KHO:2015:66

Maankäyttö ja rakentaminen – Poikkeaminen – Poikkeamispäätökseen liitetty ehto – Vesi- ja viemäriverkkoon liittäminen – Viranomaisen harkintavalta – Tarkoitussidonnaisuus – Suhteellisuusperiaate

Vuosikirjanumero: KHO:2015:66
Antopäivä: 30.4.2015
Taltionumero: 1109
Diaarinumero: 2084/1/14

Rakennushankkeessa oli kysymys omakotitalon rakentamisesta ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Kaupunkirakennelautakunta oli hyväksynyt poikkeamishakemuksen muun ohella ehdolla, että rakennus liitetään vesi- ja viemäriverkkoon. Hallinto-oikeus oli luvansaajien valituksesta kumonnut lautakunnan päätöksen mainitun ehdon osalta, mutta pysyttänyt päätöksen muutoin voimassa.

Kaupunkirakennelautakunta oli perustellut poikkeamispäätökseen liitettyä ehtoa päätöksestään ilmenevillä maankäytöllisillä perusteilla, jotka olivat sinänsä tavanomaisia ja hyväksyttäviä maankäyttöratkaisujen harkintaperusteita.

Korkein hallinto-oikeus katsoi kuitenkin, ettei ehto vesi- ja viemäriverkkoon liittymisestä tilanteessa, jossa rakennuspaikka sijaitsi laitoksen toiminta-alueen ulkopuolella niin etäällä, että liittymisestä yleisen verkon sijainnin vuoksi aiheutuisi huomattavat kustannukset, ollut oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Vesihuollon toimivuuteen liittyvät maankäytölliset perusteet eivät siten olleet tapauksen olosuhteissa niin merkittäviä, että yleiseen laitokseen liittyminen olisi voitu asettaa poikkeamispäätöksen ehdoksi.

Kaupunkirakennelautakunnan päätökseen liitetty edellä mainittu ehto oli ollut olennainen tekijä siinä harkinnassa, jossa lautakunta oli päättänyt poikkeamisluvan myöntämisestä. Kun tuomioistuimella ei ollut toimivaltaa olennaisesti muuttaa hallintoviranomaisen harkintavaltansa nojalla tekemää poikkeamispäätöstä, vaan ainoastaan tutkia päätöksen lainmukaisuus, hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota kaupunkirakennelautakunnan päätöstä ainoastaan ehdon osalta, vaan palauttaa asia kaupunkirakennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Edellä esitetyistä syistä hallinto-oikeuden päätös oli kumottava ja asia palautettava kaupunkirakennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 171 § 1 momentti, 172 § 1 momentti ja 174 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 13.6.2014 nro 14/0388/2

Asian aikaisempi käsittely

Jyväskylän kaupunkirakennelautakunta on 24.9.2013 tekemällään päätöksellä (§ 253) hyväksynyt A:n ja B:n hakemuksen saada käyttää Jyväskylän kaupungin Oravasaaren kylässä sijaitsevaa 8 530 m2:n suuruista tilaa Mäki-Tuomelan Ranta RN:o 8:923 kerrosalaltaan 200 m2:n suuruisen omakotitalon rakentamiseen ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Hankkeessa on kysymys myös rakentamisesta vastoin Jyväskylän kaupungin rakennusjärjestystä. Kaupunkirakennelautakunta on hyväksynyt hakemuksen ehdoilla, että rakennus liitetään vesi- ja viemäriverkkoon ja nykyinen asuinrakennus puretaan.

Päätöksen perusteluiden mukaan kyseessä on olemassa olevan rakennuspaikan kehittäminen. Ottaen huomioon ympäröivän alueen rakennuskanta, rakennuspaikan sijainti, muoto ja koko on katsottava olevan perusteltua myöntää poikkeamiset hakemuksen mukaisesti esitetyillä ehdoilla. Rakentaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Rakentaminen ei vaikeuta luonnonsuojelutavoitteiden eikä rakennetun ympäristön suojelutavoitteiden saavuttamista. Poikkeamisiin esitetyllä tavalla on katsottava olevan erityiset syyt. Maankäyttö- ja rakennuslaissa poikkeamiselle asetettujen edellytysten voidaan katsoa täyttyvän.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja B:n valituksen hyväksyen kumonnut Jyväskylän kaupunkirakennelautakunnan päätöksen siltä osin kuin hakemus on hyväksytty ehdolla, että rakennus liitetään vesi- ja viemäriverkkoon.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 174 §:n 1 momentin mukaan poikkeamispäätökseen voidaan ottaa tarpeelliset määräykset ja ehdot.

Jyväskylän kaupungin rakennusjärjestyksen 32 §:n mukaan rakennettaessa uusi vakituinen asuinrakennus maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ssä tarkoitetulle ranta-alueelle rakennusten tulee olla liitettävissä kunnan tai vesiosuuskunnan viemäriverkostoon, jollei rakennuspaikan pinta-ala ole vähintään yksi hehtaari ja ellei oikeusvaikutteisessa kaavassa ole toisin määrätty.

Hankkeessa on kysymys omakotitalon rakentamisesta Jyväskylän kaupungin Oravasaaren kylässä sijaitsevalle 8 530 m2:n suuruiselle tilalle Mäki-Tuomelan Ranta RN:o 8:923. Alueella ei ole vesi- ja viemäriverkostoa.

Hakemuksesta päätettäessä on tullut arvioida, ovatko maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:ssä säädetyt poikkeamisen edellytykset täyttyneet ja onko poikkeuksen myöntämiselle lain 171 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy. Sillä seikalla, liitetäänkö rakennuspaikalle rakennettava omakotitalo vesi- ja viemäriverkostoon vai ei, ei ole ensin mainitussa lainkohdassa tarkoitettua merkitystä arvioitaessa muun ohella rakentamisen vaikutusta kaavoitukseen, kaavan toteuttamiseen tai alueiden käytön muuhun järjestämiseen. Rakennusjärjestyksellä ei voida lopullisesti ratkaista velvollisuutta liittyä vesi- ja viemäriverkostoon. Tähän nähden poikkeamisluvan myöntämisen edellytykseksi ei ole voitu asettaa sitä, että rakennus tulee liittää vesi- ja viemäriverkostoon. Liittymisen osalta kysymys on vesihuoltolain 11 §:n perusteella erikseen tehtävästä ratkaisusta, jonka yhteydessä tulevat huomioon otettaviksi muun muassa kiinteistön sijainti suhteessa vesiosuuskunnan toiminta-alueeseen ja johtolinjoihin sekä liittymisen taloudelliset ja ympäristönsuojelulliset vaikutukset. Sillä, että hakemuksessa on ilmoitettu, että rakennus liitetään kunnalliseen vesi- ja viemäriverkostoon, ei ole näissä oloissa ratkaisevaa merkitystä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Elina Tanskanen (eri mieltä), Marjo Koivu ja Tiina Hyvärinen. Esittelijä Maria Piilma.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Jyväskylän kaupunkirakennelautakunta on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa kaupunkirakennelautakunnan päätöksen kokonaisuudessaan voimaan.

Kaupunkirakennelautakunta on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että kysymyksessä oleva kiinteistö sijaitsee tekeillä olevan Leppälahden osayleiskaavan alueella. Osayleiskaavassa tullaan tarkastelemaan myös vesi- ja viemäriverkoston toiminta-aluetta. Jyväskylän kaupungin rakennusjärjestyksen 32 §:n mukaan ranta-alueelle rakennettavien rakennusten tulee olla liitettävissä kunnan tai vesiosuuskunnan viemäriverkostoon, jollei rakennuspaikan pinta-ala ole vähintään yksi hehtaari.

Vesi- ja viemäriverkoston toiminta-alue rajautuu tällä hetkellä 153 metrin päähän kiinteistöstä. Putkien sijainti ja vesi- ja viemäriverkkoon liittymisen hinta on ollut A:n ja B:n tiedossa. Hakija on poikkeamishakemuksessaan ilmoittanut, että uusi asuinrakennus liitetään kunnalliseen vesi- ja viemäriverkostoon. Liittymismahdollisuus ja tätä koskeva poikkeamishakemukseen liitetty selvitys sekä liittymisvelvollisuudesta lupaehdoissa määrääminen ovat olleet olennainen osa myönteisen poikkeamispäätöksen edellytysten täyttymistä. Mikäli kiinteistön jätevedet olisi hakemusvaiheessa ilmoitettu käsiteltävän kiinteistökohtaisesti, hakijoiden olisi tullut hakea ja saada poikkeaminen myös edellä viitatusta rakennusjärjestyksen määräyksestä, koska rakennuspaikan pinta-ala on alle yhden hehtaarin.

Jyväskylän kaupungin tulkinnan mukaan liittämisehdolla on merkitystä harkittaessa poikkeamisen edellytysten täyttymistä ja poikkeamisen myöntämiselle säädetyn erityisen syyn täyttymistä. Harkinta tehdään kyseisissä säännöksissä asetettujen edellytysten mukaisesti eikä harkinnassa voida antaa merkitystä vesihuoltolain mukaisessa järjestyksessä ratkaistaville asioille. Rakennusten vesi- ja viemäriverkostoon liittämisvelvollisuutta ei myöskään ole perusteltu vesihuoltolain näkökulmasta, vaan harkinta on tehty maankäyttö- ja rakennuslain 171 § ja 172 §:n mukaisesti. Mikäli Leppälahden vesi- ja viemäriverkoston toiminta-alue aikanaan vahvistuu ja mikäli Mäki-Tuomelan kiinteistö on osa tätä toiminta-aluetta, vesihuoltolain mukaista liittymisvelvollisuutta ja liittymisvelvollisuudesta vapauttamista koskevat asiat ratkaistaan vesihuoltolain mukaisessa järjestyksessä.

Myönteisen poikkeamispäätöksen edellytyksenä on asemakaavan ja rakentamista suoraan ohjaavan yleiskaavan sisältövaatimusten huomioon ottaminen sekä rakennuspaikalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettujen vähimmäisvaatimusten täyttyminen. Poikkeamisen edellytyksiä harkitessa on otettava huomioon myös maanomistajien tasapuolisen kohtelun turvaaminen. Tulevan kaavoituksen ja poikkeamispäätöksellä ratkaistavan rakentamisen on oltava tavoitteiltaan yhdensuuntaista ja ellei näin ole, myönteisen poikkeamispäätöksen edellytykset eivät täyty.

Ilman päätöksessä asetettua ehtoa vesi- ja viemäriverkostoon liittymisestä poikkeamisen edellytykset eivät olisi täyttyneet eikä myönteistä poikkeamispäätöstä olisi voitu tehdä.

A ja B ovat antaneet selityksen, jossa he ovat muun ohella ilmoittaneet vuokranneensa lisämaata 2 700 m2. Siten rakennusjärjestyksessä asetettu pinta-alavaatimus kiinteistökohtaiselle vesihuoltojärjestelmälle täyttyy. Yksikään naapuri ei ole liittynyt vesi- ja viemäriverkkoon eikä heiltä myöskään ole vaadittu liittymistä.

Jyväskylän kaupunkirakennelautakunta on antanut vastaselityksen, johon on liitetty kartta vaihtoehdoista, joiden mukaan A:n ja B:n kiinteistö on liitettävissä yleiseen vesi- ja viemäriverkkoon. Lautakunta on katsonut, että liittäminen on kohtuudella toteutettavissa. Lautakunnan vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle ja B:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Kaupunkirakennelautakunnan päätökseen ei jäljempänä perusteluista ilmenevistä syistä ole voitu sisällyttää ehtoa rakennuksen liittämisestä yleiseen vesi- ja viemäriverkkoon. Koska hallinto-oikeus ei kuitenkaan ole voinut kumota lautakunnan päätöstä vain ehdon osalta, hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan kaupunkirakennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 174 §:n 1 momentin mukaan poikkeamispäätökseen voidaan ottaa tarpeelliset määräykset ja ehdot.

Jyväskylän kaupungin rakennusjärjestyksen 32 §:n mukaan rakennettaessa uusi vakituinen asuinrakennus maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ssä tarkoitetulle ranta-alueelle rakennusten tulee olla liitettävissä kunnan tai vesiosuuskunnan viemäriverkostoon, jollei rakennuspaikan pinta-ala ole vähintään yksi hehtaari ja ellei oikeusvaikutteisessa kaavassa ole toisin määrätty.

Poikkeamispäätös ja päätökseen liitetty ehto

Jyväskylän kaupunkirakennelautakunta on hyväksynyt A:n ja B:n poikkeamishakemuksen kerrosalaltaan 200 m2:n suuruisen omakotitalon rakentamiseen ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa Jyväskylän kaupungin Oravasaaren kylässä sijaitsevalle 8 530 m2:n suuruiselle tilalle Mäki-Tuomelan Ranta RN:o 8:923. Hankkeessa on kysymys myös rakentamisesta vastoin Jyväskylän kaupungin rakennusjärjestystä. Kaupunkirakennelautakunta on hyväksynyt hakemuksen ehdoilla, että rakennus liitetään vesi- ja viemäriverkkoon ja nykyinen asuinrakennus puretaan.

A:n ja B:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus ja hallinto-oikeuden päätös

A ja B ovat hallinto-oikeudessa vaatineet, että päätökseen sisältyvä ehto tulee poistaa siihen asti, kunnes alue kuuluu Jyväskylän Energia Oy:n vesi- ja viemärilaitoksen toiminta-alueeseen. He ovat valituksensa perusteluissa esittäneet muun ohelle, että alue, jolla kiinteistö sijaitsee, ei kuulu Jyväskylän Energia Oy:n toiminta-alueeseen, minkä vuoksi liittymän hinta tontin rajalle tuotuna on vähintään 58 000 euroa, kun normaali hinta on noin 14 900 euroa.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellä kumonnut mainitun ehdon, mutta pysyttänyt päätöksen muutoin voimassa. Päätöksensä perusteluissa hallinto-oikeus on katsonut, että sillä seikalla, liitetäänkö rakennuspaikalle rakennettava omakotitalo vesi- ja viemäriverkostoon vai ei, ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:ssä tarkoitettua merkitystä arvioitaessa muun ohella rakentamisen vaikutusta kaavoitukseen, kaavan toteuttamiseen tai alueiden käytön muuhun järjestämiseen. Rakennusjärjestyksellä ei voida lopullisesti ratkaista velvollisuutta liittyä vesi- ja viemäriverkostoon. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei poikkeamisluvan myöntämisen edellytykseksi ole voitu asettaa sitä, että rakennus tulee liittää vesi- ja viemäriverkostoon.

Kaupunkirakennelautakunnan valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kaupunkirakennelautakunta on valituksessaan esittänyt muun ohella, että ilman päätöksessä asetettua ehtoa vesi- ja viemäriverkostoon liittymisestä poikkeamisen edellytykset eivät olisi täyttyneet eikä myönteistä poikkeamispäätöstä olisi voitu tehdä.

Liittämisen kustannuksia koskeva muu selvitys

Jyväskylän Energia Oy:n 8.7.2013 päivätyn selvityksen mukaan mahdolliset kaivuvaikeudet huomioon ottaen liittymisen kokonaiskustannukseksi on sovelletulla vyöhykehinnoittelulla arvioitu yhtiön toteuttamana karkeasti 80 000 euroa.

Lain esityöt

Rakennuslainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

Poikkeamisen oikeudellisista edellytyksistä säädetään erillään poikkeamista koskevasta toimivaltasäännöksestä, joka sekin sisältää yhden tärkeän poikkeamisen edellytyksen eli poikkeus voidaan myöntää erityisestä syystä. Erityisiä syitä ei ilmaista laissa, vaan niiden olemassaolo harkitaan edelleen tapauskohtaisesti ja rakennuslain mukainen erityisiä syitä koskeva hallinto- ja oikeuskäytäntö ohjaa säännöksen soveltamista. Poik­keamisen edellytyksiin liittyy myös se, että poikkeus voidaan myöntää eli poikkeamiseen ei siis ole aina suostuttava, vaikka tämän pykälän mukaiset edellytykset ovat käsillä.

Ratkaistava kysymys

Asiassa on kaupunkirakennelautakunnan valituksesta ratkaistava, onko poikkeamispäätökseen voitu liittää edellä mainittu ehto.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Poikkeamishakemusta käsittelevällä viranomaisella on harkintavaltaa asiaa ratkaistessaan. Päätökseen voidaan maankäyttö- ja rakennuslain 174 §:n 1 momentin mukaan liittää ehtoja. Ehdoille tulee kuitenkin olla hyväksyttävät maankäytölliset perusteet. Harkintavallan käyttöä ja ehtojen asettamista rajoittavat kaikessa hallintotoiminnassa noudatettavat hallintolain 6 §:ssä tarkoitetut hallinnon oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate ja suhteellisuusperiaate.

Kaupunkirakennelautakunta on perustellut puheena olevaa poikkeamispäätökseen liitettyä ehtoa päätöksestään ilmenevillä maankäytöllisillä perusteilla. Ne ovat sinänsä tavanomaisia ja hyväksyttäviä maankäyttöratkaisujen harkintaperusteita. Lupaharkinnassa ratkaisua, hankkeen sallittavuutta ja sen ehtoja arvioidaan tapauskohtaisten olosuhteiden perusteella. Tällöin on pyrittävä löytämään oikeudenmukainen tasapaino sen suhteen, kuinka ratkaisussa painotetaan kunnassa noudatettavia yleisiä maankäytön suunnittelun periaatteita ja eri tapauksiin liittyviä erityispiirteitä niin, ettei muun ohella suhteellisuusperiaatetta loukata.

Poikkeamispäätökseen voidaan sinänsä sisällyttää ehto velvollisuudesta liittää kiinteistö vesi- ja viemäriverkostoon. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, ettei ehto vesi- ja viemäriverkkoon liittymisestä tilanteessa, jossa rakennuspaikka sijaitsee laitoksen toiminta-alueen ulkopuolella niin etäällä, että liittymisestä yleisen verkon sijainnin vuoksi aiheutuisi huomattavat, arvion mukaan 58 000–80 000 euron kustannukset, ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Tätä arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota, paitsi eri ratkaisujen kustannusvaikutuksiin, siihen maankäytölliseen ja yhdyskuntarakenteelliseen hyötyyn, jota verkostoon liittymisellä tavoitellaan. Lisäksi on otettava huomioon, ettei kiinteistökohtainen ratkaisu estä liittämistä verkostoon myöhemmin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät vesihuollon toimivuuteen liittyvät maankäytölliset perusteet ole tapauksen olosuhteissa niin merkittäviä, että vesi- ja viemäriverkkoon liittäminen edellä todetuin huomattavin kustannuksin olisi voitu asettaa poikkeamispäätöksen ehdoksi.

Kaupunkirakennelautakunnan päätökseen liitetty edellä mainittu ehto on ollut olennainen tekijä siinä harkinnassa, jossa lautakunta on päättänyt poikkeamisluvan myöntämisestä. Lautakunta on katsonut, ettei edellytyksiä luvan myöntämiselle ilman ehtoa ole ollut. Kun tuomioistuimella ei ole toimivaltaa olennaisesti muuttaa hallintoviranomaisen harkintavaltansa nojalla tekemää poikkeamispäätöstä, vaan ainoastaan tutkia päätöksen lainmukaisuus, ei hallinto-oikeuden olisi tullut kumota kaupunkirakennelautakunnan päätöstä ainoastaan ehdon osalta, vaan sen olisi tullut palauttaa asia kaupunkirakennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Edellä esitetyistä syistä hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava kaupunkirakennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.

 
Julkaistu 30.4.2015