KHO:2015:76

Juankosken kaupunginvaltuusto oli päättänyt antaa osakeyhtiölle omavelkaisen takauksen tilanteessa, jossa kaupungissa toiminut kartonkitehdas oli mennyt konkurssiin ja takauksen saanut yhtiö oli tehnyt konkurssipesän kanssa aiesopimuksen, jolla sen oli tarkoitus hankkia konkurssipesältä muun ohella Juankoskella sijaitseva tehdas. Valtuusto oli päätöksenteossaan soveltanut Euroopan komission niin sanottua takaustiedonantoa ja sen pk-yrityksiä koskevia poikkeuksia eikä takauksesta ollut tehty SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ilmoitusta komissiolle. Hallinto-oikeus oli hylännyt valtuuston päätökseen muutosta hakeneen yhtiön valituksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana asiassa olivat kysymykset siitä, oliko takauksen myöntäminen kuulunut kunnan toimialaan ja oliko takauksen myöntämistä koskevaa päätöstä pidettävä lainvastaisena Euroopan unionin valtiontukisääntöjen noudattamatta jättämisen perusteella.

Korkein hallinto-oikeus katsoi kuten hallinto-oikeus, että asiassa esitetyn työllisyyden tukemiseen, takauksen kohteena olevan lainan investointiluonteeseen sekä vastavakuuden arvoon ja taloudelliseen riskiin liittyvän selvityksen perusteella takaus kuului kunnan toimialaan.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että yritysluokkien määrittelyssä käytettävää henkilöstömäärää ja rahamääräisiä kynnysarvoja koskevien edellytysten on molempien täytyttävä, jotta yhtiö voisi tulla määritellyksi takaustiedonannossa tarkoitetuksi pk-yritykseksi. Yrityksen määrittely pk-yritykseksi johtaa unionin valtiontukiedellytysten lieventymiseen muun ohella siksi, ettei tällaista pk-yritystä katsota vaikeuksissa olevaksi, jos sen perustamisesta on kulunut alle kolme vuotta. Yrityksen kynnysarvojen laskennassa käytettävien tietojen määräytymiseen komission suosituksen (2003/361/EY) liitteessä I tarkemmin määrätyn mukaisesti vaikuttivat yhtiön omistusyhteydet ja sidonnaisuudet. Suositukseen sisältyvää pk-yrityksen määritelmää tuli unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tulkita suppeasti muun ohella sen valvomiseksi, ettei pk-yrityksen määritelmää kierretä muodollisilla perusteilla. Kun kysymyksessä olevan yhtiön koko osakekannan omisti toinen yhtiö, ei ensin mainittua yhtiötä asiakirjoista ilmenevine omistusyhteyksineen voitu pitää komission suosituksen liitteessä tarkoitettuna riippumattomana yrityksenä. Näin ollen yritysluokkien määrittelyssä käytettävät henkilöstömäärää ja rahamääräisiä kynnysarvoja koskevat asian arvioinnissa merkitykselliset tiedot eivät ole voineet määräytyä vain takauksen saaneen yhtiön tilinpäätöksen perusteella.

Kun ennen kaupunginvaltuuston päätöksentekoa ei ollut asianmukaisella tavalla selvitetty yhtiöllä olevien omistusyhteysyritysten tietoja, ei kaupunginvaltuusto takauksesta päättäessään ollut voinut pitää yhtiötä pk-yrityksenä ja soveltaa pk-yritykseen liittyviä poikkeuksia. Yhtiötä ei myöskään asiakirjoista muuten ilmenneen selvityksen perusteella voitu pitää pk-yrityksenä. Kaupunginvaltuuston päätös oli syntynyt kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumosi kaupunginvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset.

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 107 artikla 1 kohta ja 108 artikla 3 kohta

Kuntalaki (365/1995) 2 §:n 1 momentti, 13 § 1 momentti ja 2 momentin 6 kohta

Unionin tuomioistuimen tuomio HaTeFo, C-110/13, EU:C:2014:114

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 21.6.2012 nro 12/0216/3

1. Asian tausta

Juankosken kaupunginvaltuusto oli 4.3.2011 (§ 11) tehnyt nyt valituksenalaista asiaa koskevan aikaisemman päätöksen. New Stroms Oy oli tehnyt valituksen hallinto-oikeuteen päätöksestä 4.3.2011 (§ 11).

Juankosken kaupunginvaltuusto on 15.4.2011 (§ 15) esteellisyyttä koskevan menettelyvirheen vuoksi päättänyt asian oma-aloitteisesti uudelleen jäljempänä kuvatusti. New Stroms Oy on tehnyt valituksen hallinto-oikeuteen päätöksestä 15.4.2011 (§ 15).

Kuopion hallinto-oikeus on päätöksellään 30.5.2011 nro 11/0211/3 todennut lausunnon antamisen raukeavan New Stroms Oy:n päätöksestä 4.3.2011 (§ 11) tekemän valituksen johdosta, koska asia oli käsitelty uudelleen Juankosken kaupunginvaltuustossa 15.4.2011 (§ 15) ja uudesta päätöksestä oli tehty valitus hallinto-oikeuteen.

2. Asian aikaisempi käsittely

Juankosken kaupunginvaltuusto on päätöksellään 15.4.2011 (§ 15)

1. Merkinnyt tiedoksi vastavakuuden arvonmäärityksiä koskevat arviot sekä takauksen lainmukaisuuden arviointia koskevat lausunnot.

2. Päättänyt antaa Premium Board Finland Oy:lle 5 miljoonan euron omavelkaisen takauksen pankin myöntämään enintään 6,25 miljoonan suuruiseen lainaan, joka on myönnetty seuraavin ehdoin:

- laina-aika seitsemän vuotta,

- tasalyhennykset kolmen kuukauden välein,

- takaus koskee ainoastaan lainapääomaa, ei korkoja, kuluja tai muita sellaisia,

- takaus koskee aina ainoastaan 80 prosenttia lainan jäännöspääomasta.

3. Päättänyt periä takauksesta vuosittaisen EU-kriteerit täyttävän markkinaehtoisen 3,8 prosentin suuruisen takausprovision takausvastuun kohteena olevan lainan jäljellä olevasta pääomasta. Kaupunginhallituksella on oikeus tarkistaa takausprovision määrää myöhemmin luokituslaitosten arviointien ja komission tiedonannon perusteella.

4. Premium Board Finland Oy ja Farocon Oy huolehtivat, että Farocon Oy luovuttaa kaupungin antaman omavelkaisen takauksen vastavakuutena panttikirjoja 5 miljoonan euron arvosta siten, että Juankosken kaupungin edut turvataan Premium Board Finland Oy:n konkurssin sattuessa. Takauskovenantit määrittelevät myös Faroconin velkaantuneisuutta, jotta Juankosken kaupungin mahdollisuudet saada viiden miljoonan euron arvoinen korvaus Faroconin käyvästä arvosta on mahdollisimman suuri (jatkuvuusperiaatteen mukainen arvonmääritys/going concern valuation). Kovenantit käytännössä estävät Faroconin ajautumisen sel³vitystilaan.

5. Antanut kaupunginhallitukselle valtuudet päättää erikseen vakuuden yksityiskohtaisista ehdoista sekä hyväksyä vakuuden panttaussitoumuksen ja kaupungille annettavan vastasitoumuksen edellyttäen, että niiden sisältö ei poikkea edellä mainituista ehdoista. Kaupunginvaltuuston päätös voidaan panna täytäntöön välittömästi.

Lisäksi valtuusto on merkinnyt tiedoksi päätöksessä tarkemmin mainitut liiteasiakirjat.

Kuopion hallinto-oikeus on päätöksellään 30.5.2011 nro 11/0212/3 hylännyt New Stroms Oy:n esittämän vaatimuksen kaupunginvaltuuston päätöksen 15.4.2011 (§ 15) täytäntöönpanon kieltämisestä.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 27.6.2011 taltionumero 1765 kumonnut New Stroms Oy:n valituksesta hallinto-oikeuden täytäntöönpanon kieltämistä koskevan päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Kuopion hallinto-oikeus on päätöksellään 30.6.2011 nro 11/0250/3 käsitellyt asian uudelleen ja hylännyt New Stroms Oy:n esittämän vaatimuksen kaupunginvaltuuston päätöksen 15.4.2011 (§ 15) täytäntöönpanon kieltämisestä.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 9.2.2012 taltionumero 192 kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen ja kieltänyt kaupunginvaltuuston päätöksen 15.4.2011 (§ 15) täytäntöönpanon. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan hallinto-oikeuden tulee pääasiaa ratkaistessaan lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikuluja koskevista vaatimuksista.

3. Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta New Stroms Oy:n valitusajan jälkeen esitetyt uudet valitusperusteet sekä asiakirjojen salassapitoon liittyvät vaatimukset. Myös Juankosken Biolämpö Oy:n järjestelyihin liittyvä vaatimus on jätetty tutkimatta.

Muilta osin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt New Stroms Oy:n valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Valitusasian tultua hallinto-oikeuden valituksenalaisella päätöksellä ratkaistuksi korkeimman hallinto-oikeuden 9.2.2012 määräämä täytäntöönpanokielto on päätöksen mukaan lakannut olemasta voimassa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian taustaa

Asiakirjoista ilmenee, että Juankoskella toiminut kartonkitehdas Stromsdal Oyj oli 1.12.2008 mennyt konkurssiin. Konkurssipesä oli pyrkinyt löytämään tehtaalle uuden omistajan, joka käynnistäisi tuotannon uudelleen. Hankkeet tehtaan käynnistämiseksi eivät olleet tuottaneet tulosta ja tehdas oli ollut tyhjillään noin kaksi vuotta. Premium Board Finland Oy oli tehnyt konkurssipesän kanssa aiesopimuksen, jolla sen oli tarkoitus hankkia Stromsdal Oyj:n konkurssipesältä Juankoskella sijaitseva tehdas mukaan lukien maa-alueet, kiinteistöt, irtaimistot ja immateriaalioikeudet. Tarkoituksena oli, että Premium Board Finland Oy käynnistää kartonkitehtaan tuotannon Juankoskella kevään 2011 aikana, joka myöhemmin toteutuikin.

Tehtaan arvioitiin tuolloin työllistävän suoraan noin 90 henkeä, jonka lisäksi suoriin työllisyysvaikutuksiin arvioitiin ulkoistettujen tehtävien noin 55 työpaikkaa. Tehtaan käynnistymisellä arvioitiin olevan lisäksi huomattava aluetaloudellinen vaikutus kerrannaisvaikutuksineen metsätaloudessa, kuljetuksessa ja palveluissa siten, että noihin tehtäviin työpaikkoja syntyisi arviolta noin saman verran kuin suorat työpaikat.

Premium Board Finland Oy:n kokonaisrahoitus oli 18,5 miljoona euroa, josta 6 miljoonaa euroa osakepääomaa ja 12,5 miljoonaa euroa vieraan pääoman ehtoista lainaa. Finnvera Oyj:ltä on haettu vieraan pääoman ehtoista lainaa yhteensä 6,25 miljoonaa euroa ja hankkeen kannattavuudesta oli tehty Finnvera Oyj:n toimesta selvitys. Lainan käyttötarkoitukseksi päätöksessä 15.4.2011 § 15 ilmoitettiin investointilaina, joka oli tarkoitus käyttää [käytetään] kartonkitehtaan tuotantolaitteiston ostamiseen ja korjausinvestointien tekemiseen.

Asiakirjojen mukaan viimeisten 10 vuoden aikana tehtaaseen oli investoitu noin 50 miljoonaa euroa (mukaan lukien biolämpölaitos) ja koneet ja laitteet olivat hyvässä kunnossa. Arvioitu tuleva tuotantokapasiteetti oli noin 70 000 tonnia vuodessa, josta yli 90 prosenttia oli arvioitu menevän vientiin. Kartonkitehtaan käynnistämisen arvioitiin myös estävän Juankosken Biolämpö Oy:n ajautumisen konkurssiin, koska kartonkitehdas tulisi ostamaan Juankosken Biolämpö Oy:ltä tarvitsemansa höyryn. Kartonkitehdas tulisi käyttämään Juankosken biolämpölaitoksen tuottamasta lämmöstä noin 80 prosenttia ja 20 prosenttia lämmöstä toimitettaisiin kuntaomisteisen Savon Voima Oyj:n kaukolämpöverkkoon. Juankosken kaupunki omisti asiakirjojen mukaan Savon Voima Oyj:n osakkeista 3,3 prosenttia ja Juankosken Biolämpö Oy:n osakkeista 30 prosenttia.

Juankosken kaupungin 5 miljoonan euron suuruista omavelkaista takausta oli haettu pankin myöntämälle 6,25 miljoonan euron lainalle. Kaupungin takausosuus oli 80 prosenttia kyseisen lainan pääomasta ja takauksen määrä on noin 27 prosenttia Premium Board Finland Oy:n kokonaisrahoituksesta. Lainan ja takauksen markkinaehtoisesta hinnoittelusta ja muista yksityiskohdista oli tehty selvitys EU:n valtiontukisäännöstön sekä kuntalain näkökulmasta. Laina-aika on 7 vuotta, lainan lyhennys on tasalyhenteinen 3 kuukauden välein. Lainan ehdot olivat päätöksen 15.4.2011 kertoelmaosion mukaan markkinaehtoiset. Takauksen vasta³vakuudeksi kaupungin ilmoitettiin saavan 5 miljoonan euron yrityskiinnityksen Farocon Oy:n omaisuuteen. Farocon Oy omistaa muun muassa Hangon vapaasatamassa olevan satamaterminaalin, josta oli saatu ulkopuolisten ja asiantuntijoiden tekemät arviokirjat. Takausehtoihin sisältyi niin sanottu kovenanttilauseke, joilla pyrittiin turvaamaan vakuuden säilyminen rajaamalla yhtiön velkaantuneisuutta. Myöskään muita vakuuksia ei ehtojen mukaan voitaisi Juankosken saaman vakuuden jälkeen ottaa ilman Juankosken kaupungin suostumusta. Farocon Oy:n nykyinen yhden miljoonan euron takaus säilyisi.

Juankosken kaupunginvaltuusto oli valituksenalaisella päätöksellään 15.4.2011 § 15 päättänyt antaa Premium Board Finland Oy:lle 5 miljoonan euron omavelkaisen takauksen pankin myöntämään enintään 6,25 miljoonan suuruiseen lainaan päätöksestä tarkemmin ilmenevin ehdoin.

Tutkimatta jättäminen

Uudet valitusperusteet ja perustelut

Valittaja on vastineessaan valitusajan jälkeen esittänyt valitusperusteinaan asian valmisteluun liittyviä toimivaltaväitteitä sekä tarjouspyyntöjen pyytämiseen liittyvän epätasapuolista kohtelua koskevan väitteen. Koska kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä, jättää hallinto-oikeus kyseiset valitusperusteet sekä muutkin valitusajan jälkeen vastineissa esitetyt uudet valitusperusteet tutkimatta.

Asiakirjojen salassapitoon liittyvät vaatimukset

Kaupunginvaltuuston päätöksessä 15.4.2011 § 15 on merkitty salaisiksi päätöksen liitteet 11, 13, 15 ja 18. Kyseessä olevien asiakirjojen salassa pidosta ilmoittamisessa on ollut kysymys viranomaisen tosiasiallisesta hallintotoiminnasta, johon ei voi hakea muutosta valittamalla. Asiassa ei ole ilmennyt, että asiakirjoja olisi pyydetty Juankosken kaupungilta ja salassapitoa koskeva asia olisi ratkaistu valituskelpoisella Juankosken kaupungin perustellulla päätöksellä. Viranomaisen tosiasialliseen hallintotoimintaan liittyvä kannanotto ei ole sillä tavoin osa valituksenalaista päätöstä, että hallinto-oikeus voisi ratkaista kysymyksen tämän valitusasian yhteydessä.

Juankosken Biolämpö Oy:öön liittyvät järjestelyt

New Stroms Oy on katsonut valituksessaan, että Juankosken Biolämpö Oy:n velkojen järjestely on ollut EU:n kilpailusäännösten vastaista. Myös vastineessa on esitetty Juankosken Biolämpö Oy:n järjestelyihin liittyviä väitteitä.

Valituksenalaisella takauspäätöksellä ei ole järjestelty Juankosken Biolämpö Oy:n velkoja eikä myyty osakkeita. New Stroms Oy on tehnyt erillisen valituksen hallinto-oikeuteen Juankosken kaupunginhallituksen päätöksestä 10.10.2011, joka on koskenut Juankosken Biolämpö Oy:öön liittyviä järjestelyjä. Asia on tältä osin vireillä hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeus antaa tuohon valitukseen päätöksen myöhemmin erikseen. Tämän vuoksi hallinto-oikeus ei Premium Board Finland Oy:lle myönnetyn lainan takausta koskevan valitusasian yhteydessä tutki Juankosken Biolämpö Oy:hyn liittyviä valitusperusteita.

Pääasia

Tutkittavat seikat

New Stroms Oy on valituksessaan katsonut, että takauspäätös ei ole kuulunut kunnan toimialaan sen vuoksi, että kysymys on ollut kielletystä käyttöpääomalainasta, takauksen vastavakuus on riittämätön ja Juankosken kaupungin riskit takauksen johdosta ovat sen taloudelliseen kantokykyyn nähden liian suuret.

Edelleen New Stroms Oy on valituksessaan katsonut, että päätöksellä on rikottu Euroopan unionin kiellettyä valtiontukea koskevia säännöksiä sen vuoksi, että takaus ei ole ollut markkinasijoittajaperiaatteen mukainen.

Asiassa on näin ollen selvitettävä se, onko takauksen myöntäminen kuulunut valituksessa esitettyjen perusteiden johdosta kunnan toimialan ulkopuolelle tai onko takaus ollut valituksessa esitetyn johdosta ollut Euroopan unionin valtiontukisäännösten vastainen.

Kunnan toimiala

Yksityiselle yritykselle myönnettävän lainan vakuudeksi annettavan takauksen voidaan oikeuskäytännön perustella katsoa kuuluvan kunnan toimialaan silloin, kun tarkoituksena on työllisyyden tukeminen investointeihin kohdistuvien lainojen muodossa ja kun takaukseen liittyvä riski on kohtuullisessa suhteessa kunnan kantokykyyn.

Työllisyyden tukeminen

Kaupunginvaltuuston päätöksen mukaan Premium Board Finland Oy:n on tullut käynnistää kartonkitehtaan tuotanto Juankoskella kevään 2011 aikana. Asiakirjojen mukaan Premium Board Finland Oy työllistää suoraan noin 90 henkeä, jonka lisäksi suoriin työllisyysvaikutuksiin voidaan laskea ulkoistettujen tehtävien noin 55 työpaikkaa. Tehtaan käynnistymisellä on arvioitu olevan lisäksi huomattava aluetaloudellinen vaikutus. Kerrannaisvaikutuksien muun muassa metsätaloudessa, kuljetuksessa ja palveluissa on arvioitu tuovan yhtä suuren työpaikkavaikutuksen kuin suorat työpaikat.

Juankosken kaupunginhallituksen lausunnon mukaan tehtaan käynnistymisellä on merkittäviä Juankosken kaupunkia ja Koillis-Savon talousaluetta koskevia välittömiä ja välillisiä työllisyysvaikutuksia. Juankosken kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että mikäli tehtaan käynnistyminen estyisi, se olisi kaupungin toiminnan jatkuvuuden kannalta suurempi riski kuin tehtaan käynnistäminen, sillä se johtaisi verotulojen pysyvään tason alenemaan palveluvastuun kasvaessa Juankosken kaupungin suurimmilla vastuualueilla, kuten sosiaali- ja terveydenhuollossa.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on lisäksi esitelty tehtaan konkurssin vaikutuksia kaupungin talouteen. Ennen kartonkitehtaan konkurssia Juankosken kaupungin taseessa oli kertyneitä ylijäämiä ja myös vuoden 2008 tilinpäätös olisi muodostunut noin 0,5 miljoonaa euroa ylijäämäiseksi. Tehtaan konkurssi ja sen aiheuttamat välittömät ja välilliset työttömyysvaikutukset ja alaskirjaukset vuoden 2008 tilinpäätöksessä muuttivat tilanteen. Suorien ja välillisten työttömyysvaikutusten ja paikkakunnan muiden yritysten liikevaihtomenetysten seurauksena kaupungin kunnallisverotuotto vuonna 2010 oli (kunnallisveron noston vaikutus neutraloituna) noin 2,4 miljoonaa euroa alhaisempi kuin vuonna 2008, kun tehdas toimi lähes koko vuoden. Tehtaan konkurssin johdosta kaupungin työttömyysaste nousi 10,2 prosentista 15,9 prosenttiin.

Hallinto-oikeus arvioi, että Juankosken kaupunki on takausta koskevalla päätöksellään pyrkinyt edistämään alueen työllisyyttä ja turvaamaan kau³pungin ja koko seutukunnan taloutta. Kun edellä mainitun lisäksi otetaan huomioon Stromsdal Oyj:n konkurssista johtuneesta rakennemuutoksesta ja tämän johdosta aiheutuneesta Juankosken huonosta työllisyystilanteesta seuranneet alueen taloudelliset ja sosiaaliset olosuhteet, hallinto-oikeus arvioi, että tehtaan käynnistämisen varmistaminen osin takauksen avulla on ollut sellainen kaupungin itsehallintoon kuuluva työllisyyttä edistävä ja elinkeinoelämän yleisiä edellytyksiä parantava toimenpide, jonka voidaan arvioida kuuluneen työllisyysvaikutustensa osalta Juankosken kaupungin yleiseen toimialaan.

Lainan investointiluonne

Valittajan mukaan kysymyksessä on ollut käyttöpääomalainaan myönnetty takaus, koska takauksen myöntämishetkellä kaupat konkurssipesän kanssa oli jo tehty eikä mittavaa investointitarvetta enää ollut. Kysymys ei ole valittajan mukaan siten voinut olla investointeja koskevasta lainasta.

Rahoitusjärjestelyissä on siis ollut kysymys aiemmin vuonna 2008 konkurssiin menneen tehtaan saattamisesta toimintakuntoon. Hankkeen kokonaisrahoitus on ollut noin 18,5 miljoonaa euroa, josta nyt kyseessä olevan takauksen osuus on 5 miljoonaa euroa 6,25 miljoonan euron lainalle. Asiakirjoissa olevasta Vision Hunters Ltd Oy:n raportista 7.2.2011 ilmenee, että käynnistyksen alkuvaiheessa arvioidut kumulatiiviset investoinnit vuoteen 2012 mennessä ovat noin 6,5 miljoonaa euroa.

Hallinto-oikeuden arvion mukaan asiassa on ollut kysymys tehtaan käyttökuntoon saattamiseksi tarvittavasta kokonaisrahoituspaketista, joka on merkinnyt sekä tehtaan koneiden ja laitteiden ostoja että myös korjaus- ja uusinvestointeja kuin myöskin tehtaan ylösajoa. Takausta koskevaa asiaa oli käsitelty valtuustossa ensimmäisen kerran 4.3.2011. Stromsdal Oyj:n konkurssipesän pesänhoitajan ilmoituksen mukaan lopulliset kaupat konkurssipesän ja Premium Board Finland Oy:n kanssa tehtiin ensimmäisen takauspäätöksen 4.3.2011 jälkeen. Päätöksessä 14.5.2011 § 15 on ollut varsinaisesti kysymys päätöksen 4.3.2011 uudelleen käsittelemisestä. Näissä oloissa kyseessä olevan takauksen voidaan arvioida kohdistuneen investointilainoihin.

Vastavakuuden arvo ja taloudellinen riski

New Stroms Oy on valituksessaan katsonut että takaussitoumus ei kuulu kunnan toimialaan myöskään sillä perusteella, että Juankosken kaupungille aiheutuu vastavakuuden alhaisesta reaaliarvosta johtuen liian suuri riski.

Asian osapuolet ovat esittäneet myönnetyn takauksen vastavakuuden arvosta useita eri laskutavoilla laadittuja keskenään ristiriitaisia selvityksiä. Juankosken kaupungin esittämän Realia Management Oy -nimisen yhtiön 25.2.2011 päivätyn arvion mukaan vuokraoikeuden ja varasto³rakennuksen yhteinen markkina-arvo on noin 7 600 000 euroa (+/- 15 prosenttia). Saman arvion mukaan niin sanottu vacant possession arvo eli varastorakennuksen arvo ilman vuokrasopimusta on ollut 6 100 000 euroa. Kaupungin esittämän Corporate Advisor Group Oy -nimisen yhtiön 11.4.2011 päivätyn arvion mukaan vakuuskohteen käypä arvo on 7 600 000 euroa (+/- 15 prosenttia). Skanska Talonrakennus Oy on Farocon Oy:n pyynnöstä esittänyt 23.8.2006 päivätyn arvion varastorakennuksen rakentamisen kokonaiskustannuksista tuon hetken hintatason mukaan. Kustannuksiksi on arvioitu 7 332 000 euroa.

Valittajan esittämän Yhtymä R-10 Oy -nimisen yhtiön 9.5.2011 päivätyn arvion mukaan vakuutena olevan varastohallin vuosituotto on 246 402 euroa ja kiinteistön tuottoarvo 2 464 402 euroa. Valittaja on viitannut valituksessaan myös aiemmin kaupunginvaltuuston päätökseen 4.3.2011 § 11 kohdistuneen valituksen yhteydessä esittämäänsä Remax -nimisen yhtiön 31.3.2011 laatimaan arvioon, jonka mukaan kiinteistön hinta-arvio tuottoarvomenetelmällä on 1 300 000 euroa (+/- 7 prosenttia). Vastineessaan valittaja on esittänyt vielä laskelman, jonka mukaan varasto³rakennuksen vuokraan perustuva nettovakuusarvo on 2 710 069 euroa.

Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan vastavakuudelta ei voida välttämättä edellyttää koko takauksen kattavaa käypää arvoa, mutta vastavakuuden on sen sijaan oltava olosuhteisiin nähden riittävä. Vastavakuuden käypä arvo takaushetkellä on esitetyn selvityksen perusteella vaikeasti arvioitavissa. Kun otetaan huomioon sekä Juankosken kaupungin että valittajan asiassa esittämä selvitys vastavakuuden arvosta sekä myöskin panttausten etusijajärjestyksestä, asiassa ei voida päätyä johtopäätökseen, jonka mukaan vastavakuutta takaushetkellä olisi pidettävä arvottomana tai lähes arvottomana, kuten valituksessa oli alun perin esitetty. Vastavakuudesta esitettyä näyttöä ei voida pitää epäluotettavana, vaikka niitä koskevia arviokirjoja ei ole allekirjoittanut auktorisoitu kiinteistönvälittäjä. Edellä mainitun johdosta, ja kun otetaan huomioon esitetyt arviot vastavakuuden arvosta sekä vielä se, että takausjärjestelyllä on ollut vastavakuuden lisäksi myös niin sanottu kovenanttilauseke turvaamassa mahdollista konkurssitilanteesta aiheutuvaa saatavaa, on vastavakuutta pidettävä olosuhteisiin nähden riittävänä.

Takausjärjestelyyn sisältyy taloudellinen riski. Riskin voidaan katsoa olevan liian suuri, jos osoittautuu, että kunta ei pysty riskin realisoituessa hoitamaan sille laissa säädettyjä tehtäviä.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajan esittämillä tehtaan purkamista sekä maisemointia koskevilla väitteillä ei ole niiden spekulatiivisen luonteensa vuoksi asian arvioinnin kannalta merkitystä.

Asiakirjojen perusteella Juankosken kaupunki on ajautunut taloudellisiin vaikeuksiin. Merkittävänä syynä kaupungin taloudellisiin vaikeuksiin on ollut vuonna 2008 tapahtunut Stromsdal Oyj:n konkurssi. Asiakirjoista ilmenee, että tehtaan käynnistämistä koskevan hankkeen kannattavuudesta on tehty kattava selvitys Finnvera Oyj:n toimesta. Pohjois-Savon liitto on tehnyt selvityksen tehtaan konkurssin aluetaloudellisista vaikutuksista. Koillis-Savon Ympäristöhuolto Oy sekä Juankosken Biolämpö Oy ovat antaneet lausunnon käynnistyshankkeen vaikutuksista.

Kun otetaan huomioon Juankosken kaupungin sekä valittajan esittämä selvitys kaupungin taloudellisesta tilanteesta takauksen myöntämishetkellä, asiassa ei voida pitää selvitettynä, että kaupunki ei voisi selviytyä sille laissa säädettyjen tehtävien hoitamisesta nimenomaan nyt kysymyksessä olevan tehtaan käynnistymistä sekä työllisyyden turvaamista varten annetun takauksen vuoksi. Asiassa ei ole myöskään osoitettu, että takaukseen liittyvä riski olisi liian suuri kunnan kantokykyyn erityisesti tehtaan käynnistämisestä kuntataloudelle sekä alueen työllisyydelle päätöksentekohetkellä olleisiin ennakoitaviin etuihin nähden. Tämän vuoksi päätöstä ei ole syytä kumota näillä valituksessa esitetyillä perusteilla.

Euroopan unionin valtiontukisäännökset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suo³simalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Komissio on antanut tiedonannon EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan (sittemmin SEUT 107 ja 108 artikla) soveltamisesta valtiontukiin takauksina (2008/C155/02). Tiedonannon kohdassa 3.2. on todettu komission kantana, että kaikkien kohdassa mainittujen edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtion³tukea. Tiedonannossa on todettu edelleen, että jos jokin edellytyksistä ei täyty, se ei tarkoita, että takaus katsottaisiin automaattisesti valtiontueksi.

Tiedonannon kohdan 3.2. mukaan kaikkien seuraavien edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtion³tukea:

a) Lainanottaja ei ole taloudellisissa vaikeuksissa. Yhteisön suuntaviivojen valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi määritelmää olisi sovellettava päätettäessä, onko lainanottajan katsottava olevan taloudellisissa vaikeuksissa (EUVL C 244, 1.10.2004, s. 2). Pk-yritysten, jotka on perustettu alle kolme vuotta sitten, ei tässä tiedonannossa katsota olevan vaikeuksissa olevia yrityksiä.

b) Takauksen laajuus voidaan myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti. Tämä tarkoittaa, että takaus liittyy tiettyyn rahoitustoimeen, sille on annettu kiinteä enimmäismäärä ja sen voimassaoloaika on rajoitettu.

c) Takaus ei kata enempää kuin 80 prosenttia lainasaamisen tai muun rahoitussitoumuksen määrästä.

d) Takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta.

Valittaja on esittänyt vastineissaan, että Premium Board Oy olisi niin sanottu sidosyhtiö eikä pk-yritys, joten asiassa ei tulisi sovellettavaksi tiedonannon 3.2. a -kohdan mukainen edellytys. Valittaja on vastineissaan edelleen nimennyt eri yhtiöitä, joihin se on katsonut Premium Boardin Oy:n olleen sidosyhteydessä.

Tiedonannossa esitetyn pk-yrityksen määritelmä perustuu komission suositukseen mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä (2003/361/EY). Määritelmän mukaan pk-yritykseksi katsotaan yritys, jonka henkilöstön määrä on alle 250 henkeä ja vuotuinen liikevaihto enintään 50 miljoonaa tai taseen loppusumma enintään 43 miljoonaa euroa. Yritys on aina pk-yritys, kun se täyttää nämä molemmat kynnysarvot, ja kun sen pääomasta tai äänimäärästä on alle 25 prosenttia toisen yrityksen tai julkisyhteisön hallussa. Suuren yrityksen 25 prosentin omistus ei automaattisesti johda pk-yritysaseman menettämiseen.

Valittaja ei ole asiassa näyttänyt, että Premium Board Finland Oy olisi ollut sellaisessa sidosyhteydessä toiseen yritykseen, että tiedonannon 3.2. a -kohdan mukaisen edellytyksen soveltuminen tilanteeseen estyisi. Myös sidosyritys voi olla pk-yritys. Asiakirjojen mukaan Premium Board Finland Oy, jolle laina oli myönnetty, on takaushetkellä ollut pk-yritys, joka oli perustettu alle kolme vuotta sitten. Yrityksen ei siten voida arvioida olleen taloudellisissa vaikeuksissa tiedonannon 3.2. a -kohdan tarkoittamalla tavalla. Näin ollen tiedonannon 3.2. a -kohdan mukainen edellytys täyttyy.

Takaus on liittynyt pankin myöntämään lainaan Premium Board Finland Oy:lle. Takaus on liittynyt siten tiedonannon tarkoittamalla tavalla tiettyyn rahoitustoimeen. Takaus koskee ainoastaan lainapääomaa ja takauksen voimassaoloaika on rajoitettu seitsemään vuoteen. Asiassa on kysymys 5 miljoonan euron omavelkaisesta takauksesta pankin myöntämään enintään 6,25 miljoonan euron suuruiseen lainaan. Takaus ei näin ollen ole enempää kuin 80 prosenttia lainan pääomasta. Takaus täyttää näin ollen tiedonannon 3.2 b ja c -kohtien edellytykset.

Komission tiedonannon 3.2. d -kohdassa mainittua markkinaperusteista hintaa on täsmennetty tiedonannon 3.3 -kohdassa. Mainitun kohdan mukaan aloittelevien yritysten osalta valtiontakaukseen liittyvä pienin vuosimaksu (safe harbour -maksu) on 3,8 prosenttia. Asiakirjojen mukaan takauksesta maksetaan tiedonannon mukainen 3,8 prosentin suuruinen takausprovisio. Takaus täyttää siten tiedonannon 3.2. d -kohdassa mainitun edellytyksen.

Valituksessa on edellä selostetuin tavoin vedottu siihen, että vastavakuutena käytetyn Hangossa sijaitsevan teollisuushallin arvo ei ole ollut riittävä. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että komission tiedonannossa ei edellytetä erillistä vastavakuutta.

Edellä lausutun perusteella takauksen voidaan arvioida täyttävän komission tiedonannon edellytykset, jotka osoittavat, että yksittäinen takaus ei ole kiellettyä valtiontukea. Tämän johdosta päätös ei ole lainvastainen kiellettyä valtiontukea koskevan valitusperusteen johdosta eikä sitä tällä perusteella ole syytä kumota.

Johtopäätös ja lopputulos

Koska kaupunginvaltuusto ei ole edellä esitetyillä perusteilla ylittänyt toimivaltaansa asiassa, eikä valtuuston päätös ole ollut muutoinkaan lainvastainen, on valitus tutkituilta osin hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Korkein hallinto-oikeus on täytäntöönpanokieltoa koskevassa päätöksessään 9.2.2012 lausunut, että hallinto-oikeuden tulee pääasiaa ratkaistessaan lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikuluja koskevista vaatimuksista.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta valitusta.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että New Stroms Oy joutuu pitämään sekä hallinto-oikeudessa sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

New Stroms Oy:n muutoksenhakua hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa takausjärjestelyä koskevassa asiassa ei voida pitää ilmeisen perusteettomana. Tämän vuoksi ei ole kohtuutonta, että myös Juankosken kaupunki joutuu pitämään sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Täytäntöönpanokiellon lakkaaminen

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 9.2.2012 taltio 192 kieltänyt Juankosken kaupunginvaltuuston päätöksen 15.4.2011 § 15 täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes valitusasia on hallinto-oikeudessa ratkaistu tai täytäntöönpanosta toisin määrätään. Valitusasian tultua ratkaistuksi hallinto-oikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden 9.2.2012 määräämä täytäntöönpanokielto lakkaa olemasta voimassa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 2 §, 13 § ja 90 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Riikka Tiainen ja Jukka Hartikainen, joka on myös esitellyt asian.

4. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

4.1 New Stroms Oy:n valitus

New Stroms Oy on valituksessaan vaatinut, että Juankosken kaupunginvaltuuston 15.4.2011 tekemä takauspäätös ja hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös kumotaan ja että valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa määrätään korvattavaksi myöhemmin esitettävän laskun mukaan.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeus on tulkinnut virheellisesti kuntalakia sekä komission julkisesta tuesta antamia säännöksiä ja SEUT 107 ja 108 artiklaa. Kaupungin takauksen vastavakuus ei ole ollut riittävä, eikä siten niin sanotun markkinasijoittaja-periaatteen mukainen.

Juankosken kaupunginvaltuusto on ylittänyt asiassa toimivaltansa.

Kaupunginjohtaja on ollut asiassa yhteisöjäävi ja myös kaupunginhallituksen ja -valtuuston puheenjohtajat ovat olleet asiassa esteellisiä valmisteltuaan takausasiaa Premium Board Finland Oy:n (jäljempänä PBF) lukuun ennen takauksen myöntämistä edeltävissä valtuuston kokouksissa.

Kysymyksessä on asiakokonaisuus, jossa takauksen myöntämisen yhteydessä on asiallisesti päätetty myös Juankosken Biolämpö Oy:n (jäljempänä JBOY) osakasjärjestelyihin liittyvistä ratkaisuista. Kaikissa ratkaisuissa on kanavoitu runsaasti eri muodoissa kiellettyä julkista tukea PBF:n ja sen sidosyritysten hyväksi.

Takauksen myöntämistä koskevissa valtuuston kokouksissa asian esittelijä väitti, että ei ollut löytynyt toista tahoa, joka olisi ollut kiinnostunut lunastamaan koko konkurssipesän, vaikka New Stroms Oy oli tällaisen tarjouksen lähettänyt. Tarjouksessaan New Stroms Oy ei edellyttänyt kaupungin takausta. Tarjous oli kaupungin kannalta selvästi edullisempi kuin PBF:n tekemä takauksen sisältämä ehdollinen tarjous. Kaupungin puolueellinen toiminta pesän lunastusprosessissa käy ilmi myös siitä, että kaupunki käynnisti aiheettoman poliisitutkinnan New Stroms Oy:n tekemien valitusten johdosta.

New Stroms Oy on valmis todistajanlausunnoin näyttämään korkeimmassa hallinto-oikeudessa toteen, että kaupungin johtavat virkamiehet painostivat ennen takauksen myöntämistä koskenutta valtuuston kokousta (4.3.2011) yksittäisiä valtuutettuja äänestämään takauksen myöntämisen puolesta. Valtuuston kokouksessa 15.4.2011 painostetut valtuutetut äänestivät takauksen myöntämistä vastaan, koska 4.3.2011 pidetyn valtuuston kokouksen jälkeen heille oli selvinnyt vastavakuuden ei-turvaava vakuusarvo ja New Stroms Oy:n parempi tarjous.

Konkurssiin 1.12.2008 ajautunut Stromsdal Oyj nosti Juankosken kaupungin työttömyysastetta tilapäisesti noin 5 prosenttiyksiköllä. Kohonnut työttömyys laski kaupungin kunnallisveroja välittömästi vuonna 2009 vain 1–2 prosentilla ja vuonna 2010 korkeintaan 10 prosentilla, kun otetaan huomioon pitkään jatkunut kaupungin väestökato. Kaupungin kaikkien verotulojen kannalta Stromsdal Oyj:n konkurssilla on ollut enintään 5–8 prosentin suuruinen vaikutus.

Kaupunki on väittänyt, että kartonkitehtaan käynnistäminen pelastaisi kaupungin (omistusosuus 30 prosenttia), Savon Voima Oyj:n (omistusosuus 40 prosenttia) ja PBF:n (omistusosuus 30 prosenttia) omistaman JBOY:n vuonna 2006 käynnistyneen tappiollisen biovoimalan toiminnan.

Biovoimala on toimittanut noin 80 prosenttia tuottamastaan höyrystä kartonkitehtaalle ja noin 20 prosenttia lämmöstä on toimitettu Savon Voima Oyj:n kaukolämpöverkkoon. Savon Voima Oyj:n edustaja on kuitenkin vielä vuoden 2011 alussa käydyssä Stromsdal Oyj:n konkurssipesää koskevassa neuvottelussa todennut New Stroms Oy:n edustajille, että jos biovoimalasta ei synny ratkaisua pesän lunastuksen yhteydessä, niin Savon Voima rakentaa oman pienemmän lämpövoimalan kaukolämpöverkostoaan varten. New Stroms Oy puolestaan ilmoitti tarjouksessaan olevansa valmis keskustelemaan kaikista biovoimalaan liittyvistä ratkaisuista.

Kaupunki on perustellut päätöksiään sillä, että tehtaaseen bio³voimala mukaan lukien on investoitu vuosien saatossa noin 50 MEUR ja nyt käynnistyvän yhtiön tase on vahva, koska uusi yrittäjä on sitoutunut sijoittamaan hankkeeseen 6 MEUR ja Finnvera Oy sekä pankki X molemmat rahoittavat hanketta 6,25 MEUR:n suuruisin lainoin.

Finnvera Oy on selvittänyt hankeen toteutettavuuden yhdessä Vision Hunters Ltd Oy:n (jäljempänä VH) kanssa. Selvitykset olivat kaupungin mukaan uskottavat ja osoittivat, ettei hankkeeseen liity mainittavia riskejä. Tämän viestin VH:n toimitusjohtaja vahvisti valtuuston kokouksessa, jossa takaus hyväksyttiin.

Hallinto-oikeuden laintulkinta vaatimusten tutkimatta jättämisen osalta on virheellinen. Valituksen kohteena ollut valtuuston päätös on täytäntöönpanon osalta ollut tutkittavana korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja lisäksi sekä hallinto-oikeus että korkein hallinto-oikeus on tarjonnut valittajalle tilaisuuden esittää asiassa lausumia ja selityksiä sekä myös vastaselityksiä. Asiakokonaisuus huomioon ottaen ei voida edellyttää, että kaikki takauspäätökseen liittyvät yksityiskohdat olisivat olleet valitusta tehtäessä valittajan tiedossa. Kunnallisvalitus on tehty säädetyssä määräajassa. Valituksessa on ollut kysymys menettelyvirheistä ja kielletyn julkisen tuen myöntämisestä. Valittajalla on oikeus perustella asiansa huolellisesti säädetyssä järjestyksessä, mitä yhtiö on noudattanut. Lausumat ja selitykset ovat osa takausasian laittomuuden todistelua, mitä ei voi hallinto-oikeuden päätöksellä rajoittaa.

Kunnallisen päätöksenteon tulee olla julkista varsinkin, kun kysymys on kuntaa sitovasta taloudellisesta toimesta, joka voi vaarantaa kunnan kantokyvyn, talouden ja perustehtävien hoidon. Mikään asiakirjoista ei yhtiön mukaan sisällä liikesalaisuuksia.

Kaupungin myöntämä omavelkainen takaus ja JBOY:öön liittyvät laina-akordi ja omistusjärjestelyt ovat sama asiakokonaisuus, vaikka niitä koskeva päätöksenteko ja toteutus on suoritettu erillisinä juridisina toimenpiteinä. Konkurssipesän lunastuksen yhteydessä näistä asioista päätettiin yhtä aikaa yhtenä kokonaisuutena.

Kaupungin toimiala

Kysymys on kunnilta kielletystä käyttöpääomanlainan takauksesta. Takauksen vastavakuus ei ole turvaava vakuus. Vastavakuus ei ole markkinaehtoinen, vaan se perustuu sisäpiiriläisten kesken sovittuun PBF:n Farocon Oy:lle maksamaan selvästi markkinahinnat ylittävään 10 vuoden vuokrasopimukseen. Korkea 5 MEUR:n takaus vaarantaa kaupungin taloudellisen kantokyvyn ja siihen liittyvät riskit ovat kaupungin kannalta liian suuret. Tällaisen takauksen myöntäminen ei kuulu kaupungin toimialaan.

Kunnat voivat taata investointilainoja vain siinä tapauksessa, että kysymys on pysyvien työpaikkojen luomisesta ja yleisten työllistämisedellytysten parantamisesta. Myönnetyn takauksen avulla ei ole luotu pysyviä työpaikkoja kaupunkiin, puhumattakaan laajemmista positiivisista työllistämisvaikutuksista.

PBF:n kartonkitehdas käynnistyi 29.6.2011 ja tuotti pääasiassa kartongin koe-eriä loppuvuoden 2011. Paikallinen ELY-keskus maksoi aina joulukuulle 2011 saakka PBF:n käynnistyshankkeeseen liittyvää laajaa rekrytointi- ja koulutustukea. Yrittäjän osuus valtion tarjoamissa työllistämispalveluissa on tyypillisesti vain noin 20 prosenttia palkkakustannuksista.

Välittömästi edellä mainitun työllistämisprojektin loputtua PBF käynnisti koko henkilökuntaansa koskevat yhteistoimintaneuvottelut. Vuoden 2012 keväällä yhtiön tuotantotoiminta on edelleen jatkunut katkonaisena ja vähäisenä. Yhtiön ensimmäiset maksamattomat laskut on protestoitu maaliskuussa 2012. Protestoituja laskuja on 11.7.2012 mennessä kertynyt jo 20 kappaletta yhteisarvoltaan 162 736 euroa. Lisäksi yhtiö on jättänyt hoitamatta kaupungin suuntaan jäte- ja tuorevesimaksujaan sekä kaupungin omistaman viimeistelyhallin vuokran 31.3.2011 lähtien. Rästissä olevien laskujen määrä on valituksen allekirjoituspäivänä ilmeisesti useita satoja tuhansia euroja. Yhtiö on menettänyt luottokelpoisuutensa, eikä kartonkitehtaan tuotantotoimintaa ole käynnistetty pysyvästi 23.7.2012 mennessä sen jälkeen, kun yhtiö aloitti 19.6.2012 pitkän "huoltoseisokin".

Talousvaikeuksien vuoksi PBF joutui pidentämään tilikauttaan kuudella kuukaudella, mutta ei se toimittanut tilinpäätöstä ajoissa julkisiin rekistereihin. Kuitenkin yhtiö on tehnyt yritysrekisteriin ilmoituksen, että se korottaa osakepääomaansa kolmella MEUR:lla. Osakepääoman korotus ei näytä olevan maksullinen. Osakepääoman korotukseen PBF joutui, koska muutoin yritys olisi jo ensimmäisen tilinpäätöksen mukaan jouduttu asettamaan selvitystilaan oman pääoman laskettua pienemmäksi kuin 50 prosenttia osakepääomasta. PBF:n välttämättä tarvitsema osakepääoman korotus lienee tehty korottamalla PBF:n hallussa olevien JBOY:n osakkeiden arvoa tai muulla apporttiomaisuuden kaltaisella tilitoimella. Lunastaessaan Stromsdal Oyj:n konkurssipesän PBF sai haltuunsa 30 prosenttia JBOY:n osakkeista.

Kun kaupunki kesällä 2011 myi 11 prosenttia JBOY:n osakkeita ja Savon Voima Oyj puolestaan alkuperäisen pesän lunastussopimuksen mukaisesti 40 prosenttia JBOY:n osakkeita Primary Energy Oy:lle (PBF:n sisaryritys) ja samaan aikaan JBOY:n tase oikaistiin laina-akordien avulla oman pääoman osalta positiiviseksi, niin se mahdollisti myös PBF:n osalta sen JBOY:n omistuksen arvonkorotuksen tai muun taseoperaation. Järjestelyistä ei ole ollut saatavilla julkisia tietoja. Toimet on salattu myös kaupungin tarkastuslautakunnalta, vaikka kaupunki yhä edelleen omistaa JBOY:stä 19 prosenttia.

Osakekaupoilla ja rahoitusjärjestelyillä PBF ja JBOY on sidottu yhteen. PBF:n mahdollinen konkurssi voi aiheuttaa myös JBOY:n ajautumisen konkurssiin.

Koska kaupungin tuki on ollut valikoivaa ja saatavilla vain PBF:n toimintoja varten, kysymyksessä on kielletty julkinen tuki, joka vaarantaa kilpailua unionin sisämarkkinoilla.

Takaus on myönnetty investointilainaksi naamioidulle käyttöpääomalainalle. Valmiiksi investoidussa tehtaassa ei ole sellaisen kokoluokan investointitarpeita, joita takauksen perusteeksi on kaupunginvaltuustolle esitetty. VH:n edustajat, jotka ovat antaneet lausuntoja tehtaan investointitarpeista, eivät ole tunteneet tehdasta entuudestaan. Esitetyt arviot investointitarpeista ovat virheellisiä. Selvästi markkinahintoja korkeamman terminaalivuokran maksaminen PBF:stä ilman todellista omaa pääomaa olevalle Farocon Oy:lle vaikuttaa valeoikeustoimelta.

Tehtaan investointitarvetta tarkemmin tutkimatta hallinto-oikeus on kuitenkin päätynyt siihen, että kysymyksessä on investointilaina. Se seikka, että VH:n raportissa 7.2.2011 on mainittu käynnistyksen alkuvaiheen kumulatiivisiksi investoinneiksi vuoteen 2012 mennessä 6,25 MEUR, ei ole todiste investointitarpeista. Investointitarpeiksi oli raportissa mainittu tehtaan korjausinvestoinnit. Merkittäviä korjausinvestointeja tehtaalla ei kuitenkaan ole tehty sen jälkeen, kun tehdas käynnistyi 29.6.2011.

23.7.2012 mennessä PBF ei ole tiettävästi suorittanut ainakaan 0,5 MEUR:a suurempaa korjausinvestointia. Kuitenkin yrityksellä on jo protestoituna käyttömenoja ainakin 20 kappaletta ja hoitamattomia normaaliin käyttöpääomahuoltoon kuuluvia maksamattomia rästejä. Protestoidut maksurästit osoittavat, että yritys ei voi myöskään käynnistää varteenotettavaa investointiohjelmaa. Kaupungin takaama laina on selvästi luonteeltaan kielletty käyttöpääomalaina.

Farocon Oy on vähävarainen terminaaliosakeyhtiö, jonka oma pääoma on jo pitkään ollut negatiivinen, jos taseesta jätetään huomiotta epämääräinen 343 407 euron konsernisaatava. Ei ole hyvän kirjanpitotavan mukaista, että isoja konsernisaatavia kuljetetaan yrityksen taseissa pitkiä aikoja. Farocon Oy:tä valittaessa kaupungin omavelkaisen takauksen vastavakuudeksi yhtiöstä ei tehty erityistilintarkastusta. On todennäköistä, ettei kaupunki tiedä vastavakuuselementtinä käytetyn Farocon Oy:n todellista omistuspohjaa.

Farocon Oy:n omaisuuteen voi perustaa vain yrityskiinnityksen. Yhtiön vakuusarvo on korkeintaan vain 0,65–1,2 MEUR, eikä sitä sen vuoksi voi pitää 5 MEUR:n takauksen turvaavana vastavakuutena. Vastavakuuden turvaavaa luonnetta arvioitaessa on otettava huomioon, että yhtiöllä on ennen kaupunkia yhden miljoonan euron edestä etuoikeutettuja yrityskiinnityksiä.

Kaupunki on New Stroms Oy:n tekemän valituksen jälkeen pyytänyt Farocon Oy:n vakuusarvosta toisen arviolausuman Corporate Advisor Group Oy:ltä (jäljempänä CAG). CAG:tä ei kuitenkaan voi pitää riippumattomana arvioitsijana. Se näyttää olevan yhteistyökumppani VH:n kanssa, joka puolestaan on toiminut PBF:ia koskevassa lunastusasiassa kaupungin luottokonsulttina.

Korkeimman hallinto-oikeuden asetettua 9.2.2012 kaupungin takauksen täytäntöönpanokieltoon kaupunki pyysi VH:lta lausuntoa siitä, että Farocon Oy:n taloudellinen tilanne vastaa ehtoja, joita PBF:n lainaehdoissa on sovittu. VH toteaa 23.3.2012 päivätyssä lausunnossaan seuraavaa:

"Yhteenvetona voidaan todeta, että Farocon Oy:n tilikauden 1.6.2010– 31.5.2011 tilinpäätös ei ole ristiriidassa lainasopimuskovenanttien tai yrityskiinnityksen kanssa. Farocon Oy:n liiketoiminnan arvonkehitys selviää vasta seuraavan tilikauden 1.6.2011–31.5.2012 aikana, kun PBF:n tehdas on ollut käynnissä jonkin aikaa ja Farocon Oy on päässyt pikkuhiljaa normaaliin liiketoimintaan. Raportoimme tilanteesta uudestaan toukokuussa 2012."

CAG:n lausunto ja VH:n suhde PBF:öön ei täytä riippumattoman konsultoinnin kriteerejä. PBF:in varatoimitusjohtaja on myös toiminut koko Stromsdal Oyj:n pesän lunastusprosessin ajan VH:n konsulttina. Ennen ryhtymistään VH:n konsultiksi varatoimitusjohtaja toimi lyhyehkön ajan konkurssiin ajautuneen Stromsdal Oyj:n talousjohtajana.

VH:n 23.3.2012 päivätty lausunto osoittaa, että VH näyttää olevan jatkuvassa konsulttisuhteessa kaupunkiin. Lausunto osoittaa myös, että PBF:n toimintaedellytysten kiristyttyä epäonnistuneen markkinoille menon johdosta kaupunki ei ole aidosti halunnut selvittää Farocon Oy:n taloudellista tilannetta lausunnon antamishetkellä eli 23.3.2012. Kaupungin kohdalla täyttyivät kaikki valtioneuvoston asettamat kriisikunnan kriteerit heikon taloustilanteen vuoksi sekä vuonna 2010 että 2011. Takauksen täytäntöönpanokiellon johdosta kaupungin vastuuhenkilöiltä olisi edellytetty ainakin sitä, että näin keskeinen taloudellinen vastuukysymys ja kaupungin taloudellinen riski olisi selvitetty Farocon Oy:n tuoreiden välitilinpäätöksen tietojen pohjalta. Yhtiön liikevaihto tilinpäätöksessä 31.5.2011 oli vain 1 041 832 euroa, kun se edellisenä vuonna oli 1 877 434 euroa.

Farocon Oy:n 31.5.2011 tilinpäätöksestä selviää myös, että yhtiön tilisaatavissa on tilikaudelta 1.6.2007–31.5.2008 peräisin oleva 343 407 euron suuruinen konsernisaatava. Jos tämä tilisaatava jätetään huomiotta, yhtiön oma pääoma on negatiivinen eli -271 881 euroa. Samaan aikaan yrityksellä oli pitkäaikaista lainaa yhteensä 978 754 euroa. Kun yhtiön kassavirta ja käyttökate ovat sidoksissa PBF:n maksamaan korkeaan vuokraan, niin terminaaliyhtiön kymmenen vuoden diskontattu (esimerkiksi korkokannalla 5 prosenttia p.a.) vapaa kassavirta on korkeintaan miljoona euroa. Kun siihen lisätään esimerkiksi tarkastelujakson loppuvuoden diskontattu EBITDA kerrottuna viidellä, jota voidaan pitää normaalina kertoimena yritysarvoa määritettäessä, Farocon Oy:n vapaasta kassavirrasta laskettu yrityksen bruttoarvo on korkeintaan 1,5 MEUR.

Kun Faroconin bruttoarvosta vähennetään yhtiön nykyiset pitkäaikaiset velat, yhtiön nettoarvo sen vapaasta kassavirrasta laskettuna on 31.5.2011 tilinpäätöstietojen perusteella vain noin 500 000 euroa. Kun yrityskiinnitys arvostetaan vain 50 prosenttiin yrityksen arvosta, yhtiön vakuusarvo on suunnilleen 250 000–300 000 euroa. Tällaiseen yritykseen liittyvä yrityskiinnitys ei ole riittävä vastavakuus 5 MEUR:n omavelkaiselle takaukselle.

Vastavakuus ei ole turvaava. Farocon Oy:n nettoarvoon kohdistuu ennen kaupunkia yhden miljoonan euron etuoikeutettu yrityskiinnitys. Lausunnossaan VH ei ole myöskään kiinnittänyt huomiota siihen, että tilinpäätöksessä vielä 31.5.2010 ollut 147 000 euron lyhytaikainen velka rahalaitoksille oli maksettu kokonaan pois, mutta sen tilalle oli tilinpäätöksessä 31.5.2011 tullut 200 000 euron epämääräinen ennakkomaksu ja lisäksi yhtiön tilivelat olivat nousseet 174 880 euroon edellisen vuoden 97 443 eurosta. Jos nämä lyhytaikaiset velat olisi otettu huomioon yrityksen velkaisuutta mitattaessa, yhtiön bruttovelat olivat 31.5.2011 lähes samat kuin 31.5.2010. VH todistelee lausunnossa, että yhtiön kassavirta on tarkasteltujen tilinpäätösten perustella jonkin verran parantunut viimeisessä tilinpäätöksessä, mutta vanhoihin tilinpäätöstietoihin perustuvilla laskelmilla ei voida tukea sitä kaupungin väittämää, että vastavakuus olisi riittävä 5 MEUR:n omavelkaiselle takaukselle.

VH:n lausunnoilla on harhautettu kaupungin virkamiehiä ja valtuutettuja. Riskiarvio tulee tehdä arviopäivän välitilinpäätöstietojen perusteella, eikä lähes vuoden vanhoilla tiedoilla. VH:lla ei ole auktorisoitua pätevyyttä kiinteistöjen tai yritysvakuuksien arvon määrityksessä.

Hallinto-oikeuden tekemä vakuusarvon tulkinta on vailla perusteita jo Farocon Oy:n tilinpäätöstietojen analysoinnin perusteella. Kaupungin myöntämän takauksen turvaavaa luonnetta on pyritty vahvistamaan kovenanttilausekkeilla, joilla rajoitetaan Farocon Oy:n liiallista velkaisuutta. Kovenanteilla ei kuitenkaan voida turvata kaupungin saatavia tilanteessa, jossa PBF ja Farocon Oy ajautuvat samanaikaisesti konkurssiin.

PBF:n maksama korkea terminaalivuokra muodostaa pääosan Farocon Oy:n kassavirrasta. Terminaalia ei ole onnistuttu vuokraamaan vapailla markkinoilla. PBF:n vuokran suorituksen loppuminen johtaisi nopeasti myös Farocon Oy:n likviditeettikriisiin.

Euroopan unionin valtiontukisäännöt

Kysymys on EU-normien vastaisesta tuesta, jota Stromsdal Oyj:n pesää lunastettaessa on kanavoitu monella tapaa PBF:n ja sen sidosyritysten hyväksi. Kysymyksessä on asiakokonaisuus, jonka keskeinen osa on Farocon Oy:n käyttäminen vastavakuuselementtinä.

Juankosken kaupunki, Savon Voima Oyj ja sen emoyhtiö Savon Energiaholding Oy sekä PBF tai sen sidosyritykset eivät ole omaehtoisesti tehneet julkisten toimijoiden kanssa tehdyistä takaus- tai muista rahoitus- ja omistusjärjestelyistä ilmoitusta komissiolle ennen tuen myöntämistä. Kaupunki on esittänyt takausta myöntäessään pitkän listan kriteereistä, joiden perusteella ilmoituksia ei ole tarvetta tehdä. PBF on määritelty riippumattomaksi asetuksen mukaiseksi pk-yritykseksi, jolla ei ole taloudellisia ongelmia.

PBF on valittajan mukaan niin sanottu sidosyritys, jolla on kytkennät Juankosken kaupunkiin, Koillis-Savon Ympäristöhuolto Oy:öön ja JBOY:öön. JBOY myy koko ajan kaukolämpöä Savon Voima Oyj:n kaukolämpöverkkoon. Kaupunki on jatkuvasti tukenut takauksen myöntämisen jälkeen PBF:n toimintaa jättämällä perimättä jätevesi- ja tuorevesimaksuja sekä viimeistelyhallin vuokria. Julkisella tuella pyöritettävä kartonkitehdas ei voi olla riippumaton pk-yritys.

Kaupunginhallitus myönsi kaupungin takauksen 12.8.2012 lainvoimaa vailla olevana. Tuolloin PBF:n toiminta oli jo pysähtynyt. Yhtiön oma pääoma oli kaupungin 20.6.2011 päivätyn lausuman mukaan jo lähes kokonaan syöty ja PBF harkitsi luopumista hankkeesta, koska käyttöpääoma oli myös vähissä.

Nostettuaan lainat kaupungin takauksen turvin yhtiö on pystynyt ajoittain valmistamaan kartonkia. Tammikuussa 2012 aloitettiin yhteistoimintaneuvottelut heti sen jälkeen, kun ELY-keskuksen rahoittama rekrytointi- ja koulutusohjelma loppui. Yhtiö on riskiluokituksensakin perusteella taloudellisissa vaikeuksissa.

Tehdas pysäytettiin etuajassa 19.6.2012 niin sanottuun juhannusseisokkiin, jonka normaali kesto on voimassa olevan Paperiliiton TES sopimuksen mukaan 104 tuntia eli neljä päivää ja kahdeksan tuntia. PBF:n tuotannollista toimintaa ei ole kuitenkaan vielä kyetty aloittamaan 24.7.2012 mennessä. Jos tehdasta ei pystytä mahdollisten ympäristö³ongelmien vuoksi käynnistämään, se ei voi maksaa työtekijöilleen palkkoja. Tällainen yritys ei ole pystynyt itsenäisesti luomaan pysyviä työpaikkoja.

Hallinto-oikeus on tulkinnut lakia väärin. Kaupunki ei ole pystynyt esittämään näyttöä siitä, että kysymys olisi ollut kuntalain mukaisesta takaamisjärjestelystä tai, että järjestelyissä olisi noudatettu SEUT 107 ja 108 artiklaa.

Takauksen avulla ei ole luotu pysyviä työpaikkoja kaupunkiin tai sen lähialueille. Korkean riskin takaus on aiheuttanut sen, että tulevaisuudessa todennäköisesti tarvittavassa kuntaliitoksessa velkaantunutta ja takausriskipotentiaalin omaavaa kaupunkia ei hyväksytä liittolaiseksi naapurikuntien kanssa. Kaupungin houkuttelevuuden kannalta negatiivinen imago on omiaan lisäämään muuttoliikettä Juankoskelta ja varmistaa sen, että takauksen avulla ei ole luotu pysyviä työpaikkoja kaupunkiin.

Tutkimatta jätetyiltä osin

Hallinto-oikeuden laintulkinta tutkimatta jätettyjen asioiden osalta on virheellinen. Yhtiö ei ole vedonnut uusiin valitusperusteisiin. Valitusajan jälkeen esiin tuodut seikat ovat oleellinen osa asiakokonaisuuden oikeudellista tutkintaa. Kysymyksessä on pitkäkestoinen prosessi, joka on pitänyt sisällään asian valmistelun, takauksen myöntämisen, valituksen tekemisen sekä sen jälkeisen asian selvittämisen. Mitään asiakokonaisuuteen oleellisesti vaikuttavaa seikkaa ei voida jättää tutkimatta, jos se on tullut esiin kokonaisuutta eri oikeusasteissa käsiteltäessä.

Valituksen aihe on ollut koko ajan ei-turvaava vastavakuus, laiton julkinen tuki ja erilaiset esteellisyyskysymykset. Samat valitusperusteet ovat edelleen esillä, kun yhtiö teki kunnallisvalituksen 9.11.2011 JBOY:tä koskevia järjestelyjä koskevista kaupungin päätöksistä 8.8.2011 ja 10.10.2011. Kaupunki on tietoisesti vienyt eteenpäin takauspäätöstä ja JBOY:öön liittyviä ratkaisuja erillisinä oikeustoimina. Esteellisyyskysymykset on ratkottava kuntalain mukaan. Myös asioiden valmistelu aiheuttaa esteellisyyden, ei pelkästään toiminta päätöstilanteessa.

4.2 Juankosken kaupunginhallituksen ja Premium Board Oy:n kuuleminen

Juankosken kaupunginhallitus on antanut asiassa selityksen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä sekä New Stroms Oy:n velvoittamista korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkolain 4 §:n l momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona korkeimman hallinto-oikeuden päätös on ollut asianosaisten saatavissa. Kaupunki on kiistänyt yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteettomana. Selityksessä on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:

Juankosken kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä valituksenalainen päätös ole muutoinkaan lainvastainen. Hallinto-oikeus ei ole tulkinnut virheellisesti kuntalakia, kun se on jättänyt tutkimatta valitusajan jälkeen esitetyt uudet valitusperusteet. Hallinto-oikeus ei ole myöskään tulkinnut virheellisesti viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia, kun se on jättänyt asiakirjojen salassapitoon liittyvät vaatimukset tutkimatta. New Stroms Oy ei ole esittänyt kaupungille yksilöityä asiakirjapyyntöä kaupunginvaltuuston päätöksen salaisiksi merkittyjen liitteiden osalta.

Kaikki salaisiksi merkityt liitteet sisältävät julkisuuslain 24 §:n mukaista liikesalaisuuteen verrattavaa tietoa käynnistetyn tehtaan elinkeinotoiminnasta. PBF on pyytänyt liitteiden 11, 13 ja 18 salassapitoa, koska liitteet sisältävät sen liikesalaisuuksia (pankin lainaehdot, Castrén & Snellman Oy:n lausunto Realia - Faroconin arvonmäärityksestä ja CAG:in lausunto Realia - Faroconin arvonmäärityksestä). Pohjois-Savon Liitto on pyytänyt liitteen 15 salassapitoa. Liite sisältää kartonkitehtaan volyymia ja puunkäyttöä koskevia sensitiivisiä tietoja, jotka joutuessaan kilpailijan tai potentiaalisen kilpailijan käsiin, jollaiseksi valittaja voitiin 15.4.2011 luonnehtia, olisi voinut aiheuttaa PBF:lle taloudellista vahinkoa. Asiakirjat eivät sisällä tietoa, joka olisi tullut julkiseksi jossakin muussa yhteydessä ja jonka vuoksi tiedot pitäisi julkistaa.

Myös JBOY:öön liittyvät New Stromsin väitteet, jotka koskevat kaupunginhallituksen 10.10.2011 tekemiä päätöksiä §:t 179–180 on voitu jättää hallinto-oikeudessa tutkimatta.

New Stroms on vielä valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle täydentänyt hallinto-oikeudessa tutkimatta jätettyä asian valmistelua koskevaa vaatimustaan väittämällä, että kaupungin johtavat virkamiehet ennen valtuuston takauksen myöntämiskokousta 4.3.2011 painostivat yksittäisiä valtuutettuja äänestämään valtuuston kokouksessa PBF:n takauksen myöntämisen puolesta. Kysymys on asian valmisteluun liittyvästä uudesta kuntalain 90 §:n 3 momentin vastaisesta perustelusta, joka tulee jättää valitusajan päättymisen jälkeen esitettynä tutkimatta. Siltä varalta, että New Stromsin uusi perustelu kuitenkin tutkitaan, kaupunki kiistää väitteen perusteettomana. Kaupungin johtavat virkamiehet eivät ole ennen valtuuston kokousta 4.3.2011 tai 15.4.2011 painostaneet yksittäisiä valtuutettuja.

Hallinto-oikeus ei ole tulkinnut virheellisesti kuntalakia eikä SEUT 107 ja 108 artiklaa, kun se on hylännyt valituksen. Vastavakuuden on arvioinut osapuolista riippumaton ja puolueeton taho ja se turvaa kaupungin edut myös PBF:n potentiaalisessa konkurssitilanteessa. Kyse on investointilainan vakuudeksi myönnetystä takauksesta, kaupungin riski ei ole kaupungin kantokykyyn nähden liian suuri eikä kaupunki ole takauksen muodossa myöntänyt PBF:lle kiellettyä valtiontukea. Tehtaan käynnistymisellä on ollut merkittäviä kaupunkia ja Koillis-Savon talousaluetta koskevia välittömiä ja välillisiä työllisyysvaikutuksia.

Tehtaan konkurssi 1.12.2008 vaikutti merkittävästi kaupungin työttömyyslukuihin. Ennen konkurssia työttömyysaste oli alle 10 prosentin luokkaa. Konkurssin jälkeen työttömyysaste lähenteli jopa 20 prosenttia. 160 työpaikan syntyminen ja työttömyysasteen lasku 9,6 prosentin tuntumaan osoittaa, että työllistämisvaikutukset ovat kiistattomat. Kartonkitehtaan teolliset työpaikat ylläpitävät myös lukuisia muita palvelu- ja kuljetussektorin työpaikkoja. Tehtaan käynnistymisen työllisyysvaikutusten on kerrannaisvaikutuksineen arvioitu olevan noin 300 työpaikkaa. Vuoden 2009 lopussa Juankoskella oli Tilastokeskuksen toimialaluokituksen 10 mukaan kaikkiaan 1 713 työpaikkaa. 300 työpaikkaa suhteessa kyseiseen lukuun tarkoittaa kaupungin työpaikkojen osalta 17,5 prosentin lisäystä.

Kaupungilla ei ole takauksesta päättäessään ollut mitään syytä epäillä VH:n lausuntojen oikeellisuutta tehtaan investointitarvetta koskien. PBF:n liiketoimintasuunnitelman mukaiset investoinnit vahvistavat, että kaupungin takaama laina tulee investointien rahoitukseen. Lopulliset kaupat konkurssipesän ja PBF:n kesken tehtiin 31.3.2011. Kaupunki on saanut ennen takauksen myöntämistä käyttöönsä Finnvera Oyj:n ulkopuolisella asiantuntijalla teettämän PBF:n liiketoimintasuunnitelman asiantuntija-arvion, jossa on esitetty yrityksen investointitarpeet, käyttöpääoman tarve ja rahoitustarve. Väitteet siitä, että kyse olisi laittomasta käyttöpääomalainan takauksesta, ovat perusteettomia.

New Stroms on itsekin hallinto-oikeudelle antamansa vastineen liitteessä todennut, että hankkeen rahoitus on kokonaisuus, jossa ei välttämättä aivan tarkalleen voida erottaa kaikkia rahoituksen käyttökohteita. Myös valituksessaan yhtiö myöntää, että Juankosken pienen ja vanhan kartonkitehtaan investointitarpeet ovat suuret.

Vastavakuuden arvon riittävyyttä on arvioitava sen tilanteen mukaan, joka vallitsi päätöksentekohetkellä 15.4.2011. Sillä, mitä valittaja tuo esiin tilanteesta pesän lunastusprosessin aikana eli ennen 15.4.2011 tai VH:n 23.3.2012 päivätystä lausunnosta, ei ole merkitystä arvioitaessa vastavakuuden riittävyyttä 15.4.2011.

CAG:in laatimaa asiantuntija-arviota ei voida pitää epäluotettavana siitä syystä, että CAG ja VH ovat yhteistyökumppaneita JPD Capital Oy:ssä. Kaupunki oli pyytänyt Faroconin terminaalin arvosta Realia Management Oy:n (jäljempänä Realia) lausunnon, joka on käsitelty asianmukaisesti kaupunginvaltuustossa 4.3.2011 ja 15.4.2011. CAG:in arvio on niin sanottu "second opinion", jonka pyytäminen ei ollut asian käsittelyn osalta edes välttämätöntä.

Realia ja CAG ovat toisistaan riippumattomia asiantuntijayrityksiä. Vastavakuudesta esitettyä näyttöä ei voida pitää epäluotettavana, vaikka arviokirjoja ei ole allekirjoittanut auktorisoitu kiinteistönarvioitsija. Realiasta saadun tiedon mukaan arvonmäärityksen toteuttamiseen on arviokirjan allekirjoittajan lisäksi kuitenkin osallistunut myös AKA-auktorisoitu arviomies.

Realian tai CAG:in laatimat asiantuntija-arviot eivät ole virheellisiä. Realian suorittamassa arvonmäärityksessä on noudatettu yleisesti käytössä olevaa arvonmääritystapaa. Faroconin arvo ei perustu markkinahintoja korkeampiin vuokriin. Realia on arvioinut Hangon vapaasatamassa sijaitsevan terminaalin arvoksi 7,6 miljoonaa euroa (+/- 15 prosenttia). Arviossa on otettu huomioon PBF:n kanssa tehty sopimus tilojen vuokrauksesta. Realia on kuitenkin arvioinut terminaalin arvon myös ilman kyseistä vuokrasopimusta, jonka perusteella terminaalin arvoksi on saatu 6,1 miljoonaa euroa.

Vastavakuus on arvioitu kahden toisistaan ja osapuolista riippumattoman asiantuntijayrityksen toimesta. Vastavakuuden arvo on molemmissa lausunnoissa todettu riittäväksi ja vakuussopimuksen mukaisilla sopimuslausekkeilla on sopimusperusteisesti rajoitettu Faroconin velkaantumista tarkoituksena estää se, että velan ja yrityskiinnitysvastuun määrä ylittäisi Faroconin varojen määrän. Kaupungin saatavat Faroconilta ovat kaikissa olosuhteissa vähintään yhtä hyvällä etusijalla yhtiön vakuudettomien vastuiden kanssa lukuun ottamatta saatavia, joilla on lainmukainen etusija tai vakuussopimuksen mukaan etusija ennen muita saatavia.

Kuntalaissa ei käytetä termiä "olosuhteisiin nähden riittävä vakuus." Kuntalain esitöissä hallintovaliokunta on kuitenkin lausunut muun muassa, että "Takaukseen antamiseen liittyy arvioitavissa oleva riski, jonka on oltava järkevässä suhteessa kunnan kantokykyyn. Takausriski ei saa toteutuessaan vaarantaa kunnan toiminnan jatkuvuutta." Hallintovaliokunnan lausunto viittaa siihen, että takaukseen liittyy tietty riski, mutta riski ei saa vaarantaa kunnan toiminnan jatkuvuutta. Kun vakuus on selvästi turvaava, riski on olematon. Takaukseen liittyvä riski ei ole kaupungin kantokykyyn nähden liian suuri. Takauksen määrä on vain noin 27 prosenttia PBF:n kokonaisrahoituksesta.

Kaupunginvaltuuston päätöksestä 29.12.2009 (§ 81), jolla valtuusto hyväksyi kaupungin talousarvion vuodelle 2010 ja taloussuunnitelman vuosille 2010–2012, valitettiin hallinto-oikeuteen. Asian käsittelyn ollessa kesken tilintarkastaja esitti tilintarkastuskertomuksessaan 17.5.2011 tilinpäätöksen hyväksymistä ja vastuuvapauden myöntämistä tilivelvollisille tarkastetulta tilikaudelta muutoin, paitsi talouden tasapainotuksen ja toimenpideohjelman osalta, koska asiasta oli valitettu ja koska tarkempi tasapainotusohjelman laadinta oli kesken. Valtuusto hyväksyi 25.10.2011 (§ 48) uuden Juankosken kaupungin talouden tasapainotuspaketin.

Hallinto-oikeus antoi päätöksensä 14.10.2011 (dnro 0254411 0/2204) kunnanvaltuuston 30.9.2010 (§ 29) annetusta päätöksestä tehtyyn valitukseen, joka koski vuoden 2010 talousarviota, taloussuunnitelmaa vuosille 2011–2013 sekä toimenpideohjelmaa talouden tasapainottamiseksi vuosille 2014–2017. Hallinto-oikeus jätti valituksen tutkimatta siltä osin kuin se koski kuntalain 65 §:ssä tarkoitettua taloussuunnitelmaa ja muilta osin se hylkäsi valituksen. Tämän pohjalta kaupunginvaltuusto hyväksyi kokouksessaan 11.4.2012 (§ 5) vastuuvapauden siltä osin kuin se oli asian keskeneräisyyden vuoksi jäänyt myöntämättä.

Kaupungin talouden ongelmat ovat aiheutuneet kaupungin verotulojen ennätysmäisestä laskusta, jonka kartonkitehtaan konkurssi aiheutti. Juankosken kaupunkikonsernin taseen vuoden 2010 loppusumma oli noin 56 756 000 euroa, johon suhteutettuna taattu lainaosuus 5 MEUR on noin 8,81 prosenttia. Kaupunki on vuonna 2011 lyhentänyt kunnan suoraa velkaa noin 2 MEUR, konserniyritysten velka on vähentynyt ja poistoja on tehty, joten Juankosken kaupunkikonsernin taseen vuoden 2012 loppusumma on 54 MEUR:in tasolla.

Takausvastuu koskee vain 80 prosenttia lainan loppusummasta. Takaus ei myöskään koske korkoja ja mahdollisia viivästyskorkoja. Kaupungin takausvastuu on pienentynyt 5 MEUR:sta 4,29 MEUR:oon. Takauksen määrä on suhteessa konsernitaseeseen enää 7,95 prosenttia.

Tehtaan palkkakulut kuukaudessa ovat yli 800 000 euroa eli noin 10 MEUR vuodessa. Ottaen huomioon juankoskelaisten työntekijöiden suuren osuuden tehtaan työvoimasta, on kunnallisverokertymä yli 100 000 euroa kuukaudessa. Juankosken kunnallisverokertymä on yli 1,2 MEUR vuodessa (1–8/2012 luku oli yli 800 000).

Takausriski, ei ole hallitsematon eikä se vaaranna kaupungin toiminnan jatkuvuutta. Takausvastuu on jo merkittävästi pienentynyt. Takausjärjestely ei vaaranna kaupungin toiminnan jatkuvuutta. Sillä päinvastoin pyritään varmistamaan kaupungin toiminnan jatkuvuus tehtaan toiminnan kautta saadun kunnallisverokertymän turvin.

Valtiontukisääntöjä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdan edellytykset. Kaupungin myöntämä takaus on täyttänyt kaikki komission takaustiedonannossa vaaditut edellytykset sillä hetkellä, kun kaupunginvaltuusto teki omavelkaista takausta koskevat päätöksensä. Tämä riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea.

Edellytykset täyttyvät seuraavasti:

a) PBF on pk-yritys, joka on perustettu alle kolme vuotta sitten. PBF:n perustamissopimus on allekirjoitettu 7.12.2010 ja se on rekisteröity kaupparekisteriin 28.12.2010 nimellä Hansaro Oy,

b) Takauksen laajuus on voitu myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti. Takaus kohdistuu investointia varten otettuun lainaan, takaukselle on asetettu kiinteä enimmäismäärä ja takauksen voimassaolo³aika on rajoitettu,

c) Pankkilainaa, jota takaus koskee, on haettu 6,25 MEUR. Takauksen kiinteä enimmäismäärä on viisi miljoonaa euroa, joten se ei lainan myöntämishetkellä ole kattanut enempää kuin 80 prosenttia lainan pääomasta; se ei myöskään koske korkoa tai kuluja. Lainanantaja kantaa tosiasiallisesti osan riskistä, koska lainan määrä pienenee ajan mittaan. Helmikuussa 2012 lainan määrä oli pienentynyt 5,8 miljoonaan euroon, kun lainaa oli maksettu maksuaikataulun mukaiset kaksi erää. Lainaa lyhennetään tasasuuruisin osuuksin kolmen kuukauden välein, mikä tarkoittaa sitä, että takaajan riski pienenee samassa suhteessa, eli helmikuussa 2012 takauksen määrä oli pienentynyt 4,6 miljoonaan euroon, ja

d) PBF maksaa takauksesta markkinaperusteisen hinnan eli tiedonannon mukaisen 3,8 prosentin suuruisen takausprovision. Takausvastuun kattamiseksi kaupungille on annettu vastavakuutena 5,0 miljoonan euron yrityskiinnitys.

Komissio ei edellytä takauksille vastavakuuksia, vaan ainoastaan markkinaehtoista provisiota. Komissio olettaa 3,8 prosentin takausprovision automaattisesti markkinaehtoiseksi.

Koska takaus on kaupunginvaltuuston siitä päättäessä täyttänyt ja täyttää edelleen takaustiedonannon edellytykset, kaupunki ei katsonut tarpeelliseksi tehdä siitä ilmoitusta Euroopan komissiolle.

Keskisuuri pk-yritys on yritys, jonka palveluksessa on alle 250 työntekijää, ja sen vuosiliikevaihto on enintään 50 miljoonaa euroa ja/tai taseen loppusumma on enintään 43 miljoonaa euroa. Pk-yritys voi olla joko riippumaton yritys, omistusyhteysyritys tai sidosyritys.

PBF alittaa komission suosituksessa (2003/361/EY) tarkoitetut keskisuuren yrityksen henkilöstön määrää, liikevaihtoa ja taseen loppusummaa koskevat kriteerit. New Stroms on esittänyt väitteitä siitä, että PBF on niin sanottu sidosyritys, mutta ei ole yksilöinyt millään tavalla, minkä yrityksen sidosyrityksenä se PBF:a pitää, millä perusteella sidosyhteys muodostuu, tai mitä vaikutusta tällä on arvioinnissa.

Sidosyhteydellä on merkitystä arvioinnissa vain siinä tilanteessa, että PBF ja siihen sidossuhteessa olevan/olevien yritysten palveluksessa on yhteensä yli 250 työntekijää ja sidossuhteessa olevan/olevien yritysten vuosiliikevaihto on yli 50 miljoonaa euroa ja/tai taseen loppusumma on eli 43 miljoonaa euroa. Jotta sidosyhteys huomioitaisiin takaustiedonantoa sovellettaessa, täytyy sekä henkilöstömäärää koskevan kriteerin että vuosiliikevaihtoa/taseen loppusummaa koskevien kriteerien täyttyä.

PBF:n koko osakekannan omistaa Premium Board Capital Oy ja Premium Board Capital Oy:n koko osakekannan omistaa hollantilainen Pehami B.V. Pehami B.V:n koko osakekannan omistaa A -niminen yksityishenkilö. Koska koko konsernin palveluksessa on alle 250 työntekijää, ei ole tarpeen selvittää sitä, mikä on edellä mainittujen yritysten vuosiliikevaihdon/taseen loppusumma. PFB on keskisuuri pk-yritys huolimatta sen sidosyhteydestä ja siihen voidaan soveltaa 3,8 prosentin takausprovisiota. PBF:n ei voida katsoa olevan vaikeuksissa oleva yritys, koska se on perustettu vasta vuoden 2010 lopussa eli alle kolme vuotta sitten.

Kaupunginvaltuuston myöntämä takaus ei sisällä kiellettyä valtiontukea. PBF:a on voitu pitää takauksen myöntämishetkellä pk-yrityksenä.

Premium Board Finland Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen New Stroms Oy:n valituksen johdosta. Selitystä ei ole annettu.

Juankosken kaupunginhallitus on toimittanut asiassa lisäselvityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kun pankki X sai pantiksi kaikkien Stromsdalin konkurssipesään kuuluvien kiinteistöjen vuokraoikeudet niillä sijaitsevine rakennuksineen, Juankosken kaupunki sai takaajana saman oikeuden kuin pankki saada takaussaatavalleen suoritus PBF:n antamasta vakuudesta pankin saatavan jälkeen. Takauslain mukaan takaajalla on oikeus päävelallisen antamaan vakuuteen myös suoraan lain nojalla. Kaupungilla on takautumisoikeus, vaikka kaupunginvaltuusto ei ole tätä päätöksessään edellyttänyt. Kaupunginvaltuusto on lähtenyt siitä, että kaupunki saa hyväkseen lain mukaisen aseman.

Kaupunginhallituksen lisäselvityksessä on yksilöity vakuutena olevat kiinteistöt pinta-aloineen sekä arvonmäärityksineen.

Laskemalla arviot kiinteistöjen arvoista yhteen tiedossa olevien verotusarvojen kanssa päädytään pantin arvoon 1 414 700–1 544 700 euroa. Tähän eivät sisälly ne selvityksessä mainitut kiinteistöt ja rakennukset, joista ei ole tehty arvonmääritystä, ja joiden verotusarvo ei ole tiedossa. Pantin arvo on siis edellä mainittua suurempi. Kaupungilla on 5 miljoonan euron yrityskiinnitys kovenanttilausekkeineen takauksen vastavakuutena sekä takautumisoikeus arviolta vähintään 1 414 700–1 544 700 miljoonan euron omaisuuteen heti pankin saatavan jälkeen.

4.3 New Stroms Oy:n vastaselitys ja lisäselvitykset

New Stroms Oy on antanut vastaselityksen, jossa se on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Juankosken kaupungin julkistamaan vastavakuuden arvonmäärityksiä koskevat asiakirjat. Yhtiö on vastaselityksessään kiistänyt kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Konkurssipesän lunastus tehtiin vaiheittain. Kun lunastuksesta 31.3.2011 sovittiin, kaupunki ei vielä tiennyt, miten JBOY:öön liittyvä rahoitus- ja omistusjärjestely voidaan toteuttaa SEUT 107 ja 108 artiklaa kiertäen. Kaupunki on koko ajan jatkanut sovitun prosessin läpiviemistä. Myönnetty takaus on pantu täytäntöön lainvoimaa vailla olevana eikä kaupunki ryhtynyt SEUT 107 ja 108 artiklan edellyttämiin toimiin.

Takaus mahdollisti sen, että PBF voitti konkurssipesän lunastuskilpailussa NS:n. Takaus ja JBOY:öön liittyvät omistus- ja rahoitusjärjestelyt vääristävät kilpailua jäsenvaltioiden välisessä kaupassa. Myönnetty tuki on ylittänyt PBF-ryhmän osalta komission sallimat tukirajat. Tukia myönnettäessä ei ole noudatettu markkinasijoittajaperiaatetta eikä tehty ilmoitusta komissiolle.

Lunastuksessa on ollut kysymys myös JBOY:n lunastuksesta. Kaupunki on ollut yhtiön merkittävänä omistajana ja perustajana. JBOY on kuulunut myös kaupungin konserniyhtiöiden joukkoon. Kunnallisen päätöksenteon tulee olla avointa. Kuntalaisilla on oikeus tietää, millä tavoin kunnan omaisuutta on hoidettu tai aiotaan jatkossa hoitaa. Asiakirjojen julkaisuvaatimukset ovat perusteltuja.

Valittaja on liittänyt vastaselitykseen Farocon Oy:n viimeisimmän saatavilla olleen tilinpäätöksen 31.5.2012 sekä arvioinut yhtiön arvoa yrityskiinnityksessä. Kaupungin myöntämällä takauksella ei ole kuntalain edellyttämää turvaavaa vastavakuutta eikä se kuulu kaupungin toimialaan.

Kaupungin lisäselvityksessä mainitut kiinteistöt eivät lisää kaupungin mahdollisuuksia varmistaa saataviaan takautumisoikeuden kautta. Pankilla on etuoikeus saatavien perintään mahdollisessa konkurssitilanteessa. Kiinteistöillä on lisäksi runsaasti rasitteita pitkäaikaisten vuokrasopimusten vuoksi, niiden maa-alueet saattavat olla pitkäaikaisen teollisen käytön vuoksi saastuneita ja niillä sijaitsee muun ohella museoita, joiden käyttöarvo on todennäköisesti negatiivinen.

Vuonna 2005 perustetut vuokraoikeusvakuudet sekä pankin että Finnveran suuntaan on arvioitu olettaen, että kysymys on toimivista teollisuuslaitoksista. Konkurssissa vuokraoikeuteen perustuvalla vakuudella ei ole merkitystä, koska teollisuuskiinteistön arvo saattaa siinä tilanteessa olla jopa negatiivinen. Kaupungin lisäselvityksessä esitetyt väitteet ovat perusteettomia ja ne tulee jättää huomiotta takauksen vakuusarvoa määritettäessä.

PBF:lle myönnettiin pitkäkestoinen ELY-keskuksen rahoittama rekrytointi- ja koulutusavustus. Ohjelman toteuttaminen alkoi huhtikuussa 2011 ja ohjelma päättyi marras–joulukuussa 2011. Ohjelman kustannuksista ELY-keskus maksoi noin 70 prosenttia ja PBF 30 prosenttia. Yrityksen omasta kassavirrasta ei olisi kyetty maksamaan täysimääräisesti työntekijöiden palkkakustannuksia vuoden 2011 aikana. Projektin loputtua marras–joulukuussa 2011 yritys käynnisti koko henkilökuntaa koskevat yhteistoimintaneuvottelut. Oli merkkejä siitä, että tehdas joudutaan pysäyttämään puutteellisen tilauskannan ja taloudellisten vaikeuksien vuoksi 90 päiväksi. Suunnitelluista lomautuksista kuitenkin luovuttiin parantuneen tilauskannan ja jonkin sopimuksen perusteella. Tilausten avulla tehdas teki kartonkia maalis–huhtikuun ajan keväällä 2012. Toukokuun lopulla, myöhemmin kesällä ja alkusyksystä 2012 PBF:n tehdas seisoi toimimattomana useita viikkoja tuottaen kartonkia vain silloin tällöin. Yhtiö aloitti 19.9.2012 uuden yhteistoimintaneuvottelukierroksen.

22.11.2012 PBF ilmoitti, että työtekijöiden kanssa oli sovittu kustannussäästöistä, ja lomautukset ja irtisanomiset on peruttu ja tehtaan toimintaa voidaan jatkaa joulukuulle 2012. Tästä huolimatta toiminta ei ollut käynnistynyt 9.12.2012 mennessä, koska tehdas ei kyennyt hankkimaan tarvitsemiaan raaka-aineita. Tiettävästi yhtiö aiemmasta ilmoituksesta poiketen pakkolomauttaakin koko henkilökuntansa 22.12.2012.

Valittajan käsityksen mukaan PBF ja koko PBF-yritysryhmä on vakavissa taloudellisissa vaikeuksissa. PBF ei ole toistaiseksi kyennyt luomaan pysyviä työpaikkoja Juankoskelle. Kaupungin väitteet takauksen positiivisista työllisyysvaikutuksista ovat virheellisiä.

Komission tiedonannon 2004/C 244/02 mukaisesti PBF:n vakavaraisuutta on tarkasteltava koko Pehami B.V. konsernin kannalta. Pehami B.V. on rekisteröity nykyiseen muotoonsa 21.12.2000, joten kysymyksessä ei ole alle kolme vuotta sitten perustettu konserni. Konserni on luottokelvoton ja vuoden 2012 aikana myös Pehamin omistamat PBF ja JBOY ovat menettäneet luottokelpoisuutensa. Valittajan käsityksen mukaan PBF on sidosyhtiö myös Juankosken kaupungin kanssa. Sekä kaupunki että hallinto-oikeus ovat tulkinneet pk-määritelmiä virheellisesti.

Kaupungin selityksessä todetaan, että lainanottaja ei ollut taloudellisissa vaikeuksissa takauksen myöntämishetkellä. PBF oli kuitenkin selvissä taloudellisissa vaikeuksissa, kun takaus pantiin täytäntöön lainvoimaa vailla olevana 11.8.2011. Kaupungin aikaisempien vastineiden mukaan PBF oli heinäkuussa 2011 menettänyt lähes koko oman pääomansa ja suunnitteli jo vetäytyvänsä hankkeesta. PBF on ollut lähes koko toimintansa ajan taloudellisissa vaikeuksissa. Myös PBF:n höyryntuottaja ja sisaryhtiö JBOY on taloudellisissa vaikeuksissa. PBF:n toimintaa on jouduttu rajoittamaan, kun JBOY ei ole kyennyt rahoittamaan höyryntuotannossaan tarvittavia polttoaineostoja.

Hyväksyttävä takausmenettely ei voi tapahtua niin, että ensin perustetaan niin sanottu pk-yritys, jonka nimiin laina ja takaus anotaan, mutta tarkoituksena kuitenkin on rahoittaa niiden avulla yritystä tai yritysryhmää, jonka liikevaihto tai henkilökunnan määrä jo heti lainan ja takauksen myöntämisen ja täytäntöönpanon jälkeen ylittää komission takaustiedonannossa mainitun ylärajan tai muilta ominaisuuksiltaan yritysryhmä tai sen osa ei kuulu niin sanottuun pk-yritysten kategoriaan.

Takausta myönnettäessä ja täytäntöönpantaessa PBF oli sidosyritys, jolla oli selvät liitynnät kaupunkiin, Savon Voima Oyj konserniin, JBOY:öön ja Koillis-Savon Ympäristöhuolto Oy:öön ja jätehuoltoyhtiön kautta Kaavin kuntaan. PBF:llä on ollut takausasiassa koko ajan sidosyhteys Farocon Oy:öön ja sen omistajiin sekä koko PBF-konsernin emoyhtiöön eli Pehami B.V:hen. PBF ei ole missään vaiheessa lukeutunut komission määritelmien mukaisesti itsenäisiin, aloitteleviin pk-yrityksiin.

Juankosken kunnanhallitukselle on lähetetty tiedoksi vastaselitys.

Juankosken kaupunginhallitukselle on lähetetty tiedoksi New Stroms Oy:n 13.2.2013 esittämä lisäselvitys.

New Stroms Oy on 22.4.2014, 8.9.2014 ja 23.1.2015 esittänyt asiassa lisäselvitystä. Lisäselvitykset on lähetetty tiedoksi Juankosken kaupunginhallitukselle.

4.4 Vastavakuuden arvonmääritysten julkistamista koskevaan New Stroms Oy:n pyyntöön liittyvä täydennyskehotus

Korkein hallinto-oikeus on 3.2.2015 pyytänyt New Stroms Oy:tä täsmentämään, onko sen tarkoituksena ollut tehdä oikeudenkäyntiasiakirjoja koskeva tietopyyntö asiassa ja jos on, yksilöimään asiakirjat, joita pyyntö koskee.

New Stroms Oy on 4.2.2015 antamassaan selityksessä muun ohella viitannut jo aikaisemmin saamaansa lausuntoon, jonka mukaan myydyillä osakkeilla ei ollut arvoa. Lisäksi yhtiö on selityksessään todennut, ettei se usko, että yksilöity asiakirjapyyntö tuomioistuimelle tuottaa asiassa lisätietoa, vaan on ainoastaan omiaan pitkittämään prosessia. Selitykseensä yhtiö on liittänyt Farocon Oy:n vakuusarvon määritystä koskevat VH:n konsulttien hankkimat vakuuden arvoa koskevat asiakirjat. Selityksen mukaan Farocon Oy on konkurssia vastaavassa tilassa ja toiminta varastohallissa on täysin loppunut. Selityksessä on jätetty asiakokonaisuus korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

5. Merkinnät

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä oleva Juankosken kaupunginhallituksen valitus, joka koskee Kuopion hallinto-oikeuden 13.12.2012 antamaa päätöstä nro 12/0388/3, joka puolestaan koskee Juankosken kaupunginhallituksen päätöksiä 8.8.2011 (§ 179–180) ja 10.10.2011 (§ 229), ratkaistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa omana asianaan diaarinumerolla 183/3/13.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä oleva Juankosken kaupunginhallituksen valitus, joka koskee Itä-Suomen hallinto-oikeuden 15.1.2015 antaa päätöstä nro 15/0014/4, joka puolestaan koskee Juankosken kaupunginhallituksen päätöstä 18.3.2013 (§ 102), ratkaistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa omana asianaan diaarinumerolla 491/3/15.

Kuopion hallinto-oikeus on 25.1.2013 antamallaan päätöksellä (nro 13/0035/3) kumonnut Juankosken kaupunginhallituksen tekemät päätökset 5.12.2011 (§ 271) ja 16.1.2012 (§ 16). Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ole valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Nyt ratkaistavana olevassa asiassa ei ole kysymys mainitun hallinto-oikeuden päätöksen laillisuudesta.

6. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus jättää tutkimatta New Stroms Oy:n valituksen sillä perusteella tehtynä, että Juankosken kaupunginvaltuuston päätös 15.4.2011 (§ 15) on lainvastainen kaupunginjohtajan sekä kaupunginhallituksen ja -valtuuston puhteenjohtajien esteellisyyttä koskevien seikkojen perusteella.

Yhtiön valitus jätetään tutkimatta myös Juankosken Biolämpö Oy:tä koskevalla perusteella tehtynä.

Juankosken kaupunginhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista hallinto-oikeudessa koskevaa vaatimusta ei tutkita.

Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.

2. Korkein hallinto-oikeus ei muuta Kuopion hallinto-oikeuden päätöstä siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt New Stroms Oy:n valituksen tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa muilta osin Kuopion hallinto-oikeuden sekä Juankosken kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen.

3. New Stroms Oy:n ja Juankosken kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

1.1 New Stroms Oy:n valitus

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää pykälän 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

New Stroms Oy on valituskirjelmässään esittänyt, että Juankosken kaupunginjohtaja on ollut asiassa yhteisöjäävin perusteella esteellinen. Lisäksi yhtiö on valituskirjelmässään katsonut, että kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston puheenjohtajat ovat olleet asiassa esteellisiä valmisteltuaan takausasiaa Premium Board Finland Oy:n lukuun takauksen myöntämistä edeltävissä valtuuston kokouksissa.

Esteellisyyteen liittyvät valitusperusteet on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kun otetaan huomioon kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentti, valitus on tältä osin jätettävä mainitulla perusteella tehtynä tutkimatta.

New Stroms Oy on valituskirjelmässään esittänyt, että kysymyksessä olevan takauksen myöntämisen yhteydessä on asiallisesti päätetty Juankosken Biolämpö Oy:n osakasjärjestelyistä sekä kanavoitu kiellettyä julkista tukea Juankosken Biolämpö Oy:lle ja sen sidosyrityksille.

Valituksenalainen kaupunginvaltuuston päätös ei ole koskenut rahoitus- tai muitakaan järjestelyitä Juankosken Biolämpö Oy:ssä. Kaupunginvaltuuston päätös ei sisällä Juankosken Biolämpö Oy:tä koskevaa sellaista hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua ratkaisua, johon voidaan hakea muutosta valittamalla. Tämän vuoksi valitus on myös mainittua yhtiötä koskevalla perusteella tehtynä jätettävä tutkimatta.

1.2 Juankosken kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Juankosken kaupunginhallitus ei ole määräajassa valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla sen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty. Tämän vuoksi kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa on jätettävä myöhään tehtynä tutkimatta.

2. Pääasia

2.1 Tutkimatta jättäminen hallinto-oikeuden päätöksessä

Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus uusien valitusperusteiden ja perusteluiden, asiakirjojen salassapitoon liittyvien vaatimusten ja Juankosken Biolämpö Oy:öön liittyvien järjestelyiden osalta tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen tältä osin ei ole perusteita.

2.2 Valituksenalaisten päätösten laillisuuden arviointi

2.2.1 Kysymyksenasettelu

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on hallinto-oikeuden 21.6.2012 antaman valituksenalaisen päätöksen ja Juankosken kaupunginvaltuuston 15.4.2011 (§ 15) tekemän päätöksen laillisuus.

Asia tulee korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkittavaksi New Stroms Oy:n hallinto-oikeudelle tekemän kunnallisvalituksen tarkoittamassa laajuudessa ja niiltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut asian. Näin ollen ratkaistavana ovat kysymykset siitä, onko takauksen myöntäminen kuulunut kunnan toimialaan ja onko takauksen myöntämistä koskevaa päätöstä pidettävä lainvastaisena Euroopan unionin valtiontukisääntöjen noudattamatta jättämisen perusteella.

2.2.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain (365/1995) 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla.

Kuntalain (365/1995) 13 §:n 1 momentin mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta. Pykälän 2 momentin 6 kohdan mukaan valtuuston tulee päättää takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään sisämarkkinoille soveltuvista tuista.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan saattaa asioita, joissa ne joutuvat tulkitsemaan ja soveltamaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä etenkin ratkaistakseen sen, olisiko valtion toimenpiteen, joka on toteutettu noudattamatta 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkovalvontamenettelyä, osalta pitänyt noudattaa mainittua menettelyä vai ei. Jos ne tulevat siihen tulokseen, että asianomainen toimenpide olisi todellakin pitänyt ennalta ilmoittaa komissiolle, niiden on todettava se sääntöjenvastaiseksi. Kansallisilla tuomioistuimilla ei sitä vastoin ole toimivaltaa ratkaista sitä, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille, sillä tämä osa valvonnasta kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan (tuomio P, C-6/12, EU:C:2013:525, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio OTP Bank, C-672/13, EU:C:2015:185, 31 ja 37 kohta).

2.2.3 Komission tiedonanto EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina (2008/C 155/02)

Tiedonannossa komissio on päivittänyt näkemyksiään takauksina myönnetyistä valtiontuista. Tiedonannon tavoitteena on antaa jäsenvaltioille yksityiskohtaisempi selvitys periaatteista, joita komissio noudattaa tulkitessaan 87 ja 88 artiklaa (nykyään SEUT 107 ja 108 artiklat) ja niiden soveltamista valtiontakauksiin.

Tiedonannon 3 kohta koskee olosuhteita, joiden vallitessa kyse ei ole tuesta. Yksittäisiä takauksia koskevassa 3.2 kohdassa on lueteltu (a–d) edellytykset, joiden kaikkien täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea.

a) Lainanottaja ei ole taloudellisissa vaikeuksissa.

Yhteisön suuntaviivojen valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi määritelmää olisi sovellettava päätettäessä onko lainanottajan katsottava olevan taloudellisissa vaikeuksissa. Pk-yritysten, jotka on perustettu alle kolme vuotta sitten, ei mainitussa tiedonannossa katsota olevan vaikeuksissa olevia yrityksiä.

b) Takauksen laajuus voidaan myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti. Tämä tarkoittaa, että takaus liittyy tiettyyn rahoitustoimeen, sille on asetettu kiinteä enimmäismäärä ja sen voimassaoloaika on rajoitettu.

c) Takaus ei kata enempää kuin 80 prosenttia lainasaamisen tai muun rahoitussitoumuksen määrästä. Tätä rajoitusta ei sovelleta, kun takaus on annettu velkapapereille. (…)

d) Takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta.

Tiedonannon mukaan valtion ottamasta riskistä olisi yleensä perittävä takauksen tai vastatakauksen kohteena olevaan määrään perustuva asianmukainen takausmaksu. Kun takauksesta maksettu hinta on vähintään yhtä korkea kuin vastaava rahoitusmarkkinoilla esiintyvä takauksen viitemaksu, takaus ei ole tukea.

Tiedonannon 3.3 kohta koskee pk-yritysten yksittäisten takausten arviointia. Kohdan mukaan, kun lainanottaja on pk-yritys, komissio voi 3.2 kohdan d alakohdan ehdoista poiketen hyväksyä yksinkertaisemman arvion siitä, katsotaanko lainatakaus tueksi. Tässä tapauksessa, ja edellyttäen, että kaikki muut 3.2 kohdan a, b ja c alakohdan ehdot täyttyvät, valtiontakausta ei katsota tueksi, jos siihen liittyvä pienin vuosimaksu (safe harbour -maksu) veloitetaan tiedonannossa olevan taulukon mukaisesti valtion tosiasiallisesti takaaman, lainanottajan luokitukseen perustuvan määrän mukaisesti.

Taulukon mukaan, milloin luottoluokitus on "Maksukyky todennäköisesti heikkenee epäsuotuisista olosuhteista", vuosittainen safe harbour -maksu on 3,8 prosenttia.

Tiedonannossa on todettu muun ohella, että sellaisten pk-yritysten safe harbour -maksu, joilla ei ole aiempia luottotietoja tai taseeseen perustuvaa luokitusta (esimerkiksi tietyt erillisyhtiöt tai aloittelevat yritykset) on 3,8 prosenttia. Se ei kuitenkaan voi olla pienempi kuin maksu, jota sovellettaisiin emoyhtiöön tai -yhtiöihin.

Tiedonannon alaviitteen 10 mukaan "pk-yrityksillä" tarkoitetaan pieniä ja keskisuuria yrityksiä sellaisina kuin ne määritellään Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettyyn valtiontukeen annetun asetuksen (EY) N:o 70/2001 (EYVL L 10, 13.1.2001, s. 33), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 1976/2006 (EUVL L 368, 23.12.2006, s. 85), liitteessä I. Kysymyksessä olevaan liitteeseen on sisällytetty ote komission suosituksesta mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä (2003/361/EY).

Viimeksi mainitun suosituksen liitteen I 2 artiklassa on säädetty yritysluokkien määrittelyssä käytettävistä henkilöstömääristä ja rahamääräisistä kynnysarvoista. Artiklan 1 kohdan mukaan mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritysten) luokka koostuu yrityksistä, joiden palveluksessa on vähemmän kuin 250 työntekijää ja joiden vuosiliikevaihto on enintään 50 miljoonaa euroa tai taseen loppusumma on enintään 43 miljoonaa euroa.

Liitteen 3 artiklassa on säädetty henkilöstömäärän ja rahamääräisten arvojen laskennassa huomioon otettavista yritystyypeistä.

Artiklan 1 kohdan mukaan "riippumattomia yrityksiä" ovat kaikki yritykset, joita ei pidetä 2 kohdassa tarkoitettuina omistusoikeusyrityksinä tai 3 kohdassa tarkoitettuina sidosyrityksinä.

Saman artiklan 2 kohdan mukaan "omistusyhteysyrityksiä" ovat kaikki yritykset, joita ei pidetä 3 kohdassa tarkoitettuina sidosyrityksinä ja joiden välillä on seuraava suhde: yritys (tuotantoketjun alkupäässä sijaitseva yritys) omistaa yksin tai yhdessä yhden tai useamman 3 kohdassa tarkoitetun sidosyrityksen kanssa vähintään 25 prosenttia toisen yrityksen (tuotantoketjun loppupäässä sijaitsevan yrityksen) pääomasta tai äänimäärästä. Artiklan 2 kohdan toisen kappaleen mukaan yritystä voidaan kuitenkin pitää riippumattomana eli sellaisena yrityksenä, jolla ei ole omistusyhteysyrityksiä, vaikka 25 prosentin kynnysarvo saavutettaisiin tai ylitettäisiin, kun on kyse seuraavista sijoittajaluokista, edellyttäen, että nämä sijoittajat eivät yksin tai yhdessä ole 3 kohdassa tarkoitetussa sidossuhteessa kyseiseen yritykseen:

a) julkiset sijoitusyhtiöt, riskipääomayhtiöt, riskipääomasijoituksia säännöllisesti tekevät luonnolliset henkilöt tai luonnollisten henkilöiden ryhmät ("business angels"), jotka sijoittavat omia varoja muihin kuin pörssissä noteerattuihin yrityksiin, kuitenkin siten, että näiden samaan yritykseen tehtyjen sijoitusten kokonaismäärä saa olla enintään 1 250 000 euroa;

b) korkeakoulut tai voittoa tavoittelemattomat tutkimuskeskukset;

c) institutionaaliset sijoittajat, mukaan lukien aluekehitysrahastot;

d) paikalliset itsehallintoelimet joiden vuosibudjetti on alle 10 miljoonaa euroa ja joissa on alle 5 000 asukasta.

Artiklan 3 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan "sidosyrityksiä" ovat yritykset, joiden välillä vallitsee jokin seuraavista suhteista:

a) yrityksellä on enemmistö toisen yrityksen osakkeenomistajien tai jäsenten äänimäärästä;

b) yritys on oikeutettu asettamaan tai erottamaan toisen yrityksen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenten enemmistön;

c) yrityksellä on oikeus käyttää määräysvaltaa toisessa yrityksessä tämän kanssa tehdyn sopimuksen taikka tämän perustamiskirjan, yhtiöjärjestyksen tai sääntöjen määräyksen nojalla;

d) toisen yrityksen osakkeenomistajana tai jäsenenä olevan yrityksen hallinnassa on toisen yrityksen muiden osakkeenomistajien tai jäsenten kanssa tehdyn sopimuksen nojalla yksin enemmistö kyseisen yrityksen osakkeenomistajien tai jäsenten äänimäärästä.

Saman artiklan 3 kohdan kolmannen kappaleen mukaan yritykset, joilla on jokin ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuista suhteista yhden tai useamman muun yrityksen välityksellä tai 2 kohdassa tarkoitettujen sijoittajien kanssa, katsotaan myös sidosyrityksiksi.

Liitteen 4 artiklassa on säädetty henkilöstömäärän ja rahamääräisten arvojen laskennassa käytettävistä tiedoista ja tarkastelujaksoista. Liitteen 5 artiklassa on säädetty henkilöstömäärästä.

Liitteen 6 artikla koskee yrityksen tietojen määräytymistä. Artiklan 1 kohdan mukaan riippumattoman yrityksen tiedot, mukaan lukien henkilöstömäärää koskevat tiedot, määräytyvät tämän yhden yrityksen tilinpäätöksen perusteella. Artiklan 2–4 kohta koskee sellaisen yrityksen tietojen määräytymistä, jolla on omistusyhteys- tai sidosyrityksiä. Kohdissa on tarkemmin säädetty mainittujen yritysten tietoihin edellä mainittujen sidonnaisuuksien perusteella tehtävistä lisäyksistä.

2.2.4 Kunnan toimiala

Yksityiselle yritykselle myönnettävän lainan vakuudeksi annettavan takauksen voidaan katsoa kuuluvan kunnan toimialaan silloin, kun tarkoituksena on työllisyyden tukeminen investointeihin kohdistuvien lainojen muodossa ja kun takaukseen liittyvä riski on kohtuullisessa suhteessa kunnan taloudelliseen kantokykyyn.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisen päätöksensä edellä tässä päätöksessä tarkemmin ilmenevissä perusteluissa asianmukaisesti ja riittävästi arvioinut kysymyksessä olevan takauksen kuulumista kunnan toimialaan asiassa esitetyn työllisyyden tukemiseen, takauksen kohteena olevan lainan investointiluonteeseen sekä vastavakuuden arvoon ja taloudelliseen riskiin liittyvän selvityksen perusteella. Kun lisäksi otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä se, että kysymystä takauksen kuulumisesta kunnan toimialaan on arvioitava kaupunginvaltuuston päätöksentekohetkellä vuonna 2011 vallinneiden olosuhteiden perusteella, ei kunnan toimialaa koskevaa valitusperustetta ole syytä korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioida toisin kuin hallinto-oikeudessa.

2.2.5 Valtiontukisääntöjen noudattamista koskeva selvitys ja oikeudelliset johtopäätökset

2.2.5.1 Takaustiedonannossa kuvatun menettelyn noudattaminen

Kaupunginhallitus on selityksessään katsonut, että takauksen myöntäminen täyttää kaikki komission niin sanotussa takaustiedonannossa mainitut edellytykset, joiden vallitessa kysymys ei ole valtiontuesta. Tämän vuoksi takauksesta ei ole ilmoitettu SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla komissiolle.

Edellä perustelujen kohdasta 2.2.3 tarkemmin ilmenevin tavoin takaustiedonannossa edellytetään yksittäisten takausten osalta muun ohella, että lainanottaja ei ole taloudellisissa vaikeuksissa ja että takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta. Ensin mainitun edellytyksen osalta tiedonannossa on todettu, että pk-yritysten, jotka on perustettu alle kolme vuotta sitten, ei tiedonannossa katsota olevan vaikeuksissa olevia yrityksiä. Takauksen markkinaperusteisen hinnan määrittämistä koskevista tiedonannon 3.2 kohdan d alakohdan ehdoista taas on mahdollista poiketa ja hyväksyä yksinkertaisempi arvio siitä, katsotaanko lainatakaus tueksi silloin, kun lainanottaja on pk-yritys.

Asiakirjoista ilmenevän selvityksen ja kaupunginhallituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman selityksen perusteella kaupunginvaltuuston päätöksenteossa on mainittujen edellytysten osalta lähdetty siitä, että takauksen saaja Premium Board Oy on tiedonannossa tarkoitettu pk-yritys. Se, onko kaupunginvaltuuston katsottava päätöksenteossaan menetelleen takaustiedonannossa määritellyllä tavalla siten, että edellytykset kielletyn valtiontuen poissulkemiseksi olisivat olemassa, riippuu näin ollen siitä, onko Premium Board Oy:tä pidettävä tiedonannossa tarkoitettuna pk-yrityksenä.

Takaustiedonannossa pk-yrityksillä tarkoitetaan pieniä ja keskisuuria yrityksiä sellaisina kuin ne on määritelty komission suosituksen (2003/361/EY) liitteessä I. Mainitun liitteen 2 artiklan 1 kohdan mukaan pk-yritysten luokka koostuu yrityksistä, joiden palveluksessa on vähemmän kuin 250 työntekijää ja joiden vuosiliikevaihto on enintään 50 miljoonaa euroa tai taseen loppusumma on enintään 43 miljoonaa euroa. Ollakseen kohdassa tarkoitettu pk-yritys tulee yhtiön osalta sekä työntekijöiden määrää että vuosiliikevaihtoa tai taseen loppusummaa koskevan edellytyksen täyttyä.

Liitteen 6 artiklan 1 kohdan mukaan riippumattoman yrityksen tiedot määräytyvät tämän yhden yrityksen tilinpäätöksen perusteella. Artiklan 2 kohdassa on sen sijaan säädetty sellaisen yrityksen tietojen määräytymisestä (yrityksen tietoihin tehtävistä lisäyksistä), jolla on omistusyhteys- tai sidosyrityksiä. Viimeksi mainitut yritykset on määritelty liitteen 3 artiklassa. Unionin tuomioistuin on liitteen 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun sidosyrityksen tulkintaa koskeneessa tuomiossaan (tuomio HaTeFo, C-110/13, EU:C:2014:114) todennut, että joskin säännökset koskevat sanamuotonsa mukaan lähtökohtaisesti vain tapauksia, joissa yritysten välillä vallitsee jonkin 3 artiklan 3 kohdan ensimmäisen kohdan a–d alakohdassa luetelluista suhteista, ei tästä voida päätellä, että edellytyksen muodollinen täyttymättä jääminen on kaikissa tapauksissa esteenä kyseisten yritysten välisen sidossuhteen toteamiselle. Tuomion mukaan pk-yrityksille myönnetyt edut ovat useimmiten poikkeuksia yleisistä säännöistä, kuten valtiontuen alalla, joten pk-yrityksen määritelmää on tulkittava suppeasti. Edelleen tuomioistuin on todennut, että ainoastaan todella riippumattomien pk-yritysten huomioon ottamiseksi on tutkittava sellaisten pk-yritysten rakennetta, jotka muodostavat taloudellisia ryhmiä, joiden voima ylittää tällaisen yrityksen voiman ja valvottava, ettei pk-yrityksen määritelmää kierretä täysin muodollisilla perusteilla (tuomion 29 ja 32–33 kohta oikeustapausviittauksineen).

Lisäksi takaustiedonannon pk-yrityksiä koskevissa poikkeussäännöissä (muun ohella aloittelevia yrityksiä koskeva tiedonannon 3.3 kohdan 5 kappale) on yhtiön emoyhtiöön liittyviä rajoituksia.

Kaupunginhallitus on selityksessään katsonut, että Premium Board Finland Oy on pk-yritys. Selityksen mukaan yhtiö alittaa keskisuuren yrityksen henkilöstön määrää, liikevaihtoa ja taseen loppusummaa koskevat edellytykset. Edelleen selityksen mukaan Premium Board Finland Oy:n koko osakekannan omistaa Premium Board Capital Oy, jonka koko osakekannan omistaa hollantilainen Pehami B.V. Pehami B.V:n koko osakekannan puolestaan omistaa eräs yksityishenkilö. Koska koko konsernin palveluksessa on alle 250 työntekijää, ei kaupunginhallituksen mukaan ole tarpeen selvittää sitä, mikä on edellä mainittujen yritysten vuosiliikevaih³to tai taseen loppusumma.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yritysluokkien määrittelyssä käytettävää henkilöstömäärää ja rahamääräisiä kynnysarvoja koskevien edellytysten on molempien täytyttävä, jotta yhtiö voisi tulla määritellyksi takaustiedonannossa tarkoitetuksi pk-yritykseksi. Yrityksen kynnysarvojen laskennassa käytettävien tietojen määräytymiseen komission suosituksen (2003/361/EY) liitteessä I tarkemmin säädetyn mukaisesti vaikuttavat yhtiön omistusyhteydet ja sidonnaisuudet. Suositukseen sisältyvää pk-yrityksen määritelmää tulee tulkita suppeasti muun ohella sen valvomiseksi, ettei pk-yrityksen määritelmää kierretä muodollisilla perusteilla. Kun Premium Board Finland Oy:n koko osakekannan omistaa toinen yhtiö, ei Premium Board Finland Oy:tä edellä ilmenevine omistusyhteyksineen voida pitää liitteessä tarkoitettuna riippumattomana yrityksenä. Näin ollen yritysluokkien määrittelyssä käytettävät henkilöstömäärää ja rahamääräisiä kynnysarvoja koskevat asian arvioinnissa merkitykselliset tiedot eivät ole voineet määräytyä vain Premium Board Finland Oy:n tilinpäätöksen perusteella.

Kun ennen kaupunginvaltuuston päätöksentekoa ei yllä mainittu pk-yritysten unionin oikeudesta johtuva sääntely huomioon ottaen ole asianmukaisella tavalla selvitetty yhtiöllä olevien sellaisten omistusyhteysyritysten tietoja, jotka edellä mainitun liitteen I 6 artiklan mukaan vaikuttavat yrityksen tietojen määräytymiseen, ei kaupunginvaltuusto takauksesta päättäessään ole voinut pitää Premium Board Oy:tä pk-yrityksenä ja soveltaa pk-yritykseen liittyviä takaustiedonannon poikkeuksia. Yhtiötä ei myöskään asiakirjoista muuten ilmenevän selvityksen perusteella voida pitää tiedonannossa tarkoitettuna pk-yrityksenä.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa todennut, että valittajana ollut New Stroms Oy ei ollut näyttänyt, että Premium Board Finland Oy olisi ollut sellaisessa sidosyhteydessä toiseen yritykseen, että tiedonannon edellytysten soveltuminen estyisi. Tarkemmin johtopäätöksensä perusteita yksilöimättä hallinto-oikeus on vielä todennut, että asiakirjojen mukaan Premium Board Finland Oy on ollut pk-yritys. Tähän arviointiinsa yhtiöstä pk-yrityksenä hallinto-oikeus on perustanut päätöksessään sekä tiedonannon yrityksen taloudellista asemaa (kohdan 3.2 a-alakohta) että takauksen markkinaehtoisuutta (kohdan 3.2 d-alakohta ja kohta 3.3) koskevien edellytysten täyttymisen.

Kaupunginvaltuuston on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta. Näin ollen sillä on katsottava olevan myös selvitysvelvollisuus niistä seikoista, joiden perusteella se päätöstä tehdessään on katsonut, ettei SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ilmoitusvelvollisuutta ole tarvinnut noudattaa. Kun huomioon otetaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä kansallisille tuomioistuimille johtuva tehtävä SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisten unionin valtiontukiedellytysten arvioinnissa, hallinto-oikeus ei ole puolestaan voinut perustaa päätöstään siihen, ettei valittaja ole näyttänyt yhtiön olleen sellaisessa sidosyhteydessä toiseen yhtiöön, että tiedonannon edellytysten soveltuminen asiassa estyisi.

Kun takausta myönnettäessä ei ole riittävästi selvitetty niitä perusteita, joilla Premium Board Finland Oy:tä voitaisiin pitää takaustiedonannon tarkoittamana pk-yrityksenä, ei yhtiöön ole voitu takauksen ilmoittamatta jättämisen perusteena soveltaa tiedonannossa määriteltyjä pk-yrityksiä koskevia poikkeuksia. Muuta selvitystä tiedonannon tarkoittamien lainanottajan taloudellista tilannetta (3.2 a-alakohta) ja takauksen markkinaehtoisuutta koskevien edellytysten (3.2 d-alakohta) täyttymisestä asiassa ei ole täälläkään esitetty eikä asiakirjoista ilmenevien tietojen perusteella ole tyhjentävästi todettavissa, että mainitut edellytykset muilla kuin pk-yrityksiä koskevilla perusteilla olisivat täyttyneet. Näin ollen asiassa ei voida takaustiedonannon 3.2 kohdan edellytysten täyttymisen perusteella katsoa selvitetyksi, ettei kysymyksessä oleva yksittäinen takaus ole valtiontukea ja ettei takausta tällä perusteella ole tarvinnut komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmoittaa.

Kun unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan vain toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaiset edellytykset, valtiontuen olemassaoloa ei voi perustaa yksinomaan komission tiedonannon mukaista menettelyä koskevien yleisten ohjeiden noudattamisen arviointiin.

2.2.5.2 Muiden valtiontukiedellytysten täyttymisen arviointi

Unionin valtion³tukisäännöt koskevat vain toimenpiteitä, joissa muodossa tai toisessa on kysymys valtion varojen luovuttamisesta. Valtiontukena on pidettävä ainoastaan suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä tai lisäkustannuksia valtiolle merkitseviä etuja (ks. Bouygues, yhdistetyt asiat C-399/10 P ja C-401/10 P, suuri jaosto, EU:C:2013:175, 99 kohta). Tuen ei tarvitse olla valtion itsensä myöntämää, ja se voidaan myöntää monessa eri muodossa. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpide, josta on päättänyt jäsenvaltion alueellinen viranomainen, voi muodostaa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen (tuomio Saksa v. Komissio, 248/84, EU:C:1987:437, 17 kohta ja tuomio Portugal v. Komissio, C-88/03, EU:C:2006:51, 55 kohta). Tämän vuoksi myös kunnan myöntämä tuki voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

Tuen olemassaolon arvioinnissa on lisäksi määritettävä, onko edunsaajayritys saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla. Tältä osin sovelletaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johdettua niin kutsuttua yksityinen sijoittaja -arviointiperustetta (tuomio Komissio v. Électricité de France (EDF), suuri jaosto, C-124/10 P, EU:C:2012:318, 78 kohta).

Tuen on myös oltava valikoivaa ja vaikutettava siten tiettyjen yritysten ja niiden kilpailijoiden väliseen tasapainoon. Valikoivuus erottaa valtiontuen yleisistä toimenpiteistä, jotka koskevat erotuksetta jäsenvaltion kaikkia yrityksiä kaikilla talouden aloilla. Lopulta tuella on oltava ainakin potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan. Tältä osin on riittävää, jos voidaan osoittaa, että tuensaaja harjoittaa taloudellista toimintaa ja toimii markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa.

Juankosken kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen tarkoittama takaus Premium Board Finland Oy:lle on kohdistunut vain mainittuun yhtiöön eikä se ole edellä tarkoitetulla tavalla yleinen toimenpide. Takauksesta koituvan hyödyn saaja on valikoidusti Premium Board Finland Oy. Yhtiö on päätöksentekohetkellä harjoittanut taloudellista toimintaa. Sen kaupparekisteriin merkitty toimialan kuvaus sisältää muun ohella biopolttoaineiden valmistuksen ja niihin liittyvän kaupankäynnin, logistiikka- ja insinööripalveluiden ja ratkaisujen tarjoamisen, sähkön- ja lämmöntuotannon uusiutuvia energialähteitä käyttäen, puhtaisiin teknologioihin, energiaan ja biopolttoaineisiin liittyvän tutkimus- ja kehitystoiminnan sekä voimalaitosten suunnittelun. Lisäksi, kun otetaan huomioon muu asiakirjoista ilmenevä yhtiötä koskeva selvitys, ei niin sanottua kilpailu- ja kauppavaikutusta koskeva valtiontukiedellytys ole poissuljettavissa.

Asiassa on edelleen tarkemmin arvioitava, onko yhtiö saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla, vai onko takausta pidettävä niin sanotun yksityinen sijoittaja -arviointiperusteen mukaan markkinaehtoisena.

Asiakirjoista ilmenee, että Premium Board Finland Oy:n kokonaisrahoitus on ollut 18,5 miljoonaa euroa, josta 6 miljoonaa euroa on ollut osakepääomaa ja 12,5 miljoonaa euroa vieraan pääoman ehtoista lainaa. Muun ohella edellä mainittu osakkeenomistajien sijoitus osakepääomaan ja Finnvera Oyj:ltä haetun 6,25 miljoonan euron lainan myöntäminen ovat olleet kaupungin takaaman lainan ehtona.

Kaupunginvaltuuston valituksenalaista päätöksentekoa koskevista pöytäkirjoista ilmenee (Kh § 72), että lainan ja takauksen markkinaehtoisesta hinnoittelusta ja muista yksityiskohdista on tehty sisäinen selvitys valtiontukisäännöstön ja kuntalain näkökulmasta. Kuten perusteluista edeltä ilmenee, päätöksenteko on kuitenkin merkittävässä määrin perustunut komission takaustiedonannon pk-yrityksiä koskeville poikkeuksille, myös siltä osin kuin kysymys on ollut takauksen markkinaehtoisuudesta. Kaupunginvaltuuston valituksenalaisen päätöksen tarkoittama takausjärjestely on kuitenkin lisäksi sisältänyt sen, että kaupunki saa 5 miljoonan euron yrityskiinnityksen Farocon Oy:n omaisuuteen vastavakuudeksi.

Hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen perusteluista tarkemmin ilmenevin tavoin vastavakuuden arvosta on puolin ja toisin esitetty useita eri tahojen laatimia ja erilaisiin laskutapoihin perustuvia keskenään ristiriitaisia selvityksiä.

Realia Management Oy:n 25.2.2011 päivätystä kassavirtaperusteiseen arvonmääritysmenetelmään perustuvasta arviokirjasta ilmenee, että arvio on muun ohella perustunut olettamaan, että vuokrasopimus Farocon Oy:n ja Premium Board Oy:n välillä tulee voimaan ja pysyy voimassa. Arvopäivä arviokirjassa on 1.4.2011. Arvioidun omaisuuden markkinahinnaksi arviokirjassa on esitetty 7,6 miljoonaa euroa.

Realia Management Oy:n arviokirjaa koskevasta Corporate Advisor Group:n (CAG) laatimasta niin sanotusta Second opinion -asiakirjasta ilmenee, että kassavirta, joka muodostuu vuokrasopimuksen mukaisista tuloista ja ennakoiduista korjauskuluista, on laadittu vuokrakaudelle 1.4.2011–31.3.2021. Kassavirta on muodostunut muun ohella olettamasta, että vuokratulovirta tulee häiriöttömästi koko vuokrasopimuskauden ajan. Asiakirjassa on muun ohella viitattu siihen, että arvonmääritysraportissa on annettu sopimusten mukaisten vuokrien lisäksi myös markkinavuokrat, niiden lähdettä kuitenkaan mainitsematta. Arvonmäärityksessä esitetty markkinavuokra³taso on 24,2 prosenttia sopimuksenmukaista vuokraa alhaisempi, mikä CAG:n asiakirjan mukaan nostaa kohteen arvoa.

New Stroms Oy on valituksessaan katsonut Farocon Oy:n vakuusarvon olevan korkeintaan vain 0,65–1,2 MEUR ja yhtiön on muun ohella tällä perusteella kiistänyt Farocon Oy:öön kohdistuvan yrityskiinnityksen luonteen takauksen turvaavana vastavakuutena. Valittaja on niin ikään korostanut, että yhtiöllä on etuoikeutettuja yrityskiinnityksiä miljoonan euron määrästä ennen kaupunkia.

Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella Juankosken kaupunki on takausta koskevalla päätöksellään pyrkinyt ensisijaisesti edistämään alueen työllisyyttä ja turvaamaan näin kaupungin taloutta. Esitetyn selvityksen perusteella vaikuttaa lisäksi siltä, että kartonkitehtaan uudelleen käynnistämiseen Premium Board Finland Oy:n toimesta liittyvän hankkeen rahoitus on ollut riippuvainen kaupungin myöntämästä takauksesta. Tämän vuoksi ja kun takauksesta ja sitä turvaavasta vastavakuudesta esitetyn muun selvityksen perusteella ei ole todettavissa, että hypoteettinen yksityinen sijoittaja kaupunginvaltuuston päätöksen tekohetkellä vallinneissa olosuhteissa olisi takauksen sitä koskevin edeltä tarkemmin ilmenevin ehdoin hyväksynyt, ei myöskään taloudellista hyötyä koskeva valtiontukiedellytys ole poissuljettavissa.

2.2.6 Lopputulos

Edellä esitetyillä perusteilla ja kun päätöstä tehtäessä ei ole noudatettu menettelyä, jota noudatettaessa SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta ei ole, kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Tämän vuoksi kaupunginvaltuuston päätös ja sitä koskeva hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös on kumottava.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, New Stroms Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, ei ole kohtuutonta, että New Stroms Oy korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta joutuu hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Juankosken kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Mia Ekman.