KHO:2015:36

Arava-asia – Yleishyödyllinen yhteisö – Nimeäminen – Nimeämisen peruuttaminen – Viranomaisen harkintavalta – Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus – ARA

Vuosikirjanumero: KHO:2015:36
Antopäivä: 17.3.2015
Taltionumero: 737
Diaarinumero: 4035/2/13
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2015:36

Vuokra-asuntokohteita omistavaan konserniin kuuluva yleishyödyllinen yhteisö A omisti aravalainoitettuja kohteita, joita koskevat aravarajoitukset olivat päättyneet. A ei harjoittanut aravarajoitusten alaista asuntorakentamista. A:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamista koskevaa hakemusta ei voitu viranomaisella olevasta harkintavallasta huolimatta hylätä sillä perusteella, että asunnoista saatavaa tuottoa tai realisointituloa ei nimeämisen peruuttamisen jälkeen käytettäisi konsernin yleishyödylliseen osioon kuuluvien kohteiden rakentamiseen tai kunnossapitoon. Peruuttamishakemuksen tueksi ei voitu myöskään edellyttää esitettävän erityisiä perusteita, kun laista, lain esitöistä tai viranomaisen harkintavallasta ei voitu johtaa tällaista vaatimusta.

Aravalaki 15 d § 3 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 19.11.2013 nro 13/1405/3

Asian aikaisempi käsittely

VVO Vuokra-asunnot Oy on 2.10.2012 päivätyllä hakemuksella pyytänyt Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskusta peruuttamaan yhtiön yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen 1.1.2013 lukien. Hakemuksen mukaan VVO Kiinteistökehitys Oy on 1.4.2010 jakautunut kolmeksi uudeksi yhtiöksi, joista yksi on hakijayhtiö. VVO Vuokra-asunnot Oy ei 1.1.2013 lukien omista aravarajoituslain tarkoittamien rajoitusten alaisia kohteita.

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (jäljempänä myös ARA) on päätöksellään 7.11.2012 hylännyt VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella, että hakijan omistamat aravalainoitetut kohteet ovat vapautuneet tai vapautuvat aravarajoituslain mukaisista niin sanotuista jatkorajoituksista viimeistään 1.1.2013. Hakijayhtiö on nimeämisen peruuttamisen jälkeen tarkoitus sulauttaa VVO-konsernin sellaiseen yhtiöön, joka ei ole yleishyödylliseksi nimetty. Asunnoista saatavaa tuottoa tai realisointituloa ei tämän jälkeen käytettäisi yleishyödylliseen osioon kuuluvien kohteiden rakentamiseen tai kunnossapitoon. Hakemuksessa ei ole esitetty sellaisia erityisiä perusteita, jotka puoltaisivat nimeämisen peruuttamista, kun otetaan huomioon päätöksessä mainittujen säännösten tarkoitus sekä peruuttamisen ilmeiset seuraukset ja hakijan omistamien asuntojen huomattava määrä. Sovellettuina oikeusohjeina päätöksessä on mainittu aravalain (1189/1993) 15 a §:n 1 momentin 4 ja 5 kohdat.

VVO Vuokra-asunnot Oy on 21.11.2012 päivätystä oikaisuvaatimuksestaan ilmenevin perustein hakenut muutosta ARA:n päätökseen.

ARA on päätöksellään 23.1.2013 hylännyt oikaisuvaatimuksen.

ARA on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

ARA:n käsityksen mukaan lainsäätäjä on käsitellyt yleishyödyllisestä asemasta luopumista yhteisöjen nimenomaisena oikeutena vain säännösten voimaantulon yhteydessä. Myöhempi yleishyödyllisyyden peruuttaminen edellyttää kaikesta valtion tuesta luopumisen lisäksi, että yleishyödyllisen toiminnan on mahdollista lakata kokonaan loukkaamatta yleishyödyllisyyssäännöksissä suojattuja etuja, aiheuttamatta huomattavaa vuokriltaan kohtuullisten asuntojen poistumaa tai kilpailun vääristymistä. Yleishyödyllisen aseman peruuttamista käsiteltäessä tulee ottaa huomioon myös aravalain 15 b §:n säännökset yleishyödyllisyydestä konsernissa. VVO-konserni on maan suurin yleishyödyllinen vuokra-asuntojen omistaja. Konsernin emoyhtiötä VVO-yhtymä Oyj:tä ei ole nimetty yleishyödylliseksi. Yleishyödylliseen osioon kuuluvat hakijayhtiö, VVO Vuokratalot Oy, VVO Korkotukikiinteistöt Oy ja VVO Asunnot Oy sen jälkeen, kun VVO Kiinteistöt Oy on sen yleishyödyllisyyden lakattua sulautunut vapaarahoitteiseen osioon kuuluvaan VVO Kodit Oy:hyn. Yleishyödyllinen toiminta jatkuu konsernissa ja on tärkeätä, että nimenomaan yleishyödyllinen osio säilyy mahdollisimman laajana ja toimintakykyisenä. Yleishyödyllisyyden peruuttamista koskevaa säännöstä ei voi tulkita sanamuotonsa vastaisesti, vaan ARA:lla on kaikissa peruuttamista koskevissa tilanteissa harkintavalta. Yleishyödylliseen asuntojen tuottamiseen ja tarjoamiseen ei voi sisältyä pyrkimystä saada mahdollisimman hyvää myyntivoittoa käyttö- ja luovutusrajoitusten päättymisen jälkeen asunnoista, joiden rakentamista, hankintaa tai perusparannusta on tuettu valtion varoilla ja joihin tarvitusta pääomasta valtaosan asukkaat ovat maksaneet vuokrissa. Lainsäätäjän tarkoituksena ei ole katsottava olleen myöskään se, että yhteisö luopuu yleishyödyllisyydestä ja sosiaalisin perustein tapahtuvasta asuntojen vuokraamisesta heti, kun kohteittaiset rajoitukset ovat lakanneet olemasta voimassa. Rajoituksista vapautuneista asunnoista saatavan tuoton ja mahdollisen myyntivoiton sekä vakuusarvon nousun tulee jäädä yleishyödylliseen yhtiöön ja konsernin yleishyödylliseen osioon, jossa se on käytettävissä uusien ARA-asuntojen rakentamiseen ja vanhan kannan kunnossapitoon. Hakijayhtiö on nimeämisen peruuttamisen jälkeen tarkoitus sulauttaa VVO Kodit Oy:hyn, joka ei ole yleishyödylliseksi nimetty ja jonka tarkoituksena on pääasiassa vapaarahoitteinen asuntotuotanto ja voiton tuottaminen. Hakijan asunto-omaisuus siirtyisi sulautumisessa hyödyttämään VVO-konsernin vapaata yritystoimintaa. Nimeämisen peruuttamiseen tulee olla erityinen peruste, jolla ARA on tarkoittanut nimettyä, yksilöityä perustetta. Nimeämisen peruuttamista koskevassa hakemuksessa tai oikaisuvaatimuksessa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joilla peruuttaminen olisi mahdollista. Yleishyödyllisiä yhteisöjä valvovana viranomaisena ARA on vastuussa siitä, että yleishyödyllisyys on säännöksissä tarkoitetussa laajuudessa pysyvää. VVO Kiinteistöt Oy, jonka nimeämisen yleishyödylliseksi yhteisöksi ARA on päätöksellään 23.6.2010 peruuttanut, on omistanut noin 3 500 rajoituksista vapautunutta asuntoa ja yhtiö on 1.12.2010 sulautunut VVO Kodit Oy:hyn. Hakijayhtiölle on VVO Kiinteistökehitys Oy:n jakautumisessa tullut yli 4 000 kohdetta, jotka on valittu siten, että niiden käyttö- ja luovutusrajoitukset päättyvät ennen 1.1.2013. Hakijayhtiö on tarkoitus nimeämisen peruuttamisen jälkeen sulauttaa VVO Kodit Oy:hyn. Mikäli nyt käsiteltävänä oleva peruuttamishakemus hyväksyttäisiin, tulisi VVO-konsernin yleishyödyllisestä osiosta siirtymään yhteensä yli 7 500 vuokra-asuntoa vapaarahoitteiseen osioon. Asuntojen huomattava määrä on tullut ottaa asiassa huomioon merkittävänä tekijänä. Hakemuksen hyväksyminen olisi myös vastoin niitä EU-säädöksiä, joiden tarkoituksena on estää kilpailun vääristyminen markkinoilla. ARA ei ole muuttanut ratkaisulinjaansa hakijan tarkoittamalla tavalla. Saman konsernin yleishyödylliseen osioon kuuluvien hakijoiden asemaa on tarkasteltava paitsi yksittäisten hakemusten pohjalta, myös kokonaisuutena, jolla on laaja yhteiskunnallinen vaikutus. Sovellettuina oikeusohjeina päätöksessä on mainittu aravalain (1189/1993) 15 a §:n 1 momentin 4 ja 5 kohdat, 15 b § ja 15 d §:n 3 kohta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus ei ole tutkinut VVO Kodit Oy:n valitusta. Hallinto-oikeus on hylännyt VVO Vuokra-asunnot Oy:n ja VVO-yhtymä Oyj:n

valituksen. Hallinto-oikeus on hylännyt valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään VVO Kodit Oy:n valituksen tutkimatta jättämisen osalta seuraavasti:

Yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamista on hakenut VVO Vuokra-asunnot Oy, jonka osakekannan omistaa kokonaisuudessaan VVO-yhtymä Oyj. ARA:n päätökset on kohdistettu hakijayhtiöön, joka oli laatinut yksin myös oikaisuvaatimuksen asiassa. Valituksessa on katsottu, että mainittujen yhtiöiden lisäksi asianosaisasema on myös VVO Kodit Oy:llä, johon VVO Vuokra-asunnot Oy on tarkoitus fuusioida sen jälkeen kun ARA on peruuttanut hakijayhtiötä koskevan nimeämisen. ARA on hylännyt hakemuksen ja kielteisestä päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen. Nimeämisen peruuttamisen ja suunnitellun sulautumisen on kerrottu olevan VVO Kodit Oy:n edun mukaista. Hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, ettei ARA:n valituksenalaisella päätöksellä ole esitetyissä olosuhteissa sellaista välitöntä vaikutusta VVO Kodit Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, että yhtiöllä olisi tämän vuoksi valitusoikeus asiassa. Näin ollen VVO Kodit Oy:n valitus on jätettävä hallinto-oikeudessa tutkimatta. Valittajayhtiöt ovat jättäneet asiassaan yhteisiä kirjelmiä hallinto-oikeudelle eikä VVO Kodit Oy ole sen lisäksi erikseen esittänyt omaa oikeusasemaansa koskevia yksilöityjä vaatimuksia. VVO Kodit Oy:n ei ole siten katsottava tosiasiallisesti käyttäneen myöskään asianosaisasemasta riippumatonta väliintuloon perustuvaa puhevaltaa asiassa.

Hallinto-oikeus on selostettuaan soveltamansa aravalain 1 §:n 1 momentin, 5 §:n 1 momentin, 15 §:n 3 kohdan, 15 a §:n 1 ja 2 momentin 15 b §:n ja 15 d §:n säännökset VVO Vuokra-asunnot Oy:n ja VVO-yhtymä Oyj:n valituksen johdosta perustellut päätöstään seuraavasti:

Aravalain (1189/1993) säätämistä koskevat esityöt

Aravalain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 177/1993 vp) yleisperustelujen mukaan vuokra-aravalainoja voitaisiin myöntää kuntien lisäksi kaikille muille julkisyhteisöille, vakuutusyhtiöille sekä asuntorahaston erikseen nimeämille yhteisöille, jotka harjoittavat asuntojen vuokraamista sosiaalisin perustein.

Aravalainojen myöntämisen yleisiä edellytyksiä koskevan lakiehdotuksen 5 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan aravalainajärjestelmä on olemassa erityisesti niiden asunto-olojen kehittämiseksi, jotka ilman valtion tukea eivät kohtuullisesti pysty järjestämään asumistaan. Aravalainoitukseen liittyy siten sosiaalinen elementti. Se puolestaan on läheisessä yhteydessä taloudellisiin oloihin, sillä aravalainajärjestelmä on tarkoitettu asuntomarkkinoilla täyttämään yksityisessä asuntorahoituksessa kulloinkin ilmeneviä puutteita. Tämän vuoksi myös lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös siitä, että aravalainoja myönnetään asunto-olojen kehittämiseen sosiaalisen tarkoituksenmukaisuuden ja taloudellisen tarpeen perusteella.

Vuokra-aravalainan saajia koskevan lakiehdotuksen 15 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lainansaajaryhmien rajaamisessa pyrkimyksenä on toisaalta ollut varmistaa se, että vuokratalokanta muodostuu suhteellisen suurien ja vakavaraisten yhteisöjen omistukseen, ja toisaalta se, että yhteiskunnan tukemaan asuntotuotantoon voitaisiin valita vuokralaisiksi riittävässä määrin juuri sosiaalisen tarveharkinnan perusteella eniten tuen tarpeessa olevia perheitä. Yhtenä lainansaajaksi kelpoisena yhteisönä on mainittu asuntorahaston erikseen nimeämä yhteisö, joka harjoittaa asuntojen vuokraamista sosiaalisin perustein. Tältä osin on tarkoitettu muun ohella yleishyödyllisiä vuokra-asuntoja ylläpitäviä yhteisöjä.

Aravalain muuttamista (571/1999) koskevat esityöt

Hallituksen esitys 274/1998 vp

Esityksen tarkoituksena on ollut varmistaa asuntotuotantoon valtion asuntolainan tai pitkäaikaisen korkotuen muodossa myönnetyn valtion tuen ohjautuminen sosiaalisin perustein valittaville asukkaille ja tämän vuoksi määritellä asuntojen vuokraamista ja ylläpitoa sosiaalisin perustein harjoittaville yhteisöille asetetut yleishyödyllisyyden edellytykset lakitasolla.

Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan ongelmakohtina on ollut, että yleishyödyllisen toiminnan ja muun liiketoiminnan taloutta ei välttämättä ole eroteltu toisistaan. Lisäksi jotkin yhteisöistä ovat yhtiöityneet ja joidenkin koko on ratkaisevasti kasvanut. Osa nimetyistä yhteisöistä on nykyisin suurten konsernien tytäryhtiöitä. Yksittäisiä vuokrataloyhtiöitä on ollut mahdollista sulauttaa ja jakaa siten, että niiden varallisuus siirtyy muulle kuin yleishyödyllisyyden kriteerit täyttävälle yhteisölle. Nimettävän yhteisön toimintaperiaatteet selvitetään siinä vaiheessa, kun yhteisö hakee nimeämistä eikä nimeämisen edellytysten täyttymistä sen jälkeen varsinaisesti valvota.

Esityksen tarkoituksena on, että jatkossakin voitaisiin varmistaa valtion lainoitustuen sekä pitkäaikaisen korkotuen ohjautuminen kokonaisuudessaan asukkaille. Arava- ja korkotukilainsäädäntöä on ehdotettu muutettavaksi siten, että asuntojen vuokraamista ja ylläpitoa sosiaalisin perustein harjoittavilta yhteisöiltä edellytetyn yleishyödyllisyyden sisältö määriteltäisiin lailla. Yhteisön toiminnan pääasiallisena tarkoituksena tulisi olla vuokra- ja asumisoikeusasuntojen rakennuttaminen sekä niiden vuokraaminen sosiaalisin perustein tai tarjoaminen käytettäväksi asumisoikeusasuntoina. Nimetty lainansaajayhteisö voisi jakaa rajoitetusti osinkoa, konserniavustusta tai osuuspääoman korkoa omistajan yhteisöön sijoittamille varoille. Nimetyn yhteisön tulisi pääsääntöisesti pitää arava- ja korkotukilainoilla lainoitetut vuokratalot vuokra-asuntokäytössä myös rajoitusaikojen päättymisen jälkeen. Tämä periaate sisältyy itse asiassa jo yhteisöjen toimintatarkoitukseen. Yleishyödylliseen asuntojen tuottamiseen ja tarjoamiseen ei voi sisältyä pyrkimystä saada mahdollisimman hyvää myyntivoittoa käyttö- ja luovutusrajoitusten päättymisen jälkeen asunnoista, joiden rakentamista, hankintaa tai perusparannusta on tuettu valtion varoilla ja joihin tarvitusta pääomasta valtaosan asukkaat ovat maksaneet vuokrissa. Asuntojen luovuttaminen olisi kuitenkin mahdollista. Siihen ei tarvittaisi viranomaisen lupaa eikä luovutuksensaajia tai luovutushintaa olisi pakottavasti säännelty. Yhteisö voisi itse valita, noudattaako se yleishyödyllisiä toimintaperiaatteita. Jos se ei niitä noudattaisi, menettelystä seuraisi vain, ettei yhteisöä pidettäisi enää yleishyödyllisenä ja sen nimeäminen voitaisiin peruuttaa eikä se enää tämän jälkeen voisi saada tukea arava- tai korkotukilainojen muodossa. Tällöin valtion asuntorahastolla olisi mahdollisuus harkintansa mukaan irtisanoa yhteisön aravalainat tai lakkauttaa korkotuen maksaminen joko osittain tai kokonaan. Ennen lain voimaantuloa tehdyt päätökset lainansaajayhteisöksi nimeämisestä säilyisivät voimassa. Näiden yhteisöjen voidaan katsoa sitoutuneen noudattamaan nyt lain tasolla säädettäviä yleishyödyllisyyden periaatteita jo silloin, kun ne on nimetty yhteisöiksi, joille voidaan myöntää valtion asuntolainaa. Niiden tulisi siis myös lain voimaantulon jälkeen toimia yleishyödyllisyydelle asetettujen edellytysten mukaisesti. Lisäksi ehdotettu mahdollisuus peruuttaa nimeäminen koskisi myös jo ennen lain voimaantuloa nimettyjä lainansaajayhteisöjä. Yhteisö voisi kuitenkin halutessaan luopua yleishyödyllisestä asemastaan, jolloin valtion tuki lakkaisi. Ne yhteisöt, joita tämä esitys koskee, saattavat kuulua konserniin, jolla on myös muuta liiketoimintaa. Tämä esitys koskee näissäkin tapauksissa vain sitä konsernin osaa, jonka edellytetään toimivan yleishyödyllisyyden periaatteiden mukaisesti.

Lakiehdotuksen mukainen 15 a § olisi uusi säännös, jossa säädettäisiin 15 §:n 3 kohdassa tarkoitetulle lainansaajalle sekä sellaiselle yhteisölle, jossa lainansaajalla olisi välitön määräysvalta, asetettavista yleishyödyllisyyden edellytyksistä. Lakiehdotuksen 15 a §:n 1 kohdassa on ehdotettu määriteltäväksi, mitkä yhteisön toimialoista katsotaan tässä yhteydessä yleishyödylliseen toimintaan kuuluviksi. Yhteisöllä voisi olla muitakin toimialoja. Yhteisön tavoitteena tulee olla tarjota asukkaille hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin. Lakiehdotuksen 15 a §:n 4 kohdan säännöksellä pyrittäisiin siihen, että niissä tilanteissa, joissa paikkakunnalla on edelleen kysyntää vuokra-asunnoista, nimetyn yhteisön omistamat vuokra-asunnot säilyisivät pääsääntöisesti vuokra-asuntokäytössä senkin jälkeen, kun ne eivät enää ole käyttö- ja luovutusrajoitusten piirissä. Asuntoja voisi aina myydä toiselle nimetylle yhteisölle tai kunnalle taikka muulle julkisyhteisölle. Jos vuokra-asunnoista ei enää olisi alueella kysyntää tai jos olisi olemassa muu painava syy, asunnot voitaisiin myydä omistusasunnoiksi tai niiden käyttötarkoitus voitaisiin muuttaa. Muu painava syy myymiseen saattaisi olla tilanne, jossa myyminen on välttämätöntä yhteisön toiminnan taloudellisen perustan tervehdyttämiseksi tai turvaamiseksi. Lakiehdotuksen 15 a §:n 5 kohdassa säädettäisiin, että yhteisön tulisi järjestää vuokra- ja asumisoikeusasuntojensa omistus siten, että vuokrien tai käyttövastikkeiden tasaus olisi mahdollista. Tarkoituksena olisi edistää pääomamenojen tasausta siten, että vuokrat ja käyttövastikkeet vastaisivat asuntojen käyttöarvojen mukaisia suhteita. Vuokrien tai käyttövastikkeiden tasaus on mahdollista saman omistajan aravalainoitettujen vuokra- tai asumisoikeustalojen kesken. Jos omistus on järjestetty esimerkiksi siten, että vanhat vuokratalot ovat kaikki yhdessä yhtiössä ja uustuotanto taas toteutetaan toiseen yhtiöön, ei vuokrien järkevä tasaus eri ikäisten asuntojen kesken ole mahdollista. Konsernin tulisi lisäksi pitää yhteisörakenteensa muutoinkin sellaisena, että se tukisi mahdollisimman hyvin taloudellisiin vaikeuksiin joutuneiden talojen vastuiden kantamista. Näin ollen ei siis tulisi järjestää omistusta esimerkiksi siten, että taloudellisissa vaikeuksissa olevat vuokratalot erotettaisiin omaan yhtiöön ja tuottoisat vuokratalot taas toiseen yhtiöön.

Lakiehdotuksen 15 b §:ssä on ehdotettu säädettäväksi siitä, miten 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä sovellettaisiin niissä tilanteissa, joissa nimetty yhteisö on osa konsernia, jonka muillakin yhteisöillä on omistuksessaan aravalainoitettuja tai korkotuettuja käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia asuntoja tai jonka muitakin yhteisöjä on nimetty. Sovellettaessa edellytyksiä tällaisissa tilanteissa näitä yhteisöjä käsiteltäisiin kuin ne olisivat yksi yhteisö.

Lakiehdotuksen 15 d §:n 1 kohdan mukaan nimeäminen voitaisiin peruuttaa, jos yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva yhteisö, joka on myös nimetty tai jolla on omistuksessaan aravalainoitettuja tai korkotuettuja käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia vuokra- tai asumisoikeusasuntoja, ei enää täyttäisi 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä. Pykälän 2 kohdan mukaan nimeäminen voitaisiin peruuttaa myös, jos yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva edellä tarkoitettu yhteisö olisi ryhtynyt tosiasiallisiin toimiin, joiden tarkoituksena on kiertää 15 a §:ssä säädettäviksi ehdotettuja edellytyksiä. Nimeämisen peruuttaisi valtion asuntorahasto. Peruuttamista harkitessaan sen tulisi ottaa huomioon, miten vakavasti yhteisö olisi rikkonut 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä. Jos edellytyksistä poikkeaminen olisi vähäistä, ei nimeämistä tulisi peruuttaa. Pykälän 3 kohdan mukaan nimeäminen voitaisiin peruuttaa lisäksi yhteisön hakemuksesta. Jos yhteisön nimeäminen peruutettaisiin jostain pykälässä tarkoitetusta syystä, yhteisöllä olisi aina mahdollisuus saattaa toimintansa säännösten mukaiseksi ja hakea uudelleen nimeämistä.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto 48/1998 vp

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, ettei valtion tuen saamiseen liittyvä yhteisön yleishyödyllisyyden kriteerien sääntely ole ongelmallista perustuslain kannalta, koska ne on määritelty valtion asuntopoliittisen tuen saamisen alkuperäistä tarkoitusta vastaavasti. Esitys onkin valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen pelkästään sen seikan kannalta, miten ehdotukset vaikuttavat tällä hetkellä voimassa oleviin sopimussuhteisiin. Yhteisöllä olevat valtion asuntolainat voidaan lakiehdotuksen 37 §:n 2 momentin mukaan irtisanoa kokonaan tai osittain takaisin maksettaviksi kuuden kuukauden kuluttua irtisanomisesta, jos yhteisön nimeäminen yleishyödylliseksi yhteisöksi peruutetaan. Irtisanominen on kuitenkin peruutettava, jos syy nimeämisen peruuttamiseen poistuu tämän kuuden kuukauden aikana. Lain voimaantulosäännöksen perusteella kyseistä säännöstä sovelletaan myös niihin yhteisöihin, jotka ennen lain voimaantuloa on nimetty vuokra-aravalainan tai asumisoikeustalolainan saajiksi. Ehdotus merkitsee sitä, että yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamiseen perustuvaa lainan irtisanomista voidaan soveltaa myös ennen lain voimaantuloa syntyneisiin oikeussuhteisiin. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on suhtauduttu kielteisesti taannehtivaan puuttumiseen varallisuusoikeudellisten oikeustoimien ja niiden ehtojen sisältöön. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin kysymyksessä sellainen lainsäädännössä valtion rahoituksen ja tuen turvin määrätarkoitukseen luotu järjestelmä, jolle on olennaista, että lailla lähtökohtaisesti voidaan myös muuttaa sääntelyn sisältöä esimerkiksi varallisuusoikeudellisten oikeustoimien ja niiden ehtojen pysyvyyttä koskevan, omaisuuden perustuslainsuojaan palautuvan tulkintakäytännön estämättä. Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa.

Yleishyödyllisyyden määritelmän kriteerin tulee perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan olla sopusoinnussa valtion asuntopoliittisen tuen saamisen alkuperäisten vaatimusten kanssa. Tällä edellytyksellä yhteisöihin suuntautuva vaatimus näiden kriteerien edelleen täyttämisestä ei ole sellainen odottamaton tai uusi seikka, jonka vuoksi valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa tulisi poiketa edellä mainitusta lähtökohdasta. Esitys ei merkitse sitä, että asianomaisten yhteisöjen on ehdottomasti mukautettava toimintansa yleishyödyllisyyden kriteerit täyttäväksi, vaan niille jää tämän suhteen muodollisjuridinen toimintavapaus. Esityksessä vain asetetaan yhteisön säilymiselle julkisen tuen piirissä se sinänsä johdonmukainen vaatimus, että yhteisö täyttää kyseiset kriteerit.

Eduskunnan ympäristövaliokunnan mietintö 11/1998 vp

Ympäristövaliokunta on hallituksen esityksen johdosta antamassaan mietinnössä todennut, että lakiehdotusten voimaantulosäännösten mukaan aiemmin tehdyt yhteisön nimeämistä koskevat päätökset säilyvät voimassa ja että ehdotettuja uusia säännöksiä sovelletaan siten suoraan näihin yhteisöihin ilman uutta nimeämismenettelyä. Edelleen valiokunta on todennut selvyyden vuoksi, että 15 b §:ssä ehdotetaan säädettäväksi siitä, miten yleishyödyllisyyden edellytyksiä sovelletaan niissä tilanteissa, joissa nimetty yhteisö on osa konsernia, jonka muillakin yhteisöillä on omistuksessaan aravalainoitettuja tai korkotuettuja käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia asuntoja tai jonka muitakin yhteisöjä on nimetty yleishyödyllisiksi. Selvittäessään uusien säännösten soveltamista jo nimettyihin yhteisöihin valiokunta on todennut, että lain voimaantulolle on varattava riittävästi aikaa. Muun muassa sellaisille yhteisöille, jotka haluavat eriyttää asuntokantansa erilliseen yhteisöön, on perusteltua antaa siihen mahdollisuus ilman, että uudet säännökset tulevat niissä väliaikaisesti noudatettaviksi.

Lakiehdotuksen 15 a §:n 4 kohdan osalta valiokunta on todennut, ettei kysymyksessä ole myynti- tai luovutusrajoitusten jatkaminen. Rajoituksista vapautuneita asuntoja saadaan vapaasti myydä toisille nimetyille yhteisöille tai kunnille taikka muille julkisyhteisöille. Myynti muillekin on sallittu, jos vuokra-asunnoista ei enää ole paikkakunnalla kysyntää tai myös muusta painavasta syystä. Säännös ei myöskään millään lailla vaikuttaisi asukkaiden mahdollisuuteen lunastaa asunto-osakeyhtiömuotoisessa talossa hallitsemaansa aravavuokra-asuntoa omistusasunnoksi voimassa olevien säännösten mukaisesti. Ehdotetun 4 kohdan tarkoituksena on turvata se, että valtion tuen avulla rakennetut vuokra-asunnot säilyvät pääsääntöisesti vuokrakäytössä myös sen jälkeen kun ne vapautuvat myynti- ja luovutusrajoituksista. Perustuslakivaliokunta on pitänyt lausunnossaan asianmukaisena, että vastaava sääntely valtion tuella rahoitetun asuntokannan säilyttämiseksi vuokrakäytössä ulotetaan koskemaan kaikkia yksityisoikeudellisia yhteisöjä. Tästä perustuslakivaliokunnan tasapuolisuuden vaatimusta koskevasta kannanotosta käy samalla epäsuorasti ilmi, että perustuslakivaliokunta ei ole asettanut kysymyksenalaiseksi sellaista yleishyödyllisen määritelmän kriteeriä, jolla valtion tuella rahoitettu asuntokanta pyritään säilyttämään vuokrakäytössä.

Ympäristövaliokunta on esittänyt 15 a §:ään otettavaksi uuden 2 momentin, jonka mukaan 15 a §:n 3 kohdan voitonjakorajoitussäännös ei koskisi ennen 1.1.1980 lainoitetuista aravavuokra-asunnoista omistajalle tuloutettavaa tuottoa. Ennen 1.1.1980 lainoitettujen aravavuokra-asuntojen pääomamenot ovat alhaisia niiden lainojen alkaessa olla maksettuja. Vanhasta aravavuokra-asuntokannasta saatavat tuotot ovatkin yhteisöjen (konsernien) tulorahoituksessa merkittävä osa. Uusi 2 momentti poistaisi näin ollen pitkälle niitä oman pääoman hankintaan liittyviä esteitä, joita voitonjakorajoitus hallituksen esittämässä laajuudessa aiheuttaisi. Samalla valiokunnan mielestä turvataan niitä edellytyksiä, joilla voidaan huolehtia aravavuokra-asuntotuotannon jatkumisesta tulevaisuudessa. Jos näin ei olisi, ehdotettu yleishyödyllisyyden kriteeri toimisi koko valtion tuen käyttämisen tavoitetta ja vaatimuksia vastaan. Valiokunta on katsonut edelleen, että voitonjakorahoituksen lieventämisellä on vaikutusta siihen, miten yhteisöissä arvioidaan mahdollisuutta hakea yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamista. Nimeämisen peruuttaminen johtaa lakiehdotuksen 37 §:n mukaan aravalainan irtisanomiseen, joka vaikuttaa paitsi yhteisön talouteen myös asuntorahaston aravalainojen arvopaperistamiseen. Näin ollen valiokunnan ehdottama muutos tulee ainakin jossain määrin poistamaan myös niitä uhkia, joita esityksellä on arvioitu olevan arvopaperistamiseen. Ehdottaessaan ettei voitonjakorajoitus koskisi vanhaa arava-asuntokantaa valiokunta on pitänyt kuitenkin tarpeellisena asettaa näistä asunnoista omistajalle tuloutettavan tuoton käytölle joitakin vaatimuksia. Valiokunta on ehdottanut, että 2 momenttiin otetaan säännös, jonka mukaan vanhoista arava-asunnoista tuloutettavaa tuottoa on käytettävä siten, että voidaan turvata yhteisön tai sen kanssa samaan konserniin kuuluvan aravalainoitettuja tai korkotuettuja asuntoja omistavan yhteisön taikka toisen nimetyn yhteisön (15 b §:ssä tarkoitettujen yhteisöjen) vuokra-asuntojen uustuotantoon ja perusparannukseen tarvittavien omien varojen rahoitusta. Edelleen valiokunta on ehdottanut 2 momentissa asetettavaksi vaatimuksen siitä, ettei tuloutus saa myöskään vaarantaa yhteisön tai sen kanssa samaan konserniin kuuluvan valtiontukea saaneen yhteisön taloudellista tilannetta eikä vuokra-asuntokannan ylläpitoa. Tuloutettavan tuoton käyttöä koskevien vaatimusten tarkoituksena on rahoitusta varmistamalla turvata sosiaalisen asuntotuotannon jatkuvuutta ja tällaisen asuntokannan ylläpitoa. Valiokunta on pitänyt erittäin tärkeänä aravavuokra-asuntojen tuotannon jatkumista myös tulevaisuudessa.

Aravalain muuttamista (734/2004) koskevat esityöt

Hallituksen esityksen (HE 79/2004 vp) yleisperustelujen mukaan hallituksen asuntopoliittisen ohjelman mukaisesti yleishyödyllisyyssäännöksillä varmistetaan edelleen yhteiskunnan tuen kohdentuminen asukkaille. Säännöksiä väljennetään niin, että ne tukevat uustuotannon käynnistymistä sekä olemassa olevan asuntokannan säilymistä asuinkäytössä ja sen laadun parantamista. Voiton tuloutusta koskevia säännöksiä ei muuteta. Tämän esityksen tavoitteena on toteuttaa asuntopoliittisen ohjelman mukaiset yleishyödyllisyyteen liittyvät toimenpiteet.

Aravalain 15 a §:n 4 kohta on ehdotettu muutettavaksi siten, että käyttö- ja luovutusrajoituksista vapautuvat vuokra-asunnot voisi vastaisuudessa myydä vapaasti myös niissä asuville asukkaille sekä yhteisöille, joiden toimialaan vuokra-asuntojen omistaminen kuuluu myös silloin, kun niillä on paikkakunnalla kysyntää vuokra-asuntoina. Myyntiä ei enää rajattaisi sallituksi vain toiselle yleishyödylliselle yhteisölle tai kunnalle. Jos asunnoilla ei olisi kysyntää, ne voisi edelleen myydä täysin vapaasti.

Tosiseikasto

VVO-konsernin emoyhtiö on VVO-yhtymä Oyj, jota ei ole nimetty aravalainsäädännön mukaiseksi yleishyödylliseksi yhteisöksi. Konserniin perustettiin vuonna 1998 uusiksi yhtiöiksi VVO Kiinteistökehitys Oy, VVO Korkotukikiinteistöt Oy ja VVO Asunnot Oy, jotka tulivat nimetyiksi yleishyödyllisiksi yhteisöiksi. Perustetuista yhtiöistä VVO Kiinteistökehitys Oy:hyn siirrettiin kaikki sellaiset konsernin vuokra-aravakohteet, jotka oli aravalainoitettu ennen vuotta 1980 ja yhtiöön on sovellettu tuoton tuloutuksen osalta aravalain 15 a §:n 2 momentin säännöstä. Vuonna 2010 konserniin perustettiin VVO Kodit Oy, joka on VVO-yhtymä Oyj:n omistuksessa ja johon konsernin asuntokohteiden liiketoiminta on ollut tarkoitus siirtää emoyhtiöstä. VVO Kodit Oy ei ole yleishyödylliseksi nimetty yhteisö. Konsernissa on lisäksi tehty samaan aikaan järjestely, jossa VVO Kiinteistökehitys Oy on jaettu kolmeksi yhtiöksi siten, että yhtiöstä ovat muodostuneet VVO Kiinteistöt Oy, VVO Vuokra-asunnot Oy ja VVO Vuokratalot Oy, jotka jatkuvuusperiaatteen mukaisesti ovat tulleet nimetyiksi yleishyödyllisiksi yhteisöiksi. Ennen jakautumista VVO Kiinteistökehitys Oy:llä on ollut noin 12 500 vuokra-asuntokohdetta, joista on jakautumisen myötä siirtynyt noin 4 000 kohdetta VVO Kiinteistöt Oy:lle, noin 4 000 kohdetta VVO Vuokra-asunnot Oy:lle ja noin 4 500 kohdetta VVO Vuokratalot Oy:lle. Kaikkien VVO Vuokra-asunnot Oy:lle tulleiden kohteiden aravarajoituslain mukaiset käyttö- ja luovutusrajoitukset ovat päättyneet vuoden 2012 loppuun mennessä.

Konsernissa on ollut tarkoituksena keskittää kaikkien kohdekohtaisista rajoituksista vapautuneiden ja vapautuvien vuokra-asuntokohteiden omistus VVO Kodit Oy:lle, johon VVO Kiinteistökehitys Oy:n jakautumisessa muodostuneet VVO Kiinteistöt Oy, VVO Vuokra-asunnot Oy ja VVO Vuokratalot Oy on ollut tarkoitus fuusioida sitä mukaa kuin yhtiöiden kohteet mainituista rajoituksista vapautuvat ja ARA yhtiöiden hakemuksista peruuttaa niiden yleishyödylliseksi nimeämiset. VVO Kiinteistöt Oy:n osalta ARA on yhtiön hakemukseen antamallaan päätöksellä 23.6.2010 peruuttanut yleishyödylliseksi nimeämisen ja yhtiö samana vuonna sulautunut VVO Kodit Oy:hyn, jolle on samanaikaisesti keskitetty myös konsernin muuhun kuin yleishyödylliseen osioon kuuluvien yhtiöiden omistamat vuokra-asuntokohteet. ARA:n valituksenalaisen päätöksen mukaan VVO Kiinteistöt Oy:n omistuksessa on ennen sulautumista ollut noin 3 500 rajoituksista vapautunutta asuntoa. VVO Vuokra-asunnot Oy on nyt tarkastelun kohteena olevalla 2.10.2012 päivätyllä hakemuksella pyytänyt osaltaan nimeämisen peruuttamista ARA:lta. VVO-konsernin rakenteesta valitusvaiheessa esitetyn selvityksen mukaan konsernin yleishyödylliseen osioon ovat vuonna 2012 kuuluneet ensinnäkin VVO Vuokra-asunnot Oy ja VVO Vuokratalot Oy, jotka kummatkin omistavat yli 4 000 vuokra-asuntoa ja joiden osalta tuoton tuloutukseen sovelletaan aravalain 15 a §:n 2 momentin säännöstä. VVO Vuokra-asunnot Oy:n omistamat kohteet ovat edellä todetuin tavoin vapautuneet kohdekohtaisista rajoituksista vuoden 2012 loppuun mennessä ja vastaavasti VVO Vuokratalot Oy:n omistamia kohteita koskevat kohdekohtaiset rajoitukset päättyvät vuoteen 2025 mennessä. Edelleen konsernin yleishyödylliseen osioon ovat kuuluneet VVO Korkotukikiinteistöt Oy yli 4 000 kohteella, jotka ovat korkotukilainoin rahoitettuja vuosina 1994-2002 rakennettuja vuokra-asuntoja, sekä VVO Asunnot Oy noin 16 000 vuokra-asuntokohteella, jotka on rakennettu vuoden 1980 jälkeen. Kahden viimeksi mainitun yhtiön osalta tuoton tuloutuksen rajoituksia ei ole lievennetty. Konsernin vapaarahoitteeseen osaan kuuluu VVO Kodit Oy yli 10 000 vuokra-asuntokohteen omistuksella. Kaikki mainitut konsernin yleishyödylliseen ja vapaarahoitteeseen osaan kuuluvat yhtiöt ovat emoyhtiön VVO-yhtymä Oyj:n välittömässä omistuksessa ja määräysvallassa.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on oikeudellisesti kysymys siitä, onko VVO Vuokra-asunnot Oy:llä ollut valituksessa esitetyin tavoin subjektiivinen oikeus hakemaansa yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamiseen tilanteessa, jossa yhteisön tuoton tulouttamista arvioidaan lain 15 a §:n 2 kohdan mukaisesti kaikkien yhteisön omistamien vuokra-asuntokohteiden tultua aravalainoitetuiksi ennen vuotta 1980 ja jossa kaikki mainitut kohteet ovat vuoden 2012 loppuun mennessä vapautuneet aravarajoituslain mukaisista kohdekohtaisista rajoituksista, vai onko ARA:lle jäänyt esitetyissäkin olosuhteissa lopputuloksen suhteen erikseen tapauskohtaista harkintavaltaa aravalain 15 d §:n 3 kohdan mukaista hakemusasiaa ratkaistessaan. Toissijaisesti, mikäli ARA:lla katsottaisiin olleen asiassa tapauskohtaista harkintavaltaa, on lisäksi arvioitava sitä, onko ARA hakemuksen hylätessään ylittänyt sanotun harkintavaltansa rajat.

Arvioitaessa valituksessa esille nostettua kysymystä subjektiivisesta oikeudesta nimeämisen peruuttamiseen on aravalain 15 d §:n 3 kohdan säännöksen selvän sanamuodon perusteella ensinnäkin niin, ettei ARA ole peruuttamiseen velvoitettu, vaan peruuttamisesta päättäminen yhteisön tekemän hakemuksen johdosta jää ARA:n harkintaan. Kun mainitun lainkohdan perusteella tai aravalakia kokonaisuutena tulkiten taikka lain esitöistäkään ilmenevä huomioon ottaen ei ole toisaalta pääteltävissä, että sanottua viranomaiselle annettua harkintavaltaa olisi tarkoitettu rajoittaa miltään osin sidotuksi oikeusharkinnaksi, on harkintavallan katsottava muodostuvan tosiasialliseksi, tapauskohtaisten olosuhteiden ja aravalainsäädännön tavoitteiden huomioon ottamisen sallivaksi kokonaisharkinnaksi, jonka perusteella asiassa voidaan päätyä harkintavallan rajoissa eri lopputuloksiin. Harkintavallan käyttöä ohjaavat hallinnon yleiset oikeusperiaatteet ja perusoikeusmyönteisen tulkinnan periaate. Kansallisen lainsäädännön soveltamistilanteissa on lisäksi otettava huomioon ylikansallisesta oikeudesta mahdollisesti juontuvat tulkintavaikutukset. Hallinto-oikeus katsoo siten, ettei VVO Vuokra-asunnot Oy:lle ole yhtiön esittämissäkään olosuhteissa muodostunut subjektiivista oikeutta hakemaansa nimeämisen peruuttamiseen. Jäljelle jää kysymys siitä, onko ARA käyttänyt harkintavaltaansa ja siten julkista valtaa hallinnon lainalaisuuden periaatteen rajoissa yhtiön hakemuksen evätessään.

Saadun selvityksen mukaan VVO-konsernissa on tehty strategialinjaus, jonka mukaan konsernin vapaarahoitteisten asuntokohteiden liiketoiminta on tarkoitettu keskittää tätä varten perustettuun VVO Kodit Oy:hyn. Linjauksen mukaisesti VVO Kiinteistökehitys Oy:n jakautumisessa muodostuneiden yhtiöiden on suunniteltu luopuvan yleishyödyllisestä asemastaan ja sulautuvan VVO Kodit Oy:hyn osaksi sen liiketoimintaa. VVO Kiinteistöt Oy:n osalta mainittu menettely on saatettu ARA:n suostumuksella päätökseensä vuoden 2010 kuluessa. VVO Vuokra-asunnot Oy on vuoden 2012 aikana pyrkinyt osaltaan vapautumaan yleishyödyllisyyden vaatimuksista. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että VVO Kiinteistöt Oy ja VVO Vuokra-asunnot Oy ovat olleet toisiinsa nähden sinällään samankaltaisessa tilanteessa. Kuitenkin olosuhteet konsernitasolla ovat VVO Kiinteistöt Oy:n nimeämistä koskevan peruuttamispäätöksen myötä muuttuneet eikä sanotun ARA:n kesäkuussa 2010 tekemän päätöksen ole katsottava sellaisenaan luoneen oikeutettuja odotuksia konsernin muille yhtiöille. Yhdenvertaisen kohtelun periaate ei siten ole ollut esteenä VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen hylkäämiselle.

Muilta osin ARA on tuonut päätösharkinnassaan esille sen, että VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen hyväksymisen myötä konsernin yleishyödyllisestä osiosta siirtyisi konsernin vapaarahoitteeseen osioon yhteensä yli 7 500 vuokra-asuntoa, kun otetaan huomioon VVO Kiinteistöt Oy:n osalta aikaisemmin tehty nimeämisen peruuttamispäätös. ARA on pitänyt siirtyvää määrää huomattavana ja sen yhteisvaikutuksia merkittävänä. Hallinto-oikeus katsoo, että mainitulle kohteiden määriä koskevalle tiedolle on ollut tarkoituksenmukaista antaa päätösharkinnassa painoarvoa siitäkin huolimatta, että konsernin yleishyödylliseen osaan edelleen jäisi edellä selvitetyin tavoin siirtyvään määrään nähden moninkertainen määrä vuokra-asuntokohteita. Tilanne on ollut lisäksi se, että VVO Kiinteistöt Oy ja VVO Vuokra-asunnot Oy ovat hakeneet nimeämisen peruuttamista toisiinsa nähden ajallisesti lähekkäin ja kummassakin tapauksessa välittömästi aravarajoituslain mukaisten kohdekohtaisten rajoitusten päättymisen jälkeen. Aravalain muuttamista koskevissa lain esitöissä on yhtäältä korostettu yhteisön omaa valinnan vapautta noudattaa yleishyödyllisiä toimintaperiaatteita ja toisaalta painotettu yhteisön omistamien ja valtion tuen avulla rakennettujen vuokra-asuntojen käyttötarkoituksen säilyttämistä senkin jälkeen, kun kohteet ovat vapautuneet käyttö- ja luovutusrajoitusten piiristä. Erityisesti on tuotu esille se, ettei mahdollisimman suuren myyntivoiton tavoittelu rajoituksista vapautuneista kohteista voi sisältyä yleishyödyllisyyden toimintaperiaatteisiin. Lain esitöistä ilmenevät näkökulmat ovat siten jossakin määrin ristiriidassa keskenään, mikä hallinto-oikeuden käsityksen mukaan osaltaan korostaa viranomaisohjauksen merkitystä yleisiä ja yhtäläisiä linjauksia aravalainsäädännön soveltamistilanteisiin luotaessa. Vaikka VVO Vuokra-asunnot Oy:tä eivät koske aravalain 15 a §:n 1 momentin 3 kohdan mukaiset tuoton tulouttamista koskevat rajoitukset, yleishyödyllisyysvaatimusten pysyttäminen kuitenkin tarkoittaisi yhtiön kohdalla sitä, että sen tuottoa olisi edelleen käytettävä konsernin sosiaalisen asuntotuotannon rahoitukseen lain 15 a §:n 2 momentissa tarkemmin säädetyin tavoin. Tämä tukee sosiaalisen asuntotuotannon tarpeita ja vastaa lain tarkoitusta. Laista ei sen sijaan seuraa, että yleishyödylliseksi nimetyn yhteisön edellytettäisiin omistavan kohdekohtaisten rajoitusten alaisia asuntoja.

Valituksessa esitetyn vaihtoehtoisen toimintatavan mallin, jossa hakijayhtiö myisi omistamiaan vuokra-asuntokohteita VVO Kodit Oy:lle markkinahintaan, ei ole sellaisenaan katsottava merkitsevän hakuperustetta, jonka sivuuttaminen lopulta johtaisi tarkoitussidonnaisuuden tai suhteellisuusperiaatteen vastaiseen lopputulokseen nimeämisen peruuttamisedellytyksiä yleishyödyllisyyden vaatimusten kannalta arvioitaessa. Yleishyödylliseksi yhteisöksi nimetyn yhtiön tosiasiallista menettelyä arvioidaan viime vaiheessa yleishyödyllisyysvaatimusten noudattamiseen liittyvien valvontatoimien kautta. VVO Vuokra-asunnot Oy on ollut koko toimintansa ajan oikeutettu yleishyödyllisyydestä juontuviin etuihin ja oikeuksiin sekä velvoitettu toimimaan yleishyödyllisyyden vaatimusten edellyttämällä tavalla. Tässä tilanteessa toimivaltaisen hallintoviranomaisen päätöstä kieltäytyä nimeämisen peruuttamisesta ei voida pitää välittömänä puuttumisena hakijayhtiön perusoikeuksiin tai muutoin perustuslaissa turvattujen oikeuksien loukkauksena. Hakemusasia on sen sijaan voitu ARA:n menettelemällä tavalla suhteuttaa konsernin kokonaistilanteeseen ja aravalainsäädännön tavoitteisiin. Myöskään unionin oikeudesta ei ole johtunut estettä ratkaista asia ARA:n päätöksestä ilmenevällä tavalla. Hakemuksen johdosta tehty ratkaisu ei toisaalta edes merkitse sitä, että hakijayhtiön asemaa yleishyödyllisenä yhteisönä ei voitaisi arvioida myöhemmin uudelleen.

Edellä todettujen seikkojen valossa hallinto-oikeus katsoo, ettei ARA:n kielteinen päätös nimeämisen peruuttamishakemukseen ole vastoin aravalain säännöksiä taikka muodostu hallinnon lainalaisuusvaatimuksen tai yleisten oikeusperiaatteiden vastaiseksi. ARA:n ei ole siten katsottava ylittäneen sille kuuluvan harkintavaltansa rajoja VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen hylätessään. Kun ARA on lisäksi perustellut päätöksensä lain edellyttämällä tavalla, ei ARA:n valituksenalaista päätöstä ole valituksen johdosta syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että valittajat pitävät oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Hallintolainkäyttölaki 6 ja 74 §

Hallintolaki 6, 44 ja 45 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Heikki Mauno ja Vesa Heikkilä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

VVO Vuokra-asunnot Oy, VVO-yhtymä Oyj ja VVO Kodit Oy ovat yhteisessä valituksessaan ensiksi vaatineet, että korkein hallinto-oikeus hyväksyy VVO Kodit Oy:n asianosaisaseman tai hyväksyy yhtiön väliintulija-aseman ja tutkii sen valituksen.

Yhtiöt ovat pääasian osalta vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja ARA:n päätökset ja hyväksyy VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen sekä peruuttaa yhtiön yleishyödylliseksi asuntoyhteisöksi nimeämisen tai palauttaa asian ARA:lle uudelleen käsiteltäväksi hakemuksen hyväksymiseksi. Yhtiöt ovat vielä vaatineet, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely ja että ARA velvoitetaan korvaamaan yhtiöiden yhteiset oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Yhtiöt ovat valituksensa perusteluina esittäneet muun ohella seuraavaa:

VVO Kodit Oy:n asianosaisasema

VVO Kodit Oy:n tehtävä koko VVO-konsernin rahoituksesta keskitetysti huolehtivana yhtiönä on nykyajan rahoitukselle asettamien vaatimusten mukaista. Sen myötä VVO Kodit Oy:n asianosaisasemaa merkitsevä intressi rinnastuu täysin VVO-yhtymä Oyj:n intressiin. Se, että kohdekohtaisista rajoituksista vapautunutta vuokra-asuntokantaa on siirretty ja on edelleen tarkoitus siirtää VVO Kodit Oy:hyn sellaisia vuokra-asuntokohteita omistavia yhtiöitä siihen fuusioimalla, ei suinkaan tarkoita kohdekohtaisista rajoituksista vapautuneiden kohteiden myymistä edelleen myyntivoittojen saamiseksi. Päinvastoin, tämän järjestelyn tarkoituksena on kohdekohtaisista rajoituksista vapautuneiden vuokra-asuntokohteiden vuokraamista vuokra-asuntoina koskevan pitkäjänteisen toiminnan harjoittamisen jatkaminen, vuokra-asuntokannan hoitaminen ja hallinnoiminen mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla sekä sen mahdollistaminen, että vuokra-asuntokohteita pystytään käyttämään koko konsernin keskitetysti hoidettavan ja mahdollisimman edullisin ehdoin hankittavan rahoituksen vakuutena ilman niiden vakuusarvoon haitallisesti vaikuttavia rajoituksia.

VVO Kodit Oy:n todellinen intressi samastuu VVO-yhtymä Oyj:n ja koko konsernin intressiin.

Pääasia

Nimeämisen peruuttamista koskeva hakemus tulee ratkaista oikeusharkinnalla. Yleishyödyllisyyssäännösten esityöt osoittavat lainsäätäjän tarkoituksena nimenomaan olleen, että nimeämisen peruuttamisen hakijalla on subjektiivinen oikeus nimeämisen peruuttamiseen, kun hakijayhteisö on maksanut takaisin kaikki aravalainansa, minkä seurauksena valtion tuki on kokonaan lakannut, ja yhteisön omistamat kaikki vuokra-asuntokohteet ovat vapautuneet aravarajoituslain mukaisista kohdekohtaisista rajoituksista.

Nimeämisen peruuttamista koskevan hakemuksen hylkääminen merkitsee, että hakijayhtiö määrätään jäämään määräämättömäksi ajaksi yhtiön tahdon ja etujen vastaisesti yhtiön elinkeinotoimintaa vakavasti ja laajasti rajoittavien ja haittaavien yleishyödyllisyyssäännöksiin perustuvien rajoitusten alaiseksi.

Kun VVO Vuokra-asunnot Oy:n omistamien vuokra-asuntokohteiden kohdekohtaiset rajoitukset ovat lakanneet, eivät mitkään yhtiön omistamat vuokra-asunnot ole enää enimmäisvuokran määritystä eivätkä asukasvalintaa koskevien aravarajoituslakiin perustuvien rajoitusten alaisia. Kun yhtiön asuntojen vuokranmääritys ja asukasvalinta ovat vapaita, VVO Vuokra-asunnot Oy:n nimeämisen peruuttamisella ei ole nykyisten eikä tulevien asukkaiden kannalta mitään merkitystä.

ARA:n tulkinta aravalain 15 d §:n 3 momentista ja pyrkimys estää irrottautuminen yleishyödyllisyysrajoitusten alaisuudesta voi johtaa siihen, että yleishyödyllisyysrajoitusten voimassaolo jatkuu niin kauan kuin konsernin yleishyödylliseen osioon kuuluvalla yhdelläkin yhtiöllä on yksikin kohdekohtaisten rajoitusten alainen vuokrakohde. ARA voisi lisäksi kaikkien kohdekohtaisten rajoitusten lakattuakin evätä hakemukset nimeämisen lakkaamisesta milloin minkäkinlaisilla perusteilla vedoten tarkoituksenmukaisuusharkinnan käyttämiseen. ARA:lla voi olla oikeus evätä nimeämisen peruutushakemus vain, jos yhteisöllä on edelleen aravalainoja tai niiden takaisinmaksamisesta huolimatta kohdekohtaisten rajoitusten alaista omaisuutta.

Kysymys vastuun kantamisen vaarantumisesta taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista vuokrataloista ei ole relevantti VVO Vuokra-asunnot Oy:n eikä liioin muiden VVO-konsernin yleishyödylliseen osioon kuuluvien yhtiöiden kannalta. VVO-konsernin yhtiöillä ei ole taloudellisiin vaikeuksiin joutuneita vuokrataloja. VVO Vuokra-asunnot Oy:n nimeämisen peruuttaminen ei aiheuta 16 a §:n 1 momentin 5 kohdassa mainittua vastuun kantamisen vaarantumista taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista yhtiöistä liioin siksi, että kaikkien VVO-konserniin kuuluvien yhtiöiden taloudellinen asema on vahva ja vakaa ja ne kukin ovat täysin kykeneviä yksin kantamaan vastuun kaikista omistamistaan vuokrataloista silloinkin, jos joku niistä vastaisuudessa joutuisi taloudellisiin vaikeuksiin. Tämä kysymys on faktakysymys, johon on mahdollista kohdistaa todistelua.

ARA on antanut 23.6.2010 VVO Kiinteistöt Oy:n nimeämisen peruuttamishakemukseen hyväksyvän päätöksen. VVO Kiinteistöt Oy:n ja VVO Vuokra-asunnot Oy:n oikeustosiseikat, joiden perusteella nimeämisen peruuttaminen on ratkaistava, ovat oleellisesti samanlaiset. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa katsonut, että tällä seikalla ei tarkoituksenmukaisuusharkinnan yhteydessä ole sellaista merkitystä, että se antaisi VVO Vuokra-asunnot Oy:lle perustellun oikeuden vedota aikaisemmin tehtyyn vastakkaiseen päätökseen. Kun päätöksen kuitenkin tulisi perustua lakiin sidottuun oikeusharkintaan, saa tämä aikaisempi vastakkainen päätös yhdenvertaisuusperiaatteen kautta VVO Vuokra-asunnot Oy:n nimeämisen peruuttamista koskevan hakemuksen hyväksymistä tukevan merkityksen.

Aravalain 15 a §:n 1 momentin 4 kohta ja 2 momentti mahdollistavat VVO Vuokra-asunnot Oy:tä koskevan vaihtoehtoisen järjestelyn, jolla kyseisten säännösten sallimalla tavalla voitaisiin päätyä samaan lopputulokseen kuin yhtiön nimeämisen peruuttamisen ja yhtiön sitä seuraavan VVO Kodit Oy:hyn sulautumisenkin tuloksena. Lain 15 a §:n 1 momentin 4 kohta sallii näet yhtiön vaikkapa kaikkien kohdekohtaisista rajoituksista vapautuneiden vuokra-asuntokohteiden myymisen VVO Kodit Oy:lle, koska sen toimialaan kuuluu vuokra-asuntojen tarjoaminen. Tästä aiheutuisi kuitenkin konsernissa suuruusluokaltaan merkittävät varainsiirtoverot, jotka konserni siten menettäisi vaihtoehtoisen järjestelyn seurauksena.

Vaihtoehtoisenjärjestelymahdollisuuden olemassaolo osoittaa nimeämisen peruuttamishakemuksen hylkäämisen perustuvan keinotekoisille sekä suhteellisuusperiaatetta ja tarkoitussidonnaisuuden periaatetta rikkoville perusteille, mikä osaltaan puoltaa VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen hyväksymistä.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa tarkoituksenmukaisuusharkinnan yhteydessä katsonut, että tällä vaihtoehtoisella järjestelymahdollisuudella ei ole merkitystä yhtiön nimeämisen peruuttamishakemusta arvioitaessa. Kun päätöksen kuitenkin tulisi perustua lakiin sidottuun oikeusharkintaan, tukee tämä vaihtoehtoinen järjestelymahdollisuus suhteellisuusperiaatteen ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteen kautta VVO Vuokra-asunnot Oy:n nimeämisen peruuttamista koskevan hakemuksen hyväksymistä.

Sosiaalisen asuntotuotannon tukemisessa on kysymys valtiontuesta. Tukien tulee täyttää EU:n valtiontukisäännösten asettamat edellytykset, joten ehtojen tulee olla täsmällisesti, kattavasti ja sitovasti säänneltyjä. Tarkoituksenmukaisuusharkinnalle ei jää sijaa, ja hallintopäätöksissä joudutaan tukeutumaan sidottuun oikeusharkintaan.

ARA on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:

ARA:n toimivalta ja tehtävät yleishyödyllisyyttä koskevissa asioissa on määrätty aravalaissa sekä laissa vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta (604/2001, jäljempänä korkotukilaki), jota siirtymäsäännöksen mukaan sovelletaan myös ennen lain voimaantuloa nimettyihin yleishyödyllisiin yhteisöihin.

Yleishyödyllisillä yhteisöillä on ollut oikeus nimeämisensä peruuttamiseen vain yleishyödyllisyyssäännösten voimaan tullessa. Siirtymäajan jälkeen peruuttaminen yhteisön omasta hakemuksesta on tarkoitettu jättää ARA:n harkintaan. Tätä osoittaa esimerkiksi se, että käyttö- ja luovutusrajoituksista vapauttamisen perusteet on määritelty laissa aravarajoituslain muuttamisesta (735/2004), mutta tässäkään yhteydessä ei katsottu tarpeelliseksi puuttua yhteisön hakemuksesta tapahtuvaan nimeämisen peruuttamiseen.

Yleishyödyllinen asema ei nimenomaan edellytä, että asunnot olisivat aravarajoituslain tai korkotukilain mukaisten käyttö- tai luovutusrajoitusten alaisia. Yleishyödyllistä toimintaa voidaan jatkaa kohteittaisten rajoitusten päättymisen jälkeenkin, vapautuneita asuntoja voidaan vuokrata edelleen vapaasti määräytyvällä vuokralla, käyttää niitä vakuutena uusia ARA-asuntoja rakennettaessa ja vanhaa asuntokantaa korjattaessa tai tarvittaessa myydä osan niistä uudis- ja perusparannushankkeiden rahoittamiseksi.

Yleishyödylliseksi nimetyt ja valtion tuen saantiin oikeutetut ovat erityisiä ja etuoikeutettuja yhteisöjä, joita koskevat vastaavasti etujen saamisesta johtuvat velvollisuudet ja rajoitukset. Näiden yhteisöjen asemaa arvioitaessa tulisi lähtökohtana olla niiden erityisluonne eikä ensisijaisesti liiketoiminnan vapaus ja voiton maksimointi.

Kohtuuhintaisista vuokra-asunnoista on pulaa kasvukeskuksissa, varsinkin pääkaupunkiseudulla. ARA pitää tärkeänä, että mahdollisimman suuri osa VVO-konsernin omistamista, valtion tuella hankituista asunnoista säilyisi edelleen kohtuuvuokraisina vuokra-asuntoina pienituloisten asunnontarvitsijoiden saatavilla.

Tunnusomaista yleishyödyllisyydelle pitäisi olla toiminnan yhteiskunnallinen tarkoitus. Toiminta ei voi olla täysin markkinaehtoista eikä perustua mahdollisimman suuren voiton tavoitteluun. Yleishyödylliseksi hakeutuminen on ollut vapaaehtoista ja se on perustunut tarpeeseen ja tahtoon tuottaa sosiaalisin perustein vuokrattavia asuntoja. Nimeäminen on myös etuoikeus, johon on liittynyt monia hyötyjä vapaarahoitteisella sektorilla toimimiseen verrattuna. Se on ollut ja on edelleen edellytyksenä valtion tuen saantiin. Näin yleishyödyllisyys on turvannut jatkuvan rakentamisen myös laskusuhdanteiden aikana ja huomattavan asuntovarallisuuden hankkimisen pienellä, alle 10 prosentin omarahoitusosuudella. Valittajien omaisuus on rakennettu aikana, jolloin asuntotuotantoon oli saatavissa hyvin niukasti muuta rahoitusta kuin valtion varoista myönnetyt asuntolainat.

Yleishyödyllisyyssäännöksiä sovelletaan aravalain 15 b §:n nojalla konserneissa niin, että yhtenä kokonaisuutena käsitellään yleishyödyllisiksi nimettyjä ja myös nimeämättömiä yhteisöjä, jos ne omistavat rajoitusten alaisia asuntoja. Valittajat eivät ole kiinnittäneet mitään huomiota velvollisuuteensa toimia yleishyödyllisyyssäännösten mukaan myös koko konsernin tasolla.

ARA:n päätös 23.6.2010, jolla on peruutettu VVO Kiinteistöt Oy:n nimeäminen yleishyödylliseksi yhteisöksi, on perustunut siihen, että VVO Kiinteistöt Oy:n omistamat kohteet oli lainoitettu ennen 1.1.1980 eikä niiden tuoton tuloutus omistajilleen ole ollut yleishyödyllisyyssäännösten perusteella samalla tavalla rajoitettua kuin uudempien kohteiden. Myöskään asuntojen määrän suhteessa konsernin yleishyödylliseen osioon jääviin asuntoihin ei katsottu vaarantavan vastuun kantamista konsernin muista vuokra- tai asumisoikeuskohteista.

Asia ei koske VVO Kodit Oy:n oikeutta, etua eikä velvollisuutta, eikä sillä voi olla asianosaisen asemaa.

Suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen.

ARA on kiistänyt valittajien esittämän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta perusteettomana. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut ARA:n virheestä eikä tässä tapauksessa ole kohtuutonta, että valittajat vastaavat itse kuluistaan.

Yleishyödylliseksi nimeämisen merkitys ja sen peruuttaminen sekä asiaa koskevien säännösten tulkinta on koko arava- ja korkotukijärjestelmän kannalta ensiarvoisen tärkeää. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee hylätä valitus.

VVO Vuokra-asunnot Oy asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen, jonka johdosta ARA on vielä antanut lausunnon ja VVO Vuokra-asunnot Oy asiakumppaneineen vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen siltä osin kuin siinä on vaadittu asianosaisaseman myöntämistä VVO Kodit Oy:lle. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut VVO Vuokra-asunnot Oy:n ja VVO-yhtymä Oyj:n valituksen. Hallinto-oikeuden ja Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

4. Valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi yhtiöt ovat pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota ne ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. VVO Kodit Oy:n asianosaisasema

Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää VVO Kodit Oy:n osalta valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei sanotulta osin ole perusteita.

3. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Aravalain 15 §:n mukaan vuokra-aravalaina voidaan myöntää muun muassa

3) yhteisölle, joka täyttää lain 15 a §:ssä tarkoitetut edellytykset ja jonka valtion asuntorahasto on tämän nojalla nimennyt; sekä

4) sellaiselle osakeyhtiölle tai asunto-osakeyhtiölle, jossa jollakin tai joillakin 15 §:n 1‒3 kohdassa tarkoitetuista yhteisöistä on välitön kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta.

Aravalain 15 a §:n mukaan lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitetun yhteisön sekä sellaisen yhtiön, jossa yhteisöllä on kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta, on täytettävä seuraavat edellytykset ja toimittava niiden mukaisesti:

1) yhteisön toimialana on rakennuttaa ja hankkia vuokra- ja asumisoikeusasuntoja sekä vuokrata niitä sosiaalisin perustein tai tarjota niitä käytettäviksi asumisoikeusasuntoina tavoitteenaan asukkaiden hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin;

2) yhteisö ilmoittaa asunnot julkisesti haettaviksi;

3) yhteisö ei tulouta omistajalleen muuta kuin omistajan yhteisöön sijoittamille varoille lasketun kohtuullisen tuoton, joka on vähintään kaksi prosenttiyksikköä suurempi kuin valtion viiden vuoden obligaatiolainan korko ja jonka laskentaperusteesta ja suuruudesta valtioneuvosto säätää tarkemmin;

4) yhteisö luovuttaa aravarajoituslain (1190/1993) mukaisista käyttö- ja luovutusrajoituksista vapautuvia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita taikka osuuksia vain asunnossa asuvalle vuokralaiselle taikka yhteisölle, jonka toimialaan kuuluu vuokra-asuntojen tarjoaminen; muulle kuin edellä mainituille voidaan asuntoja, osakkeita tai osuuksia luovuttaa, jos kyseisen tyyppisillä vuokra-asunnoilla ei ole kysyntää alueella taikka jos on muu painava syy myydä joitakin niistä;

5) yhteisö järjestää asuntojen omistuksen siten, että vuokrien tai käyttövastikkeiden tasaus on mahdollista, eikä järjestele yhteisön rakennetta siten, että vastuun kantaminen taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista vuokra- tai asumisoikeustaloista vaarantuu;

6) yhteisö ei ota muita kuin pykälän 1 kohdassa tarkoitettuun toimintaan liittyviä riskejä, ei anna lainaa muulle kuin lain 15 b §:ssä tarkoitetulle yhteisölle, eikä anna vakuutta muun kuin 15 b §:ssä tarkoitetun yhteisön velvoitteesta paitsi, jos on kyse lainasta, jonka samaan konserniin kuuluva yhteisö ottaa ja sijoittaa 15 b §:ssä tarkoitetun yhteisön vuokra-asuntojen hankkimiseen tai rakennuttamiseen;

8) yhteisön osakkeet tai osuudet eivät ole julkisen kaupankäynnin kohteena.

Aravalain 15 b §:n mukaan sovellettaessa lain 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä konsernissa käsitellään yhtenä kokonaisuutena lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitettua yhteisöä ja sen kanssa samaan konserniin kuuluvia:

1) muita 15 §:n 3 kohdassa tarkoitettuja yhteisöjä;

2) yhteisöjä, joilla on aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksi lunastamisesta annetun lain mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita;

3) yhteisöjä, joilla on vuokra-asuntolainojen korkotuesta annetun lain (867/1980) 10 §:ssä tarkoitetun 20 vuoden käyttörajoitusajan alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita; sekä

4) yhteisöjä, joilla on asumisoikeusasunnoista annetussa laissa (650/1990) tarkoitettuja asuntotuotantolain (247/1966) 6 §:n 1 momentin 8 kohdan, aravalain 21 §:n tai asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 1205/1993) 3 §:n taikka vuokra- ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain (604/2001) 20 §:n nojalla lainoitettuja asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita edellyttäen, että asunnot tai osakkeet ovat asumisoikeusasunnoista annetun lain mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia.

Aravalain 15 d §:n mukaan valtion asuntorahasto voi peruuttaa lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitetun yhteisön nimeämisen, jos:

1) yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva 15 b §:ssä tarkoitettu yhteisö ei enää täytä 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä tai toimii niiden vastaisesti;

2) yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva 15 b §:ssä tarkoitettu yhteisö on ryhtynyt tosiasiallisiin toimiin, joiden tarkoitus on ristiriidassa yleishyödyllisyydelle 15 a §:ssä määritellyn sisällön tai asetettujen edellytysten kanssa; tai

3) yhteisö hakee nimeämisen peruuttamista.

Asiassa saatu selvitys

VVO-konsernin emoyhtiö on VVO-yhtymä Oyj, jota ei ole nimetty aravalainsäädännön mukaiseksi yleishyödylliseksi yhteisöksi.

VVO Vuokra-asunnot Oy on syntynyt konsernissa totetutettujen yritysjärjestelyjen seurauksena ja on jatkuvuusperiaatteen mukaisesti tullut nimetyksi yleishyödylliseksi yhteisöksi. Kaikkien VVO Vuokra-asunnot Oy:lle tulleiden kohteiden aravarajoituslain mukaiset käyttö- ja luovutusrajoitukset ovat päättyneet vuoden 2012 loppuun mennessä.

Konsernissa on ollut tarkoituksena keskittää kaikkien kohdekohtaisista rajoituksista vapautuneiden ja vapautuvien vuokra-asuntokohteiden omistus VVO Kodit Oy:lle, johon muun muassa VVO Vuokra-asunnot Oy on ollut tarkoitus fuusioida, kun kohteet vapautuvat rajoituksista ja ARA yhtiön hakemuksesta peruuttaa yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen.

VVO Vuokra-asunnot Oy on hakenut ARA:lta nimeämisen peruuttamista.

Asian ratkaisu

Asiassa on kysymys siitä, millä edellytyksillä VVO Vuokra-asunnot Oy:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeäminen voidaan yhtiön hakemuksesta peruuttaa.

Aravalain 15 d §:n 3 kohdan mukaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus voi peruuttaa yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen nimetyn yhteisön hakemuksesta. Laissa tai lain esitöissä ei ole esitetty, millä edellytyksillä nimetyn yhteisön nimeämisen peruuttamista koskeva hakemus voidaan hyväksyä. Lain sanamuodosta voidaan sinänsä päätellä, että ARA:lla on yhteisön peruuttamishakemusta käsitellessään harkintavaltaa. Näin ollen yleishyödyllisellä yhteisöllä ei ole ehdotonta oikeutta saada yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämistä peruutetuksi.

Aravalainsäädännön mukaiset edut voidaan myöntää vain yleishyödylliselle yhteisölle, joka täyttää laissa säädetyt vaatimukset ja joka on nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi. Jos nimetty yhteisö ei enää täytä edellytyksiä tai toimii niiden vastaisesti, sen nimeäminen voidaan peruuttaa. Nimeämisen peruuttamisesta seuraa, että yhteisö ei voi enää saada lainsäädännössä tarkoitettuja etuja. Nimeämisen peruuttamisesta johtuu näissä tilanteissa yhteisölle epäedullisia seurauksia.

Yleishyödylliselle yhteisölle on kuitenkin lainsäädännössä annettu mahdollisuus itse hakea nimeämisen peruuttamista. Lähtökohtana tulee siten olla, että nimeäminen voidaan tällöin peruuttaa myös muissa kuin niissä tilanteissa, joissa yhteisö on rikkonut säännöksiä ja peruuttaminen tapahtuu viranomaisen aloitteesta.

ARA on hylännyt 7.11.2012 tekemällään päätöksellä VVO Vuokra-asunnot Oy:n hakemuksen yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamisesta perustellen päätöstään sillä, että VVO Vuokra-asunnot Oy:n nimeämisen peruuttaminen johtaisi siihen, että asunnoista saatavaa tuottoa tai realisointituloa ei enää käytettäisi yleishyödylliseen osioon kuuluvien kohteiden rakentamiseen tai kunnossapitoon. Edelleen perustelujen mukaan hakemuksessa ei ollut esitetty sellaisia erityisiä perusteita, jotka puoltaisivat nimeämisen peruuttamista, kun otettiin huomioon päätöksessä mainittujen säännösten tarkoitus, peruuttamisen ilmeiset seuraukset ja hakijan omistamien asuntojen huomattava määrä.

ARA:n päätöksen perusteluissa viitataan erityisiin perusteisiin nimeämisen peruuttamista koskevan hakemuksen hyväksymiselle. Aravalain 15 d §:n 3 momentin sanamuodosta, lain esitöistä tai ARA:lle kuuluvasta harkintavallasta ei voida johtaa tällaista vaatimusta. Hakemuksen hylkääminen ei myöskään voi perustua siihen, että asunnoista saatavaa tuottoa ja realisointituloa ei käytettäisi konsernin yleishyödylliseen osioon kuuluvien kohteiden rakentamiseen ja kunnossapitoon sen jälkeen kun hakijayhtiötä koskevat rajoitukset ovat päättyneet.

Edellä olevan perusteella VVO Vuokra-asunnot Oy:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamista koskevaa hakemusta ei ole voitu hylätä ARA:n eikä hallinto-oikeuden päätöksissä mainituilla perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja ARA:n päätökset on kumottava ja asia palautettava ARA:lle uudelleen käsiteltäväksi.

4. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa eikä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 17.3.2015