KHO:2014:144

Valtioneuvostolla oli kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (puitelaki) 15 §:n 2 momentin toisen ja kolmannen virkkeen perusteella toimivalta tehdä kunnan yhteistoimintaan velvoittavia päätöksiä myös puitelain 5 a §:ssä tarkoitetun määräajan päätyttyä, kun kunta oli päättänyt hoitaa puitelain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettuja tehtäviä toisin kuin oli ilmoittanut valtioneuvostolle 5 b §:n 4 momentin perusteella eikä kunnan päättämä uusi tapa hoitaa mainittuja tehtäviä täyttänyt niitä vaatimuksia, joita tehtävien hoidolle asetetaan 5 §:ssä.

Valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen, jolla Tohmajärven kunta oli velvoitettu järjestämään perusterveydenhuolto yhteistoiminnassa Kiteen kaupungin kanssa, sisältyi sellaisia määräyksiä yhteistoiminta-alueella noudatettavasta päätöksentekojärjestelmästä, jotka saattaisivat antaa Kiteelle yksipuolisen määräämisvallan. Korkein hallinto-oikeus piti valtioneuvoston päätöstä tästä syystä perustuslain 121 §:n 1 momentissa säädetyn kuntien itsehallinnon perustuslainsuojan vastaisena, kun perustuslakia tältä osin tulkittiin vakiintuneiden, erityisesti perustuslakivaliokunnan puitelain säätämisen yhteydessä antamasta lausunnosta (PeVL 37/2006 vp) ilmenevien tulkintaperiaatteiden mukaisesti. Valtioneuvoston päätös oli kumottava lainvastaisena.

Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 5, 5 a, 5 b ja 15 §

Suomen perustuslaki 121 §:n 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Valtioneuvosto 20.12.2012 nro VM/1442/02.01.01.00/2012

Valtioneuvoston päätös

Valtioneuvosto on 20.12.2012 päättänyt velvoittaa Tohmajärven kunnan järjestämään perusterveydenhuollon yhteistoiminnassa Kiteen kaupungin kanssa ajalla 1.1.2013–31.12.2014 siten kuin kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta 14.11.2011 hyväksymässään yhteistoimintasopimuksessa Tohmajärven kunnan, Kesälahden kunnan ja Kiteen kaupungin kesken; kuitenkin siten, että johtokunnan jäsenten osalta Kiteellä on oikeus nimetä 8 jäsentä ja Tohmajärvellä 4 jäsentä sekä yksilöjaoston jäsenten osalta Kiteellä on oikeus nimetä 2 jäsentä ja Tohmajärvellä 1 jäsen.

Valtioneuvosto on selostanut asian taustaa ja päätöksen valmistelua sekä perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Tohmajärven, Kesälahden ja Kiteen muodostama sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alue

Keski-Karjalan sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-alue on muodostettu vuoden 2009 alusta Kesälahden kunnan, Kiteen kaupungin, Tohmajärven kunnan ja Rääkkylän kunnan kesken. Rääkkylän kunta irtaantui jo vuonna 2011 yhteistoiminnasta ja ilmoitti siitä ministeriölle elokuun 2011 vastauksessaan. Kesälahden kunta, Kiteen kaupunki ja Tohmajärven kunta ovat marraskuussa 2011 yhtäpitävillä päätöksillään hyväksyneet yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelujen järjestämisestä yhteistoiminta-alueella varhaiskasvatusta ja ympäristöterveydenhuoltoa lukuun ottamatta 1.1.2012 lukien. Yhteistoimintasopimuksessa on sovittu yhteistoiminnan hallinnon järjestämisestä siten, että Kiteen kaupungin organisaatiossa on sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamista varten kunnallisena liikelaitoksena toimiva Sosiaali- ja terveyspalvelukeskus Helli -liikelaitos. Sopimuksessa on sovittu Helli-liikelaitoksen hallinnon ja talouden järjestämisestä. Kuntien yhteisenä sosiaali- ja terveystoimen järjestämisestä vastaavana toimielimenä on liikelaitoksen johtokunta, johon sopijakuntien valtuustot valitsevat kukin neljä jäsentä. Johtokunnan alaisuudessa toimii yksilöjaosto, jossa kullakin kunnalla on yksi edustaja. Liikelaitoksen toimintamenot on sovittu katettavan sopijakuntien budjetoimin maksuosuuksin siltä osin kuin niitä ei saada katetuksi asiakasmaksuilla tai muilla toimintatuotoilla. Sosiaali- ja terveyspalvelujen määrä ja kuntien maksuosuudet määritellään liikelaitoksen ja sopijakuntien kesken käytävissä sopimusneuvotteluissa.

Kesälahden kunta, Kiteen kaupunki ja Tohmajärven kunta hyväksyivät samassa yhteydessä marraskuussa 2011 myös aiesopimuksen, jossa yleisesti linjattiin liikelaitosmallista luopumisesta ja siirtymisestä vastuukuntamalliin. Aiesopimuksen mukaan jatkossa vastuukuntana toimisi Kiteen kaupunki.

Tohmajärven kunta on elokuussa 2011 ilmoittanut valtiovarainministeriölle ratkaisunaan jatkavansa yhteistoimintaa Kiteen ja Kesälahden kanssa, mutta on toukokuussa 2012 irtisanonut yhteistoimintaa koskevan sopimuksen ja valinnut 1.1.2013 lukien Attendo Oy:n kunnan sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajaksi.

Kesälahden kunta ja Kiteen kaupunki ovat yhdistyneet 1.1.2013 lukien.

Aikaisempi valmistelu ja lausunnot

Valtiovarainministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö ovat neuvotelleet Tohmajärven kunnan, Kiteen kaupungin ja Kesälahden kunnan kanssa syksyn 2012 aikana. Neuvotteluissa on pyritty löytämään ratkaisua yhteistoiminnan jatkumiseksi sekä tuotu esiin valtioneuvoston mahdollisuus käyttää toimivaltaa kyseisten kuntien velvoittamiseksi yhteistoimintaan.

Asian valmistelun yhteydessä Tohmajärven kunnanvaltuusto ilmoitti 20.11.2012 lausuntonaan, että Tohmajärven kuntaa ei tulisi velvoittaa pysymään ilmoittamassaan puitelaissa tarkoitetussa yhteistoiminnassa Kiteen kaupungin kanssa. Vanhan sopimuksen jatkaminen sellaisenaan on mahdotonta Kiteen ja Kesälahden kunnan kuntaliitoksen vuoksi. Kunnat ovat lisäksi erimielisiä yhteistoiminta-alueen toimintaedellytyksistä ja kustannusten jaon periaatteista. Keskeiset syyt kunnan irtautumiselle ovat yhteistoiminnan tuoma taloudellisesti kestämätön kehitys sekä palvelupuutteet, muun muassa virkalääkärien puute. Kunta on kiistänyt, että yhteistoiminnan purkaminen vaarantaisi palvelut. Yhteistoiminta-alue koskisi vain kahta kuntaa, ja Kiteen kaupunki voisi yksinkertaisella enemmistöasemallaan päättää yhteistoiminta-alueen asioista. Kunta on kyseenalaistanut valtioneuvoston toimivallan ja katsonut, ettei kuntia kohdella yhdenvertaisesti. Valtioneuvosto käyttäisi harkintavaltaansa väärin velvoittaessaan Tohmajärven kunnan yhteistoimintaan.

Kiteen kaupunki ja Kesälahden kunta ovat antaneet 4.12.2012 yhteisen vastineensa. Kesälahti ja Kitee toteavat, että yhteistoiminta-alueen säilyminen on alueen etujen mukaista. Rääkkylän kunnan irtautumisen jälkeen kunnat ovat Tohmajärven kunnan johdolla valmistelleet uuden yhteistoimintasopimuksen sekä aiesopimuksen liikelaitoksen purkamisesta sekä vastuukuntamalliin siirtymisestä. Molemmat sopimukset hyväksyttiin kaikkien kuntien valtuustoissa marraskuussa 2011 ja uusi yhteistoimintasopimus tuli voimaan vuoden 2012 alusta. Kunnat eivät vuoden 2012 aikana ole tehneet esityksiä yhteistoimintasopimuksen muuttamiseksi. Kiteen kaupunki on edennyt yhteistoimintasopimuksen ja aiesopimuksen hengen mukaisesti ja purkanut liikelaitoksen lokakuussa 2012. Kiteen kaupunki ja Kesälahden kunta ovat esittäneet Tohmajärvelle syyskuussa 2012 käydyissä neuvotteluissa, että kunnat laatisivat puite³sopimuksen sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottavuuden lisäämiseksi. Kunnat katsovat, että mahdollinen velvoittamispäätös ja määräys sen täytäntöönpanosta ilman lainvoimaa vuoden 2012 aikana olisi paras ratkaisu, koska se turvaa yhteistoiminnan jatkuvuuden ja sitä kautta palveluiden saatavuuden. Myöskään henkilöstön asema ei vaarantuisi ja taloudelliset seuraamukset olisivat vähäisemmät.

Sovellettava lainsäädäntö ja valtioneuvoston toimivalta

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa (169/2007, jäljempänä puitelaki) säädetään kunnille yhteistoimintavelvoite järjestää sosiaali- ja perusterveydenhuollon palvelut vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjalla. Perusterveydenhuollon osalta lain velvoitteet tulee täyttää viimeistään 1.1.2013. Sosiaalihuollon tehtävien osalta velvoitteille on laissa säädetty siirtymäaika 1.1.2015 saakka. Puitelaki on voimassa vuoden 2012 loppuun saakka, mutta lain yhteistoimintavelvoitteet ovat voimaantulosäännöksen perusteella voimassa vuoden 2014 loppuun saakka.

Puitelain mukaan valtioneuvostolla oli toimivalta päättää kuntien liittymisestä yhteistoiminta-alueeseen tai kokonaan uuden yhteistoiminta-alueen muodostamisesta 30.6.2012 saakka. Määräajan estämättä valtioneuvostolla on lisäksi puitelain voimaantulosäännösten perusteella oikeus velvoittaa kunta yhteistoimintaan vuoden 2014 loppuun saakka, jos kunta poikkeaa yhteistoiminnan järjestämisessä aiemmin ilmoittamastaan eikä täytä lain yhteistoimintavelvoitetta. Säännöksessä mainitulla ilmoituksella tarkoitetaan kuntien 31.8.2011 valtioneuvostolle jättämiä selvityksiä siitä, miten ne täyttävät lain yhteistoimintavelvoitteet. Lain mukaan valtioneuvosto voi velvoittaessaan päättää muun muassa yhteistoiminta-alueen päätöksenteosta vastaavien toimielinten kokoonpanosta ja äänivallan jakautumisesta.

Kunnille on syksyllä 2011 tiedotettu, ettei valtioneuvosto käytä laissa olevaa toimivaltaa velvoittaa kuntia liittymään yhteistoiminta-alueeseen tai perustamaan kokonaan uusia yhteistoiminta-alueita. Tämän linjauksen perusteena oli se, että sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan lain tullessa voimaan vuoden 2015 alusta ei ole tarkoituksenmukaista velvoittaa kuntia muodostamaan mahdollisesti väliaikaisiksi muodostuvia uusia yhteistoiminta-alueita. Hallitus linjasi kuitenkin iltakoulussaan 5.6.2012, että se käyttää tarvittaessa puitelain mukaista toimivaltaansa velvoittaa kunnat pysymään ilmoittamassaan yhteistoiminnassa. Hallituksen iltakoululinjauksista on tiedotettu kunnille valtiovarainministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön yhteisellä tiedotteella 28.6.2012.

Valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat pysymään ilmoittamissaan yhteistoimintajärjestelyissä silloin, kun se on toisaalta linjannut, ettei se käynnistä lain mukaista menettelyä uusien yhteistoiminta-alueiden perustamiseksi, on esitetty erilaisia tulkintoja, joissa on vedottu muun muassa kuntien yhdenvertaiseen kohteluun. Oikeuskansleri on omassa muistiossaan tulkinnut puitelain kyseistä säännöstä siten, että toimivallan käyttö edellä mainituissa tilanteissa olisi mahdollista vuoden 2014 loppuun saakka. Valtiovarainministeriön olisi toimivaltaisena ministeriönä arvioitava yksittäistapauksissa toimivaltuuksien käyttöä. Oikeuskansleri on painottanut muistiossaan kuntien yhdenvertaisuusargumentin sijaan kuntien asukkaiden näkökulmaa tilanteessa, jossa lain vaatimukset täyttävä tilanne myöhemmin kunnan päätöksellä muutetaan lakia vastaamattomaksi.

Tohmajärven kunta ei täytä päätöksillään puitelain mukaisia terveydenhuoltoa koskevia yhteistoimintavelvoitteita ja poikkeaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisessä aiemmin valtioneuvostolle ilmoittamastaan. Valtioneuvostolla on puitelain mukainen toimivalta velvoittaa kunta pysymään ilmoittamassaan yhteistoiminnassa. Yhteistoiminta perustuu tässä tapauksessa kyseisten kuntien 14.11.2011 hyväksymään yhteistoimintasopimukseen.

Koska aiesopimuksessa tai lausuntojen perusteella ei ole sovittu liikelaitosmallin purkamisesta yksiselitteisesti, liikelaitosmallin purkamista ei voida valtioneuvoston päätöksen perusteella toteuttaa. Kesälahden ja Kiteen kuntaliitoksen vuoksi on kuitenkin muutettava kuntien oikeutta nimetä johtokunnan ja yksilöjaoston jäsenet. Johtokunnan jäsenten määrittelyssä on otettu huomioon kuntien väestömäärien suhde sekä jo sovitut jäsenmäärät. Valtioneuvostolla on lain mukainen oikeus päättää johtokunnan ja yksilöjaoston jäsenten määrästä. Kunnat voivat yhteisellä päätöksellään muuttaa myöhemmin jäsenten määrää. Kahden kunnan yhteistoiminnassa ei voida ratkaista sitä, ettei toisella kunnalla olisi enemmistöä jäsenistä.

Koska sosiaalihuollon tehtävien siirrolle on laissa pidempi määräaika 1.1.2015 saakka, päätös ei koske sosiaalihuollon palveluja. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä, rahoitusta, kehittämistä ja valvontaa koskeva laki (niin kutsuttu järjestämislaki) tulee voimaan vuonna 2015, mistä syystä velvoittaminen sosiaalihuollon tehtävien siirtoon tällä päätöksellä ei ole tarkoituksenmukaista.

Keski-Karjalan alueella sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön saatavuus on heikko. Yhteistoiminta-alueen hajoaminen kahteen tai useampaan palvelujen järjestäjään ja tuottajaan aiheuttaa kilpailua henkilöstöstä. Kilpailun vuoksi henkilöstökustannukset kohoavat ja erityisosaajista tulee alueella pulaa erityisosaajien jakautuessa kahdelle organisaatiolle. Kilpailu vaarantaisi todennäköisesti heikommin kilpailussa pärjäävän organisaation palvelutuotantoa. Yksittäisten erityisosaajien puuttuessa saattaa joidenkin palvelujen saatavuus olennaisesti huonontua.

Osaavan henkilöstön puutteen lisäksi alueen kuntatalouden tila on heikko. Kiteen kaupunki ja siihen 1.1.2013 lukien liittyvä Kesälahden kunta täyttävät molemmat kriisikuntamenettelyn kriteerit. Kuntatalouden näkökulmasta tulisi mahdollisimman nopeasti päästä olemassa olevan toiminnan kehittämiseen sekä välttyä osaavan henkilöstön kilpailutilanteelta.

Valtioneuvoston toimivallan käyttö on ennakkoratkaisu ja sillä on vaikutusta laajemminkin yhteistoiminta-alueiden pysyvyyteen. Yleisesti valtioneuvoston toimivallan käyttämistä puoltaa kuntien luottamuksen turvaaminen liittyen niihin yhteistoimintarakenteisiin, jotka ne ovat puitelain mukaisesti jo toteuttaneet.

Valtioneuvoston päätöstä ei esitetä pantavaksi täytäntöön, vaan hallintolain pääsäännön mukaan päätös on pantavissa täytäntöön vasta lainvoimaisena. Harkittaessa täytäntöönpanomääräystä eli yleisen edun täyttymistä asiassa on otettu huomioon, että yhteistoimintaan velvoittamista koskeva päätös tehdään sen voimaantuloon nähden myöhään ja kunnat ovat valmistelleet jo pitkälti yhteistoiminnan purkamista.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tohmajärven kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan lainvastaisena.

Kunnanhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kunnanhallituksen käsitys valtioneuvoston toimivallasta

Valtioneuvosto on tehnyt valituksenalaisen päätöksensä kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, myöhemmin puitelaki) sekä mainitun lain muuttamisesta 29.4.2011 annetun lain (384/2011) nojalla. Päätöksen perusteluna on käytetty Tohmajärven kunnan elokuussa 2011 antamaa vastausta siitä, kuinka se aikoo täyttää puitelaissa asetetut velvoitteensa.

Puitelain 5 §:n 3 momentin mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huo³lehtii perusterveydenhuollosta ja sosiaalihuollosta, on oltava vähin³tään noin 20 000 asukasta. Saman lain 5 a §:ssä on tyh³jentävästi määritelty valtioneuvoston toimivalta velvoittaa kunnat yhteis³toimin³taan. Pykälän mukaan, jos kunta ei täytä 5 §:n 3 momentissa sää³dettyjä väestöpohja³vaatimuksia joko itse tai kuulumalla yhteistoiminta-aluee³seen, valtio³neuvosto voi päättää, että kunta liitetään jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai että kunta muodostaa muiden kuntien kans³sa kokonaan uuden yhteistoiminta-alueen.

Valtioneuvosto voi lain mukaan velvoittaa kunnat yhteistoimintaan ainoastaan toteuttaakseen puitelain edellyttämän vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjan. Alkuperäisellä Keski-Karjalan neljän kunnan yhteistoiminta-alueella oli perustamisvaiheessaan niukasti yli 20 000 asukkaan väestöpohja, joten sen katsottiin täyttävän puitelain vaatimukset. Tohmajärven ja Kiteen yhteenlaskettu väestöpohja on vuoden 2013 alussa ainoastaan noin 16 200 asukasta. Valtioneuvosto on kuitenkin päättänyt velvoittaa Tohmajärven ja Kiteen yhteistoiminta-alueeseen, jonka väestömäärä olisi vähemmän kuin millään muulla aiemmin hyväksytyllä yhteistoiminta-alueella. Valtioneuvosto ei ole tekemässään päätöksessä ilmoittanut, miksi yhteistoiminta-alueen vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohjasta voitaisiin kyseisessä tilanteessa poiketa.

Valtioneuvosto on tehnyt päätöksensä vetoamalla puitelaissa sille määriteltyyn toimivaltaan. Päätös johtaisi kuitenkin puitelain vastaiseen ja siten kestämättömään tilanteeseen. Valtioneuvoston selkeä johtopäätös onkin, että kahden kunnan välinen yhteistoiminta-alue noudattaisi enemmän lain henkeä kuin Tohmajärven jääminen yksin. Käytännössä kumpikin tilanne on puitelain vastainen, eikä valtioneuvostolla siten ole lain perusteella oikeutta eikä mahdollisuutta kyseiseen velvoitepäätökseen.

Valtioneuvoston päätös on tehty 20.12.2012. Puitelain 5 b §:n mukaan valtio³neuvoston tulee tehdä 5 a §:ssä tarkoitettu päätös kesäkuun 2012 lop³puun mennessä. Puitelain 15 §:n mukaan valtioneuvosto voi lisäksi vuo³den 2014 loppuun mennessä päättää muuttaa määräämäänsä yhteis³toimintavelvoitetta sekä velvoittaa kunnan yhteistoimintaan siten kuin 5, 5 a ja 5 b §:ssä säädetään. Valtioneuvosto voi kuitenkin velvoit³taa kun³nan yhteistoimintaan kesäkuun 2012 jälkeen vain, jos kunta on päättänyt 5 §:n 3 momentissa tarkoitettujen tehtävien hoitami³sesta toisin kuin mitä se on ilmoittanut valtioneuvostolle 5 b §:n 4 momentin perus³teella eikä kunnan päätös täytä sitä, mitä 5 §:ssä tehtävien hoitamisesta säädetään.

Valtioneuvostolla on näin ollen toimivalta velvoittaa yhteistoimintaan ainoastaan siinä tapauksessa, että kunta olisi itse päättänyt laissa määriteltyjen tehtävien hoitamisesta toisin kuin mitä se on ilmoittanut valtioneuvostolle elokuussa 2011 antamassaan selvityksessä.

Tohmajärvi on valtioneuvostolle antamassaan selvityksessä esittänyt neljän kunnan yhteistoiminta-aluetta. Yhteistoiminta-alue muodostui mahdottomaksi toteuttaa Rääkkylän kunnan, ei Tohmajärven, päätöksen johdosta. Sillä, että Tohmajärvi on irtisanonut yhteistoimintasopimuksen toukokuussa 2012, ei ole vaikutusta siihen tosiasiaan, että valtioneuvostolle ilmoitettu toimintamalli ei ole voinut toteutua Rääkkylän päätöksen johdosta.

Päätöksen perustuminen virheellisiin tietoihin

Valtioneuvoston päätös on myös epäselvä ja sisäisesti ristiriitainen. Valtio³neuvosto on päättänyt velvoittaa Tohmajärven kunnan yhteistoimintaan Kiteen kanssa vain perusterveydenhuollon osalta. Kunta on siis nyt velvoitettu erilaiseen yhteistoimintaan kuin mistä se on eronnut. Kuitenkin on velvoitettu noudattamaan kuntien 14.11.2011 hyväksymää yhteistoimintasopimusta. Valtioneuvosto on soveltanut tässä puitelain 5 a §:n mukaista toimivaltaa, mutta se on soveltanut sitä virheellisesti. Vanha sopimus sellaisenaan ei voi tulla kyseeseen, koska Helli-liikelaitos on ollut järjestämis- ja tuotantovastuussa perusterveydenhuollosta lukuun ottamatta ympäristöterveydenhuoltoa sekä koko sosiaalitoimesta lukuun ottamatta varhaiskasvatusta. Sopimuksen ala on siis olennaisesti erilainen kuin mihin valtioneuvoston päätös ja päätösvalta on ulotettu.

Toisin kuin valtioneuvoston päätöksessä on todettu, Kiteen kaupungin liikelaitosta koskeva päätös on jo tehty. Kiteen kaupungin³valtuusto on 22.10.2012 tehnyt päätöksen Helli-liike³laitoksen purkami³ses³ta 31.12.2012 lukien ja päätös on saanut lainvoiman. Valtioneuvoston päätöksen nou³datta³mi³nen edellyttäisi käytännössä uuden liikelaitoksen perustamista pel³käs³tään perusterveydenhuoltoon.

Päätöksen perusteluissa on lisäksi virheellisesti esitetty, että kunta on päättänyt puitelaissa määritellyistä tehtävistä toisin kuin se on valtioneuvostolle elokuussa 2011 ilmoittanut. Kunnan selvitys on koskenut neljän kunnan yhteistoiminta-aluetta, joka tässä velvoitepäätöksessä onkin muuttunut kahden kunnan yhteistoiminta-alueeksi.

Koska valtioneuvoston päätös on näin epäselvä eikä sitä voi sellaisenaan noudattaa, valtioneuvosto ei ole käyttänyt sille puitelain 5 a §:n 4 kohdassa annettua päätösvaltaa siten kuin laki edellyttäisi. Jo tällä perusteella valtioneuvoston päätös on virheellinen ja lainvastainen.

Luottamuksensuojan loukkaaminen

Valtiovarainministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö julkaisivat 1.9.2011 tiedotteen otsikolla "Kuntien vastaukset kunta- ja palvelu³rakenne³uudistusta koskevaan kyselyyn saapuneet – neuvotteluja ei tässä vaiheessa käynnistetä". Tiedotteessa kuntaministeri on korostanut, että hallitusohjelman mukaan nykyinen puitelaki korvataan rakennelailla. Ministeri on tiedotteessa todennut, että koska koko kunta³rakenne aiotaan uudistaa, erillisiä neuvotteluja kuntien kanssa ei nyt käynnistetä puitelain velvoitteiden täyttämisestä. Kaikki Paras-hankkeen aikana kunnissa tehty työ pyritään kuitenkin hyödyntä³mään mahdolli³sim³man hyvin jatkossa. Näin ministeri pysäytti puitelain täytäntöönpanon velvoitteiden täyttämisen osalta. Kunnille syntyi myös perusteltu syy luottaa ministerin kannanoton oikeellisuuteen ja virheettömyyteen.

Hallituksen iltakoulussa 5.6.2012 linjattiin kuntauudistuksen jatkotoimia ja tehtiin yllättäen myös päätös siitä, että puitelain velvoitteita voidaankin ryhtyä soveltamaan. Tiedote tästä julkaistiin kuitenkin vasta 28.6.2012 eli kolme viikkoa päätöksen jälkeen. Koska kuntarakenneuudistus oli vienyt kaiken huomion julkisuudessa, tämä puitelakia koskeva linjaus tuli käytännössä kuntien tietoon vasta tuon tiedotteen julkaisemisen jälkeen. Tiedote on kuitenkin tekstimuotoilultaan sen verran epäselvä, että sen perusteella ei ollut mahdollista tehdä johtopäätöksiä, missä tilanteissa ja mitä kuntia tämä koskisi.

Kuntien odottaessa uutta rakennelakia puitelain velvoittavuus on ollut edellä tarkoitetulla tavalla jäädytettynä 1.9.2011–5.6.2012. Tätä todistaa myös se, että valtion puolelta ei ryhdytty toimiin kuntien anta³mien vas³tausten perusteella. Valtioneuvoston epäjohdonmukainen ja risti³riitainen toimin³ta on rikkonut perustavanlaatuisella tavalla kuntien luotta³muksen³suojaa.

Tohmajärven kunta on päättänyt yhteistoimintasopimuksen irtisanomisesta 28.5.2012 eli ennen valtioneuvoston 5.6.2012 tekemää päätöstä puitelain uudesta soveltamistavasta. Valtiovarainministeriö ilmoitti Tohmajärven kunnalle ensimmäisen kerran vasta 20.8.2012, että se puuttuu kunnan toimintaan kutsumalla yhteistoiminta-alueen kunnat 29.8.2012 pidettävään neuvotteluun. Tohmajärven kunta oli silloin jo tehnyt päätökset toiminnan ulkoistamisesta, käynnistänyt hankintamenettelyn, valinnut kilpailuun osallistujat ja toteuttanut kilpailullisen neuvottelumenettelyn mukaiset neuvottelut. Lopullisen tarjouspyynnön laatiminen oli loppuvaiheessa. Tohmajärvi oletti, ettei neuvottelun lopputuloksena enää voisi olla kunnan velvoittaminen yhteistoiminta-alueeseen.

Kuten valituksen liitteenä olevasta menettelyn aikataulua kuvaavasta muistiosta käy ilmi, valtioneuvoston toiminta on ollut epäjohdonmukaista. Valtioneuvosto teki kuntaa velvoittavan päätöksensä vasta 20.12.2012 eli tasan neljä kuukautta sen jälkeen, kun se käynnisti menettelyn Tohmajärven osalta ja lähes seitsemän kuukautta Tohmajärven yhteistoiminta-alueesta irtisanoutumisesta.

Valtioneuvoston menettely ja lopullisen päätöksen tekeminen ainoastaan neljä työpäivää ennen Tohmajärven irtautumista yhteis³toiminta-alueesta on vastoin hyvän hallinnon periaatteita. Valtio³neuvoston toi³minta on ol³lut myös omiaan vaarantamaan kunnan sosiaali- ja terveystoimen palve³lujärjestelmän, joka vastaa kuntalaisille elintärkeistä palveluista ja on kuntien talouden kannalta suurin osa³kokonaisuus.

Kuntien yhdenvertaisen kohtelun loukkaaminen

Valtioneuvosto on päätöksessään esittänyt tulkinnan, että puitelain aikaraja 30.6.2012 koski vain kuntia, jotka eivät olleet tehneet ratkaisuja vuoden 2013 alusta alkavan puitelain vaatimukset täyttävän yhteistoiminta-alueen muodostamisesta. Valtioneuvosto jätti valvomatta, että kaikki kunnat noudattavat puitelain 5 §:n velvoitteita eikä ryhtynyt soveltamaan sen 5 a ja 5 b §:ssä säädettyjä mahdollisuuksia puuttua kuntien toimintaan. Kuitenkin Tohmajärven kunnan tapauksessa se on päättänyt, että puitelain 15 §:n nojalla 5 § koskee Tohmajärven kuntaa, ja on ryhtynyt käyttämään 5 a ja 5 b §:n keinovalikoimaa.

Valtioneuvosto ryhtyi siis soveltamaan puitelakia valikoivasti ja kuntia eriarvoisesti kohtelevalla tavalla. Lain valikoiva noudattaminen on johtanut siihen, että osan kunnista on tullut täyttää vuoden 2013 alusta puitelain mukaiset perusterveydenhuoltoa ja sosiaalipalveluita koskevat velvoitteet ja osa on näiden velvoitteiden noudattamisesta tosiasiallisesti vapautettu. Perustuslain 6 §:n mukainen yhdenvertaisuus ei toteudu kuntien ja sitä kautta kansalaisten välillä. Valtioneuvostolle puitelaissa annettu mahdollisuus rajoittaa voimakkaasti kuntien itsehallintoa on johtanut harkintavallan väärinkäyttöön ja eriarvoiseen kohteluun.

Kuntien eriarvoinen kohtelu tulee korostuneesti esiin Tohmajärven ja Rääkkylän tapauksissa. Kyseessä on kaksi saman seudun kuntaa, jotka ovat aiemmin kuuluneet samaan sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-alueeseen. Vaikka Rääkkylälle ei myönnetty puitelain mukaista poikkeamismahdollisuutta, sen toimintaan ei ole puututtu.

Asiassa ei ole esitetty perusteita sille, miksi Rääkkylä on jätetty velvoitetarkastelun ulkopuolelle. Valtioneuvoston päätös tarkoittaa sitä, että puitelain velvoitteista ja siten valtion puuttumiselta välttyy antamalla vastauksen, joka ei täytä puitelain vaatimuksia.

Valtioneuvoston päätöksen perustelujen virheellisyys

Valtioneuvosto on perustellut päätöstään erityisesti vetoamalla hen³kilös³tön saatavuuteen ja esittänyt, että yhteistoiminta-alueen hajoaminen kah³teen tai useampaan palvelujen järjestäjään ja tuottajaan aiheuttaa kilpai³lua henkilöstöstä. Valtioneuvosto ei ensinnäkään voi velvoittaa kuntaa yhteistoiminta-alueeseen millään muulla perusteella kuin puitelain 5 a §:ssä mainitun väestöpohjavaatimuksen perusteella. Toiseksi päätöksen perustelu osoittaa valtioneuvoston toimivan perustuslain 121 §:n vastaisesti. Kunnille asetettavista velvollisuuksista on säädettävä lailla. Valtioneuvoston pyrkimys osoittaa yhteistoiminta-alueelle ainoastaan yksi palveluntuottaja puuttuu myös perustavanlaatuisesti kuntalain 2 §:n 3 momentin sisältöön.

Väitettä sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön heikosta saatavuudesta Keski-Karjalan alueella ei voi yleistää koko sote-alan henkilöstöön, eikä muutoinkaan ole osoitettavissa, että tilanne poikkeaisi muun maan tilanteesta. Puitelain pykälistä ei myöskään ole luettavissa, että valtio³neuvos³ton päätöksen perusteena tulisi tai voisi olla arvio palvelu³jen vaa³rantu³mi³sesta tai turvaamisesta. On siis kyseenalaista, voidaanko tällaista ar³viointia käyttää perusteluna velvoitepäätöksille.

Puitelaissa on kysymys palvelujen järjestämisvastuusta, mutta tuottamiseen se ei ulotu. Kunnilla on oikeus tuottaa palvelut itse tai hankkia niitä yrityksiltä tai muilta tahoilta. Kunnalla säilyy kaikissa tapauksissa järjestämisvastuullinen rooli. On kunnalliseen itsehallintoon kuuluva asia, kuinka ulkoistetut palvelut kytketään kunnan päätöksentekoon, muihin toimialoihin tai ylikunnallisiin kehittämisverkostoihin. Kuten Tohmajärven kunnan lausunnoissa on tuotu esiin, taloudellisten syiden ohella peruste yhteistoiminnasta irtautumiselle on ollut tyytymättömyys perusterveydenhuollon lääkäri- ja hammaslääkäripalveluiden riittämättömyyteen.

Attendo Oy on kunnan ja yhtiön välisen hankintasopimuksen nojalla velvoitettu tuottamaan tohmajärveläisten tarvitsemat lääkäri- ja hammaslääkäripalvelut tarvittavassa laajuudessa. On vaikea nähdä, miten Tohmajärven ja yhtiön välinen tohmajärveläisiä koskeva sopimus voisi heikentää kiteeläisten oikeutta vastaaviin palveluihin. Valtioneuvoston väite, että yhteistoiminta-alueen hajoaminen aiheuttaa kilpailua henkilöstöstä ja vaarantaa palvelutuotantoa, on perusteeton.

Kunnan taloudelliset ja toiminnalliset perusteet irtautumisratkaisulleen

Tohmajärven kunnan talousongelmien merkittävin syy on ollut se, että sosiaali- ja terveystoimen menot olivat jo ennen yhteistoiminta-alueen perustamista suuremmat kuin valtionosuuden perusteena olevat laskennalliset kustannukset. Yhteistoiminnan keskeinen tavoite oli saavuttaa toiminnallista synergiaetua, joka hillitsisi sosiaali- ja terveysmenojen kasvua. Seuraukset ovat päinvastaiset, kun sosiaali- ja terveydenhuollon menot ovat jatkaneet kasvuaan.

Vuoden 2012 lopullisista sosiaali- ja terveydenhuollon menoista ei ole vielä tietoa, mutta alustavien arvioiden mukaan Tohmajärvi tulee kuntana tekemään raskaasti alijäämää ja vuosikatekin tulee olemaan reilusti miinuksen puolella. Valtion tekemät valtionosuusmuutokset kohdistuivat raskaasti Tohmajärveen. Näköpiirissä oli, että kunta saavuttaa jo vuoden 2013 lopussa kuntalain mukaisen kriisikunnan määritelmän eli yli 1 000 euroa kumulatiivista alijäämää, mikäli sosiaali- ja terveysmenojen kasvu jatkaa aiempien vuosien kehitystä. Jatkaminen yhteistoiminnassa olisi muodostanut suuren riskin, että valtio puuttuisi kunnan toimintaan kuntataloutta koskevien säännösten perusteella.

Valtioneuvoston suunnitelmat uudeksi kuntarakennelaiksi mahdollistaisivat tällaisten kuntien osalta valtiolle jopa päätösvallan kuntaliitoksesta. Voidakseen säilyttää itsemääräämisoikeutensa myös mahdollisissa tulevissa kuntarakenneratkaisuissa Tohmajärven kunnalla on ollut erittäin vahva perusteltu syy irtautua sen talouden kannalta vahingollisesta yhteistoiminnasta. Samalla se on ollut vastuullista kunnan talouden hoitoa, jolle ei tulisi kunnan ulkopuolisten toimesta asettaa esteitä.

Valtiovarainministeriö on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ministeriön käsitys toimivallasta

Tohmajärven kunta on elokuussa 2011 ilmoittanut valtiovarainministeriön kysymykseen "Jos ratkaisunne on yhteistoiminta-alue, mitkä kunnat ovat kanssanne mukana yhteistoiminta-alueessa/yhteistoiminta-alueselvityksessä?" seuraavaa:

"Kesälahti, Kitee, Rääkkylä ja Tohmajärvi. Tämä oli ratkaisu, josta kun³tien edustajien kesken päästiin yhteisymmärrykseen 22.6.2011 järjeste³tyssä neuvottelussa. Tarkoituksena oli antaa yhdenmukainen vastaus kai³kista kunnista tähän kyselyyn. Tohmajärven kunnanvaltuusto on hyväk³synyt äänin 16–11 tämänsisältöisen vastauksen kokouksessaan 29.8.2011. Rääkkylän kunnanvaltuusto on kuntien välisestä neuvottelu³tuloksesta poiketen päättänyt samalla päivämäärällä toisin, eli Rääkkylän kunta hakee poikkeusta, eikä siten olisikaan tulossa yhteistoiminta-alueeseen 1.1.2013 lukien. Tohmajärven kuntaan tieto Rääkkylän mie³len³muutoksesta saatiin ensimmäisen kerran kunnanhallituksen inter³ne³tissä julkaistusta esityslistasta 12.8.2011. Tohmajärven kunta osaltaan päätti toimia johdonmukaisesti ja vastata kyselyyn neuvottelu³tuloksen mukaisesti. Tohmajärven kunnan puolesta valmiudet Rääkkylän mu³kaan³tulolle ovat edelleen olemassa. Näiden päätösten pysyessä emme siis tule täyttämään yhteistoiminta-alueen väestöpohjavelvoitetta Tohma³järven kunnasta riippumattomista syistä. Yhteistoiminta-alue jatkaa Ki³teen, Tohmajärven ja Kesälahden kesken. Myös Kesälahden kunta on saattanut Tohmajärven kunnan tietoon oman vastauksensa tähän kyse³lyyn. Kesälahden vastaus kuvasi yhteistyön nykytilaa, eikä neuvotte³lussa sovittua tavoitetilaa vuoden 2013 alusta lukien."

Tohmajärven kunta ilmoitti elokuun 2011 vastauksessa ratkaisukseen yksiselitteisesti yhteistoiminta-alueen Kiteen, Tohmajärven ja Kesälahden kanssa. Tätä kunnan tahtotilaa kuvaa myös se, että Kesälahden kunta, Kiteen kaupunki ja Tohmajärven kunta ovat vastauksiensa antamisen jälkeen marraskuussa 2011 samansisältöisillä päätöksillään hyväksyneet yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelujen järjestämisestä yhteistoiminta-alueella varhaiskasvatusta ja ympäristöterveydenhuoltoa lukuun ottamatta 1.1.2012 lukien. Tohmajärven kunta on purkanut yhteistoiminnan vasta toukokuussa 2012.

Valtioneuvosto on kuntien ilmoitusten ja yhteistoimintapäätösten perusteella voinut syksyllä 2011 luottaa siihen, että Tohmajärvi järjestää palvelut yhteistoiminnassa. Täten valtioneuvoston toimivaltaan on sovellettava puitelain 15 §:ää, jonka perusteella valtioneuvostolla on mahdollisuus velvoittaa kunnat yhteistoimintaan vuoden 2014 loppuun saakka.

Mitä tulee Tohmajärven väitteeseen yhteistoiminta-alueen muodostamisen mahdottomuudesta, se on itse päättänyt yhteistoiminnasta edellä mainittujen kuntien kanssa. Lisäksi se on tehnyt oman päätöksensä yhteistoimintasopimuksesta sen jälkeen, kun sen tiedossa on ollut ministereiden linjaus, jonka mukaan kuntia ei velvoiteta perustamaan uusia yhteistoiminta-alueita.

Puitelaissa ei ole pidetty 20 000 asukkaan väestöpohjaa velvoitteena, josta ei voisi poiketa. Päinvastoin lain 5 §:ssä on säädetty poikkeusperusteista. Valtioneuvosto on Tohmajärven ja Kiteen muodostaman yhteistoiminta-alueen velvoitepäätöstä tehdessään ottanut huomioon nämä perusteet, eikä sen päätöstä voida pitää lainvastaisena. Päätös perustuu kokonaisarvioon. Päätöstä tehdessään valtioneuvosto on ottanut huomioon myös muuttuneen tilanteen sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön valmistelussa sekä yhteistoiminnan purkamisen aiheuttamat haitat. Rääkkylän noin 2 500 asukkaan poisjäänti ei ole olennaisesti muuttanut yhteistoiminnan luonnetta tai tarvetta Tohmajärven tai alueen muiden kuntien osalta. Valtioneuvostolla on puitelain mukaisen toimivallan ja tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella ollut mahdollisuus velvoittaa kunta sellaiseenkin yhteistoimintaan, jossa 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimus ei täyty.

Päätöksen perusteena olevat tiedot

Puitelain mukaan kuntien tulee siirtää perusterveydenhuolto yhteistoiminta-alueille viimeistään 1.1.2013. Sosiaalihuollon tehtävien osalta velvoitteille on laissa säädetty siirtymäaika 1.1.2015 saakka. Koska kunnille on laissa annettu sosiaalihuollon osalta pidempi siirtymäaika, valtioneuvosto ei ole voinut velvoittaa kuntaa jatkamaan yhteistoimintaa sosiaalihuollon osalta ilmeisestä tarpeesta huolimatta. Valtioneuvosto olisi voinut velvoittaa sosiaalihuollon tehtävien siirtoon 1.1.2015 lukien. Koska sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2015 lukien, valtioneuvosto ei katsonut olevan syytä velvoittaa kuntaa siirtämään sosiaalihuollon palveluja. Valtioneuvoston päätös ei kuitenkaan estä kuntia jatkamasta yhteistoimintaa myös sosiaalihuollon osalta.

Kesälahden kunta on yhdistynyt Kiteen kaupunkiin 1.1.2013 lukien. Kuntajakolain 36 §:ssä säädetyn yleisseuraantoperiaatteen mukaan kuntien yhdistyessä siirtyvät lakkaavan kunnan oikeudet, luvat, omaisuus, velat ja velvoitteet uudelle kunnalle. Yhteistoimintasopimus ei ole purkautunut kuntaliitoksen johdosta. Valtioneuvoston päätöksessä on otettu huomioon kuntaliitoksen vaikutukset siltä osin kuin se on ollut välttämätöntä yhteistoiminnan kannalta.

Kunnat ovat tehneet vain aiesopimuksen liikelaitosmallin purkamisesta hyväksymättä kuitenkaan uutta yhteistoimintasopimusta. Tämän vuoksi valtioneuvosto ei ole voinut päättää liikelaitosmallin purkamisesta Tohmajärven esittämällä tavalla tai Kiteen toteuttamalla tavalla. Valtioneuvoston päätöksen estämättä kunnat voivat kuitenkin yhteistoimintaa jatkaessaan purkaa liikelaitosmallin.

Luottamuksensuojan loukkaaminen

Kunnille on valtiovarainministeriön ja sosiaali- ja terveys³ministeriön tiedotteella 1.9.2011 tiedotettu, ettei valtioneuvosto käytä laissa olevaa toimivaltaa velvoittaa kuntia liittymään yhteis³toiminta-alueeseen tai perustamaan kokonaan uusia yhteistoiminta-alueita. Tämän linjauksen perusteena oli arvio siitä, että sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan lain tullessa voimaan vuoden 2015 alusta ei kat³sottu tarkoituk³senmukaiseksi velvoittaa kuntia muodostamaan mahdol³lisesti väliaikai³siksi muodostuvia uusia yhteistoiminta-alueita. Kun yhteistoiminta-alueiden purkautuminen näytti yleistyvän huolestuttavasti ja niitä puret³tiin puitelain vastaisesti, hallitus linjasi iltakoulussaan 5.6.2012, että se käyttää tarvittaessa puitelain mu³kaista toimivaltaansa velvoittaa kunnat pysymään ilmoittamassaan yhteistoiminnassa. Halli³tuksen iltakoulu³lin³jauksista tiedotettiin valtio³neuvoston tiedotteella 5.6.2012 sekä kun³nille erikseen valtiovarainministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön yhtei³sellä tiedotteella 28.6.2012.

Hallituksen 5.6.2012 tekemän linjauksen keskeisenä tarkoituksena oli ehkäistä yhteistoiminta-alueiden hajoamiskehitystä sekä turvata kuntien ja kuntalaisten luottamusta niihin yhteistoimintarakenteisiin, jotka kunnat olivat puitelain mukaisesti jo toteuttaneet. Koska meneillään olevan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen tavoitteina ovat vahvat kunnat tai sosiaali- ja terveydenhuoltoalueet, jotka pystyvät vastaamaan laajemman perustason palveluista, on katsottu tarkoituksenmukaiseksi ehkäistä toiseen suuntaan vieviä palvelurakenteen muutoksia. Tavoitteena on siis ollut minimoida ennen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan lain voimaantuloa epätarkoituksenmukaista ja kallista hallinnon uudelleenorganisointia sosiaali- ja terveydenhuollossa. Ensisijaisesti tähän on pyritty ennaltaehkäisevillä neuvotteluilla niiden kuntien kanssa, joiden osalta puitelain mukaisen yhteistoiminnan jatkuminen on ollut uhattuna.

Edellä mainitussa tilanteessa ei ole tarkoituksenmukaista muodostaa mahdollisesti väliaikaiseksi ja hyvin lyhytaikaiseksi muodostuvia uusia yhteistoiminta-alueita eikä toisaalta ole järkevää purkaa olemassa olevia ennen uuteen palvelurakenteeseen siirtymistä. Tästä syystä hallitus on linjannut, että väliaikaiseksi jäävässä vaiheessa, kun uusi lainsäädäntö on valmisteilla, valtioneuvoston toimivaltaa käytetään vain ilmoitetuissa ja jo toiminnassa olevissa yhteistoiminta-alueissa tapahtuviin muutoksiin.

Lisäksi tilanteissa, joissa kunta päättää yksipuolisesti irtaantua jo toiminnassa olevasta yhteistoiminta-alueesta, on valtioneuvoston puolelta tarpeen lainsäädännön sille antaman toimivallan kautta suojata muiden yhteistoiminta-alueen kuntien luottamusta puitelain nojalla perustettujen rakenteiden pysyvyyteen sinä aikana, jona puitelain mukaiset velvoitteet ovat voimassa. Yhden kunnan irtaantuminen merkitsee aina myös muille kunnille mittavia kustannuksia.

Tiedottamisen lisäksi valtiovarainministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö käynnistivät heti syksyllä 2012 neuvottelut niiden kuntien kanssa, joiden yhteistoiminta oli purkautumassa puitelain vastaisesti.

Tohmajärven kunta ei voi tässä tilanteessa vedota tiedotteiden perusteella luottamuksen suojaan. Kunnalle on tiedotteilla sekä neuvotteluissa tiedotettu varhain, ettei kunnan järjestely täytä puitelain velvoitteita ja valtioneuvostolla on toimivalta velvoittaa kunta pysymään ilmoittamassaan yhteistoiminnassa. Tohmajärven kunta on ottanut tietoisen riskin jatkaessaan irtaantumisen valmistelua hallituksen 5.6.2012 iltakoulussa tekemistä linjauksista, tiedottamisesta sekä käydyistä neuvotteluista huolimatta.

Kuntien yhdenvertainen kohtelu

Tohmajärven osalta kysymys on sen päättämän yhteistoiminnan jatkamisesta eikä jo puretun yhteistoiminnan uudelleenrakentamisesta, kuten Rääkkylän tapauksessa. Yhteistoiminnan rakentaminen olisi Rääkkylän osalta voinut merkitä väliaikaista rakennetta, koska uusi sosiaali- ja terveydenhuollon rakennetta koskeva lainsäädäntö tulee voimaan 1.1.2015. Molemmissa tapauksissa valtioneuvostolla on ollut harkintavaltaa velvoitepäätöksen tekemisessä. Rääkkylän osalta määräaika velvoitepäätöksen tekemiseen päättyi lain mukaan kuitenkin 30.6.2012. Tohmajärven osalta valtioneuvostolla on ollut toimivalta tehdä päätös vuoden 2014 loppuun saakka.

Tältä osin viitataan myös oikeuskanslerinvirastossa valmistellussa muistiossa 29.5.2012 esitettyyn tulkintaan. Muistiossa on katsottu, että toimivallan käyttö yhteistoiminnan purkamistapauksissa olisi mahdollista vuoden 2014 loppuun saakka. Valtiovarainministeriön olisi toimivaltaisena ministeriönä kuitenkin arvioitava yksittäistapauksissa toimivaltuuksien käyttöä. Muistiossa on painotettu kuntien asukkaiden näkökulmaa tilanteessa, jossa lain vaatimukset täyttävä tilanne myöhemmin kunnan päätöksellä muutetaan lakia vastaamattomaksi.

Valtioneuvoston toimivallan käyttöä on harkittava tapauskohtaisesti ja mahdollisen valtioneuvoston päätöksen vaikutuksia on tarkasteltava koko alueen näkökulmasta eikä vain yksittäisen kunnan näkökulmasta. Valtioneuvostolla on ollut tässä tapauksessa perusteltu syy puuttua tilanteeseen ja velvoittaa kunnat järjestämään perusterveydenhuollon palvelut yhteistoiminnassa. Valtioneuvosto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa asiassa väärin.

Päätöksen perustelut

Valtioneuvostolla on puitelain 15 §:n mukainen toimivalta velvoittaa kunta jatkamaan yhteistoimintaa ilman, että terveydenhuollon palvelut vaarantuisivat. Puitelaissa tai sen perusteluissa ei valtioneuvoston toimivaltaa ole rajattu vain sellaisiin tapauksiin, joissa palvelujen saanti vaarantuu. Kiteen, Kesälahden ja aluehallintoviraston lausunnoissa esitetyt palvelujen vaarantumisepäilyt korostavat valtioneuvoston velvollisuutta käyttää harkintavaltaansa velvoittaa kunnat jatkamaan yhteistoimintaa.

Keski-Karjalan alue on sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön saatavuuden kannalta vaikea alue. On selvää, että yhteistoiminta-alueen hajoaminen kahteen tai useampaan palvelujen järjestäjään ja tuottajaan aiheuttaa kilpailua henkilöstöstä. Kilpailusta seuraa henkilöstökustannusten kohoaminen sekä uhka heikommin kilpailussa menestyvän organisaation palvelutuotannolle. Yksittäisten erityisosaajien puuttuessa saattaa joidenkin palvelujen saatavuus tosiasiallisesti vaarantua.

Edellä esitetyn perusteella perusteet valtioneuvoston päätökselle palvelujen turvaamiseksi koko alueella ovat Tohmajärven tapauksessa olemassa. Puitelain 5 §:ään viitaten Tohmajärven kunnan esittämät perusteet jättää lain velvoitteet täyttämättä eivät ole lain mukaisia.

Tohmajärven kunnanhallitus on antanut valtiovarainministeriön lausunnon johdosta vastaselityksen. Valtiovarainministeriön lausunnossa on valtioneuvoston päätöksen perusteena vedottu Tohmajärven kunnan kunnille tehtyyn lomakekyselyyn antamaan vastaukseen. Lausunnon mukaan Tohmajärven kunta ilmoitti elokuun 2011 vastauksessa ratkaisukseen yhteistoiminta-alueen Kiteen, Tohmajärven ja Kesälahden kesken. Asia ei ole näin yksiselitteinen, kuten kunnan antamissa lausunnoissa ja valtiovarainministeriön kanssa käydyssä neuvottelussa on tuotu esille. Tohmajärven kunnan tahtotila oli neljän kunnan yhteistoiminta-alue.

Kuntien tuli vastata edellä mainittuun kyselyyn 31.8.2011 mennessä valtuustojen päättämien kunta- ja palvelurakenneratkaisujen mukaisesti, mutta lomakkeen käsittelyä kunnallisissa hallintoelimissä ei edellytetty. Valtuusto ei Tohmajärvelläkään käsitellyt itse lomaketta, vaan päätti linjauksen, ja sen pohjalta kunnanjohtaja täytti vastauslomakkeen. Lomakevastauksessa kunnanjohtaja valtuuston päätöksen lisäksi selvitti sen tosiasian, että Rääkkylän kunta oli kuntien sopimuksesta poiketen tehnyt toisenlaisen päätöksen, ja totesi, että yhteistoiminta-alue jatkaa Kesälahden, Kiteen ja Tohmajärven kesken.

Kunnanjohtaja on vilpittömässä mielessä antanut kunnan ja yhteistoiminta-alueen tilanteesta lisätietoa tuolloin vallinneen olosuhteen mukaisesti ennakoimatta sitä, että tähän voitaisiin myöhemmin vedota oikeudellisessa mielessä. Jälkikäteen arvioiden kunnanjohtajan olisi tullut pitäytyä valtuuston hyväksymässä päätösmuodossa sitä mitenkään täydentämättä. Asiassa tulee ottaa huomioon, että kunnanjohtaja ei voi käyttää kunnan puhevaltaa yli valtuuston päätöksen. Kunnan kanta ilmenee valtuuston pöytäkirjasta, ei kunnanjohtajan epämuodollisesta lisäselvityksestä.

Se, että Kitee ja Kesälahti lomakevastausten jälkeen päättivät tehdä kuntaliitoksen, on Tohmajärven kunnan näkökulmasta ollut olennainen olosuhdetekijöiden muutos. Yhteistoiminta-alueen jatko kolmen kunnan keskenkään ei siis ollut toteutumassa. Valtioneuvoston päätös velvoittaa Tohmajärvi perusterveydenhuollon osalta yhteistoimintaan Kiteen kanssa on varsin kaukana Tohmajärven kunnan ilmoittamasta ja kuntien sopimasta tavoitteesta, joka oli sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alue Kesälahden, Kiteen, Rääkkylän ja Tohmajärven kesken. Lomake³kyselyyn annetussa vastauksessa on myös ilmoitettu, että asiasta (neljän kunnan yhteistyöstä) on vain aikomus, ei sopimusta. Valtioneuvoston velvoitepäätös poikkeaa olennaisesti Tohmajärven kunnan ilmoittamasta.

Tohmajärven kunta voi hyväksyä oikeuskanslerin virastossa laaditun ja oikeuskanslerin hyväksymän tulkinnan, jonka mukaan valtioneuvosto voi yhteistoiminta-alueessa pysymiseksi tehdä päätöksiä vuoden 2014 loppuun saakka. Puitelakia olisi kuitenkin tullut noudattaa kaikkien kuntien ja kaikkien pykälien osalta. Oikeuskanslerilta ei ole kysytty eikä hän ole ottanut kantaa siihen, onko valtioneuvostolla oikeus noudattaa puitelakia vain toimeenpanopykälien osalta, jos lakia ei muilta osin panna täytäntöön. Kun velvoittamisesta uusiin yhteistoiminta-alueisiin on luovuttu, myös muista velvoittamistoimista olisi tullut pidättäytyä.

Keski-Karjalan osalta puitelain valikoiva noudattaminen on johtanut siihen, että Rääkkylää ei ole velvoitettu palaamaan yhteistoiminta-alueeseen. Tämä taas on johtanut siihen, että laissa määritellyt kriteerit siitä, milloin voidaan jäädä tavoiteväestöpohjasta, eivät ole voineet toteutua. Lain yksityiskohtaisissa perusteluissa määriteltyjen kriteerien noudattaminen olisi edellyttänyt Rääkkylän velvoittamista mukaan (muun muassa toiminnallinen kokonaisuus, luonteva kumppani ja laajenemissuunta, yhteistoimintarakenteet). Koska yhteistoiminta-alueen ulkopuolelle jättäytyminen sallittiin Rääkkylälle, se olisi tullut sallia myös Tohmajärvelle.

Epäjohdonmukainen viestintä ja toiminta sekä tarkoitushakuiselta vaikuttava viivyttely ovat olennaisia seikkoja, jotka tulee ottaa huomioon kunnan eduksi. Kuntien tulee voida luottaa siihen, että niitä kohdellaan tasapuolisesti ja hyvän hallintotavan mukaisesti. Valtioneuvosto olisi halutessaan tosiasiassa voinut estää irtautumisratkaisun antamalla päätöksensä lokakuussa 2012, jolloin päätöksen perusteet tosiasiallisesti olivat koossa. Päätöksentekoa viivyttäessään valtioneuvosto on tosiasiallisesti hyväksynyt yhteistoiminnasta irtautumisen käytännön valmistelun.

Valtiovarainministeriö on tulkinnut Tohmajärven kunnan lausuntoa väärin yhteistoiminta-alueen mahdottomuuden osalta. Kunta tarkoitti lausunnossaan, että syntyi tilanne, jossa Rääkkylän kunnan päätöksen johdosta tuli mahdottomaksi muodostaa neljän kunnan yhteistoiminta-alue. Kesälahden, Kiteen ja Tohmajärven välinen marraskuussa 2011 hyväksytty yhteistoimintasopimus laadittiin käytännössä määräaikaiseksi vuodelle 2012, koska siinä jouduttiin pitäytymään liikelaitosmallissa. Sopimuksen taustalla oli vielä sen valmisteluvaiheessa yritys tilaaja-tuottajamallista luopumisella pelastaa yhteistoiminta-alue. Päätökseen kytkeytyi aiesopimus liikelaitoksen purkamisesta vuoden 2013 alusta lukien. Sopimuksen hyväksymisvaiheessa ei myöskään ollut tiedossa, että Kitee ja Kesälahti tulevat tekemään kuntaliitoksen. Tohmajärven kunta teki päätöksen yhteistoiminnasta irtautumisesta keväällä 2012, kun Kiteen ja Kesälahden kuntaliitos oli varmistumassa ja käytännössä oli selvää, että Rääkkylää ei tulla velvoittamaan yhteistoimintaan.

Asian oikeudellisessa arvioinnissa tulee ottaa huomioon paitsi periaatteelliset näkökohdat myös tarkoituksenmukaisuus ja käytännön todellisuus. Todellisuutta on se, että Kitee ja Tohmajärvi ovat vuoden 2013 alusta lukien järjestäneet sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut erillään toisistaan. Valtioneuvoston velvoitepäätös merkitsisi sitä, että Tohmajärvi ja Kitee joutuisivat käytännössä muodostamaan uuden yhteistoiminta-alueen. Se ei valtioneuvostonkaan linjauksen perusteella olisi tarkoituksenmukaista. Tällaiseen velvoitteen noudattamiseen ei tulisi määrätä pelkästään periaatesyistä, vaan huomioon tulisi ottaa tosiasiallinen tilanne. Syksyllä 2011 hyväksytyn yhteistoimintasopimuksen mukaan ei voitaisi toimia, vaikka valtioneuvosto sellaista edellyttää. Käytännössä edessä olisivat aikaa vievät ja hankalat neuvottelut uudesta yhteistoimintasopimuksesta ja siihen liittyen mittava työ henkilöstön, hallinnon ja talouden järjestämiseksi uudelleen.

Valtioneuvosto on päätöksensä perusteena vedonnut valmisteilla olevaan sote-uudistukseen. Myös siltä osin tulee ajankohtainen tilanne ottaa huomioon. Sote-uudistusta valmistelleet selvityshenkilöt ovat päätyneet siihen, että Pohjois-Karjalassa ratkaisu on maakunnan kattava sote-alue. Ministeriö on korostanut, että ennen oletettua uudistusta ei ole tarkoituksenmukaista perustaa väliaikaisratkaisuja. Tätä periaatetta tulisi noudattaa johdonmukaisesti ja pidättäytyä velvoittamasta Tohmajärven kuntaa väliaikaisratkaisuna muodostamaan uutta yhteistoiminta-aluetta Kiteen kaupungin kanssa.

Valtioneuvoston päätös on kunnallisen itsehallinnon kannalta erittäin merkittävä periaatepäätös. Päätöksellä kunnat on puitelain osalta asetettu eriarvoiseen asemaan. Jos puitelakia olisi noudatettu kaikkien pykälien ja kaikkien kuntien osalta, valtioneuvoston päätös olisi hyväksyttävä. Lain valikoiva soveltaminen on harkintavallan väärinkäyttöä.

Asian monimutkaisuuden, periaatteellisuuden ja kunnan kannalta erittäin suuren merkityksen takia kunta on halukas myös asian suulliseen käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Kiteen kaupunginhallitus on antanut selityksen. Kaupunki on ollut ha³lu³kas jatkamaan yhteis³toi³minta-alueen toimintaa Keski-Karjalan alueella ja järjestämään Tohma³järvelle sosiaali- ja terveyspalvelut. Yhteistoimin³ta-alueen säily³minen olisi ollut alueen etujen mukaista. Hallintoraken³net³ta oltiin val³miita yksinkertaistamaan siten, että Kiteestä olisi tullut selkeästi vastuu³kunta. Myös hallintoa oli sovittu kevennettäväksi.

Kiteen kaupunki ja Kesälahden kunta tekivät kuntaliitoksen 1.1.2013, mutta kuntaliitoksella ei olisi ollut vaikutusta yhteistoiminta-alueeseen. Rääkkylän irtaantuminen yhteistoiminta-alueesta vastoin yhteistoimintasopimusta 1.5.2011 ei anna perusteita Tohmajärven irtaantumiselle.

Keski-Karjalan yhteistoiminta-alue muodostettiin 1.1.2009 Paras-lain vaatimuksen mukaisesti. Perustamiseen liittyi neljän kunnan ja yhden kuntayhtymän toimintojen yhdistäminen ja yhteensovittaminen. Organisaatiomuutos vie pitkän ajan, ja alussa varsin usein kustannukset nousevat. Lisäksi kaikissa Pohjois-Karjalan maakunnan kunnissa sosiaali- ja terveyspalvelujen menojen kasvu vuosina 2005–2010 on ollut varsin voimakasta.

Yhteistoiminta-alueella päästiin yhteisiin käytänteisiin ja kuntalaisten palvelujen yhteiskäyttöön yhä enemmän vuoden 2012 aikana eli yhteistoiminta-alueen kolmantena vuonna, jolloin Tohmajärvi jo päätti irtaantua alueesta. Kysymys järjestämisvastuusta oli yhteistoiminta-alueella koko ajan epäselvä eikä se siirtynyt tilaajalautakunnalle, vaan kunnat halusivat pitää kiinni omasta päätösvallastaan.

Tohmajärvi irtaantui yhteistoiminta-alueesta 1.1.2013 ja ulkoisti sosiaali- ja terveyspalvelunsa viranomaistehtäviä lukuun ottamatta yksityiselle yritykselle. Siirto tapahtui lyhyen valmistelun jälkeen, ja Kiteelle jäi vähän aikaa järjestää oma uusi organisaationsa.

Irtaantumisen jälkeen alueella on ilmennyt Kiteen kaupungin kannalta vahingollista ja epätasa-arvoista kilpailua osaavasta työvoimasta, kun yksityisen palveluntuottajan palkanmaksukyky on vahvempi. Epätasa-arvoinen kilpailu tulee lisääntymään sitä mukaa kuin työvoiman saanti ylipäänsä vaikeutuu, mikä hankaloittaa julkisen sektorin toimintaympäristöä entisestään.

Tohmajärven kunnanhallitus on antanut vastaselityksen Kiteen kaupunginhallituksen selityksen johdosta.

Valtakunnallinen sosiaali- ja terveydenhuoltouudistus on edelleen hyvin sekavassa vaiheessa. Sote-järjestelmälaki aiotaan valmistella niin, että se tulisi voimaan vuoden 2015 alusta ja sen mukaiset ratkaisut käytäntöön viimeistään vuoden 2017 alusta lukien.

Poliittiset linjaukset lähtevät kuitenkin siitä, että sen kaltaisia yhteistoiminta-alueita, mihin valtioneuvoston päätös Tohmajärven kunnan velvoittaisi, ei tulisi enää olemaan. Tohmajärven kunnan velvoittaminen yhteistoimintaan Kiteen kaupungin kanssa olisi epätarkoituksenmukainen väliaikaisratkaisu.

Kiteen kaupungin 20.6.2013 antaman tiedotteen "Kiteen kaupungin lääkäritilanne kuntoon" sekä paikallisessa lehdistössä sen pohjalta julkaistujen uutisten mukaan Kitee on valinnut kolme lääkäriä terveyskeskuslääkärin kokoaikaisiin virkoihin ja neljännen osa-aikaiseen virkaan. Lääkäritilanne on siis Kiteellä näiden rekrytointien jälkeen kunnossa. Myös Tohmajärven lääkäritilanne on yksityisen lääkäriyhtiön aloitettua hyvä. Lääkäritilanne on korjaantunut sekä Kiteellä että Tohmajärvellä yhteistoiminnan purkautumisen jälkeen.

Tohmajärven kunnan tiedossa ei ole vahingollista ja epätasa-arvoista kilpailua. Väite yksityisen palveluntuottajan vahvemmasta palkanmaksu³kyvystä on erikoinen. Yksityinen yhtiö on kunnan tietojen mukaan pikemminkin järkevöittänyt palkkakilpailua. On myös otettava huomioon, että kilpailu sosiaali- ja terveysalan työvoimasta ei rajoitu Tohmajärven ja Kiteen alueelle. Henkilöstöllä on mahdollisuus valita työnantajansa laajemmalta alueelta, esimerkiksi Joensuusta.

Kiteen kaupunki on ollut halukas palvelujen järjestämiseen, mutta siltä on puuttunut kyky siihen. Tohmajärven kunta on perustellut yhteistoiminta-alueesta eroamista palvelujen puutteilla sekä ennen muuta taloudellisilla seikoilla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa valtioneuvoston päätöksen.

Perustelut

Asiaan liittyvät oikeusohjeet ja niiden esitöitä

Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.

Kuntalain 2 §:n 3 momentin mukaan kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, jäljempänä puitelaki) 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle.

Pykälän 2 momentin mukaan lain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö.

Puitelain 5 §:ssä (384/2011) säädetään kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamisesta. Sen 1 momentin mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta.

Pykälän 2 momentin mukaan kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan 3–5 momentissa tarkoitetun yhteistoiminta-alueen. Kunnat voivat sopia, että yhteistoiminta-alueen tehtävät annetaan kuntalain (365/1995) 76 §:n 2 momentin mukaisesti alueen yhden kunnan hoidettaviksi, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan kuntalain 77 §:ssä tarkoitettu alueen kuntien yhteinen toimielin, tai että yhteistoiminta-alueen tehtävät hoitaa kuntayhtymä.

Pykälän 3 momentin mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja sosiaalihuollosta, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Yhteistoiminta-alueelle voidaan antaa myös muita tehtäviä.

Pykälän 6 momentin 4 kohdan mukaan kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamiselle 3 ja 5 momentissa väestöpohjalle säädetyistä vaatimuksista voidaan poiketa, jos valtioneuvosto myöntää kunnille oikeuden poiketa 3 momentissa säädetystä väestöpohjavaatimuksesta, koska toiminnallisen kokonaisuuden muodostavan kunnan tai yhteistoiminta-alueen perustamiseksi on alueelliset olosuhteet huomioon ottaen tehty kunnissa riittävät päätökset.

Pykälän 7 momentin mukaan kunnan tai yhteistoiminta-alueen väestöpohjan tulee olla 3 momentin mukainen viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2013.

Puitelain 5 a §:ssä (384/2011) säädetään valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan. Sen 1 momentin mukaan, jos kunta ei täytä 5 §:n 3 momentissa säädettyjä väestöpohjavaatimuksia joko itse tai kuulumalla yhteistoiminta-alueeseen, valtioneuvosto voi päättää, että kunta liitetään jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai että kunta muodostaa muiden kuntien kanssa kokonaan uuden yhteistoiminta³alueen. Jos perustetulle yhteistoiminta-alueelle ei ole annettu 5 §:n 3 momentissa säädettyjä tehtäviä, valtioneuvosto voi kuntien puolesta päättää, että mainitut tehtävät siirtyvät yhteistoiminta-alueelle.

Puitelain 5 b §:ssä (384/2011) säädetään menettelystä velvoitettaessa kunnat yhteistoimintaan. Sen 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi käynnistää 5 a §:ssä säädetyn menettelyn, jos kunta ei elokuun 2011 loppuun mennessä ole tehnyt sitovaa päätöstä 5 §:n 3 momentissa palveluiden järjestämiselle säädettyjen velvoitteiden täyttämisestä. Valtioneuvoston tulee tehdä 5 a §:ssä tarkoitettu päätös kesäkuun 2012 loppuun mennessä. Päätös tehdään valtiovarainministeriön esittelystä, ja se valmistellaan yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa.

Pykälän 4 momentin mukaan kuntien tai yhteistoiminta-alueiden tulee toimittaa valtiovarainministeriölle 5 §:ssä palveluiden järjestämiselle säädettyjen velvoitteiden täyttymisen arvioinnin edellyttämät tiedot siten kuin valtiovarainministeriön asetuksella tarkemmin säädetään.

Puitelain 15 §:n (384/2011) 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 23 päivänä helmikuuta 2007 ja on voimassa vuoden 2012 loppuun.

Pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, 5 §:ää sovelletaan ja valtioneuvoston 5 a §:n nojalla määräämät yhteistoimintavelvoitteet ovat voimassa vuoden 2014 loppuun. Lisäksi valtioneuvosto voi vuoden 2014 loppuun mennessä päättää muuttaa määräämäänsä yhteistoimintavelvoitetta sekä velvoittaa kunta yhteistoimintaan siten kuin 5, 5 a ja 5 b §:ssä säädetään. Valtioneuvosto voi kuitenkin velvoittaa kunnan yhteistoimintaan vain, jos kunta on päättänyt 5 §:n 3 momentissa tarkoitettujen tehtävien hoitamisesta toisin kuin mitä se on ilmoittanut valtioneuvostolle 5 b §:n 4 momentin perusteella eikä kunnan päätös täytä, mitä säädetään 5 §:ssä tehtävien hoitamisesta.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä muun muassa laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (HE 155/2006 vp) antamassaan lausunnossa (PeVL 37/2006 vp) arvioinut puitelakiehdotukseen sisältyneitä kuntien yhteistoimintavelvoitteita perustuslain 121 §:n kannalta. Valiokunta on muun ohella todennut, että perustuslain 121 §:n 1 momentin säännös kunnan asukkaiden itsehallinnosta pohjautuu perustuslakivaliokunnan jo hallitusmuodon voimassa ollessa vakiintuneeseen käytäntöön, jonka mukaan perustuslainvoimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998 vp, s 175/II). Tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (PeVL 31/1996 vp, s. 1/I, PeVL 65/2002 vp, s. 2–3, PeVL 22/2006 vp, s. 2/II).

Lausunnossa on edelleen todettu, että kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo usean vuosikymmenen ajan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on pidetty mahdollisena säätää tavallisella lailla pakkokuntayhtymistä ja vastaavista kuntien yhteistoimintaelimistä, vaikka valiokunta onkin katsonut kuntien velvoittamisen lailla osallistumaan kuntayhtymään lähtökohtaisesti rajoittavan jossain määrin kunnallista itsehallintoa (PeVL 31/1996 vp). Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen niitä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa (PeVL 32/2001 vp, s. 2/II, PeVL 65/2002 vp, s. 2–3, PeVL 22/2006 vp, s. 2/II ja s. 3–4). Merkitystä on annettu myös sille, onko järjestely supistanut oleellisesti yhteistoimintaan velvollisten kuntien yleistä toimialaa (PeVL 11/1984 vp, s. 2/II, PeVL 65/2002 vp, s. 3/II).

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan edelleen todennut, että puite³lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin mukaan yhteistoiminta-alueen päätöksenteon tuli perustua alueeseen osallistuvien kuntien asukaslukuun, jolleivät kunnat toisin sovi. Asukasluvultaan suurin yhteistoiminta-alueen kunta voi säännöksen perusteella saada alueella yksipuolisen määräämisvallan, minkä lisäksi pelkkään asukaslukuun perustuva päätöksentekojärjestelmä ei välttämättä kaikissa tapauksissa takaa väestömäärältään pienelle kunnalle mahdollisuutta tulla lainkaan edustetuksi yhteistoiminta-alueen toimielimissä. Ongelmaa lieventää se, että sääntely rakentuu kuntien sopimismahdollisuuden varaan ja kunnat voivat siten sopia päätöksenteon järjestämisestä muillakin kuin pelkkään asukaslukuun pohjautuvilla perusteilla. Päätöksenteko pohjautuu kuitenkin asukaslukuun, jos kunnat eivät pääse sopimukseen muunlaisista järjestelyistä. Yhden kunnan yksipuolisen määräämisvallan mahdollisuus on vastoin valiokunnan vakiintunutta kantaa kuntien pakollisessa yhteistoiminnassa noudatettavasta päätöksentekojärjestelmästä. Ehdotuksen voidaan valiokunnan mielestä katsoa rinnastuvan sääntelyyn kuntien pakollisesta yhteistoiminnasta.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä sitä, että puitelakiehdotuksen 5 §:n 2 momentista poistetaan sen viimeinen virke, jolloin yhteistoiminta-alueen päätöksentekojärjestelyt jäävät kuntalain puitteissa asianomaisten kuntien sovittaviksi. Vaihtoehtoisesti virkkeessä tarkoitettua pääsääntöä oli tarkistettava niin, ettei yhteistoiminta-alueella pääsäännön mukaan noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa ja että sääntely takaa kaikille yhteistoiminta-alueen kunnille edustuksen alueen toimielimissä.

Hallintovaliokunta on hallituksen esityksestä muun muassa laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (HE 155/2006 vp) antamassaan mietinnössä (HaVM 31/2006 vp) lakiehdotuksen 5 §:n osalta viitannut perustuslakivaliokunnan edellä mainittuun lausuntoon ja ehdottanut, että perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta 5 §:n 2 momentin viimeinen virke poistetaan lakiehdotuksesta.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Asiakirjoista saatu selvitys

Tohmajärven kunnanvaltuusto oli 29.8.2011 päättänyt vastata valtiovarainministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön puitelain 5 b §:n 4 momentin ja siihen perustuneen kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevien tietojen toimittamisesta valtiovarainministeriölle annetun valtioneuvoston asetuksen (558/2011) mukaisesti tekemään kyselyyn, että Tohmajärven kunta täyttää kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain velvoitteet muodostamalla sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-alueen 1.1.2013 alkaen Kiteen kaupungin sekä Kesälahden ja Rääkkylän kunnan kanssa. Asiasta valmistellaan kuntien välinen yhteistoimintasopimus, joka tuodaan valtuuston päätettäväksi vuoden 2012 aikana.

Kyselyyn liittyvässä lomakkeessa oli kohdan 2.1 kysymykseen "Jos ratkaisunne on yhteistoiminta-alue, mitkä kunnat ovat kanssanne mukana yhteistoiminta-alueessa/yhteistoiminta-alueselvityksessä?" vastattu seuraavaa:

"Kesälahti, Kitee, Rääkkylä ja Tohmajärvi. Tämä oli ratkaisu, josta kuntien edustajien kesken päästiin yhteisymmärrykseen 22.6.2011 järjestetyssä neuvottelussa. Tarkoituksena oli antaa yhdenmukainen vastaus kaikista kunnista tähän kyselyyn. Tohmajärven kunnanvaltuusto on hyväksynyt äänin 16–11 tämänsisältöisen vastauksen kokouksessaan 29.8.2011. Rääkkylän kunnanvaltuusto on kuntien välisestä neuvottelutuloksesta poiketen päättänyt samalla päivämäärällä toisin, eli Rääkkylän kunta hakee poikkeusta eikä siten olisikaan tulossa yhteistoiminta-alueeseen 1.1.2013 lukien. Tohmajärven kuntaan tieto Rääkkylän mielenmuutoksesta saatiin ensimmäisen kerran kunnanhallituksen internetissä julkaistusta esityslistasta 12.8.2011. Tohmajärven kunta osaltaan päätti toimia johdonmukaisesti ja vastata kyselyyn neuvottelutuloksen mukaisesti. Tohmajärven kunnan puolesta valmiudet Rääkkylän mukaantulolle ovat edelleen olemassa. Näiden päätösten pysyessä emme siis tule täyttämään yhteistoiminta-alueen väestöpohjavelvoitetta Tohmajärven kunnasta riippumattomista syistä. Yhteistoiminta-alue jatkaa Kiteen, Tohmajärven ja Kesälahden kesken. Myös Kesälahden kunta on saattanut Tohmajärven kunnan tietoon oman vastauksensa tähän kyselyyn. Kesälahden vastaus kuvasi yhteistyön nykytilaa, eikä neuvottelussa sovittua tavoitetilaa vuoden 2013 alusta lukien."

Kesälahden kunta, Kiteen kaupunki ja Tohmajärven kunta olivat elokuussa 2011 neuvotelleet toimenpiteistä sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-alueen hallinnossa, taloudessa ja palveluiden järjestämisessä 2011–2012. Tarkoituksena on ollut ottaa yhteistoiminta-alueella käyttöön uusi hallintomalli vuoden 2012 alusta lukien. Tältä pohjalta oli valmisteltu uusi sosiaali- ja terveystoimen yhteistoimintasopimus tulevaksi voimaan 1.1.2012.

Tohmajärven kunnanvaltuusto oli 14.11.2011 omalta osaltaan hyväksynyt uuden sosiaali- ja terveystoimen yhteistoimintasopimuksen vuoden 2012 alusta lukien. Sopimuksen tarkoituksena on ollut yksinkertaistaa yhteistoiminnan hallintoa ja palauttaa luottamus palveluihin. Sopimuksen mukaan vastuukuntana sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminnassa toimii Kiteen kaupunki, jonka organisaatiossa on sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamista varten kunnallisena liikelaitoksena toimiva Sosiaali- ja terveyspalvelukeskus Helli -liikelaitos. Sopimuksen mukaan kuntien yhteisenä sosiaali- ja terveystoimen järjestämisestä vastaavana toimielimenä on liikelaitoksen johtokunta, jossa on 12 jäsentä sekä heillä henkilökohtaiset varajäsenet. Sopijakuntien valtuustot valitsevat johtokuntaan kukin neljä jäsentä ja heille henkilökohtaiset varajäsenet. Sopimuksen mukaan johtokunnan alaisuudessa toimivassa kolmijäsenisessä yksilöjaostossa kullakin kunnalla on yksi edustaja.

Uuden yhteistoimintasopimuksen solmimisen keskeisenä tavoitteena oli ollut Sosiaali- ja terveyspalvelukeskus Helli -liikelaitoksen purkaminen vuoden 2012 alusta lukien. Koska purkaminen ei suunnitellussa aikataulussa ollut mahdollista, asiasta oli valmisteltu aiesopimus, jolla sovittiin, että valtuustot tekevät Helli-liikelaitoksen purkamisesta erillisen päätöksen kesäkuun loppuun 2012 mennessä. Tohmajärven kunnanvaltuusto oli päättäessään uuden yhteistoimintasopimuksen hyväksymisestä samalla päättänyt hyväksyä mainitun aiesopimuksen, jossa sovittiin liikelaitosmallista luopumisesta ja siirtymisestä vastuukuntamalliin.

Tohmajärven kunnanvaltuusto oli sittemmin kokouksessaan 28.5.2012 käsitellyt kunnan irtautumista Keski-Karjalan sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminnasta. Koska tavoitteena ollutta toiminnan tehostumista tai parempaa kustannushallintaa ei ollut tapahtunut, vaan kustannusten kasvu oli kiihtynyt entisestään, Tohmajärven kunnanvaltuusto oli päättänyt, että kunta irtisanoutuu Keski-Karjalan sosiaali- ja terveystoimen yhteistoimintasopimuksesta 1.1.2013 lukien.

Tohmajärven kunta on valtioneuvoston päätöksen valmistelun yhteydessä antamassaan lausunnossa muun ohella todennut, että kunnan elokuussa 2011 valtioneuvostolle antaman selvityksen jälkeen olosuhteet ovat yhteistoiminta-alueella ratkaisevasti muuttuneet. Rääkkylän kunta on eronnut yhteistoiminta-alueesta ja lisäksi Kesälahti ja Kitee ovat päättäneet tehdä kuntaliitoksen 1.1.2013 lukien.

Lausunnossa on edelleen todettu, että mikäli valtio Tohmajärven kunnan tahdon vastaisesti pakottaa Tohmajärven ja Kiteen sosiaali- ja terveystoimen yhteistyöhön (Helli-liikelaitoksessa) vuoden 2013 alusta, Tohmajärven kunta katsoo, että päätös vaarantaa Tohmajärven kuntalaisten sosiaali- ja terveyspalvelut tulevaisuudessa.

Tohmajärven kunnanvaltuusto on omalta osaltaan 22.10.2012 päättänyt, että Sosiaali- ja terveyspalvelukeskus Helli -liikelaitos lakkautetaan 31.12.2012. Kiteen kaupunki on samana päivänä tehnyt vastaavan päätöksen.

Valtiovarainministeriö on vielä 8.11.2012 päivätyllä kirjeellä varannut kunnille mahdollisuuden lausua kantansa muun muassa siitä, tulisiko Tohmajärven kunta velvoittaa pysymään puitelain tarkoittamassa yhteistoiminnassa Kiteen kaupungin kanssa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämiseksi yhteistoimintasopimuksessa marraskuussa 2011 hyväksytyillä ehdoilla ja miltä osin kunnat ovat yksimielisiä edellä mainitun sopimuksen ehtojen pysyttämisestä valtioneuvoston mahdollisen velvoittamispäätöksen yhteydessä.

Tohmajärven kunta on ilmoittanut kantansa olevan ensimmäisen asian osalta kielteinen ja vedonnut yhteistoimintasopimuksen solmimisen jälkeen tapahtuneisiin muutoksiin. Tohmajärven mukaan kuntien välisissä neuvotteluissa 11.9.2012 oli käynyt ilmi, että kunnat ovat erimielisiä yhteistoiminta-alueen toimintaedellytyksistä ja kustannusten jaon periaatteista. Tohmajärven irtautumiseen yhteistoiminta-alueesta liittyvät valmistelut ovat pitkällä ja suunnan muutos olisi yleisen edun vastaista.

Oikeudellinen arviointi

Valtioneuvoston toimivalta

Tohmajärven kunta on valituksessaan katsonut, että valtioneuvostolla ei enää 30.6.2012 jälkeen ole esillä olevan kaltaisessa tilanteessa ollut toimivaltaa velvoittaa Tohmajärven kuntaa järjestämään perusterveydenhuoltoaan yhteistoiminnassa Kiteen kaupungin kanssa. Asiassa on tämän vuoksi ensin ratkaistava, onko valtioneuvostolla ollut puitelain 5 b §:n 1 momentissa tarkoitetun 30.6.2012 päättyneen määräajan jälkeen toimivaltaa velvoittaa kunta yhteistoimintaan perusterveydenhuollon järjestämisessä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että puitelain muuttamisesta annetulla lailla (384/2011) puitelakiin lisätyt 5 a ja 5 b § koskevat valtioneuvoston toimivaltaa velvoittaa kunnat yhteistoimintaan ja menettelyä velvoitettaessa kunnat yhteistoimintaan puitelain 5 §:n 3 momentissa säädetyn väestöpohjan täyttämiseksi. Puitelain 5 b §:n 1 momentista ilmenee, että valtioneuvoston tulee tehdä 5 a §:ssä tarkoitettu yhteistoimintaan velvoittamista koskeva päätös 30.6.2012 mennessä. Valtioneuvostolla ei siten ole puitelain 5 a §:n perusteella toimivaltaa velvoittaa kuntia yhteistoimintaan mainitun ajankohdan jälkeen. Puitelain 15 §:n 2 momentin toisessa ja kolmannessa virkkeessä säädetään kuitenkin valtioneuvoston toimivallasta päättää kunnan velvoittamisesta yhteistoimintaan vuoden 2014 loppuun mennessä tuossa lainkohdassa tarkoitetuissa tilanteissa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että puitelain 15 §:n 2 momentin toista ja kolmatta virkettä on tulkittava siten, että valtioneuvosto voi vuoden 2014 loppuun mennessä tehdä kunnan yhteistoimintaan velvoittavia päätöksiä, jos kunta on päättänyt hoitaa lain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettuja tehtäviä toisin kuin se on ilmoittanut valtioneuvostolle 5 b §:n 4 momentin perusteella eikä kunnan päättämä uusi tapa hoitaa mainittuja tehtäviä täytä niitä vaatimuksia, joita tehtävien hoidolle asetetaan 5 §:ssä.

Kuten edellä kohdasta "Asian taustaa ja asiakirjoista muutoin saatu selvitys" ilmenee, Tohmajärven kunnanvaltuusto on 29.8.2011 päättänyt, että valtiovarainministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön kunnille 1.6.2011 lähettämään kyselyyn vastataan siten, että Tohmajärven kunta täyttää kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain velvoitteet muodostamalla sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-alueen 1.1.2013 alkaen Kiteen kaupungin sekä Kesälahden ja Rääkkylän kuntien kanssa. Vastauksen mukaan asiasta valmistellaan kuntien välinen yhteistoimintasopimus, joka tuodaan valtuuston päätettäväksi vuoden 2012 aikana. Kyselyyn liittyneessä lomakkeessa on valtuuston päättämän lisäksi todettu sittemmin ilmi tullut seikka, että Rääkkylä on päättänyt hakea poikkeusta yhteistoiminnasta ja että näin ollen yhteistoiminta-alue jatkaa Kiteen, Tohmajärven ja Kesälahden kesken.

Tohmajärven kunta on valtuuston 28.5.2012 tekemällä päätöksellä kuitenkin sittemmin päättänyt irtautua Keski-Karjalan sosiaali- ja terveystoimen yhteistoimintasopimuksesta 1.1.2013 lukien. Tämä on merkinnyt sitä, että Tohmajärven kunta on ryhtynyt tuolloin yksin huolehtimaan sosiaali- ja terveyspalveluistaan.

Tohmajärven kunnan päättämä uusi tapa huolehtia perusterveydenhuollosta ei ole täyttänyt puitelain 5 §:ssä asetettua vaatimusta perusterveydenhuollosta huolehtimisesta vähintään noin 20 000 asukkaan kunnissa tai yhteistoiminta-alueilla, kun Tohmajärven kunnassa on noin 5 000 asukasta.

Edellä todettuun nähden valtioneuvostolla on puitelain 15 §:n 2 momentin perusteella ollut toimivalta asettaa Tohmajärven kunnalle yhteistoimintaa perusterveydenhuollossa koskevia velvoitteita myös 30.6.2012 jälkeen.

Asetetun velvoitteen lainmukaisuus

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään 20.12.2012 velvoittanut Tohmajärven kunnan järjestämään perusterveydenhuollon yhteistoiminnassa Kiteen kaupungin kanssa ajalla 1.1.2013–31.12.2014 siten kuin Kesälahden kunnan, Kiteen kaupungin ja Tohmajärven kunnan välisessä 14.11.2011 hyväksytyssä sosiaali- ja terveystoimen yhteistoimintasopimuksessa on sovittu. Valtioneuvosto on lisäksi määrännyt, että johtokunnan jäsenten osalta Kiteellä on oikeus nimetä 8 jäsentä ja Tohmajärvellä 4 jäsentä sekä yksilöjaoston jäsenten osalta Kiteellä on oikeus nimetä 2 jäsentä ja Tohmajärvellä 1 jäsen.

Tohmajärven kunta on valituksessaan tuonut muun ohella esille, että valtioneuvoston päätöksellä Tohmajärven kunta on velvoitettu toisenlaiseen yhteistoimintaan kuin mistä se on aikanaan päättänyt ja valtioneuvostolle ilmoittanut. Ilmoitetuista yhteistoimintakumppaneista Rääkkylän kunta oli jo aiemmin päättänyt irtautua yhteistoiminnasta ja Kesälahden kunta ja Kiteen kaupunki olivat sittemmin yhdistyneet. Tohmajärven kunta on katsonut, ettei sitä voida velvoittaa yhteistoimintamalliin, joka poikkeaa olennaisesti kunnan aikanaan päättämästä ja ilmoittamasta yhteistoiminnasta.

Valtioneuvoston päätökseen sisältyy edellä todetuin tavoin erityisiä määräyksiä päätöksentekojärjestelmästä, jota on noudatettava yhteistoimintavelvoitteen mukaisella Kiteen kaupungin ja Tohmajärven kunnan muodostamalla yhteistoiminta-alueella. Määräykset ovat johtuneet siitä, ettei Kesälahden kunnan, Kiteen kaupungin ja Tohmajärven kunnan solmiman yhteistoimintasopimuksen määräyksiä yhteistoiminnan hallinnon järjestämisestä ole ollut mahdollista määrätä noudatettavaksi sellaisinaan, koska Kesälahden kunta ja Kiteen kaupunki olivat yhdistymässä 1.1.2013 lukien.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Tohmajärven kunta ei aikanaan sopiessaan yhteistoiminnasta Kesälahden kunnan ja Kiteen kaupungin kanssa ole sopinut sellaisesta yhteistoiminta-alueen päätöksentekojärjestelmästä, joka saattaisi antaa yhdelle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan, mikä tässä tapauksessa toteutuisi valtioneuvoston päätöksellä.

Kuten edellä kohdasta "Asiaan liittyvät oikeusohjeet ja niiden esitöitä" ilmenee, perustuslakivaliokunta ei ole puitelain säätämisen yhteydessä antamassaan lausunnossa (PeVL 37/2006 vp) pitänyt perustuslain 121 §:n kanssa yhteensopivana puitelakiin ehdotettua säännöstä, joka olisi saattanut antaa yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavan aseman ilman, että järjestelyyn osalliset kunnan olisivat tästä sopineet. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvoston päätös on siihen sisältyvien yhteistoiminta-alueen päätöksentekojärjestelmää koskevien määräysten johdosta kuntien itsehallinnon perustuslainsuojaa koskevan perustuslain 121 §:n 1 momentin vastainen, kun perustuslakia tältä osin tulkitaan vakiintuneiden, erityisesti perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenevien tulkintaperiaatteiden mukaisesti. Valtio- neuvosto ei näin ollen ole tehnyt päätöstään sille kuuluvan harkintavallan rajoissa. Päätös on hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi valtioneuvoston päätös on kumottava.

Kun päätös on tullut edellä todetulla perusteella kumotuksi, asiassa ei ole tarpeen lausua muista Tohmajärven kunnanhallituksen valituksessa esitetyistä valitusperusteista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.