Suomeksi - På svenska - In English - Other languages

Korkein hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus

Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2014:129

KHO:2014:129

Julkinen hankinta – Valitusoikeus – Asianosainen – Oikeudellinen intressi – Alalla toimiva yritys – Vaatimus tarjouspyynnön korjaamisesta ja hankinnan keskeyttämisestä – Tarjousajan päättyminen asian ollessa vireillä markkinaoikeudessa – Tarjouksen antamatta jättämisen merkitys

Vuosikirjanumero: KHO:2014:129
Antopäivä: 20.8.2014
Taltionumero: 2431
Diaarinumero: 3642/3/13

Kaupunki oli pyytänyt tarjouksia katuvalaistuksen saneerauksesta. Alalla toimiva yhtiö oli tarjousaikana vaatinut kaupunkia korjaamaan eräitä syrjivinä pitämiään tarjouspyynnön ehtoja julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisiksi. Kaupunki oli yhtiön yhteydenoton jälkeen ilmoittanut jatkavansa tarjousaikaa, mutta ei ollut korjannut tarjouspyyntöä vaaditulla tavalla.

Yhtiö oli ennen tarjousajan päättymistä markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että hankintamenettely määrätään keskeytettäväksi ja kaupunki velvoitetaan korjaamaan tarjouspyyntö. Kaupunki oli valituksen vireille tulon jälkeen tehnyt valituksessa viitattuihin tarjouspyynnön kohtiin eräitä muutoksia, mutta ei ollut korjannut niitä vaaditulla tavalla. Tarjousaika oli päättynyt asian ollessa markkinaoikeudessa vireillä, eikä yhtiö ollut antanut tarjousta.

Markkinaoikeus jätti yhtiön valituksen tutkimatta. Markkinaoikeus katsoi, että yhtiöllä ei ollut asiassa asianosaisasemaa eikä siten valitusoikeutta, kun se ei ollut osallistunut tarjouskilpailuun antamalla tarjousta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhtiöllä oli julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettuun asianosaisasemaan perustuva valitusoikeus, kun lakia tulkittiin ottamalla huomioon julkisten hankintojen muutoksenhakumenettelyille unionin oikeudesta johtuvat vaatimukset ja kun muutoin otettiin huomioon muun ohella yhtiön toiminta ennen valituksen tekemistä ja kaupungin menettely asiassa. Markkinaoikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin sille uudelleen käsiteltäväksi.

Laki julkisista hankinnoista 85 § 1 momentti ja 86 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 7.11.2013 nro 408/13

Asian tausta

Vaasan kaupunki on pyytänyt tarjouksia katuvalaistuksen saneerauksesta. Hankinnasta on 19.6.2013 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus ja 9.7.2013 korjausilmoitus. Korjausilmoituksen mukaan tarjoukset on tullut toimittaa kaupungille viimeistään 21.8.2013 kello 13.

STRIHL Scandinavia AB on markkinaoikeudelle 12.7.2013 tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että hankintamenettely määrätään keskeytettäväksi ja kaupunkia kielletään noudattamasta virheellistä menettelyä. Yhtiö on vaatinut, että kaupunki velvoitetaan korjaamaan tarjouspyyntö julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaiseksi ja aloittamaan hankinta alusta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt STRIHL Scandinavia AB:n valituksen tutkimatta ja velvoittanut yhtiön korvaamaan Vaasan kaupungin oikeudenkäyntikulut 900 eurolla korkoineen.

Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Valituksen tutkiminen

Hankinnan laji ja arvo

Hankinnan kohteena on ollut katuvalaistuksen saneeraus. Hankintayksikkö on julkaissut hankinnasta kansallisen hankintailmoituksen, jossa hankinnan pääkohteeksi on ilmoitettu "rakennustyöt" ja sen CPV-koodiksi 45000000-7. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 149 000 euroa, joka on hankintayksikön mukaan alittanut rakennusurakoiden kansallisen kynnysarvon.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti muun ohella avoimella menettelyllä toteutettavasta hankinnasta.

Hankintalain 15 §:n 1 kohdassa rakennusurakoille vuonna 2013 säädetty kansallinen kynnysarvo on ollut 150 000 euroa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa rajoissa voinut määritellä hankinnan lajiksi hankintalain 5 §:n 2 kohdassa tarkoitetun rakennusurakan, sillä hankinnassa on ollut kysymys tavanomaista tavara- tai palveluhankintaa laajemmasta urakasta.

Arvioidessaan hankintayksikön esittämää arviota hankinnan ennakoidusta arvosta markkinaoikeus on muun selvityksen puuttuessa ottanut huomioon hankintayksikön saamat viisi tarjousta, joista halvimman arvo on ollut 171 466,74 euroa ja kalleimman 270 960 euroa.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on tosiasiassa ylittänyt rakennusurakoiden kansallisen kynnysarvon. Näin ollen hankintaan on tullut soveltaa hankintalain säännöksiä.

Valittajan asianosaisasema

Hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Edellä mainittua säännöstä koskevien hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp, s. 58 ja 59) mukaan lain 85 §:n 1 momentti vastaa asianosaisen puhevallan osalta aiemmin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia, jota koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 120 ja 121) asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen. Hakijana on voinut olla myös toimittaja, jonka hankintayksikkö on muutoin lainvastaisesti jättänyt tarjousmenettelyn ulkopuolelle. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.

Hankintayksikkö on 19.6.2013 julkaissut hankinnasta avointa menettelyä koskevan kansallisen hankintailmoituksen, jossa ilmoituksessa ja 18.6.2013 päivätyssä tarjouspyynnössä tarjousten jättämiselle asetetun määräajan on ilmoitettu päättyvän 2.8.2013. Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se tee asiassa hankintapäätöstä ennen kuin markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisun.

Valittaja on alalla toimiva yhtiö, joka on tehnyt asiassa valituksen markkinaoikeuteen 15.7.2013, oikeastaan 12.7.2013, eli ennen tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä. Valittaja on valituksessaan muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössä määritellyt hankinnan kohteen esittämällä puolueellisia viittauksia tuotemerkkeihin ja syrjiviä tuotevaatimuksia, joiden tarkoitus on rajata hankinta pelkästään koskemaan määrättyjä katuvalaisimia. Valittaja ei ole jättänyt tarjouskilpailussa tarjousta.

Tarjouskilpailuun osallistumisesta kiinnostuneella tarjoajalla on oltava tietyissä tilanteissa mahdollisuus hakea muutosta hankintasäännösten vastaisena pitämäänsä hankintamenettelyyn myös silloin, kun tarjoaja ei osallistu tarjouskilpailuun jättämällä tarjouksen. Markkinaoikeus on 30.4.2012 antamassaan päätöksessä (MAO 158/12) katsonut, että näin on ollut tilanteessa, jossa hankintayksikkö oli rajoittanut alihankkijoiden käyttöä tarjouskilpailussa. Muutoksenhaun on tällöin tullut tapahtua nopeasti ja tehokkaasti.

Tarjouspyynnössä on lueteltu hankintayksikön käytössä olleita valaisintyyppejä. Lisäksi tarjouspyynnössä on esitetty, että myös vastaavien valaisinten tarjoaminen on ollut mahdollista, jos tarjoaja osoittaa tarjoamansa tuotteen valotehon valaistuslaskelmin sekä suorittaa asennuksen jälkeen tarkastusmittaukset. Hankintayksikkö on esittänyt selvityksen siitä, minkä vuoksi käytössä olevien valaisintyyppien luetteleminen on ollut perusteltua.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä käytössä olevien tuotteiden luettelemisen voida katsoa syrjineen tai suosineen tiettyjä toimittajia, koska myös vastaavien tuotteiden tarjoaminen on ollut sallittua. Myös valittajalla olisi ollut mahdollisuus tarjota valikoimaansa kuuluvia tuotteita.

Markkinaoikeus katsoo, että säilyttääkseen valitusoikeuden tarjoajan tulee pääsääntöisesti osallistua tarjouskilpailuun, jollei tarjouspyynnön tai hankintamenettelyn muu virheellisyys ole estänyt tarjouksen jättämistä. Edellä lausutun perusteella valittajan väitteiden kohteena olleet seikat eivät ole tosiasiassa estäneet hakijaa osallistumasta kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun. Koska valittaja on omaehtoisesti jättänyt tarjouksen tekemättä kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa, valittajaa ei ole pidettävä hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena tässä asiassa. Valitus on siten jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain­käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankinta­yksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Jaakko Ritvala ja Tomi Rantasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

STRIHL Scandinavia AB on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja yhtiön valitus tutkitaan. Mikäli hankintapäätös on pantu täytäntöön, Vaasan kaupunki on määrättävä maksamaan yhtiölle hyvitysmaksua. Lisäksi kaupunki on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkoineen.

STRIHL Scandinavia AB on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

STRIHL Scandinavia AB:n valitus markkinaoikeudelle on tehty ennen tarjousajan päättymistä. Yhtiö on valituksessaan vaatinut muun ohella tarjouskilpailun keskeyttämistä ja sitä, että hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan tarjouspyyntönsä vastaamaan hankintalain vaatimuksia. Yhtiö on lisäksi ennen valituksen tekemistä toimittanut hankintayksikölle oikaisuvaatimuksen, jossa se on ilmoittanut, että tarjouspyyntö ei täytä hankintalain vaatimusta tarjoajien syrjimättömästä kohtelusta.

STRIHL Scandinavia AB ei ole vapaaehtoisesti jättäytynyt tarjouskilpailusta pois. Yhtiö on heti tarjouskilpailun alettua pyrkinyt siihen, että se pystyisi jättämään niin sanottuja vaihtoehtoisia tuotteita koskevan tarjouksen. Tarjouspyynnön syrjivä rakenne ja puutteellisuus eivät kuitenkaan mahdollistaneet tarjouksen antamista. Yhtiö on osoittanut pyrkimyksensä osallistua tarjouskilpailuun reagoimalla tarjouspyynnön virheellisyyteen.

Tarjouspyynnössä on nimetty noin kymmenen valaisinta tuotemerkin ja valmistajan mukaan. Hankinnan määritteleminen tällä tavalla on suosinut nimettyjä tuotemerkkejä, ja sillä on pyritty kohdistamaan hankinta kyseisiin tuotteisiin ja tuotemerkkeihin. Tuotemerkkien nimeäminen ei ole ollut välttämätöntä, koska hankinnan kohteena olevat katuvalaisintuotteet ovat varsin yhdenveroisia rakenteen, ulkomuodon ja teknisten ominaisuuksien suhteen. Mikäli yksittäisen esimerkin nimeämistä olisi pidetty välttämättömänä, siihen olisi tullut liittää ilmaisu "tai vastaava".

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä sinänsä antanut mahdollisuuden vaihtoehtoisten eli muiden kuin nimettyjen tuotteiden tarjoamiseen. Tämä mahdollisuus on kuitenkin ollut lähinnä teoreettinen. Tarjouspyynnössä on edellytetty vaihtoehtoisten valaisimien osalta valaistuslaskentaa, jotta niiden voidaan valoteknisesti todeta vastaavan tarjouspyynnössä nimettyjä valaisimia. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole esittänyt tarpeellisia mitoitustietoja, joiden perusteella laskenta olisi ollut mahdollista tehdä. Tarjouspyynnössä ei myöskään ollut selvästi ilmoitettu, miten vaihtoehtoisia ja nimettyjä valaisimia olisi tullut vertailla. Nimetyt valaisimet on hyväksytty ilman lisäselvityksiä, mutta vaihtoehtoisille valaisimille on asetettu poikkeuksellisen raskaita vaatimuksia.

Hankintayksikkö on myös edellyttänyt, että urakoitsijan tulee omalla kustannuksellaan suorittaa tarkistusmittautus vaihtoehtoisista valaisintuotteista. Hankintayksikön mukaan urakoitsijan on hankittava tarvittavat mittavälineet ja, mikäli mittaustulokset eivät vastaa laskennallisia arvoja, esitettävä korjaussuunnitelma tai vaihtoehto vaaditun valaistustason saavuttamiseksi. Tarjouspyynnössä ei ole selkeästi esitetty, mitä tarkistusmittautuksella tarkoitetaan, miten se tulisi suorittaa ja miten sen tulosta verrataan tarjouspyynnössä nimettyihin valaisintuotteisiin. Tarkistusmittautuksen kustannukset voivat olla merkittävät, eikä tarjoajalla ole ollut tarjouspyynnön perusteella mahdollisuutta näitä kustannuksia arvioida.

STRIHL Scandinavia AB:lle on ollut käytännössä mahdotonta tarjota vaihtoehtoisia valaisintuotteita. Yhtiö valmistaa itse tarjoamansa katuvalaisimet ja pylväät, minkä vuoksi sen ei ole voitu edellyttää osallistuvan tarjouskilpailuun kilpailevia tuotteita tarjoamalla.

Vaasan kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus ensisijaisesti jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään. Valittaja on lisäksi velvoitettava korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaasan kaupunki on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

STRIHL Scandinavia AB:lla ei ole asiassa asianosaisasemaa. Yhtiöllä ei siten ole myöskään valitusoikeutta, minkä vuoksi sen valitus on jätettävä tutkimatta.

Tilanteessa, jossa hankinta on kilpailutettu hankintalain mukaisesti, alalla toimiva yrittäjä on asianosaisasemassa vain, mikäli tämä on antanut tarjouksen tai ainakin pystyy osoittamaan, että on pyrkinyt osallistumaan tarjouskilpailuun. STRIHL Scandinavia AB ei ole antanut tarjousta. Mitään tosiasiallista estettä tarjouksen antamiselle ja tarjouskilpailuun osallistumiselle ei sinänsä ole ollut. Kyseessä on ollut avoin tarjouskilpailu, jossa kaikki alalla toimivat yrittäjät ovat halutessaan voineet antaa tarjouksen.

Tarjouspyynnössä tuotemerkiltään nimetyt tuotteet ovat Vaasan kaupungin käytössä olevia valaisimia. Tarjouspyynnössä on mainittu, että tarjoajat voivat esittää muita valaisinvaihtoehtoja, jolloin näiden valotekninen vastaavuus tulee osoittaa valaistuslaskelmin.

Tarjouspyynnössä on voitu edellyttää, että tarjotut tuotteet vastaavat valoteknisesti tiettyä tasoa ja että tarjoajan on tämä vastaavuus osoitettava. Vaatimus ei ole ollut syrjivä tai asettanut tarjoajia eriarvoiseen asemaan. Hankintayksiköllä on oikeus määritellä hankinnan kohde.

Valaisimen soveltuvuuden tarkastelun eli valaistuslaskennan voi esittää erilaisille katutyypeille ja poikkileikkauksille. Katutyyppien poikkileikkaukset ovat alan toimijoilla yleisesti tiedossa. Tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää tarjouspyyntöä koskevia kysymyksiä. Kukaan tarjoajista ei ole pyytänyt poikkileikkausprofiileja koskevia tarkennuksia.

STRIHL Scandinavia AB on antanut vastaselityksen, jossa yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Katuvalaisimien tekninen vertaileminen olisi ollut sähkö- ja valoteknisesti mahdollista ilman tiettyjen tuotemerkkien ja toimittajien nimeämistä tarjouspyynnössä. Katuvalaisintuotteita ja niiden teknisiä vaatimuksia koskevat eurooppalaiset standardit.

Kaupungin väite siitä, että katutyyppien poikkileikkaukset ovat alan toimijoilla yleisesti tiedossa, on virheellinen. Kohteissa voi olla useita eri tyyppisiä ja mitoitukseltaan poikkeavia teitä. Kaupungit julkaisevat valaistuslaskennan yhteydessä tavanomaisesti noin 4‒6 eri poikkileikkausta.

STRIHL Scandinavia AB on toimittanut selvityksen oikeudenkäynti­kuluistaan.

Vaasan kaupungille on lähetetty tiedoksi STRIHL Scandinavia AB:n vastaselitys ja oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys.

Vaasan kaupunki on antanut STRIHL Scandinavia AB:n oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen johdosta lisäselityksen, joka on lähetetty STRIHL Scandinavia AB:lle tiedoksi.

Vaasan kaupunki on 30.1.2014 korkeimman hallinto-oikeuden tiedustelun johdosta ilmoittanut, että katuvalaistuksen saneerauksen hankintaa koskeva päätös on tehty. Kaupungin ilmoituksen mukaan hankintasopimuksia ei ole tehty, vaan asia lepää.

Vaasan kaupunki on 3.2.2014 korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut teknisen lautakunnan päätöksen 20.11.2013 (§ 155). Päätöksestä ilmenee muun ohella, että tekninen lautakunta on hyväksynyt katuvalaistuksen saneerauksen hankinnassa vaijerivalaisimien osalta Oy Ravera Ab:n tarjouksen ja pylväsvalaisimien osalta SähköWaasa Oy:n, oikeastaan Sähköliike SähköWaasa Oy:n, tarjouksen. Tekninen lautakunta on päätöksessään antanut luvan aloittaa työt heti.

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 7.2.2014 taltionumero 370 kieltänyt Vaasan kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 20.11.2013 (§ 155) täytäntöönpanon, kunnes STRIHL Scandinavia AB:n valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Korkein hallinto-oikeus on edellä mainitun välipäätöksen tiedoksiannon yhteydessä varannut Sähköliike SähköWaasa Oy:lle ja Oy Ravera Ab:lle tilaisuuden antaa selitys hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä, markkinaoikeuden valituksenalaisesta päätöksestä ja STRIHL Scandinavia AB:n valituksesta.

Sähköliike SähköWaasa Oy on antanut selityksen.

Oy Ravera Ab ei ole antanut selitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Vaasan kaupungin väitteen STRIHL Scandinavia AB:n puuttuvasta valitusoikeudesta. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen.

2. Markkinaoikeuden päätös kumotaan. Asia palautetaan markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Markkinaoikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja asiaa markkinaoikeudessa edellisen kerran käsiteltäessä esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksellä 7.2.2014 taltionumero 370 annettu määräys Vaasan kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 20.11.2013 (§ 155) täytäntöönpanon kieltämisestä pysyy voimassa, kunnes STRIHL Scandinavia AB:n valitus on markkinaoikeudessa ratkaistu tai markkinaoikeus toisin määrää.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Valituksen tutkiminen

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Saman lain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt STRIHL Scandinavia AB:n valituksen tutkimatta. Yhtiöllä on edellä mainitut hallintolainkäyttölain säännökset huomioon ottaen oikeus valittaa kyseisestä päätöksestä. Vaasan kaupungin väite puuttuvasta valitusoikeudesta on siten hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Julkisista hankinnoista annetun lain soveltaminen hankintaan

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan hankinnan kohteena olevaan urakkaan on kuulunut katuvalaistuksen saneeraus kaikkine siihen liittyvine töineen ja hankintoineen mukaan lukien kytkentätyöt. Urakka on sisältänyt muun ohella valaisimien, valaisinvarsien sekä vaijereiden ja niihin liittyvien asennustarvikkeiden vaihtamista, liittimien ja kaapelointien uusimista sekä kaapelointiin liittyviä kaivutöitä.

Hankinnan sisällöstä saatavilla olevan selvityksen perusteella hankinnassa on kysymys rakennusurakkaa koskevasta hankinnasta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hankinnan arvosta markkinaoikeuden päätöksessä lausuttu, kysymys on julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; hankintalaki) soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta.

2.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 85 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Hankintalain 86 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa tässä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Pykälän 2 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella ei voida saattaa hankintayksikön sellaista päätöstä tai muuta ratkaisua, joka koskee yksinomaan hankintamenettelyn valmistelua.

Hankintalailla on pantu täytäntöön muun ohella julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu direktiivi 89/665/ETY (valvontadirektiivi) sekä direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksen­hakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annettu direktiivi 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi).

Valvontadirektiivin, sellaisena kuin se on muutettuna oikeussuojadirektiivillä, 1 artiklan 1 kohdan kolmannen kappaleen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Saman artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.

Saman direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklassa säädettyjä muutoksenhakumenettelyjä koskeviin toimenpiteisiin sisältyvät valtuudet muun ohella kumota lainvastaisesti tehdyt päätökset tai varmistaa niiden kumoaminen, mukaan lukien tarjouspyynnössä, sopimusasiakirjoissa tai muussa sopimuksentekomenettelyyn liittyvässä asiakirjassa olevien syrjintää aiheuttavien teknisten, taloudellisten tai rahoitusta koskevien eritelmien poistaminen.

Unionin tuomioistuin (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) on asiassa C-230/02 Grossmann Air Service antamassaan tuomiossa (Kok. 2004, s. I-1829) tulkinnut julkista hankintaa koskeville muutoksenhakumenettelyille valvontadirektiivistä johtuvia vaatimuksia. Kyseisessä asiassa sovelletut valvontadirektiivin säännökset vastaavat asiallisesti nyt merkityksellisin osin tällä hetkellä voimassa olevia säännöksiä.

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa antamassaan tuomiossa todennut muun ohella, että osallistuminen hankintamenettelyyn voi olla lähtökohtaisesti pätevä edellytys, jonka on täytyttävä, jotta asianomainen henkilö voi perustellusti vedota siihen, että hän on ollut tavoittelemassa kyseistä hankintaa tai että hänelle saattaa aiheutua vahinkoa sen takia, että kyseisen hankintasopimuksen väitetään olevan lainvastainen (tuomion 27 kohta). Tuomioistuimen mukaan kuitenkin siinä tapauksessa, että yritys ei ole tehnyt tarjousta sen takia, että tarjouskilpailua koskevat asiakirjat tai sopimusasiakirjat sisältävät syrjiviksi väitettyjä eritelmiä, jotka ovat nimenomaan estäneet kyseistä yritystä tuottamasta kaikkia vaadittuja palveluja, sillä on oikeus hakea suoraan muutosta kyseisten eritelmien osalta jopa ennen asianomaisen julkisen hankintamenettelyn päättymistä (tuomion 28 kohta).

Unionin tuomioistuin on edelleen samassa tuomiossa todennut olevan liiallista vaatia, että yritys, jonka etuja väitetään loukatun tarjouskilpailua koskeviin asiakirjoihin sisältyvillä syrjivillä lausekkeilla, tekee kyseisessä hankintamenettelyssä tarjouksen voidakseen käyttää valvonta­direktii­vissä tarkoitettuja muutoksenhakumenettelyjä kyseisten eritelmien osalta, vaikka sen mahdollisuudet kyseisen hankintasopimuksen tekemiseksi ovat olemattomat mainittujen eritelmien takia (tuomion 29 kohta). Tuomioistuimen mukaan yrityksen on voitava hakea suoraan muutosta tällaisten syrjivien eritelmien osalta odottamatta hankintamenettelyn päättymistä (tuomion 30 kohta).

Unionin tuomioistuin on asiassa C-26/03 Stadt Halle antamassaan tuomiossa (Kok. 2005, s. I-1) lausunut, että valvontadirektiivin mukainen jäsenvaltioiden velvollisuus varmistaa tehokas ja nopea muutoksenhakumahdollisuus hankintaviranomaisten päätöksiin koskee myös päätöksiä, jotka on tehty virallisen sopimuksentekomenettelyn ulkopuolella ja ennen virallista hankintamenettelyä. Tämä muutoksenhakumahdollisuus on niiden käytössä, jotka joko ovat olleet tai ovat tavoittelemassa kyseessä olevaa hankintaa koskevaa sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata, siitä hetkestä lukien, jolloin hankintaviranomainen ilmaisee tahtonsa, jolla saattaa olla oikeusvaikutuksia. Jäsenvaltiot eivät saa edellyttää, että muutoksenhakumahdollisuus on käytettävissä ainoastaan, jos kyseisessä hankintamenettelyssä on virallisesti päästy tiettyyn vaiheeseen.

2.3 Keskeiset tosiseikat

Vaasan kaupunki on 19.6.2013 julkaissut ensimmäisen hankintaa koskevan ilmoituksen. Ilmoituksen mukaan tarjoukset on tullut toimittaa kaupungille viimeistään 2.8.2013 kello 13.

STRIHL Scandinavia AB on 5.7.2013 lähettänyt kaupungille sähköpostiviestin, jossa se on esittänyt tarjouspyynnön eräiden ehtojen olevan syrjiviä ja vaatinut kaupunkia tältä osin korjaamaan tarjouspyynnön hankintalain vaatimusten mukaiseksi. Yhtiö on edellyttänyt muun ohella, että tarjouspyyntöasiakirjoista poistetaan viittaukset nimettyihin katuvalaisimien tuotemerkkeihin ja valmistajiin sekä vaatimus, jonka mukaan tarjoajan tulee tehdä eräitä laskelmia ja tarkastusmittauksia, jos se tarjoaa muita kuin nimettyjä valaisimia.

Vaasan kaupunki on 9.7.2013 julkaissut ensin hankintaa koskevan keskeyttämisilmoituksen ja sitten korjausilmoituksen. Korjausilmoituksessa on jatkettu alun perin 2.8.2013 päättyväksi ilmoitettua tarjousaikaa 21.8.2013 saakka ja lisätietoja on ilmoitettu julkaistavan myöhemmin.

STRIHL Scandinavia AB on 12.7.2013 tehnyt markkinaoikeudelle valituksen, joka on otsikoitu virheellistä tarjouspyyntöä koskevaksi valitukseksi ja jossa yhtiö on vaatinut muun ohella, että hankintamenettely määrätään välittömästi keskeytettäväksi ja kaupunki velvoitetaan korjaamaan tarjouspyyntö julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaiseksi. Yhtiön mukaan tarjouspyynnössä on esitetty puolueellisia viittauksia nimettyihin tuotemerkkeihin ja syrjiviä vaatimuksia, joilla hankinta on tosiasiassa rajattu koskemaan pelkästään nimettyjä katuvalaisimia. Yhtiö on perusteluina vaatimukselleen viitannut myös kaupungille 5.7.2013 lähettämäänsä sähköpostiviestiin. Yhtiö on esittänyt tarjouspyynnön olevan rakenteeltaan sellainen, että tarjoajien tasapuolinen kohteleminen ei ole mahdollista.

Vaasan kaupunki on julkaissut 7.8.2013 päivätyt uudet tarjouspyyntöasiakirjat, joissa on tehty eräitä muutoksia STRIHL Scandinavia AB:n viittaamiin kohtiin. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ollut poistettu mainintoja kaupungilla käytössä olevien valaisimien tuotemerkeistä ja valmistajista eikä kaikilta osin yhtiön viittaamaa vaatimusta, joka on koskenut muita kuin tarjouspyynnössä nimettyjä valaisimia.

2.4 Oikeudellinen arviointi

Julkista hankintaa koskevassa asiassa muutoksenhakuun oikeutettu on hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee. Säännöksellä on osaltaan pantu täytäntöön edellä mainitut valvonta- ja oikeussuojadirektiivien säännökset muutoksenhakuoikeudesta.

Hankintalain 85 §:n 1 momenttia sovelletaan kaikkiin hankintalain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin. Säännöstä on perusteltua tulkita kaikkien tällaisten hankintojen osalta yhdenmukaisesti.

Valvonta- ja oikeussuojadirektiivien sekä niitä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella julkista hankintaa koskevien muutoksenhakumenettelyjen on oltava ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata. Direktiivejä on tulkittava ottaen huomioon niiden tehokasta ja nopeaa oikeussuojaa koskevat tavoitteet.

Muutoksenhakuoikeuden olemassaoloa on arvioitava lähtökohtaisesti sen tilanteen perusteella, jolloin muutoksenhaku tulee vireille. Tällöin on otettava muun ohella huomioon, että julkista hankintaa koskevassa asiassa muutoksenhaun kohteena voi olla myös muu kuin hankintamenettelyn lopullinen ratkaisu.

Vaasan kaupunki on julkaisemissaan tarjouspyyntöasiakirjoissa esittänyt hankinnan kohdetta koskevat vaatimukset hankintamenettelyyn osallistujia sitovalla tavalla. Tarjouspyynnön julkaiseminen on näin ollen ollut hankintalain 86 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta tarjoajan asemaan ja joka on mainitun säännöksen nojalla voinut olla muutoksenhaun kohteena.

STRIHL Scandinavia AB valmistaa ilmoituksensa mukaan katuvalaisimia ja valaisinpylväitä. Yhtiö toimii siten nyt kysymyksessä olevan hankinnan kohdetta vastaavalla alalla. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon ne edellä mainitut toimenpiteet, joihin yhtiö oli ennen markkina­oikeudelle tekemäänsä valitusta ryhtynyt, sen on katsottava olleen valvonta- ja oikeussuojadirektiiveissä tarkoitetulla tavalla tavoittelemassa esillä olevaa hankintaa koskevaa sopimusta. Kun lisäksi otetaan huomioon yhtiön markkinaoikeudelle tekemän valituksen kohde ja sen tueksi esitetyt perustelut sekä ne toimenpiteet, joihin kaupunki on yhtiön yhteydenoton ja valituksen jälkeen ryhtynyt, ja muut edellä kuvatut olosuhteet, valituksen kohteena oleva asia on koskenut yhtiötä hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, kun säännöstä tulkitaan unionin oikeudesta johtuvat vaatimukset huomioon ottaen.

STRIHL Scandinavia AB:n mukaan se ei ole voinut jättää tarjouskilpailussa tarjousta, koska tarjouspyynnössä muille kuin nimetyille tuotemerkeille asetetuista vaatimuksista johtuvien kustannusten vuoksi tarjoushinnan laskeminen ei ole ollut kohtuudella mahdollista. Lisäksi yhtiön mukaan sen ei ole voitu edellyttää osallistuvan tarjouskilpailuun tarjoamalla tarjouspyynnössä mainittuja kilpailijoidensa tuotemerkkejä, kun yhtiö valmistaa itse katuvalaisimia ja valaisinpylväitä.

Asian käsittelyn tässä vaiheessa saadun selvityksen perusteella ei ole todettavissa, että STRIHL Scandinavia AB:n esittämät syyt olla antamatta tarjousta olisivat ilmeisen perusteettomia tai asiaan vaikuttamattomia. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon asiassa saatu selvitys, yhtiöltä ei ole voinut muutoksenhakuoikeutensa säilyttämiseksi edellyttää, että se olisi markkinaoikeudelle tekemänsä valituksen jälkeen osallistunut tarjouskilpailuun antamalla tarjouksen.

Edellä olevan perusteella STRIHL Scandinavia AB on kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen. Markkinaoikeuden ei siten olisi tullut mainitsemillaan perusteilla jättää yhtiön valitusta tutkimatta.

Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Markkinaoikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja asiaa markkinaoikeudessa edellisen kerran käsiteltäessä esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

3. Täytäntöönpanoa koskeva määräys

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 2 momentin mukaan asian käsittelyn lopettavassa päätöksessään valitusviranomaisen on tarvittaessa lausuttava täytäntöönpanoa koskevan määräyksen voimassaolosta.

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 7.2.2014 taltionumero 370 kieltänyt Vaasan kaupungin teknisen lautakunnan päätöksen 20.11.2013 (§ 155) täytäntöönpanon, kunnes STRIHL Scandinavia AB:n valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään. Kun otetaan huomioon asian laatu ja se, mitä asian käsittelyn tässä vaiheessa ilmenee asiakirjoista, täytäntöönpanon kieltämistä koskeva määräys on aihetta pitää edelleen voimassa, kunnes yhtiön valitus on markkinaoikeudessa ratkaistu tai markkinaoikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.

 
Julkaistu 20.8.2014