KHO:2014:197

Valtioneuvosto oli kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin nojalla yleisistunnossaan päättänyt, että erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva Tarvasjoen kunta yhdistyy Liedon kuntaan, vaikka Liedon kunnan valtuusto oli vastustanut kuntajaon muutosta. Valittajat katsoivat, että kuntarakennelain 18 §:n 3 momentti tai ainakin sen soveltaminen Lietoon, joka ei ole kriisikunta, on perustuslailla suojatun kunnallisen itsehallinnon vastaista.

Kuntarakennelain 18 §:n 3 momentista ilmenee, että valtioneuvostolla on säännöksen mukaisten edellytysten täyttyessä toimivalta päättää kuntajaon muutoksesta siitä huolimatta, että kuntajaon muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto vastustaa muutosta. Tällaisella kuntajaon muuttamisella puututaan muutosta vastustavan kunnan asukkaiden itsehallintoon.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kuntarakennelain 18 §:n 3 momentti oli säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 20/2013 vp). Perustuslakivaliokunta oli lausunnossaan erikseen kiinnittänyt huomiota myös esitetyn säännöksen merkitykseen sellaisten kuntaliitoksia vastustavien kuntien kannalta, jotka eivät ole kriisikuntia. Pakkoliitosten taustalla olevat intressit oikeuttivat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valtioneuvoston päätös ei ollut perustuslain vastainen.

Suomen perustuslaki 121 §:n 1 momentti, 122 §:n 2 momentti

Kuntarakennelaki 18 §:n 3 momentti

Päätös, josta valitetaan

Valtioneuvoston päätös 12.6.2014 Liedon ja Tarvasjoen kuntien yhdistymisestä.

Päätös on julkaistu 17.6.2014 Suomen säädöskokoelmassa numerolla 448/2014.

Asian aikaisemmat vaiheet

Tarvasjoen kunta on ollut kaksi kertaa kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a §:ssä tarkoitetussa erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyssä ensin vuosien 2009 ja 2010 ja sitten vuosien 2011 ja 2012 tilinpäätösten perusteella. Mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitettu arviointiryhmä on 8.10.2013 loppuselvityksessään ehdottanut Tarvasjoen kuntalaisten palvelujen järjestämisen turvaamiseksi kuntarakennelain 15 §:n mukaista erityistä kuntajakoselvitystä kunnan yhdistämiseksi suurempaan kokonaisuuteen vuoden 2015 alusta. Arviointiryhmä katsoi, että Tarvasjoen kunnalla ei ole edellytyksiä palvelujen järjestämiseen ja turvaamiseen kuntalaisille itsenäisenä kuntana tulevaisuudessa. Tarvasjoen kunnassa on selvitetty mahdollisuutta liittyä Liedon tai Auranmaan suuntiin. Arviointiryhmän mielestä oikea suunta liitokselle on Liedon kunta, koska se tarjoaa olemassa olevien yhteistyörakenteiden osalta selkeän kokonaisuuden. Alueella olemassa olevat yhteydet sosiaali- ja terveydenhuollossa, työssäkäynnissä ja asioinnissa ovat hyvä pohja suuremman kunnan muodostamiseen.

Valtiovarainministeriö on 9.12.2013 määrännyt kuntarakennelain 15 §:n perusteella toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen Liedon, Tarvasjoen ja 15 muun Turun kaupunkiseudun kunnan välillä. Selvittäjien tehtäväksi annettiin yhtäältä toimittaa kuntarakennelain 16 §:n mukainen selvitys kaikkien selvitykseen osallistuvien kuntien osalta ja toisaalta toteuttaa Tarvasjoen kunnan osalta kuntarakennelain 16 a §:n mukainen erityinen selvitys kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi siten, että mahdollinen yhdistyminen voisi tulla voimaa 1.1.2015.

Kuntajakoselvittäjät toteuttivat Tarvasjoen kuntaa koskevan erityisen selvityksen ja arvioivat selvityksen kohteena olevan kuntarakenteen nykytilaa ja sen haasteita sekä kuntarakenteen kehittämistavoitteiden ja muuttamisen edellytysten täyttymistä eri kuntarakennevaihtoehdoissa, joita olivat Liedon ja Tarvasjoen kuntien yhdistyminen sekä Tarvasjoen kunnan yhdistyminen Auran ja Pöytyän kuntien ja Paimion kaupungin kanssa. Lisäksi selvitettiin monikuntaliitosvaihtoehtoa, joka käytännössä lyhyen valmisteluaikataulun vuoksi ei voinut tällä aikataululla toteutua. Tarvasjoen vaikean taloudellisen tilanteen vuoksi ei ollut mahdollista, että yhdistymisen kanssa olisi odotettu laajemmassa kaupunkiseutua koskevassa erityisessä kuntajakoselvityksessä tapahtuvia ratkaisuja. Vaihtoehtovertailun pohjalta kuntajakoselvittäjät tekivät kuntarakenteen muuttamisesta ehdotuksen, jolla parhaiten voitaisiin turvata Tarvasjoen kunnan lakisääteiset palvelut.

Selvityksen mukaan tasapainoisen talouden tunnusmerkit vahvistuisivat yhdistyvässä Liedon ja Tarvasjoen kunnassa monelta osin. Yhdistyneessä kunnassa vuosikate pysyisi selkeästi positiivisena eikä olennaisesti alenisi siitä tasosta, minkä Liedon kunta on omassa taloussuunnitelmassaan vuosille 2014-2016 asettanut tavoitteeksi.

Tarvasjoen yhdistyminen Lietoon vuoden 2015 alusta turvaisi Tarvasjoen kuntalaisten lakisääteiset sosiaali- ja terveyspalvelut sekä sivistyspalvelut osana Liedon peruspalveluja kaikissa palvelujen alueellisissa järjestämisvaihtoehdoissa. Yhdistynyt Liedon kunta vastaisi Tarvasjoen elinkeinopalvelujen hoitamisesta nykyisten organisaatioiden kautta.

Kuntajakoselvittäjät tekivät 28.2.2014 Tarvasjoen ja Liedon kuntien valtuustoille kuntarakennelain 16 a §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun ehdotuksen kuntajaon muuttamisesta lakkauttamalla Tarvasjoen kunta 31.12.2014 ja yhdistämällä kunta Liedon kuntaan 1.1.2015 alkaen.

Liedon kunnanvaltuusto on hylännyt kuntajakoselvittäjien ehdotuksen.

Tarvasjoen kunnanvaltuusto on hyväksynyt kuntajakoselvittäjien ehdotuksen.

Kuntajakoselvittäjät ovat 30.4.2014 kuntarakennelain 16 a §:n 4 momentin nojalla esittäneet valtiovarainministeriölle, että Tarvasjoen kunnan toiminta lakkautetaan 31.12.2014 ja kunta yhdistetään Liedon kuntaan 1.1.2015.

Valtioneuvoston päätös kuntajaon muuttamisesta

Valtioneuvosto on tehnyt valituksenalaisen päätöksen yleisistunnossaan 12.6.2014. Valtioneuvosto on kuntarakennelain 21 §:n 1 momentin ja

18 §:n 3 momentin sekä kielilain 5 §:n nojalla päättänyt kuntajaon muuttamisesta siten, että Tarvasjoen kunta lakkaa ja yhdistyy Liedon kuntaan 1.1.2015.

Valtioneuvoston yleisistunnon pöytäkirjan mukaan esitys on perustunut Tarvasjoen kunnan arviointimenettelyyn erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevana kuntana sekä sitä seuranneen erityisen kuntajakoselvityksen pohjalta tehtyyn yhdistymisesitykseen. Tarvasjoen kunta on hyväksynyt yhdistymisesityksen, ja Liedon kunta vastustaa sitä. Valtioneuvosto voi päättää yhdistymisestä vastoin Liedon kunnan tahtoa, koska muutos on välttämätön Tarvasjoen kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja laissa säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.

Valtioneuvoston päätöksen esittelymuistiossa on yhdistetyn kunnan valtuuston osalta todettu, että yhdistymissopimuksen mukaan uuden Liedon kunnan valtuusto muodostettaisiin kuntarakennelain 24 §:n 3 momentin mukaisesti siten, että Liedon kunnan valtuusto ja Tarvasjoen kunnan valtuusto osittain yhdistyvät yhdistetyn kunnan valtuustoksi kunnallisvaalikauden, vuoden 2016 loppuun kestäväksi toimikaudeksi. Liedon kunnan valtuustosta tulee valtuustoon kaikki 43 valtuutettua ja Tarvasjoen kunnan valtuustosta kuusi (6) valtuutettua. Yhdistetyn kunnan valtuuston jäsenmäärä on 49 kunnallisvaalikauden loppuun.

Esityksen perusteluina on muistiossa tuotu esiin seuraavaa:

Tarvasjoen kunnan kyky ylläpitää ja rahoittaa lakisääteiset peruspalvelut on ylittynyt. Tehdyissä talousarvioissa ja -suunnitelmissa ei ole kahden arviointimenettelyn jälkeenkään osoitettu, miten ja millä aikavälillä kunnan talous saataisiin tasapainoiseksi. Kunnan suunnitelmapoistot ovat jatkuvasti olleet tuntuvasti alimitoitettuja, kunnan lainakanta on kasvanut voimakkaasti ja nettolainanottotarpeen odotetaan edelleen kasvavan. Kunnan talouden liikkumavara ja edellytykset lakisääteisten palvelujen tarjoamiseen ovat heikenneet niin oleellisesti ja nopeasti, että yhdistyminen on välttämätöntä. Voimavarojen ehtyminen on tarkemmin kuvattu myös arviointimenettelyssä ja erityisessä kuntajakoselvityksessä.

Yhdistyminen tukee kuntarakennelain 2 §:n mukaisia kuntajaon kehittämisen tavoitteita elinvoimaisesta, alueellisesti eheästä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimivasta kuntarakenteesta, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Lieto ja Tarvasjoki kuuluvat samaan työssäkäyntialueeseen ja muodostavat 2 §:ssä tarkoitetun toiminnallisen kokonaisuuden myös liikenneyhteyksien, asioinnin ja olemassa olevan yhteistyön näkökulmasta.

Lieto on Tarvasjoelle taloudellisesti riittävän vahva yhdistymiskumppani. Uudella kunnalla olisi taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta.

Tarvasjoen ja Liedon kuntien yhdistyminen parantaa kuntien taloudellisia ja toiminnallisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta sekä tuo uudelle kunnalle lisää taloudellisia voimavaroja ja mahdollisuuksia palvelujen järjestämisen ja tuottamisen tehostamiseen. Yhdistyminen tekee mahdolliseksi investointihankkeiden uudelleen mitoituksen ja jaksottamisen ja sen seurauksena on mahdollista saada aikaan rakenteellisia säästöjä investointimenoissa. Yhdistymisessä kunnan asukasmäärän lisäys ei tuo uudelle Liedon kunnalle mukanaan vastaavia investointipaineita palvelurakentamiseen kuin tavanomainen kasvukunnan sisäänmuutto. Asukasmäärän lisäys ei myöskään välttämättä johda kunnan velkaantumiseen, koska tavanomaista kasvukuntia rasittavaa viivettä investointien rahoitustarpeen ja verotulojen lisäyksen välillä ei ole. Kumpikin kunta tuo positiivisen nettovarallisuuden yhdistyneeseen kuntaan eli yhdistymiskunnat tuovat uuteen kuntaan velkaa vastaavan varallisuuden ja ylikin.

Yhdistyminen parantaisi alueen asukkaiden palveluja, koska sen avulla Tarvasjoen asukkaiden lakisääteiset peruspalvelut tulevat turvatuiksi ja paranevat osana uuden Liedon kunnan palvelurakennetta pitkällä aikavälillä ja kaikissa palvelujen järjestämisen vaihtoehdoissa. Yhdistetyssä kunnassa Tarvasjoen asukkaille on tarjolla nykyistä laajemmat erityispalvelut ja muiden kunnallisten palvelujen valikoima. Palvelut tulevat samoin perustein kuin nykyisin lietolaisille eikä palveluja tarvitse aina hankkia ulkoa.

Tarvasjoki on palvelurakenteeltaan valmis uuden Liedon kunnan osa-alue, jonka verkostot ja tuotantorakennukset on välittömästi otettavissa yhdistyneen kunnan käyttöön ilman perustamis- ja rakentamiskustannuksia. Yhdistyminen tuo uudelle Liedon kunnalle sen tarvitsemaa lisäkapasiteettia sosiaali- ja terveyspalveluissa ja muissakin palveluissa niin toimitilojen kuin henkilöstövoimavarojen osalta. Yhdistynyt kunta saa tarvitsemaansa ammattitaitoista ja kokenutta henkilöstöä ilman suuria rekrytointi-, työhön perehdyttämis- ja koulutuskustannuksia. Yhdistyminen turvaa Tarvasjoen alueen palvelutoiminnan jatkuvuuden ja tuotantovälineiden korvausinvestointien rahoituksen.

Elinkeinojen toimintamahdollisuudet ja yhdyskuntarakenteen toimivuus paranevat, kun Tarvasjoen alue kytkeytyy aiempaa vahvemmin Turun kaupunkiseudun elinkeinotoiminnan ja yrityskehittämisen piiriin. Yhdistyneiden Tarvasjoen ja Liedon kuntien maankäytön, asumisen ja liikenteen kehittämistyö jatkuu hyväksyttyjen sopimusten mukaisesti osana Turun kaupunkiseudun kattavaa kehittämistyötä. Tarvasjoen alue laajentaa ja monipuolistaa Liedon merkittävästi kasvavaa kuntaa maaseutumaisella kokonaisuudella. Liedon kuntaan yhdistyy pitkälle rakentunut alueellinen kokonaisuus, johon ei tarvita huomattavia perusinvestointeja.

Kuntarakennelain 4 §:n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät ja yhdistyminen edistää lain 2 §:n mukaisia kuntajaon kehittämisen tavoitteita. Vaikka Liedon kunta vastustaa yhdistymistä, on kuntajaon muutos välttämätön Tarvasjoen kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Lieto on työssäkäynnin, toiminnallisuuden ja talouden kantokyvyn kannalta Tarvasjoelle oikea yhdistymissuunta. Näin ollen valtioneuvosto voi päättää kuntien yhdistymisestä kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin nojalla vastoin Liedon kunnan tahtoa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A asiakumppaneineen on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan. Lisäksi valittajat ovat vaatineet valtioneuvoston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. Vielä valittajat ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Valittajat ovat esittäneet valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa.

Päätöksen perustuslainvastaisuus

Valtioneuvoston päätös liittää Tarvasjoen kunta Liedon kuntaan rikkoo vakavalla tavalla perustuslaillista kunnan asukkaiden oikeutta itsehallintoon. Päätöksellä on välittömiä vaikutuksia sekä Liedon kunnan hallintoon että talouteen. Kuntarakennelain 18 §:n 3 momentti on perustuslain vastainen, eikä sitä olisi näin ollen tullut lainkaan säätää nykyisessä muodossaan. Lain tarkoitushakuinen soveltaminen ei saa mahdollistaa kunnallisen itsehallinnon loukkaamista.

Muun kuin kriisikunnan pakottaminen valtioneuvoston päätöksellä kuntaliitokseen ei voi perustua yksinomaan liitoksen taloudellisiin perusteluihin. Muutoksen pitää olla kokonaisuutena perusteltu. Nyt nämä perustelut puuttuvat kokonaan selvitysmiesten laatimasta Liedon ja Tarvasjoen kuntien yhdistymisselvityksestä tai niitä on korkeintaan auttavasti yritetty perustella.

Kuntajaon muuttamisen edellytysten vastaisuus

Toisin kuin selvitysmiesten laatimassa Liedon ja Tarvasjoen kuntien yhdistymisselvityksessä yritetään perustella, valtioneuvoston päätös ei paranna miltään osin lain tarkoittamia yleisiä edellytyksiä. Päätöksen mukainen pakkoliitos heikentää Liedon kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta. Päätös ei muutoinkaan paranna kunnan toimintakykyä eikä Liedon asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita. Liitoksen myötä Tarvasjoen kyläkeskuksessa sijaitsevat palvelut ovat erittäin huonosti lietolaisten saavutettavissa.

Tarvasjoki kuuluu Loimaan seutukuntaan. Tarvasjoki on yhdessä muiden Loimaan seutukuntaan kuuluvien Auranmaan kuntien (Aura, Koski, Marttila, Oripää ja Pöytyä) kanssa perustanut yhteisen yritys- ja elinkeinopalveluyksikön, jonka isäntäkuntana toimii Auran kunta. Yksikön toiminta alkoi 1.1.2014. Tavoitteena on aiempaa tiiviimpi alueen kuntien ja yritysten välinen yhteistyö. Tarvasjoen kunnan liittämisellä Liedon kuntaan ei paranneta alueen elinkeinojen toimintaedellytyksiä.

Tarvasjoen kunnan liittäminen Liedon kuntaan hajauttaa yhdyskuntarakennetta kestämättömällä tavalla. Liedon kuntakeskuksesta on Tarvasjoen keskustaan maantietä matkaa noin 20 kilometriä. Tarvasjoen asemakaavoitetut alueet ovat vain nykyisellä keskusta-alueella, ja ne ovat täysin irrallaan Liedon yhdyskuntarakenteesta. Näillä perusteilla kuntien välinen liitos ei edistä tai paranna myöskään alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta.

Tarvasjoen edellytykset jatkaa itsenäisenä kuntana

Selvitysmiesten laatimasta Liedon ja Tarvasjoen kuntien yhdistymisselvityksestä ei käy ilmi, miksi muutos olisi välttämätön kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi.

Laaditussa selvityksessä ei ole lainkaan otettu kantaa Tarvasjoen nykyiseen palvelurakenteen mitoitukseen eikä siihen, olisiko sitä mahdollista tehostaa. Selvityksessä ei ole myöskään esitetty laskelmaa, miten Tarvasjoen kunnan talous olisi tasapainotettavissa korkeammalla kunnallisveroprosentilla ja kiinteistöverotuksen korotuksella.

Puutteellinen valmistelu

Selvitysmiehet ovat ohittaneet valmistelussa Pöytyän kunnanvaltuuston 10.2.2014 tekemän yksimielisen päätöksen kuntastrategian tarkennuksesta, jossa todetaan, että kunnalla on valmius Pöytyän, Auran, Tarvasjoen, Marttilan, Kosken ja Oripään muodostamaan Auranmaan kuntaan.

Myöhemmässä vaiheessa Pöytyän kunnanvaltuusto on päättänyt myös hyväksyä Pöytyän ja Tarvasjoen kuntien välisen yhdistymisen. Päätös on ollut valtioneuvoston käytettävissä ja se olisi tullut huomioida päätöksenteossa.

Lisäksi päätöksen valmistelussa on tapahtunut olennainen virhe, kun Tarvasjoen naapurikuntaa Marttilaa ei ole kutsuttu missään vaiheessa mukaan erityiseen kuntajakoselvitykseen. Molemmat kunnat, Tarvasjoki ja Marttila, kuuluvat Loimaan seutukuntaan.

Edellä todettujen valmistelussa tapahtuneiden vakavien puutteiden takia valtioneuvoston olisi tullut vähintäänkin palauttaa kuntarakenneselvitys uuteen valmisteluun ennen lopullisen ratkaisun tekemistä.

Valtiovarainministeriö on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhdistyminen perustuu Tarvasjoen kunnan arviointimenettelyyn erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevana kuntana sekä sitä seuranneen erityisen kuntajakoselvityksen pohjalta tehtyyn yhdistymisesitykseen.

Kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin mukaisen toimivallan perustuslainmukaisuus

Kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin perustuslainmukaisuus on arvioitu eduskunnan säätäessä kyseessä olevan lain.

Perustuslakivaliokunnan kuntarakennelaista antamasta lausunnosta (PeVL 20/2013 vp) ja aikaisemmasta tulkintakäytännöstä ilmenee, että perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon ei ole katsottu antavan suojaa yksittäisen kunnan rajoille (PeVL 24/1997 vp) eikä perustuslaista sinänsä johdu estettä säätää lailla valtioneuvoston toimivallasta päättää kuntajaon muuttamisesta laissa tarkemmin säädettävillä edellytyksillä.

Kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin mukaisen toimivallan soveltaminen Liedon kuntaan sekä selvitetyt kuntarakennevaihtoehdot

Perustuslakivaliokunnan mukaan tilanteessa, jossa päätetään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntien yhdistymisestä, on otettava erityisesti huomioon, että niin sanotun kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu.

Lietoa ja Tarvasjokea koskevassa erityisessä selvityksessä kiinnitettiin edellä todetun johdosta erityistä huomiota muutoksella syntyvän kokonaisuuden elinvoimaisuuteen sekä siihen, että uudella Liedon kunnalla on niin taloudelliset kuin henkilöstövoimavaroihinkin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä, rahoituksesta ja riittävästä omasta tuotannosta.

Erityisen kuntajakoselvityksen toimeksiannossa ei ennalta määritelty kuntaa tai kuntia, joiden kanssa Tarvasjoen yhdistymistä nimenomaisesti tulisi selvittää. Kuntajakoselvittäjät arvioivat Tarvasjoen kunnan nykytilaa ja sen haasteita sekä kuntarakenteen kehittämistavoitteiden ja muuttamisen edellytysten täyttymistä eri kuntarakennevaihtoehdoissa, joita olivat Liedon ja Tarvasjoen kuntien yhdistyminen sekä Tarvasjoen kunnan yhdistyminen Auran ja Pöytyän kuntien ja Paimion kaupungin kanssa. Lisäksi selvitettiin monikuntaliitosvaihtoehtoa, joka käytännössä lyhyen valmisteluaikataulun vuoksi ei voinut tällä aikataululla toteutua.

Tarvasjoen ja Pöytyän kunnat ovat tehneet lisäksi keskinäisen, vapaaehtoisen yhdistymisselvityksen keväällä 2014. Pöytyän kunnanvaltuusto hyväksyi esityksen, mutta Tarvasjoen kunta hylkäsi sen. Koska kyseessä oli kuntien oma selvitys, eikä erityinen kuntajakoselvitys, ei valtioneuvostolla olisi ollut toimivaltaa päättää Tarvasjoen ja Pöytyän kuntien yhdistymisestä ilman kuntien yhteistä esitystä.

Tarvasjoen ja Marttilan kuntien yhdistymistä ei ole selvitetty erityisessä kuntajakoselvityksessä eikä kuntien vapaaehtoisena selvityksenä. Marttilan kunta ei myöskään ole mukana laajemmassa Turun seudun 17 kuntaa koskevassa erityisessä kuntajakoselvityksessä. Valtiovarainministeriö katsoo, että yhdistyminen 2 056 asukkaan Marttilan kanssa ei olisi ollut ratkaisu, jolla Tarvasjoen kunnan lakisääteiset palvelut olisi voitu kestävästi turvata tulevaisuudessa.

Tarvasjoen kunnan taloudellinen tilanne ja erityinen kuntajakoselvitys

Arviointimenettelyt ja erityinen kuntajakoselvitys ovat osoittaneet, että Tarvasjoen kunnan talouden pohja on heikko ja kunnan taloudellista tilannetta on yritetty parantaa useiden talouden tasapainottamisohjelmien avulla. Kunnan taseen kertynyttä alijäämää on yritetty saada katetuksi tiukoilla, jopa äärimmilleen venytetyillä säästötoimilla. Näistä huolimatta taloudellinen tilanne säilyisi tulevaisuudessa tiukkana.

Itsenäisenä kuntana jatkaminen tarkoittaisi arviointiryhmän mukaan veroprosenttien nostamista koko maan ylimpien prosenttien yläpuolelle, eikä siitä huolimatta pystyttäisi hallitsemaan peruspalvelujen turvaamiseen liittyviä riskitekijöitä. Tarvasjoen taloudessa pienetkin ylitykset toimenpideohjelman mukaiseen menokehitykseen voisivat kääntää talouden kehityksen yhä huonommaksi. Kunnan pitkäaikaiset talouden tasapainotuksen ongelmat osoittavat, ettei Tarvasjoen kunnalla ole kykyä ylläpitää itsehallintoaan eikä sillä ole tarvittavaa elinvoimaa itsehallintonsa tukena.

Tällaisessa tilanteessa tulee perustuslakivaliokunnan lausunnonkin mukaan antaa kunnallisen itsehallinnon sijasta enemmän painoarvoa kunnan asukkaiden perusoikeuksien toteutumisen kannalta olennaisten palvelujen turvaamiselle tulevaisuudessa. Vaikka Liedon kunta vastustaa yhdistymistä, on kuntajaon muutos välttämätön Tarvasjoen kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi.

Liedon kunnanvaltuusto on antanut valituksen johdosta selityksen, koska kunnanhallitus ei ollut päätösvaltainen asian käsittelyssä. Liedon kunta ei ole kuntarakennelaissa tarkoitettu erityisen vaikeassa asemassa oleva kriisikunta. Kunnan talous on vakaalla pohjalla ja kunta kykenee huolehtimaan kuntalaistensa lakisääteisistä palveluista. Liedon kunta ei ota kantaa valituksessa esitettyyn, vaan odottaa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua asiassa.

Tarvasjoen kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen. Valtioneuvoston peruspalvelujen arviointikriteereitä tulkitaan liian yksipuolisesti. Tarvasjoen velka on syntynyt, kun kuntalaisten peruspalveluja on turvattu vuosikymmeniksi eteenpäin. Tarvasjoen kunta on toiminut ennen kaikkea kuntalaisten palvelutason säilyttämiseksi ilman teennäistä talouden järjestelyä, jolla velkamäärää olisi ollut mahdollista näennäisesti vähentää. Selvitysmiesten vuoden 2014 alussa aloittama päämäärätietoinen tehtävä kiireisine aikatauluineen ei mahdollistanut aitoa vaihtoehtojen vertailua, mikä olisi ehkä kuitenkin johtanut nykyiseen tilanteeseen, tosin mahdollisesti maltillisemmin kannanotoin.

A kanssavalittajineen on antanut vastaselityksen. Valituksessa on vedottu ensisijaisesti siihen, että valtioneuvoston päätös on perustuslain vastainen siltä osin kun perustuslailla turvataan kunnallista itsehallintoa ja kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Liedon kunnanvaltuusto on hylännyt kuntaselvittäjien ehdottaman kuntaliitoksen ja heidän laatimansa yhdistymissopimuksen. Yhdistymissopimuksen mukaan yhdistetyn Liedon kunnanvaltuustoa täydennetään kuudella entisen Tarvasjoen valtuutetulla. Pakkoliitoksen jälkeen Liedon kunnalta on poistunut tosiasiallinen päätösvalta kunnan taloudesta ja hallinnosta, koska yhdistymissopimuksen mukaan yhdistetyn kunnan talousarvion ja -suunnitelman vuosille 2015–2017 hyväksyy yhdistetyn kunnan valtuusto.

Valtioneuvoston olisi kuntarakennelain vapaaehtoisia kuntaliitoksia tavoittelevien yleisperiaatteiden mukaisesti pitänyt odottaa, että Pöytyän ja Tarvasjoen kuntaliitos saatetaan teknisesti osaksi erityistä kuntajakoselvitystä. Myös yhdistyminen Marttilan kunnan kanssa olisi tullut selvittää. Tarvasjoen edellytykset jatkaa itsenäisenä kuntana on täysin sivuutettu yhdistymisselvityksessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

2. A.n ja hänen asiakumppaneittensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1.

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.

Suomen perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla.

Kuntarakennelain (1698/2009) 2 §:n mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta.

Kuntarakennelain 4 §:n mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää lain 2 §:ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa:

1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä;

2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita;

3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai

4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta

Kuntarakennelain 8 §:ssä säädetään yhdistymissopimuksesta. Pykälän 3 momentin mukaan, jos kuntien yhdistyminen tulee voimaan kesken kunnallisen vaalikauden, kuntien on sovittava yhdistymissopimuksessa uuden kunnan valtuuston muodostamisesta siten kuin 24 §:ssä säädetään.

Kuntarakennelakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 125/2009 vp) edellä mainitun pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että kuntien olisi sovittava yhdistymissopimuksessa uuden kunnan valtuuston muodostamisesta siten kuin ehdotetussa 24 §:ssä säädetään. Kuntien tulisi siten valita, muodostetaanko uuden kunnan valtuusto toimittamalla uudet vaalit vai yhdistämällä kuntien valtuustot kokonaan tai osittain.

Kuntarakennelain 15 §:ssä säädetään erityisen kuntajakoselvityksen määräämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajaon muuttamista koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta taikka muusta perustellusta syystä ministeriö voi määrätä toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen, jota varten ministeriö asettaa kyseessä olevia kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän.

Pykälän 3 momentin mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a §:ssä tarkoitetussa menettelyssä ollutta erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskeva erityinen kuntajakoselvitys voi tulla vireille mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitetun arviointiryhmän ehdotuksesta.

Kuntarakennelain 16 a §:ssä säädetään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta selvityksestä. Pykälän mukaan erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevassa erityisessä kuntajakoselvityksessä kuntajakoselvittäjän on tehtävä mukana olevien kuntien valtuustoille ehdotus kuntien yhdistymisestä sekä kuntien yhdistymissopimuksesta.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kuntajakoselvittäjän ehdotus kuntien yhdistymisestä voi koskea:

1) erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan yhdistymistä olemassa olevaan kuntaan;

2) erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan alueen jakamista kahden tai useamman kunnan kesken; taikka

3) useamman kuin kahden kunnan yhdistymistä.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot hyväksyvät selvittäjän ehdotuksen, kunnat tekevät selvittäjän ehdotuksen mukaisen yhteisen esityksen kuntajaon muuttamisesta ministeriölle. Muutoin selvittäjä toimittaa esityksensä kuntajaon muuttamisesta ministeriölle.

Kuntarakennelain 18 §:ssä säädetään päätöksenteon edellytyksistä kuntien yhdistyessä. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvosto voi päättää 16 a §:ssä tarkoitetusta kuntajakoselvittäjän esityksestä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.

Kuntarakennelain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 31/2013 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edellä mainitun momentin osalta seuraavaa:

"Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin valtioneuvoston toimivallasta päättää erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntien yhdistymisestä myös kyseisten kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta. Valtioneuvoston päätöksenteko perustuisi erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevia kuntia koskevan arviointimenettelyn perusteella asetetun kuntajakoselvittäjän esitykseen. Valtioneuvosto voisi päättää kuntien yhdistymisestä ilman kuntien yhteistä esitystä ja kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.

Kuntajaon muuttamisen edellytyksenä olisi siten ensinnäkin se, että muutos olisi tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lainsäädännössä edellytettyjen palvelujen turvaamiseksi.

Lisäksi edellytettäisiin, että tilanteessa täyttyvät kaikissa muissakin kuntajaon muutoksissa sovellettavat kuntajakolain 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset, joihin sisältyisi myös se, että muutoksen tulisi edistää 2 §:ssä säädettyjä kuntajaon kehittämisen tavoitteita. Erityisesti kyseessä olevissa vastoin kuntien tahtoa tapahtuvissa kuntajaon muutoksissa tulisi kiinnittää huomiota muutoksella syntyvän kokonaisuuden elinvoimaisuuteen sekä siihen, että uudella kunnalla on niin taloudelliset kuin henkilöstövoimavaroihinkin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä, rahoituksesta ja riittävästä omasta tuotannosta.

Valtioneuvostolla olisi lopullinen harkintavalta siitä, toteutetaanko kuntajakoselvittäjän esittämä kuntien yhdistyminen. Harkinta voitaisiin perustaa edellä mainittujen edellytysten lisäksi tilanteen kokonaisarvioon. Esimerkiksi tilanteessa, jossa kuntien yhdistymistä vastustaisi muukin kuin erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva kunta, arvioinnissa tulisi kiinnittää erityistä huomiota muodostuvan kokonaisuuden elinvoimaisuuteen ja toiminnalliseen perusteltavuuteen. Pelkästään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan vastustus taas ei olisi kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta perusteltu ainakaan niissä tilanteissa, joissa kunnalla on ollut pitkäaikaisia talouden tasapainotuksen ongelmia. Tällöin voitaisiin katsoa, ettei kunnalla ole edellytyksiä omista lähtökohdistaan ylläpitää itsehallintoaan eikä sillä ole tarvittavaa elinvoimaa itsehallintonsa tukena. Erityisesti näissä tilanteissa arvioinnissa tulisi antaa kunnallisen itsehallinnon sijasta enemmän painoarvoa kunnan asukkaiden perusoikeuksien toteutumisen kannalta olennaisten palvelujen turvaamiselle tulevaisuudessa. Lisäksi arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon muun muassa kuntien väestö- ja elinkeinorakenteen kehitys. Pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei siten pitäisi johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulisi olla kokonaisuutena perusteltu."

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 20/2013 vp) arvioinut perustuslain 121 §:n kannalta ehdotettua kuntajaon muutoksia koskevaa ja perustuslain 122 §:n 2 momentissa tarkoitettua kuntajaon perusteiden sääntelyä. Valiokunta on todennut ehdotettuun 18 §:n 3 momenttiin liittyen, että tällaisessa tilanteessa on otettava erityisesti huomioon, että niin sanotun kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Pakkoliitoksen taustalla olevat intressit ovat valiokunnan mielestä tässä tapauksessa niin painavia, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valiokunta korostaa kuitenkin tässä yhteydessä niiden yhdistämisen kohteena olevien muiden kuntien asemaa, jotka ovat vastustaneet liitosta. Tältä osin on tärkeää, että esityksen perustelujen mukaisesti pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu. Lisäksi selvityksessä on pyrittävä saamaan aikaan sellainen kuntajaon muutos, johon kaikki muutoksen kohteena olevat kunnat voivat suostua. Valiokunta pitää tärkeänä, että pakkoliitosmahdollisuuden kynnystä selvennetään myös edellyttämällä muutoksen välttämättömyyttä ("...jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi"). Välttämättömyyskriteeri rajaa myös sitä, miten monta kuntaa yhdistäminen voi koskea. Perustuslakivaliokunta ei ole lausunnossaan asettanut ehdotetun 18 §:n 3 momentin muuttamista edellytykseksi tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytölle.

Hallintovaliokunta on hallituksen esitystä koskevassa mietinnössään (HaVM 11/2013 vp) ehdottanut perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että pakkoliitosmahdollisuuden kynnystä selvennetään edellyttämällä 18 §:n 3 momentissa muutoksen välttämättömyyttä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Valiokunta on tähdentänyt, että kriisikunnan kohdalla tulee harkita perusteellisesti, onko kuntajaon muuttaminen vastoin valtuuston tahtoa välttämätöntä kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvien oikeuksien turvaamiseksi viimeisenä käytettävissä olevana ratkaisuna.

Kuntarakennelain 21 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta tai sitä koskevan esityksen hylkäämisestä.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Oikeudellinen arvio

Valtioneuvoston päätöksen perustuslainvastaisuuteen liittyvä valitusperuste

Valtioneuvosto on kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin nojalla päättänyt, että erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva Tarvasjoen kunta yhdistyy Liedon kuntaan, vaikka Liedon kunnan valtuusto on vastustanut kuntajaon muutosta. Valittajat katsovat, että kuntarakennelain 18 §:n 3 momentti tai ainakin sen soveltaminen valtioneuvoston päätöksestä ilmenevällä tavalla on perustuslailla suojatun kunnallisen itsehallinnon vastaista. Valittajat ovat korostaneet, että Liedon kunta ei ole kriisikunta ja että valtioneuvoston päätös vaikuttaa välittömästi kunnan hallintoon ja talouteen.

Kuntarakennelain 18 §:n 3 momentista ilmenee, että valtioneuvostolla on säännöksen mukaisten edellytysten täyttyessä toimivalta päättää kuntajaon muutoksesta siitä huolimatta, että kuntajaon kohteena olevan kunnan valtuusto vastustaa muutosta. Selvänä voidaan pitää sitä, että kuntajaon tällaisella muuttamisella puututaan muutosta vastustavan kunnan asukkaiden itsehallintoon ja että päätös vaikuttaa myös kunnan talouteen ja hallintoon.

Kuten edeltä sovellettavia säännöksiä ja niiden esitöitä koskevasta jaksosta ilmenee, kuntarakennelain 18 §:n 3 momentti on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 20/2013 vp) pitänyt pakkoliitoksen taustalla olevia intressejä niin painavina, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valiokunta on viitannut siihen, että kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Valiokunta on lausunnossaan erikseen kiinnittänyt huomiota myös esitetyn säännöksen merkitykseen sellaisten kuntaliitoksia vastustavien kuntien kannalta, jotka eivät ole kriisikuntia. Valiokunta on pitänyt tältä osin tärkeänä sitä, että pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu. Valiokunta on vielä lausunut, että selvityksessä on pyrittävä saamaan aikaan sellainen kuntajaon muutos, johon kaikki muutoksen kohteena olevat kunnat voivat suostua. Myös valiokunnassa arvioitavana olleessa hallituksen esityksessä (HE 31/2013 vp) kiinnitettiin erikseen huomiota tilanteisiin, joissa kuntien yhdistymistä vastustaa muu kuin erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva kunta. Esityksen mukaan valtioneuvoston harkintavaltaa näissä tapauksissa käytettäessä arvioinnissa tulisi kiinnittää erityistä huomiota muodostuvan kokonaisuuden elinvoimaisuuteen ja toiminnalliseen perusteltavuuteen.

Edellä todettuun nähden valtioneuvoston yleisistunnon päätöstä kuntajaon muuttamisesta ei ole pidettävä perustuslain tai lain vastaisena sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että päätöksessä tarkoitettu toinen kunta, joka on vastustanut kuntajaon muutosta, ei ole kriisikunta.

Valittajat ovat pitäneet valtioneuvoston päätöstä perustuslaissa taatun kunnallisen itsehallinnon vastaisena myös siitä syystä, että sillä vaikutetaan Liedon kunnan hallintoon ja talouteen. Vastaselityksessään valittajat ovat viitanneet myös siihen, että Tarvasjoen valtuutetut osallistuvat yhdistymissopimuksen mukaisesti Liedon kunnanvaltuuston päätöksentekoon ja että Liedon kunnalta on näin poistunut tosiasiallinen päätösvalta kunnan taloudesta ja hallinnosta.

Kuntarakennelain 8 §:stä ja sen lainvalmisteluaineistosta (HE 125/2009 vp) ilmenee, että jos kuntien yhdistyminen tulee voimaan kesken kunnallisen vaalikauden, kuntien on yhdistymissopimuksessa sovittava, muodostetaanko uuden kunnan valtuusto toimittamalla uudet vaalit vai yhdistämällä kuntien valtuustot kokonaan tai osittain. Kun kuntarakenteen muutoksesta päätetään kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin nojalla, kuten nyt on kysymys, yhdistymissopimuksesta ei ole sovittu kuntien kesken.

Kuntarakennelaissa ei säädetä nimenomaisesti valtioneuvoston toimivallasta päättää yhdistymissopimuksesta ja sen kautta muun ohella uuden kunnan hallinnon järjestämisestä siirtymäaikana tilanteissa, joissa valtioneuvosto päättää kuntien yhdistymisestä lain 18 §:n 3 momentin perusteella. Myöskään valtioneuvoston valituksenalaisessa päätöksessä ei nimenomaisesti todeta, että kuntien yhdistymistä koskeva päätös samalla merkitsee sitä, että sovellettavaksi tulee kuntajakoselvittäjien laatima ehdotus kuntien yhdistymissopimukseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että sääntelyn tarkoitus ja kokonaisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että valtioneuvosto päättäessään kuntajaon muuttamisesta samalla päättää myös yhdistymissopimuksesta. Esillä olevassa asiassa valtioneuvoston tarkoitus päättää Liedon ja Tarvasjoen kuntien yhdistymisestä laaditun yhdistymissopimusehdotuksen mukaisesti käy välillisesti ilmi myös valtioneuvoston yleisistunnon pöytäkirjasta ja esittelijän muistiosta, joissa viitataan Tarvasjoen kunnalle ja Liedon kunnalle erityisen kultajakoselvityksen pohjalta tehtyihin yhdistymisesityksiin.

Edellä todettuun nähden valtioneuvoston päätöstä ei voida pitää perustuslain 121 §:n 1 momentin vastaisena myöskään sillä perusteella, että kuntien yhdistyminen ja yhdistymissopimuksen määräykset vaikuttavat uuden Liedon kunnan mahdollisuuksiin päättää hallinnostaan ja taloudestaan sinä siirtymäaikana, joka edeltää uusien kunnallisvaalien toimittamista tavanomaiseen aikaan.

Valmisteluun liittyvät valitusperusteet

Valituksessa on vaadittu valtioneuvoston päätöksen kumoamista lisäksi sillä perusteella, että selvityksessä ei ole otettu huomioon Pöytyän kunnan halukkuutta muodostaa yhdessä Tarvasjoen ja eräiden muiden kuntien kanssa uusi Auranmaan kunta tai mahdollisuutta liittää Tarvasjoki Pöytyän kuntaan. Lisäksi valittajien mukaan päätöksen valmistelussa on tapahtunut olennainen virhe, kun Tarvasjoen naapurikuntaa Marttilaa ei ole missään vaiheessa kutsuttu mukaan erityiseen kuntajakoselvitykseen.

Tarvasjoen kuntaa koskevassa erityisessä kuntajakoselvityksessä on selvitetty mahdollisuuksia turvata Tarvasjoen kunnan asukkaiden lakisääteiset palvelut yhdistämällä mainittu kunta olemassa olevaan naapurikuntaan kuntarakennelain 16 a §:n 1 kohdan mukaisesti. Vaihtoehtoisia naapurikuntia ovat tällöin olleet Lieto, Aura, Paimio ja Pöytyä. Lisäksi on selvitetty mainitun säännöksen 3 kohdan mukaista monikuntaliitoksen mahdollisuutta, joka käytännössä lyhyen valmisteluaikataulun vuoksi voisi kuitenkin toteutua vasta vuonna 2017.

Tarvasjoen ja Pöytyän kunnat ovat tehneet keskinäisen, vapaaehtoisen yhdistymisselvityksen keväällä 2014. Pöytyän kunnanvaltuusto on hyväksynyt esityksen, mutta Tarvasjoen kunta on hylännyt sen. Yhdistyminen olisi näin ollen edellyttänyt erityisen kuntajakoselvityksen tekemistä. Kuntajakoselvittäjä on kuitenkin pitänyt tärkeänä Tarvasjoen kunnan vaikean taloudellisen tilanteen vuoksi, ettei yhdistyminen viivästyisi.

Myöskään Pöytyän kunnan taloudellista tilannetta ei voida pitää niin hyvänä, että uusi yhdistynyt kunta muodostaisi elinvoimaisen ja toiminnallisesti perustellun kokonaisuuden. Vastaavasti Tarvasjoen kunnan liittäminen väestömäärältään pieneen Marttilan kuntaan ei sekään olisi turvannut Tarvasjoen kuntalaisten lakisääteisiä palveluita.

Edellä mainituilla perusteilla valtioneuvoston päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena valituksessa esitetyillä asian valmistelua koskevilla perusteilla.

Kuntajaon muuttamisen edellytykset

Valituksessa on vaadittu valtioneuvoston päätöksen kumoamista myös sillä perusteella, ettei kuntajaon muutos täytä kuntarakennelain 4 §:ssä säädettyjä edellytyksiä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Tarvasjoen kunnan taloudellinen asema on muodostunut niin heikoksi, että kuntajaon muutos on välttämätön kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Asiassa saatu selvitys osoittaa toisaalta, että Tarvasjoen kunnan yhdistymisen Lietoon voidaan arvioida turvaavan Tarvasjoen kuntalaisten lakisääteiset palvelut osana Liedon peruspalveluja kaikissa palvelujen alueellisissa järjestämisvaihtoehdoissa. Uudessa kunnassa olisi hyvät edellytykset alueen elinkeinojen tehokkaalle ja järjestelmälliselle kehittämiselle sekä toimivallan yhdyskuntarakenteelle.

Kun muutoin otetaan huomioon, mitä arviointiryhmän esityksestä ja kuntajakoselvityksestä ilmenee, valtioneuvosto on voinut sille kuuluvan toimivallan nojalla ja sen rajoissa päättää Liedon ja Tarvasjoen kuntien yhdistymisestä. Valtioneuvosto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä, eikä päätös ole muillakaan valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Lopputulos

Valtioneuvoston päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Valitus on hylättävä.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle asiakumppaneineen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.