KHO:2015:65

A oli 19.11.2001 tallettanut lääninhallitukseen kiinteistönmuodostamislain mukaisessa yhteisen vesijätön lunastustoimituksessa hänen maksettavakseen määrätyn lunastuskorvauksen, koska korvauksen saajana olevan yhteisen alueen osakaskunnan hallintoa ei ollut järjestetty. Aluehallintovirasto oli 4.2.2013 hylännyt A:n 21.12.2011 tekemän hakemuksen tämän tallettamien varojen palauttamisesta.

Kiinteistönmuodostamislakia edeltäneen jakolain mukaan nostamatta jäänyt talletettu korvaus oli määräajassa palautettavissa korvauksen maksajalle. Jollei tämä määräajassa vaatinut tallettamaansa korvausta takaisin, korvaus meni valtiolle. Vuonna 1997 voimaan tulleen kiinteistönmuodostamislain alkuperäisten ja asiassa sovellettavana olevien säännösten mukaan talletetun korvauksen nostamiselle ei ollut säädetty määräaikaa eikä ollut säädetty siitä, mitä nostamatta jääneelle korvaukselle tapahtuu. Lailla 914/2011 kiinteistönmuodostamislakia on muutettu niin, että viittaussäännösten kautta talletetun korvauksen nostamiseen sovelletaan maksutalletuslakia. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että maksutalletuslain 7 §:n yleissäännöstä oli tullut kiinteistönmuodostamislakia täydentävästi soveltaa A:n tekemään talletukseen.

Kiinteistönmuodostamislaki 206 § (554/1995)

Rahan, arvo-osuuksien, arvopaperien tai asiakirjain tallettamisesta velan maksuna tai vapautumiseksi muusta suoritusvelvollisuudesta annettu laki (281/1931) 7 § (1389/2009) 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 26.3.2014 nro 14/0208/3

Asian aikaisempi käsittely

A on Etelä-Suomen aluehallintovirastoon 21.12.2011 saapuneessa hakemuksessaan pyytänyt Etelä-Suomen lääninhallitukseen 19.11.2001 tallettamiensa varojen palauttamista. A oli tallettanut lääninhallitukseen kiinteistönmuodostamislain mukaisessa yhteisen vesijätön lunastustoimituksessa hänen maksettavakseen määrätyn 4 800 markan lunastuskorvauksen, koska korvauksen saajana olevan yhteiseen alueen osakaskunnan hallintoa ei ollut järjestetty. Lääninhallitus oli 28.11.2001 päättänyt ottaa vastaan talletuksen.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 4.2.2013 nro PH193A hylännyt A:n hakemuksen.

Päätöksen perustelujen mukaan varojen tallettaminen on perustunut kiinteistönmuodostamislain 206 §:ään. Kiinteistönmuodostamislaissa ei ole säännöksiä siitä, miten varojen suhteen tulisi menetellä, mikäli osakaskunta ei hae rahoja eivätkä osakkaat nosta omistamansa tilan osuutta vastaavaa osaa talletetuista rahoista. Kuopion hallinto-oikeuden päätöksessä 28.6.2010 nro 10/0290/3 ja Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä 26.9.2011 nro 11/0611/2 on katsottu, että koska kiinteistönmuodostamislain 206 § sisältää omat säännöksensä varojen tallettamisesta ja nostamisesta, maksutalletuslakia ei sen 8 §:n nimenomaisen säännöksen mukaan ole voitu soveltaa asiassa yleislakina. Kun maksutalletuslakia ei ole voitu soveltaa, ei myöskään maksutalletuslain 7 §:stä ilmenevää määräaikaa varojen palauttamiselle ole voitu soveltaa.

Kiinteistönmuodostamislain 206 §:ää on muutettu 1.11.2011 voimaan tulleella lailla. Muutetussa säännöksessä viitataan yhteisaluelain 31 a §:ään, jonka mukaan tallettamisessa noudatetaan, mitä maksutalletuslaissa säädetään. Uutta säännöstä sovelletaan lainmuutoksen voimaantulon jälkeen tehtyihin talletuksiin.

A on tallettanut varat 19.11.2001. Tallettamisaikaan osakaskunnalla on ollut rajoittamaton aika nostaa lunastuskorvaus. Muutetun kiinteistönmuodostamislain 206 §:n voimaantulosäännöksissä ei ole säädetty, että lakia sovellettaisiin myös ennen 1.10.2011 tehtyihin talletuksiin. Aluehallintovirasto on tämän vuoksi hylännyt varojen palauttamista koskevan hakemuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Rahan, arvo-osuuksien, arvopaperien tai asiakirjain tallettamisesta velan maksuna tai vapautumiseksi muusta suoritusvelvollisuudesta annetun lain (maksutalletuslaki) 7 §:n 1 momentissa säädetään, että jollei talletettua ole annettu pois kymmenen vuoden kuluessa tallettamisesta, tallettaja saa sen takaisin, vaikkei hän olekaan pidättänyt itselleen 3 §:ssä mainittua oikeutta. Tallettajan on kuitenkin vaadittava talletettua aluehallintovirastolta vuoden kuluessa mainitun määräajan päättymisestä. Muutoin talletettu menee valtiolle.

Saman lain 8 §:n 1 momentissa säädetään, että jos erityisen tapauksen varalta on muussa laissa säädetty suoritusvelvollisen oikeudesta vapautua velvollisuudestaan tallettamalla suoritettavan, noudatettakoon sitä.

Kiinteistönmuodostamislain 206 §:n 2 momentissa (554/1995) säädetään, että jollei osakaskunta ole järjestäytynyt, osakkaille maksettava korvaus jaetaan toimituksessa osakkaiden kesken, tai jos korvaus on vähäinen yhteisen alueen osakkuussuhteiden selvittämisen kustannuksiin verrattuna, korvaus talletetaan lääninhallitukseen. Jos talletettua korvausta ei nosteta 14 päivän kuluessa, lääninhallituksen on pantava korvaussumma pankkiin sitä varten perustettavalle tilille.

Saman pykälän 3 momentin (554/1995) mukaan talletettu korvaus on maksettava osakaskunnalle sen jälkeen, kun osakaskunta on järjestäytynyt taikka kokouksessaan päättänyt korvauksen nostamisesta ja käyttämisestä sekä valinnut tehtävän hoitamista varten asiamiehen. Kunnes korvaus on maksettu osakaskunnalle, lääninhallituksen on maksettava korvaussummasta järjestäytymättömän osakaskunnan osakkaalle kuuluva osuus, jos osakas esittää luotettavan selvityksen osuutensa suuruudesta.

Oikeudellinen arviointi

A:n maksettavaksi määrätyn lunastuskorvauksen tallettaminen lääninhallitukseen on perustunut kiinteistönmuodostamislakiin. Talletuksen tekohetkellä kiinteistönmuodostamislaissa oli säännökset korvauksen tallettamisesta, talletettujen varojen sijoittamisesta pankkiin perustettavalle tilille ja talletettujen varojen maksamisesta korvaukseen oikeutetuille, mutta ei säännöksiä talletuksen nostamista koskevasta määräajasta eikä tallettajan oikeudesta vaatia talletuksen palauttamista eikä myöskään viittausta maksutalletuslakiin tai sen yksittäiseen säännökseen.

Kiinteistönmuodostamislain nojalla talletettua lunastuskorvausta säilytetään korvauksen saajan lukuun sitä varten pankkiin perustettavalla tilillä erillään aluehallintoviraston varoista. Korvauksensaajan oikeudessa nostaa talletettu korvaus ei ole kyse valtioon kohdistuvasta saatavasta, eikä kyseinen oikeus siten vanhene saatavan vanhentumista koskevien säännösten nojalla. Korvauksensaajan oikeuden vanhentuminen edellyttäisi nimenomaista lain säännöstä, jollaista laissa ei ole kiinteistönmuodostamislain nojalla tehtyjen talletusten osalta ollut ennen 1.10.2011 voimaan tullutta lainmuutosta. Koska kiinteistönmuodostamislaissa on talletushetkellä ollut säännökset suoritusvelvollisen oikeudesta vapautua mainittuun lakiin perustavasta korvausvelvollisuudestaan tallettamalla suoritettava lääninhallitukseen, ei kyseiseen lakiin perustuvan lunastuskorvauksen tallettamiseen ole maksutalletuslain 8 §:n mukaan ollut sovellettava maksutalletuslain säännöksiä.

Kiinteistönmuodostamislain 206 §:ää on muutettu 1.10.2011 voimaan tulleella lailla 914/2011. Voimassa olevassa kiinteistönmuodostamislain 206 §:ssä viitataan yhteisaluelain 31 a §:ään, jonka mukaan tallettamisessa noudatetaan, mitä maksutalletuslaissa säädetään. Muutetun säännöksen voimaantulosäännöksessä ei ole mainittu, että uutta lakia sovellettaisiin vanhan lain nojalla tehtyihin talletuksiin. Koska maksutalletuslain soveltaminen vanhan lain nojalla tehtyihin talletuksiin voi johtaa siihen, että korvauksensaaja menettää hänelle aikaisemmin lain mukaan kuuluneen oikeuden talletettuihin varoihin, on uuden lain soveltamista näihin talletuksiin pidettävä perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan rajoituksena. Tällaisia rajoituksia koskevat yleiset perusoikeuksien rajoitusperusteet, muun muassa sääntelyn täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta koskeva vaatimus. Uuden sääntelyn soveltaminen ennen lainmuutosta tehtyihin talletuksiin ilman nimenomaista siihen oikeuttavaa voimaantulosäännöstä olisi perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kannalta ongelmallista. Hallinto-oikeus katsoo tämän vuoksi, että kun muuta ei ole säädetty, lailla 914/2011 muutettua kiinteistönmuodostamislain 206 §:ää sovelletaan vain talletuksiin, jotka on tehty lainmuutoksen voimaantulon 1.10.2011 jälkeen.

A:n tekemään talletukseen ei edellä todetun perusteella ole sovellettava maksutalletuslain säännöksiä. Kun kyseiseen talletukseen sovellettavassa laissa ei ole säädetty mitään määräaikaa talletetun korvauksen nostamiselle, talletuksen ei voida katsoa vanhentuneen suhteessa osakaskuntaan. Toisaalta kyseiseen talletuksen sovellettavissa kiinteistönmuodostamislain säännöksissä ei myöskään säädetä tallettajan oikeudesta vaatia talletettuja varoja takaisin. A:lla ei näistä syistä ole oikeutta saada tallettamaansa korvausta takaisin.

A on tallettanut lunastuskorvauksen lääninhallitukseen sellaisen lainsäännön voimassa ollessa, jonka mukaan korvauksensaajan oikeus ei vanhentunut eikä tallettajalla ollut oikeutta vaatia talletettuja varoja takaisin. Se, että myöhemmin annetun lainsäädännön nojalla tehtyihin talletuksiin sovelletaan erilaisia säännöksiä, ei loukkaa A:n yhdenvertaisuutta.

Aluehallintoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Suomen perustuslaki 6 § 1 momentti ja 15 § 1 momentti

Kiinteistönmuodostamislain muuttamisesta annetun lain (914/2011) voimaantulosäännös

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reima Nieminen, Riitta Jokioinen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on hallinto-oikeuden päätöksestä tekemässään valituksessa vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hänen Etelä-Suomen lääninhallitukseen 19.11.2001 tallettamat 4 800 markkaa eli 807,30 euroa palautetaan hänelle.

A on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valittaja on tallettanut Etelä-Suomen lääninhallituksen tilille 4 800 markkaa 19.11.2001. Varat on talletettu Lahden kaupungin Kukkilan kylän yhteisen alueen järjestäytymättömän osakaskunnan lukuun. Tallettamisen peruste on ollut se, että osakaskunta ei ollut järjestäytynyt. Varojen tallettaminen on perustunut kiinteistönmuodostamislain 206 §:ään (554/1995). Osakaskunta ei ole sanotussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla järjestäytynyt eivätkä osakaskunnan osakkaat ole hakeneet korvausta.

Kyseisessä säännöksessä ei ole mainintaa siitä, millä tavalla tulee toimia siinä tilanteessa, että osakaskunta ei hae varoja tai osakkaat eivät nosta varoja. Käytännössä on sovellettu maksutalletuslain (281/1931) 7 §:ää, jonka mukaan tallettaja saa takaisin tallettamansa varat, ellei niitä ole vaadittu maksettavaksi kymmenen vuoden kuluessa tallettamisesta. Talletusta on vaadittava vuoden kuluessa kymmenen vuoden määräajan päättymisestä.

Kiinteistönmuodostamislain 206 §:ää on muutettu lailla 914/2011. Muutetussa säännöksessä viitataan yhteisaluelain 31 a §:ään, jonka mukaan tallettamisessa noudatetaan, mitä maksutalletuslaissa säädetään. Lainmuutos on tullut voimaan 1.10.2011 ja sitä sovelletaan voimaantulopäivän jälkeen tehtyihin talletuksiin.

Valittaja on toiminut maksutalletuslaissa tarkoitetulla tavalla hakemalla varojen palautusta määräaikana. Aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen perustellen päätöstä sillä, että tallettamisaikana osakaskunnalla on ollut rajoittamaton aika nostaa talletettu lunastuskorvaus ja muutetussa kiinteistönmuodostamislain 206 §:ssä ei ole määräystä siitä, että lakia sovellettaisiin ennen 1.10.2011 tehtyihin talletuksiin. Aluehallintoviraston päätöksen perustelut ovat kestämättömät. Aluehallintoviraston esittelijä on eriävässä mielipiteessään kuvannut lainsäädäntöä ja oikeuskäytäntöä asiassa. Aluehallintoviraston päätös johtaa siihen, että 1.1.1997–30.9.2011 välisenä aikana lainsäädännössä ei ole ollut säännöstä siitä, mitä talletetuille lunastuskorvauksille tulisi tehdä.

Hallinto-oikeuksien viimeaikainen oikeuskäytäntö johtaa siihen, että tallettajat joutuvat eriarvoiseen asemaan riippuen siitä, minä aikana talletus on tehty.

Maksutalletuslaki on yleislaki, eikä ole estettä sille, että sitä sovelletaan valittajan vuonna 2001 tekemään talletukseen.

Kiinteistönmuodostamislain 206 §:n muuttamisella ei ole voitu muuttaa vallitsevaa oikeuskäytäntöä. Hallinnon oikeusperiaatteiden mukaisesti viranomaisen toimien tulee suojella oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut päätöksensä perusteluihin.

A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös kumotaan. Asia palautetaan Etelä-Suomen aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana, onko A:lla oikeus saada aluehallintovirastolta takaisin aikanaan lääninhallitukseen tallettamansa vesijätön lunastuskorvaus, jota ei ole nostettu. Asian arvioinnin kannalta ratkaisevaa on, onko talletushetkellä voimassa olleisiin kiinteistönmuodostamislain säännöksiin perustuva sääntely ymmärrettävä tyhjentäväksi vai onko sitä täydentävästi tullut soveltaa maksutalletuslakia.

2. Lunastuskorvauksen tallettamista koskevat säännökset

2.1 Tallettamishetkellä voimassa olleet kiinteistönmuodostamislain säännökset ja niiden esityöt

Kiinteistönmuodostamislain 206 §:n (554/1995) 1 momentin mukaan, jos yhteisen alueen osakaskunta on järjestäytynyt yhteisaluelaissa säädetyllä tavalla, yhteistä aluetta koskeva korvaus maksetaan osakaskunnalle.

Jollei osakaskunta ole järjestäytynyt, pykälän 2 momentin mukaan osakkaille maksettava korvaus jaetaan toimituksessa osakkaiden kesken, tai jos korvaus on vähäinen yhteisen alueen osakkuussuhteiden selvittämisen kustannuksiin verrattuna, korvaus talletetaan lääninhallitukseen. Jos talletettua korvausta ei nosteta 14 päivän kuluessa, lääninhallituksen on pantava korvaussumma pankkiin sitä varten perustettavalle tilille.

Pykälän 3 momentin mukaan talletettu korvaus on maksettava osakaskunnalle sen jälkeen, kun osakaskunta on järjestäytynyt taikka kokouksessaan päättänyt korvauksen nostamisesta ja käyttämisestä sekä valinnut tehtävän hoitamista varten asiamiehen. Kunnes korvaus on maksettu osakaskunnalle, lääninhallituksen on maksettava korvaussummasta järjestäytymättömän osakaskunnan osakkaalle kuuluva osuus, jos osakas esittää luotettavan selvityksen osuutensa suuruudesta.

Edellä mainitun säännöksen esitöissä (HE 227/1994 vp) on todettu muun ohella seuraavaa:

"Järjestäytymättömällä osakaskunnalla ei sen sijaan ole toimielimiä, jotka huolehtisivat korvauksen nostamisesta ja muista siihen liittyvistä toimenpiteistä. Tämän vuoksi ehdotetaan, että pääsääntöisesti tulisi järjestäytymättömälle osakaskunnalle kuuluva korvaus jakaa toimituksessa osakkaiden kesken.

Varsinkin rasitteiden perustamisten ja vähäisten yhteisten alueiden lunastusten yhteydessä yhteistä aluetta koskevat korvaukset voivat olla niin vähäisiä, että osakkaiden selvittämisestä aiheutuvat kustannukset olisivat suhteettoman suuret verrattuna jaettavana olevaan korvaukseen. Tällöin on tarkoituksenmukaista, ettei osakkaita selvitetä toimituksessa, vaan korvaussumma talletetaan lääninhallitukseen odottamaan myöhemmin tapahtuvaa osakkaiden selvittämistä tai osakaskunnan järjestäytymistä taikka osakaskunnan yhteisaluelain mukaisen kokouksen pitämistä, jossa päätetään osakaskunnalle kuuluvan korvauksen nostamisesta ja käyttämisestä.

Jotta yksittäinen osakas, jonka osuus korvaussummasta voi olla merkittävä, ei olisi edellä tarkoitetussa tilanteessa velvollinen odottamaan osakaskunnan mahdollista järjestäytymistä tai osakaskunnan kokouksen pitämistä, ehdotetaan, että kukin järjestäytymättömän osakaskunnan osakas voisi nostaa osuutensa lääninhallitukseen talletetusta korvaussummasta esittämällä luotettavan selvityksen omasta osuudestaan."

2.2 Kiinteistönmuodostamislakia edeltäneen jakolain (604/1951) säännökset

Jakolain (604/1951) 243 §:n (594/1961) 2 momentin mukaan, jos lunastetun yhteisen vesijättöalueen arvo on vähäinen verrattuna niihin kustannuksiin, jotka johtuvat sen seikan selvittämisestä, mitkä tilat ovat vesijätön osakkaita ja mikä on kunkin osuus, voidaan sanottu selvitys jättää toimittamatta. Lunastushinta on tällöin määrättävä maksettavaksi eräistä yhteisistä alueista ja niihin verrattavista etuuksista 9 päivänä toukokuuta 1940 annetussa laissa edellytetylle toimielimelle. Jollei vesijätön hallintoa kuitenkaan ole järjestetty sanotussa laissa tarkoitetulla tavalla, on lunastushinta määrättävä talletettavaksi lääninhallitukseen, josta se hallinnon tultua järjestetyksi maksetaan asianomaiselle toimielimelle. Jos vesijätön hallintoa ei järjestetä sanotulla tavalla kahden vuoden kuluessa toimituksen laillistumisesta lukien tai jos vesijättö on lunastettu kokonaisuudessaan, tulee maalla tuomarin tai, raastuvanoikeuden tuomiopiirissä, sanotun oikeuden, milloin joku sellaisen tilan omistaja, jolla on ollut osuutta lunastettuun vesijättöön, sitä hakee, määrätä uskottu mies huolehtimaan lunastushinnan nostamisesta sekä sen maksamisesta siihen oikeutetuille tai, jos vain osa vesijätöstä on lunastettu, käyttämisestä jäljelle jääneen vesijätön hyväksi, ja on uskotun miehen määräämisestä ja vapauttamisesta sekä hänen vastuu- ja tilivelvollisuudestaan ja palkkiostaan samoin kuin muutoksenhausta päätökseen, jolla uskottu mies on määrätty tai vapautettu, soveltuvin osin voimassa, mitä sanotussa laissa on säädetty siinä tarkoitetun uskotun miehen osalta. Lääninhallituksen huostaan talletetut rahat pantakoon viimeistään neljäntoista päivän kuluessa pankkilaitokseen korkoa kasvamaan. Jos talletettua lunastushintaa ei ole nostettu kymmenen vuoden kuluessa tallettamispäivästä lukien, joutuvat talletetut rahat valtiolle.

2.3 Nykyisin voimassa olevat säännökset

2.3.1 Kiinteistönmuodostamislain 1.10.2011 voimaan tulleet muutokset ja niiden esityöt

Kiinteistönmuodostamislain 206 §:n (914/2011) 1 momentin mukaan toimituksessa on päätettävä yhteisen alueen tai yhteisen erityisen etuuden osakaskunnalle tulevan korvauksen maksamistavasta. Pykälän 2 momentin mukaan korvauksen maksamisesta yhteisen alueen tai yhteisen erityisen etuuden osakaskunnalle tai osakkaalle ja korvauksen tallettamisesta säädetään yhteisaluelain 31 a §:ssä.

Edellä mainitun säännöksen esitöissä (Hallituksen esitys laiksi kiinteistönmuodostamislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta HE 265/2009 vp) on todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä ovat säännökset korvauksen maksamisesta yhteisen alueen osakaskunnalle. Myös yhteisaluelain (758/1989) 31 a §:ssä on säädetty korvauksen maksamisesta yhteisen alueen osakaskunnalle tai osakkaalle ja korvauksen tallettamisesta. Selvyyden vuoksi ehdotetaan, että kiinteistönmuodostamislain 206 §:n säännös muutetaan viittaukseksi edellä mainittuun yhteisaluelain pykälään. Lisäksi pykälän 1 momentissa ehdotetaan selvennettäväksi, että toimituksessa tulee aina tehdä päätös korvauksen maksamistavasta."

2.3.2 Yhteisaluelain säännökset ja niiden esityöt 1.10.2011 voimaan tulleessa lakimuutoksessa

Yhteisaluelain 31 a §:n (686/2000) 1 momentin mukaan, jos yhteisen alueen tai erityisen etuuden osakaskunta on järjestäytynyt mainitussa laissa säädetyllä tavalla, yhteistä aluetta tai yhteistä erityistä etuutta koskeva korvaus maksetaan osakaskunnalle.

Pykälän 2 momentin (915/2011) mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu korvaus maksetaan järjestäytymättömän osakaskunnan osakkaille, jos osakkaat ovat tiedossa ja jos korvaus on merkittävä. Korvaus maksetaan kuitenkin järjestäytymättömälle osakaskunnalle, jos korvaus on vähäinen taikka osakassuhteiden selvittämisen tai maksujen suorittamisen kustannukset maksettavan korvauksen määrään verrattuna ovat ilmeisen suuret. Jollei osakaskunta ole tehnyt päätöstä siitä, miten korvaus on sille maksettava, korvaus talletetaan aluehallintovirastoon. Jos talletettua korvausta ei nosteta 14 päivän kuluessa, aluehallintoviraston on talletettava korvaussumma pankkiin sitä varten perustettavalle tilille ja tallettamisessa noudatetaan, mitä rahan, arvo-osuuksien, arvopaperien tai asiakirjain tallettamisesta velan maksuna tai vapautumiseksi muusta suoritusvelvollisuudesta annetussa laissa (281/1931) säädetään.

Pykälän 3 momentin (915/2011) mukaan talletettu korvaus on maksettava osakaskunnalle sen jälkeen, kun osakaskunta on järjestäytynyt taikka kokouksessaan päättänyt korvauksen nostamisesta sekä valinnut tehtävän hoitamista varten asiamiehen. Ennen kuin korvaus on maksettu osakaskunnalle, aluehallintoviraston on maksettava korvaussummasta järjestäytymättömän osakaskunnan osakkaalle kuuluva osuus, jos osakas esittää luotettavan selvityksen osuutensa suuruudesta.

Edellä mainitun säännöksen esitöissä (HE 265/2009 vp) on todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 2 momentissa säädetään yhteistä aluetta tai erityistä etuutta koskevan korvauksen maksamisesta järjestäytymättömälle osakaskunnalle. Korvaus maksetaan osakaskunnan osakkaille, jos osakkaat ovat tiedossa ja korvaus on merkittävä. Korvaus maksetaan kuitenkin osakaskunnalle, jos korvaus on vähäinen tai osakaskunta on kokouksessaan päättänyt ilmoittaa, miten korvaus sille on maksettava. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että korvaus maksettaisiin osakaskunnalle myös silloin, kun osakassuhteiden selvittämisen tai maksujen suorittamisen kustannukset maksettavan korvauksen määrään verrattuna ovat ilmeisen suuret. Säännös olisi tarpeen sellaisissa tilanteissa, joissa korvaus kokonaisuudessaan olisi merkittävä, mutta osakkaiden suuresta määrästä johtuen yksittäiselle osakkaalle maksettava korvaus suhteessa edellä mainittuihin kuluihin olisi hyvin vähäinen.

Lisäksi 2 momenttiin lisättäisiin viittaus edellä kiinteistönmuodostamislain 203 §:n yhteydessäkin mainittuun maksutalletuslakiin siltä osin, kun korvaus talletetaan aluehallintovirastoon. Käytännössä on syntynyt ongelmia lääninhallitukseen, jonka tilalle tulee 1.1.2010 lukien aluehallintovirasto, talletettujen varojen ulosmaksusta, kun yhteisaluelaissa tai kiinteistönmuodostamislaissa ei ole mitään määräaikaa talletuksen nostamiselle. Talletuksen ei siten ole voitu katsoa vanhenevan suhteessa osakaskuntaan edes maksutalletuslaissa säädetyssä kymmenen vuoden määräajassa."

2.3.3 Maksutalletuslain säännökset

Rahan, arvo-osuuksien, arvopaperien tai asiakirjain tallettamisesta velan maksuna tai vapautumiseksi muusta suoritusvelvollisuudesta annetun lain (281/1931, maksutalletuslaki) 7 §:n (1389/2009) 1 momentin mukaan, jollei talletettua ole annettu pois kymmenen vuoden kuluessa tallettamisesta, tallettaja saa sen takaisin, vaikkei hän olekaan pidättänyt itselleen 3 §:ssä mainittua oikeutta. Tallettajan on kuitenkin vaadittava talletettua aluehallintovirastolta vuoden kuluessa mainitun määräajan päättymisestä. Muutoin talletettu menee valtiolle.

Maksutalletuslain 8 §:n mukaan, jos erityisen tapauksen varalta on muussa laissa säädetty suoritusvelvollisen oikeudesta vapautua velvollisuudestaan tallettamalla suoritettavan, noudatettakoon sitä.

3. Tosiseikat

A on tallettanut 19.11.2001 Etelä-Suomen lääninhallitukseen kiinteistönmuodostamislain mukaisessa yhteisen vesijätön lunastustoimituksessa hänen maksettavakseen määrätyn 4 800 markan lunastuskorvauksen, koska korvauksen saajana olevan yhteisen osakaskunnan hallintoa ei ollut järjestetty.

Lääninhallitusten lakkauttamisen myötä toimivaltaiseksi viranomaiseksi tullut Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 4.2.2013 hylännyt A:n 21.12.2011 tekemän talletuksen palauttamista koskevan hakemuksen.

4. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Yleisten oikeudellisten tulkintasääntöjen mukaan erityissäännöksiä on sovellettava yleissäännösten sijasta. Toisaalta yleissäännöksiä tulee soveltaa erityissäännöksiä täydentävästi silloin, kun asiaa ei erityissäännöksissä ole tyhjentävästi säännelty eikä yleissäännösten soveltaminen ole ristiriidassa erityissäännösten kanssa. Näin on vakiintuneesti tulkittu esimerkiksi hallintolain 5 §:n 1 momentin säännöstä hallintolain ja erityislainsäädäntöön sisältyvien menettelysäännösten suhteesta.

Kuten sääntelyn kehittymistä koskevasta kuvauksesta edeltä kohdasta 2. ilmenee, kiinteistönmuodostamislakia edeltäneen jakolain mukaan nostamatta jäänyt talletettu korvaus oli määräajassa palautettavissa korvauksen maksajalle. Jollei tämä määräajassa vaatinut tallettamaansa korvausta takaisin, korvaus meni valtiolle. Vuonna 1997 voimaan tulleen kiinteistönmuodostamislain alkuperäisten ja tässä asiassa sovellettavana olevien säännösten mukaan puolestaan talletetun korvauksen nostamiselle ei ollut säädetty määräaikaa. Laissa ei liioin säädetty, mitä nostamatta jääneelle korvaukselle tapahtuu. Lailla 914/2011 kiinteistönmuodostamislakia muutettiin niin, että viittaussäännösten kautta talletetun korvauksen nostamiseen sovelletaan maksutalletuslakia. Tämä tarkoittaa sitä, että korvausvelvollisella on oikeus vaatia kymmenen vuotta nostamatta olleen korvauksen palauttamista vuoden kuluessa mainitun määräajan päättymisestä. Jollei palauttamista määräajassa vaadita, talletettu korvaus menee valtiolle.

Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden tulkintaa, jonka mukaan korvauksen maksajalla ei ole oikeutta saada nostamatta jäänyttä korvausta takaisin, voidaan perustella sillä, että sovellettavasta lainsäädännöstä puuttuu tämän mahdollistava säännös. Kun sellainen säännös on ollut olemassa sekä ennen talletushetkeä että nyt jälleen, voidaan tulkita, että palauttamismahdollisuuden puuttuminen väliaikana olisi ollut tarkoituksellista.

Kiinteistönmuodostamislain talletusmenettelyä koskeva sääntely sellaisena kuin se ollut ennen muutosta (914/2011) on kuitenkin ollut puutteellista verrattuna maksutalletuslain ja jakolain sääntelyyn, koska kiinteistönmuodostamislaista ei ilmennyt talletuksen säilyttämisaika. Lainvalmisteluaineisto ei osoita, että kiinteistönmuodostamislain 206 §:n tarkoituksena olisi ollut perustaa lunastuskorvauksen saajalle sellainen oikeudellinen asema, joka edellyttää talletuksen pysyvää säilyttämistä.

Kun jakolaki kumottiin kiinteistönmuodostamislailla, lainmuutoksen esitöistä ei ole pääteltävissä tarkoitusta muuttaa oikeustilaa nyt kysymyksessä olevassa suhteessa. Samoin nykyisin voimassa olevan lainsäädännön valmistelutöistä on edellä kohdassa 2.3 esitetyn mukaisesti pääteltävissä, ettei järjestelmän edes ajateltu muuttuvan nyt kysymyksessä olevassa suhteessa. Kiinteistönmuodostamislain 206 §:ään tehdyn muutoksen (914/2011) tarkoituksena on ollut ratkaista ne edellä mainitut lainsäädännön tulkintaa koskevat ongelmat, jotka ovat liittyneet kiinteistönmuodostamislain nojalla talletettujen varojen säilyttämiseen aluehallintovirastoissa. On ilmeistä, että tähän tavoitteeseen voidaan lain muutoksella päästä tehokkaasti vain siinä tapauksessa, että muutos koskee myös jo ennen lainmuutoksen voimaantuloa tehtyjä talletuksia. Tätä käsitystä tukee myös se, että lainvalmisteluaineistosta ei ilmene, että tarkoituksena olisi ollut rajata aikaisemmin tehdyt talletukset maksutalletuslain mukaisen sääntelyn ulkopuolelle. Ne henkilöt, joiden lukuun kiinteistönmuodostamislain mukainen talletus on tehty, on saatettu muutoksella yhdenvertaiseen asemaan niiden henkilöiden kanssa, joiden hyväksi tehtyyn talletukseen maksutalletuslakia on tähänkin asti voitu soveltaa muun tyyppisissä asioissa.

Asiassa sovellettavista kiinteistönmuodostamislain 206 §:n (554/1995) 2 ja 3 momentista ei voida toisaalta päätellä, että niillä olisi ollut tarkoitus tyhjentävästi säännellä talletusinstituutiota ja siihen liittyviä edellytyksiä ja rajoituksia. Maksutalletuslain soveltamatta jättäminen johtaisi myös siihen, että aluehallintovirastoon jäisi talletettuina varoja, joita kukaan ei käytännössä nostaisi.

Asiaa on kuitenkin arvioitava myös niiden kannalta, joiden lukuun talletus on tehty, koska maksutalletuslain soveltaminen muuttaa heidän oikeudellista asemaansa. Maksutalletuslain soveltaminen myös sellaisiin talletuksiin, jotka on tehty ennen 1.10.2011, merkitsee nimittäin, että näiden talletusten osalta ne henkilöt, joiden lukuun talletus on tehty, eivät voisi enää korvausta nostaa sen jälkeen, kun kymmenen vuoden määräaika on kulunut. Maksutalletuslain perusteella henkilöllä, jonka lukuun talletus on tehty, on oikeus kymmenen vuoden kuluessa nostaa talletettu korvaus. Laissa on tarkemmin säädetty siitä, millä edellytyksin talletuksen nostaminen voi tapahtua. Talletusmenettelyn tarkoitus on turvata maksunsaajan asema tilanteessa, jossa on epäselvää, kenelle sinänsä riidaton maksu tulee suorittaa.

Kun otetaan huomioon tallettamisen edellytykset ja se, että maksutalletuslakikin antaa korvauksensaajalle kymmenen vuoden ajan talletetun korvauksen nostamiseen, perustuslain omaisuudensuojasäännös ei aseta esteitä tulkinnalle, jonka mukaan korvauksen maksaja saa maksutalletuslain mukaisesti takaisin maksamansa korvauksen, jota ei kymmenessä vuodessa tallettamisesta ole nostettu.

Edellä esitettyjä näkökohtia punnittuaan korkein hallinto-oikeus katsoo, että maksutalletuslain 7 §:ää on kiinteistönmuodostamislakia täydentävästi tullut soveltaa A:n vuonna 2001 tekemään talletukseen.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava. Asia on palautettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle talletetun korvauksen maksamiseksi A:lle, jollei siihen ole muuta lakiin perustuvaa estettä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Saija Laitinen.