KHO:2015:91

Rajavartiolaitoksen Suomenlahden merivartioston Helsingin rajatarkastusosasto oli päättänyt käännyttää A:n Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla, koska A:n ei katsottu täyttäneen mainitun lain 11 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisia maahantulon edellytyksiä. A:lla oli voimassa oleva viisumi, joka oli mitätöidyssä Nigerian passissa. Lisäksi hänellä oli voimassa oleva Nigerian passi, johon ei ollut liitetty voimassa olevaa viisumia. Rajatarkastusosaston mukaan voimassa oleva viisumi olisi tullut olla liitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan. Hallinto-oikeus hylkäsi valituksen rajatarkastusosaston päätöksestä.

Asiaa oli arvioitava henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevan yhteisön säännöstöstä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (rajasäännöstö 2006/562/EY) sekä yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (viisumisäännöstö 2009/810/EY) säännösten valossa ottaen huomioon unionin tuomioistuimen samaa tulkintakysymystä koskevassa asiassa C-575/12 antama tuomio.

Maahantulon edellytyksiä koskevassa rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdassa ei ole edellytetty, että voimassa oleva viisumi on oltava liitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan. Myöskään ulkomaalaislain maahantulon edellytyksiä koskevassa 11 §:ssä ei ole asetettu tällaista vaatimusta. Viisumisäännöstön 34 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan matkustusasiakirjan mitätöiminen ei johda siihen liitetyn voimassa olevan viisumin mitätöimiseen tai kumoutumiseen.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja rajatarkastusosaston päätökset.

Ulkomaalaislaki (301/2004) 11 § 1 momentti, 21 § 2 momentti ja 148 § 1 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (2006/562/EY) henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 5 artikla 1 kohta a ja b alakohta, 7 artikla 3 kohta a ja i alakohta, 10 artikla 1 kohta a alakohta ja 13 artikla 1 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (2009/810/EY) yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) 24 artikla 1 kohta, 27 artikla, 29 artikla 1 kohta ja 34 artikla 1 ja 2 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 21.12.2011 nro 11/1321/5

Asian aikaisempi käsittely

Rajavartiolaitoksen Suomenlahden merivartioston Helsingin rajatarkastusosasto on 24.9.2010 päättänyt käännyttää A:n (päätösnumero 620/K/156/10) Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla, koska tämä ei ole täyttänyt mainitun lain 11 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisia maahantulon edellytyksiä. Hänellä on ollut voimassa oleva viisumi mitätöidyssä Nigerian passissa. Ulkomaalaislain mukaan viisumi tulee olla voimassa olevassa passissa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n vaatimuksen ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen rajatarkastusosaston päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ennakkoratkaisun pyytämistä koskeva vaatimus

Kun otetaan huomioon asian ratkaisuperusteet, hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole tullut esille sellaista yhteisön oikeuden tulkintaa koskevaa kysymystä, josta olisi syytä pyytää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen (oikeastaan sopimuksen Euroopan unionin toiminnasta (SEUT)) 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta.

Pääasia

Ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ulkomaalainen voidaan käännyttää, jos hän ei täytä lain 11 §:ssä säädettyjä maahantulon edellytyksiä. Lain 11 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että hänellä on voimassa oleva vaadittava viisumi, oleskelulupa taikka työntekijän tai elinkeinonharjoittajan oleskelulupa, jollei Euroopan yhteisön lainsäädännöstä tai Suomea sitovasta kansainvälisestä sopimuksesta muuta johdu.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö) 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan kolmannen maan kansalaisen maahantuloedellytyksenä enintään kolmen kuukauden pituista oleskelua varten kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden on, että hänellä on voimassa oleva viisumi. Asetuksen 7 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan perusteelliseen maahantulotarkastukseen kuuluu 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjen maahantuloedellytysten ja soveltuvin osin oleskeluun ja ammattitoiminnan harjoittamiseen oikeuttavien asiakirjojen tarkistaminen. Tätä varten on alakohdan i mukaan tarkastettava, että kolmannen maan kansalaisella on rajan ylittämiseen oikeuttava asiakirja, jonka voimassaolo ei ole päättynyt, ja että asiakirjaan on tarvittaessa liitetty vaadittu viisumi tai oleskelulupa.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö) 29 artiklan 1 kohdan mukaan tulostettu viisumitarra, joka sisältää 27 artiklassa ja liitteessä VII säädetyt tiedot, kiinnitetään matkustusasiakirjaan liitteessä VIII olevien säännösten mukaisesti.

Valittaja on saapunut Helsinki-Vantaan lentoasemalle 24.9.2010. Hän on rajatarkastuksessa esittänyt Nigerian passin numero ---, joka on ollut voimassa 5.8.2010–4.8.2015. Tässä passissa ei ole ollut Schengen-alueelle vaadittavaa viisumia. Lisäksi hänellä on ollut Nigerian passi numero ---, jossa on ollut Italian viranomaisten myöntämä Schengen-viisumi. Passi, jossa viisumi oli, oli mitätöity. Hallinto-oikeus toteaa, että valittajalla ei ole ollut esittää rajatarkastuksessa sellaista matkustusasiakirjaa ja siihen liitettyä viisumia, joka täyttäisi maahantulon edellytykset. Rajatarkastusosasto on voinut tehdä käännyttämistä koskevan päätöksen. Se, että valittajan maahantulo on mahdollisesti sallittu toisessa Schengen-valtiossa näillä matkustusasiakirjoilla, ei sinällään perusta oikeutta maahantuloon Schengen-alueelle.

Käännyttämispäätöksellä ei ole rikottu Euroopan ihmisoikeussopimusta. Päätös ei ole myöskään suhteellisuusperiaatteen vastainen. Se seikka, että valittajan maahantulo on mahdollisesti sallittu samoilla matkustusasiakirjoilla toisessa Schengen-valtiossa, ei luo valittajalle luottamuksensuojaan perustuvaa oikeutta maahantulolle Suomeen.

Päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa.

Sovelletut oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 148 § 1 momentti 1 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006 henkilöiden liikkumisesta rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä, 5 artiklan 1 kohdan b alakohta ja 7 artiklan 3 kohdan a alakohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 810/2009 yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta, 29 artiklan 1 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Liisa Heikkilä ja Paula Väinämö. Esittelijä Hanna Lähdeniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista. Lisäksi hän on vaatinut ennakkoratkaisupyynnön tekemistä Euroopan unionin tuomioistuimelle, mikäli asiaa ei voida suoraan ratkaista ensisijaisen vaatimuksen mukaisesti. Muutoksenhakija on vaatinut myös oikeudenkäyntikulujensa korvaamista sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkolain mukaisine korkoineen.

Valittaja on hankkinut omistukseensa Suomeen rekisteröidyn osakeyhtiön ja harjoittaa Suomessa liiketoimintaa. Valittaja on käännytetty 24.9.2010 Suomen rajalta, koska hänellä ei ole ollut voimassa olevaa viisumia eikä oleskelulupaa. Virheellinen päätös on aiheuttanut valittajalle taloudellista vahinkoa. Käännytyspäätös haittaa myös jatkossa hänen vierailujaan ja sijoitustoimintaansa Suomessa.

Ulkomaalaislain 21 §:n säännös viisumin voimassaolon sitomisesta matkustusasiakirjan voimassaoloon liittyy viisumin myöntämisprosessiin, eikä se rajoita viisumin voimassaoloaikaa muutoin. Viisumin myöntämishetkellä passi on ollut voimassa viisumin aikarajojen edellyttämällä tavalla, ja myöntäminen on tapahtunut kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Päätös on Schengen-säännöstön sekä ihmisoikeusnormien vastainen. Se rikkoo myös suhteellisuusperiaatetta ja perusteltujen odotusten suojaamisen periaatetta. Viisumimenettelystä annettu asetus ei ole kumonnut perustamissopimuksen tavoitteita. Ulkomaalaisen tulee voida luottaa siihen, että jäsenvaltioissa säännöksiä sovelletaan yhdenmukaisella tavalla.

Ulkomaalaislain esitöiden mukaan viisumisäännökset ovat jäsenmaita velvoittavaa oikeutta, ja niitä koskevia säännöksiä ei tulisi kirjoittaa lainkaan kansalliseen lakiin silloin, kun niistä on unionin oikeudessa säädetty asetuksin tai neuvoston sitovin päätöksin. Lisäksi esitöissä on todettu Schengen-valtioiden sitoutuneen yhdenmukaistamaan viisumipolitiikkaansa, joten yhteisestä viisumipolitiikasta päättää neuvosto.

Kansallinen säännös olisi tullut syrjäyttää, jos se on ristiriidassa yhteisöoikeuden (oikeastaan unionin oikeuden) ja oikeuskäytännön kanssa. Asiassa olisi tullut pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua. Valittajalla oli voimassa oleva viisumi, joten hänen käännyttämistään rajalta on pidettävä suhteellisuusperiaatteen ja oikeutettujen odotusten suojan vastaisena. Valittaja on todistetusti pystynyt matkustamaan Schengen-alueella samoilla matkustusasiakirjoilla, joten hän on vilpittömässä mielessä voinut luottaa siihen, että voi matkustaa myös Suomeen näillä asiakirjoilla.

Päätös on virheellinen sekä lainvastainen, joten oikeudenkäyntikulujen jättäminen valittajan vahingoksi olisi kohtuutonta. Niiden korvaamiselle on olemassa erityiset perusteet.

Rajavartiolaitoksen esikunta on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt seuraavaa:

Rajavartiolaitoksen esikunta ei ole hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa käyttänyt termiä "kiinnitetty", eikä myöskään erikseen lausunut rajan ylittämiseen oikeuttavaan asiakirjaan liitetystä viisumista. Vastaavasti Suomenlahden merivartioston lausunnossa 14.1.2011 ja sen liiteasiakirjana olevassa selvityksessä, joihin Rajavartiolaitoksen esikunta on lausunnossaan viitannut, on käytetty Schengenin rajasäännöstön mukaista oikeaa termiä "liitetty". Schengenin rajasäännöstön 7 artiklan mukaan perusteellisessa maahantulotarkastuksessa "tarkastetaan, että kolmannen maan kansalaisella on rajan ylittämiseen oikeuttava asiakirja, jonka voimassaolo ei ole päättynyt, ja että asiakirjaan on tarvittaessa liitetty viisumi tai oleskelulupa".

Olennaista on se, että viisumi liitetään matkustusasiakirjaan merkitsemällä viisumitarran asianomaiseen kohtaan sen matkustusasiakirjan numero, johon viisumi on liitetty. Viisumia ei voi myöntää ilman, että siihen merkitään sen matkustusasiakirjan numero, johon viisumi liittyy. Jos ulkomaalaisen käyttämän matkustusasiakirjan voimassaolo on päättynyt tavalla tai toisella, ei tässä matkustusasiakirjassa oleva viisumi ole siis enää liitetty voimassa olevaan uuteen aina erinumeroiseen matkustusasiakirjaan. Viisumi voidaan joissain tapauksissa myöntää myös irtolehtiviisumina. Tuolloinkin viisumissa on sen matkustusasiakirjan numero, johon se on liitetty.

Schengen-käsikirjaa on päätöksen antamisen jälkeen keväällä 2011 muutettu (Komission suositus (06/11/2006) rajoilla suoritettavia henkilötarkastuksia varten laaditusta, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitetusta yhteisestä rajavartijan käsikirjasta). Käsikirja ei ole velvoittavaa oikeutta vaan suosituksen tasoinen asiakirja. Käsikirjan kyseinen päivitys kuuluu seuraavasti: "Kolmansien maiden kansalaisilla, joihin sovelletaan viisumipakkoa, voi olla kaksi passia: voimassa oleva passi (ilman viisumia) ja mitätöity passi, johon sisältyy voimassa oleva viisumi". Päätöksen antamisen jälkeen tehty muutos siis mahdollistaa toisen, voimassa olevan matkustusasiakirjan käyttämisen mitätöidyn viisumillisen passin kanssa.

Suomen rajavartiolaitos muutti edellä mainitun muutoksen johdosta käytäntöään ja ryhtyi noudattamaan komission suosituksen mukaista ohjetta kesästä 2011 alkaen. Aiemmin edellytettiin, että viisumi oli liitetty voimassa olevaan matkustusasiakirjaan, ja näin tehtiin myös muutoksenhakijan tapauksessa.

Schengen-käsikirjan päivitys ei ole poistanut asiaan liittyviä ongelmia. Keskeinen ongelma aiheutuu siitä, että Schengen-käsikirjan mukainen suositus on ristiriidassa suoraan sovellettavan EY-asetuksen eli Schengenin rajasäännöstön 7 artiklan sanamuodon ja sen ration kanssa. Rajavartiolaitoksen esikunnan näkemyksen mukaan kyseinen muutos olisikin tullut ensisijaisesti tehdä itse asetukseen.

Vielä ongelmallisemmaksi asian tekee se, että Rajavartiolaitoksen esikunnan käsityksen mukaan kaikki jäsenvaltiot eivät noudata tätä komission uutta suositusta, eli asiassa ei siis vieläkään vallitse yhdenmukaista tulkintaa ja käytäntöä jäsenvaltioiden välillä juuri sen johdosta, että komission suositus on ristiriidassa Schengenin rajasäännöstön kanssa. Schengen-käsikirjan suositus kahden passin hyväksymisestä ei selitä, tarkoitetaanko järjestyksessä toista passia vai mitä tahansa toista passia, joka on voimassa.

Schengenin rajasäännöstön 7 artiklan 3 a kohdan iii alakohdan mukaan perusteellisessa maahantulotarkastuksessa "tarkastetaan asianomaisen kolmannen maan kansalaisen matkustusasiakirjassa olevat maahantulo- ja maastalähtöleimat ja verrataan maahantulo- ja maastalähtöpäivämääriä sen tarkistamiseksi, ettei henkilö ole jo ylittänyt jäsenvaltioiden alueella oleskelun sallittua enimmäisaikaa". Komission suositus tekee näin ollen käytännössä mahdottomaksi valvoa viisumivelvollisen ulkomaalaisen alueella oloaikaa ja lupaehtojen noudattamista. Se on myös omiaan aiheuttamaan epäjärjestystä tietyillä rajanylityspaikoilla, joissa liikkuu jo tosiasiallisesti matkustajia, joilla on useita passeja mukanaan, ja leimoja kerätään järjestyksessä esimerkiksi viidenteen tai kuudenteen matkustusasiakirjaan.

Schengenin rajasäännöstön 10 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat leimataan järjestelmällisesti maahantulon ja maastalähdön yhteydessä. Maahantulo- tai maastalähtöleima merkitään erityisesti kolmansien maiden kansalaisten rajanylitykseen oikeuttaviin asiakirjoihin, joissa on voimassa oleva viisumi. Schengenin rajasäännöstön liitteen IV 1 kohdan mukaan kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat on leimattava järjestelmällisesti maahantulon ja maastalähdön yhteydessä 10 artiklan mukaisesti. Saman liitteen 3 kohdan mukaan, kun maahan saapuu tai maasta poistuu kolmannen maan kansalaisia, joilta vaaditaan viisumi, leima merkitään mahdollisuuksien mukaan siten, että se peittää viisumin reunan haittaamatta viisumin tai viisumitarran turvatekijöiden luettavuutta. Jos leimoja on merkittävä useita (esimerkiksi toistuvaisviisumiin), ne merkitään viisumin sisältävän sivun viereiselle sivulle. Jos kyseistä sivua ei voida käyttää, leima merkitään seuraavalle sivulle.

Rajavartiolaitoksen esikunta viittaa raja- ja meriosaston 7.12.2011 antamaan ohjeeseen Schengen-käsikirjan päivitykseen liittyen. Sillä on pyritty ehkäisemään suosituksen mahdollistamia väärinkäytöksiä.

Pelkkä viisumin hallussapito ei merkitse automaattista maahantulo-oikeutta. Säädettyjen maahantuloedellytysten täyttyminen tutkitaan aina suoritettavan rajatarkastuksen yhteydessä.

Viitaten edellä mainittuun EY-asetuksen ja komission suosituksen välillä vallitsevaan ristiriitaan sekä siitä aiheutuvaan jäsenvaltioiden tulkintojen ja käytäntöjen eroavuuksiin Rajavartiolaitoksen esikunta esittää Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan b kohdan nojalla pyydettäväksi ennakkoratkaisua Euroopan unionin tuomioistuimelta nimenomaan Schengenin rajasäännöstön tulkinnasta.

Muutoksenhakijan maahanpääsyn epäämiselle ja käännyttämiselle on ollut 24.9.2010 tehdyssä päätöksessä mainitut Schengenin rajasäännöstön ja ulkomaalaislain (301/2004) mukaiset perusteet. Maahan pääsyn epäämiseen ja käännyttämiseen liittyvät toimenpiteet on suoritettu lain sekä tapahtuma-ajankohdan mukaisen ohjeistuksen mukaisesti. Valitus on siten hylättävä perusteettomana.

Esitetty oikeudenkäyntikulukorvausvaatimus on perusteeton, koska Suomenlahden merivartioston päätös ei ole lainvastainen, eikä oikeudenkäynti ole aiheutunut viranomaisen virheestä.

Muutoksenhakija on lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessään esittänyt seuraavaa:

Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohta ei sanamuotonsa mukaan edellytä, että viisumi olisi liitettynä tai kiinnitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan.

Rajasäännöstön 7 artiklan 3 kohdan mukaan kolmansien maiden kansalaisille tehdään perusteellinen tarkastus heidän saapuessaan maahan ja poistuessaan maasta. Artiklan 3(a) kohdan mukaan perusteelliseen maahantulotarkastukseen kuuluu 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjen maahantuloedellytysten tarkistaminen. Tätä varten on tarkistettava yksityiskohtaisesti, että kolmannen maan kansalaisella on rajan ylittämiseen oikeuttava asiakirja, jonka voimassaolo ei ole päättynyt, ja että asiakirjaan on tarvittaessa liitetty vaadittu viisumi tai oleskelulupa.

Artiklan sanamuoto huomioon ottaen on selvää, että siinä olevien säännösten tarkoituksena on vain määrittää, kuinka varmistutaan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon edellytysten täyttyminen. Sanalle "liitetty" ei tulisi antaa itsenäistä merkitystä. Koska 7 artikla on tarkoitettu vain 5 artiklassa mainittujen maahantuloedellytysten tarkistamismenettelyä koskevaksi säännökseksi, 5 artiklaa on pidettävä ensisijaisena suhteessa 7 artiklaan.

Edellä mainittua tulkintaa tukee myös Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 27 artikla, jonka mukaan viisumitarraa täytettäessä siihen on merkittävä liitteessä VII säädetyt pakolliset tiedot. Liitteen VII 6 kohdan mukaan kenttään "passin numero" merkitään sen matkustusasiakirjan numero, johon viisumitarra kiinnitetään. Kun viisumin myöntävä jäsenvaltio ei tunnusta hakijan matkustusasiakirjaa, viisumin kiinnittämiseen käytetään viisumin kiinnittämiseen tarkoitetun lomakkeen yhtenäistä kaavaa. Kun viisumi kiinnitetään erilliseen lomakkeeseen, tälle alueelle merkitään lomakkeessa oleva kuusinumeroinen luku.

Muutoksenhakijan käsityksen mukaan artiklan tarkoituksena on, että viisumi on kiinnitettynä oikeaan matkustusasiakirjaan tai lomakkeeseen, eikä sitä voida siirtää matkustusasiakirjasta toiseen.

Rajavartiolaitoksen esikunnan lausunnossaan viittaama Schengen-käsikirja tukee muutoksenhakijan kantaa rajasäännöstön tulkinnasta. Schengen-käsikirja on vain suosituksen tasoinen asiakirja, mutta kertoo asetuksen sisällön ja oikean tulkinnan siitä, mitä rajasäännöstössä tarkoitetaan viisumin liittämisellä rajan ylittämiseen oikeuttavaan asiakirjaan. Rajavartiolaitoksen esikunnan näkemys käsikirjan suositusten ristiriidasta asetuksen kanssa on virheellinen.

Muutoksenhakija on täyttänyt myös ulkomaalaislain 11 §:ssä mainitut maahantulon edellytykset. Viranomaisen tulkinta ulkomaalaislain sisällöstä on EU-oikeuden vastainen. Unionin oikeuden sisällöstä ja tulkinnasta tulisi pyytää kannanotto unionin tuomioistuimelta, jollei muutoksenhakijan vaatimusta hyväksytä ilman sitä.

Rajavartiolaitoksella olisi nyt kyseessä olevassa tapauksessa ollut mahdollisuus päästää muutoksenhakija maahan tai ainakin selvittää mahdollisuuksia viisumin myöntämiseen rajanylitysalueella Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 35 artiklan nojalla. Epäämällä pääsyn rajalla ja käännyttämällä muutoksenhakijan Rajavartiolaitos ei ole noudattanut suhteellisuusperiaatetta. Rajavartiolaitoksen päätös on rajoittanut paitsi muutoksenhakijan liikkumisvapautta, vaikuttanut myös hänen halukkuuteensa sijoittaa jatkossa suomalaisiin yrityksiin. Muutoksenhakijan sijoitukset ovat olleet merkittäviä.

Rajavartiolaitoksen esikunta on lisäselvityksessään 15.3.2013 ilmoittanut ja pyytänyt ottamaan huomioon, että Latvian toisen asteen hallintotuomioistuin on 4.12.2012 tekemällään päätöksellä pyytänyt ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta vastaavassa asiassa. Unionin tuomioistuin on ottanut asian (C-575/12) ratkaistavakseen.

Muutoksenhakija on edellä mainitun ilmoituksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut seuraavaa:

Kyseessä on aidosti epäselvä yhteisöoikeuden (oikeastaan unionin oikeuden) tulkintaa koskeva kysymys. Latvian tekemä ennakkoratkaisupyyntö osoittaa säännösten ristiriitaisuutta ja oikeustilan epäselvyyttä. Asiassa on tarve ennakkoratkaisupyynnölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 22.10.2013 taltionumero 3327 myöntänyt asiassa valitusluvan ja lykännyt asian käsittelyä. Asia siirrettiin ratkaistavaksi sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin on antanut ratkaisun asiassa C-575/12 Air Baltic Corporation AS vastaan Valsts robežardze tai kunnes korkein hallinto-oikeus omasta tai asianosaisten pyynnöstä päättää jatkaa asian käsittelyä.

Mainitussa asiassa esitetyt ennakkoratkaisukysymykset ovat koskeneet vastaavia Schengenin rajasäännöstön ja viisumisäännöstön tulkintaa koskevia oikeudellisia seikkoja, jotka ovat ratkaistavina myös nyt kyseessä olevassa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa. Näin ollen unionin tuomioistuimen tulkintakannanotto edellä mainitussa asiassa C-575/12 on katsottu välttämättömäksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi.

Unionin tuomioistuimen tuomio

Unionin tuomioistuin on 4.9.2014 asiassa C-575/12 Air Baltic Corporation AS vastaan Valsts robežardze antamallaan tuomiolla ratkaissut Latvian hallinnollisen tuomioistuimen esittämät ennakkoratkaisukysymykset.

Tuomiota on perusteltu muun ohella seuraavasti:

(---)

Toinen kysymys

29 Toisella kysymyksellään, jota on tarkasteltava ensiksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko viisumisäännöstön 24 artiklan 1 kohtaa ja 34 artiklaa tulkittava siten, että se, että kolmannen maan viranomainen mitätöi matkustusasiakirjan, johtaa ilman eri toimenpiteitä kyseiseen asiakirjaan kiinnitetyn yhtenäisen viisumin pätemättömyyteen.

30 Tässä yhteydessä on todettava, että viisumisäännöstön 24 artiklan 1 kohdan mukaan toimivaltainen viranomainen päättää yhtenäisen viisumin myöntämisen yhteydessä kyseisen viisumin voimassaoloajasta. Tämän jälkeen kyseistä voimassaoloaikaa voidaan jatkaa kyseisen säännöstön 33 artiklan perusteella tietyissä erityisissä olosuhteissa.

31 Kyseisen säännöstön 34 artiklan 1 ja 2 kohdassa kuitenkin säädetään, että viisumi mitätöidään, jos käy ilmi, että myöntämistä koskevat edellytykset eivät täyttyneet sen myöntämisajankohtana, ja se kumotaan, jos käy ilmi, että kyseiset edellytykset eivät enää täyty.

32 Yhtenäinen viisumi pysyy siis voimassa ainakin siihen saakka, kunnes sen myöntäneen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen kyseisen viisumin myöntämisen yhteydessä päättämä voimassaoloaika päättyy, jollei sitä mitätöidä tai kumota ennen kyseisen voimassaoloajan päättymistä viisumisäännöstön 34 artiklan nojalla.

33 Kyseisen artiklan 1 ja 2 kohdasta ilmenee, että yhtenäisen viisumin mitätöinti tai kumoaminen edellyttää sitä, että sen myöntäneen jäsenvaltion tai toisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset tekevät tästä erityisen päätöksen. Kolmannen maan viranomainen ei ole näin ollen toimivaltainen mitätöimään yhtenäistä viisumia.

34 Tällaisen viranomaisen tekemän päätöksen, joka koskee sellaisen matkustusasiakirjan mitätöintiä, johon on kiinnitetty yhtenäinen viisumi, ei voida näin ollen katsoa merkitsevän ilman eri toimenpiteitä kyseisen viisumin mitätöintiä tai kumoamista.

35 Lisäksi viisumisäännöstön 34 artiklasta ilmenee, että toimivaltainen viranomainen voi mitätöidä yhtenäisen viisumin ainoastaan sellaisen perusteen nojalla, joka on yhtenevä kyseisen säännöstön 32 artiklan 1 kohdassa ja 35 artiklan 6 kohdassa säädettyjen epäämisperusteiden kanssa (ks. vastaavasti tuomio Koushkaki, C-84/12, EU:C:2013:862, 42 ja 43 kohta). Näin ollen ainoa viisumin mitätöintiperuste, joka koskee suoraan matkustusasiakirjaa, on kyseessä kyseisen säännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan nojalla tilanteessa, jossa viisumin myöntämisen yhteydessä esitetty matkustusasiakirja oli virheellinen, väärä tai väärennetty. Tästä seuraa, että matkustusasiakirjan, johon on kiinnitetty viisumi viisumin myöntämisen jälkeen, mitätöinti ei kuulu perusteisiin, joilla toimivaltainen viranomainen voi perustella viisumin mitätöinnin.

36 Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että viisumisäännöstön 24 artiklan 1 kohtaa ja 34 artiklaa on tulkittava siten, että se, että kolmannen maan viranomainen mitätöi matkustusasiakirjan, ei johda ilman eri toimenpiteitä kyseiseen asiakirjaan kiinnitetyn yhtenäisen viisumin pätemättömyyteen.

Ensimmäinen kysymys

37 Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen säännöstön 13 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkittava siten, että sen mukaan kolmansien maiden kansalaisten pääsy jäsenvaltioiden alueelle edellyttää, että esitetty voimassa oleva viisumi on rajatarkastusta tehtäessä välttämättä kiinnitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan.

38 Tässä yhteydessä on todettava, että Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan 1 kohdassa säädetään, että pääsy jäsenvaltioiden alueelle on evättävä kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kaikkia kyseisen säännöstön 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä ja joka ei kuulu viimeksi mainitun artiklan 4 kohdassa tarkoitettuihin henkilöryhmiin.

39 Kyseisen säännöstön 5 artiklan 1 kohdan mukaan kaksi ensimmäistä kolmansien maiden kansalaisten jäsenvaltioiden alueelle pääsyä koskevaa edellytystä ovat yhtäältä se, että heillä on hallussaan voimassa oleva matkustusasiakirja, joka oikeuttaa rajanylitykseen, ja toisaalta se, että heillä on voimassa oleva viisumi, jos se vaaditaan asetuksen N:o 539/2001 nojalla.

40 Näin ollen on todettava, että kyseisen säännöksen sanamuodossa erotetaan toisistaan Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetty maahantuloedellytys, joka koskee matkustusasiakirjan hallussapitoa, ja kyseisen 1 kohdan b alakohdassa vahvistettu maahantuloedellytys, joka koskee viisumin hallussapitoa, ilman, että siinä mainitaan millään tavalla, että se, että viisumi oli kiinnitettynä rajanylityspäivänä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan, olisi maahantuloedellytys.

41 Kuten Latvian ja Suomen hallitukset ovat korostaneet, tietyissä Schengenin rajasäännöstön 7 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan kieliversioissa, kuten espanjan-, viron-, italian- ja latviankielisissä versioissa, ilmaistaan sen sijaan ajatus siitä, että toimivaltaisten viranomaisten on varmistuttava rajatarkastuksia tehtäessä siitä, että kolmannen maan kansalaisella on voimassa oleva matkustusasiakirja, johon on kiinnitetty viisumi.

42 Useimpien muiden Schengenin rajasäännöstön kyseisen säännöksen kieliversioiden eli tanskan-, saksan-, kreikan-, englannin-, ranskan-, liettuan-, unkarin-, maltan-, hollannin-, puolan-, portugalin-, sloveenin- ja ruotsinkielisten versioiden sanamuoto on kuitenkin sellainen, että siinä ei mainita, että viisumin on välttämättä oltava kiinnitettynä rajanylityspäivänä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan, kun taas muut kieliversiot, kuten tšekin- ja suomenkieliset versiot, ovat tässä yhteydessä tietyllä tavalla moniselitteisiä.

43 Unionin oikeuden säännöksen yhtenäisen tulkinnan tarve edellyttää, että unionin oikeuden säännöksen erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen säännöstön asiayhteyden ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on (ks. vastaavasti tuomio DR ja TV2 Danmark, C-510/10, EU:C:2012:244, 45 kohta ja tuomio Bark, C-89/12, EU:C:2013:276, 40 kohta).

44 Ensinnäkin Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan ja 7 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan asiayhteydestä on todettava, että Schengenin rajasäännöstön 7 artikla kuuluu kyseisen säännöstön II osaston II lukuun, jonka otsikko on "Ulkorajojen valvonta ja pääsyn epääminen", kun taas saman säännöstön 5 artikla kuuluu kyseisen II osaston I lukuun, jonka otsikko on "Ulkorajojen ylittäminen ja maahantuloedellytykset".

45 Lisäksi sekä Schengenin rajasäännöstön 7 artiklan otsikosta että saman artiklan 3 kohdan a alakohdan sanamuodosta ilmenee, että kyseisen säännöksen tarkoituksena ei ole kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytysten vahvistaminen vaan perusteelliseen tarkastukseen, joka toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä varmistuakseen muun muassa siitä, että kolmansien maiden kansalaiset täyttävät kyseisen säännöstön 5 artiklan 1 kohdassa vahvistetut maahantuloedellytykset, liittyvien erilaisten näkökohtien täsmentäminen.

46 On myös korostettava sitä, että kyseisen säännöstön 13 artiklan 2 kohdassa säädetään, että maahantulon epäämistä koskevan päätöksen täsmälliset syyt on ilmoitettava kolmannen maan kansalaiselle saman säännöstön liitteessä V olevassa B osassa olevalla vakiomuotoisella lomakkeella.

47 Kyseisessä lomakkeessa oleviin yhdeksään ruutuun, joita toimivaltaiset viranomaiset rastittavat ilmoittaakseen maahantulon epäämistä koskevan päätöksen perusteet, kuuluu useita erillisiä ruutuja, jotka koskevat esitettyä matkustusasiakirjaa ja esitettyä viisumia. Kyseiseen lomakkeeseen ei sen sijaan sisälly yhtään ruutua, joka mahdollistaisi maahantulon epäämisen perustelemisen sillä, että esitetty voimassa oleva viisumi ei ole kiinnitettynä rajanylityspäivänä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan.

48 Lisäksi viisumisäännöstön 29 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut sulkea täysin pois mahdollisuutta päästä jäsenvaltioiden alueelle ilman voimassa olevaan matkustusasiakirjaan kiinnitettyä viisumia, sillä se on nimenomaisesti säätänyt mahdollisuudesta kiinnittää viisumi erilliselle lomakkeelle siinä tapauksessa, että myöntävä jäsenvaltio ei tunnusta sille esitettyä matkustusasiakirjaa.

49 Lisäksi viisumilla, jonka voimassaoloaika ei ole päättynyt ja joka on kiinnitetty matkustusasiakirjaan, joka on mitätöity kyseisen viisumin myöntämisen jälkeen, ei olisi vaikutusta tällaisen mitätöinnin jälkeen, jos sitä ei voitaisi enää esittää jäsenvaltioiden alueelle pääsemiseksi, vaikka se esitettäisiin yhdessä voimassa olevan matkustusasiakirjan kanssa. Tällainen Schengenin rajasäännöstön tulkinta poistaisi tosiasiallisesti tällaiselta viisumilta sen pätevyyden, joka seuraa viisumisäännöstön 24 artiklan 1 kohdasta ja 34 artiklasta, sellaisina kuin niitä on tulkittu tämän tuomion 36 kohdassa.

50 Toiseksi Schengenin rajasäännöstöllä tavoiteltujen päämäärien osalta kyseisen säännöstön johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, että rajavalvonnan olisi autettava torjumaan laitonta maahanmuuttoa ja ihmiskauppaa ja ehkäisemään jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen, yleiseen järjestykseen, kansanterveyteen ja kansainvälisiin suhteisiin kohdistuvat uhkat. Lisäksi kyseisen säännöstön 2 artiklan 10 alakohdassa täsmennetään, että rajatarkastusten tarkoituksena on varmistaa, että henkilöt voidaan päästää jäsenvaltioiden alueelle tai pois sieltä.

51 Kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi saman säännöstön 7 artiklan 3 kohdassa säädetään, että kolmansien maiden kansalaisille tehdään heidän saapuessaan maahan ja poistuessaan maasta perusteellinen tarkastus, jossa muun muassa tarkastetaan asianomaisen kolmannen maan kansalaisen matkustusasiakirjassa olevat maahantulo- ja maastalähtöleimat sen tarkistamiseksi, ettei kolmannen maan kansalainen ole jo ylittänyt jäsenvaltioiden alueella oleskelun sallittua enimmäisaikaa.

52 Kuten Latvian ja Suomen hallitukset ovat väittäneet, kyseinen tarkastus on tosin hankalampi, jos samanaikaisesti esitetään mitätöity matkustusasiakirja, johon on kiinnitetty voimassa oleva viisumi, ja voimassa oleva matkustusasiakirja.

53 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa, kahden erillisen matkustusasiakirjan esittäminen ei kuitenkaan aseta toimivaltaisia viranomaisia tilanteeseen, jossa ne eivät voi tehdä Schengenin rajasäännöstön 7 artiklan 3 kohdassa säädettyjä tarkastuksia siten, että ne ottavat huomioon niille esitetyistä kahdesta matkustusasiakirjasta peräisin olevat tiedot.

54 Kyseisillä viranomaisilla on sitä paitsi samankaltaisia vaikeuksia siinä unionin lainsäätäjän nimenomaisesti tarkastelemassa, Schengenin rajasäännöstön 10 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetyssä tapauksessa, että maahantulo- tai maastalähtöleiman merkitseminen matkustusasiakirjaan korvataan maahantulon tai maastalähdön kirjaamisella erilliseen asiakirjaan.

55 Jos lisäksi katsottaisiin, että pääasiassa kyseessä olevien kaltaisten kahden erillisen matkustusasiakirjan esittämisestä aiheutuneet käytännön vaikeudet olisivat riittäviä kolmansien maiden kansalaisten, joiden yhtenäinen viisumi on kiinnitetty mitätöityyn matkustusasiakirjaan, maahantulon epäämiseksi, tämä johtaisi sen Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen säännöstön johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen kanssa, vahvistetun vaatimuksen sivuuttamiseen, jonka mukaan rajatarkastusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuihin päämääriin.

56 Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen säännöstön 13 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että sen mukaan kolmansien maiden kansalaisten pääsy jäsenvaltioiden alueelle ei edellytä, että esitetty voimassa oleva viisumi on rajatarkastusta tehtäessä välttämättä kiinnitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan.

Kolmas kysymys

57 Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen säännöstön 13 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisten pääsy asianomaisen jäsenvaltion alueelle edellyttää, että esitetty voimassa oleva viisumi on rajatarkastusta tehtäessä välttämättä kiinnitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan.

58 Ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ilmenee, että kolmanteen kysymykseen voidaan vastata kieltävästi ainoastaan siinä tapauksessa, että jäsenvaltiolla on harkintavaltaa, jonka perusteella se voi evätä kolmannen maan kansalaisen pääsyn alueelleen sellaisen maahantuloedellytyksen nojalla, josta ei ole säädetty Schengenin rajasäännöstössä.

59 Tässä yhteydessä on todettava, että kyseisen säännöstön 5 artiklan 1 kohdan sanamuodostakin ilmenee, että siinä vahvistetaan luettelo kolmansien maiden kansalaisten jäsenvaltioiden aluetta koskevista maahantuloedellytyksistä eikä vähimmäisluetteloa perusteista, joiden nojalla kyseisten kansalaisten pääsy tälle alueelle on evättävä.

60 Lisäksi Schengenin rajasäännöstön 7 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että rajatarkastukset suoritetaan kyseisen säännöstön II osaston II luvun säännösten mukaisesti.

61 Kyseisen säännöstön 7 artiklan 3 kohdassa ja 8 artiklassa, jotka kuuluvat kyseiseen II lukuun, säädetään toimivaltaisten viranomaisten velvollisuudesta tarkastaa saman säännöstön 5 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen maahantuloedellytysten täyttyminen ja mahdollisuudesta lieventää rajatarkastuksia, mutta missään kyseisen luvun säännöksessä ei sen sijaan mainita, että kyseisillä viranomaisilla olisi mahdollisuus laajentaa kyseisiä tarkastuksia siten, että ne edellyttäisivät muiden kuin viimeksi mainitussa säännöksessä vahvistettujen maahantuloedellytysten täyttymistä.

62 Lisäksi se, että Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan 1 kohdassa säädetään, että pääsy jäsenvaltioiden alueelle on evättävä kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kaikkia kyseisen säännöstön 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä ja joka ei kuulu viimeksi mainitun artiklan 4 kohdassa tarkoitettuihin henkilöryhmiin, ja saman 13 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa samalla säädetään, että epäämisen täsmälliset syyt on ilmoitettava kyseisen säännöstön liitteessä V olevassa B osassa olevalla vakiomuotoisella lomakkeella, on seikka, joka puoltaa tulkintaa, jonka mukaan kyseisen 5 artiklan 1 kohdassa lueteltujen maahantuloedellytysten luettelo on tyhjentävä (ks. analogisesti tuomio Koushkaki, EU:C:2013:862, 38 kohta).

63 Kyseisessä liitteessä V olevassa B osassa säädettyyn vakiomuotoiseen lomakkeeseen sisältyy sitä paitsi yhdeksän ruutua, joita toimivaltaiset viranomaiset rastittavat ilmoittaakseen kolmannen maan kansalaiselle maahantulon epäämistä koskevan päätöksen perusteet. Kuudes ruutu koskee Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan alkuosassa ilmaistua oleskelun kestoa, kun taas muissa ruuduissa viitataan kyseisen kohdan a–e alakohdassa säädettyihin edellytyksiin.

64 Samoin Schengenin rajasäännöstön liitteessä V olevassa A osassa täsmennetään, että jos maahan pääsy evätään, toimivaltaisen rajavartijan on muun muassa merkittävä passiin pääsyn epäämisen perustetta vastaava kirjaintunnus tai -tunnukset, jotka luetellaan pääsyn epäämistä koskevassa vakiolomakkeessa.

65 Lisäksi kyseisen säännöstön 1 artiklasta ja johdanto-osan 4, 8 ja 19 perustelukappaleesta ilmenee, että kyseisen säännöstön tarkoituksena on vahvistaa edellytykset, perusteet ja yksityiskohtaiset säännöt, joita sovelletaan unionin ulkorajojen valvontaan, mitä jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa. Kyseisen säännöstön johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa täsmennetään sitä paitsi, että rajavalvonta on niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, joiden ulkorajoilla sitä toteutetaan, mutta se on myös kaikkien niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, jotka ovat lakkauttaneet sisärajavalvonnan, mikä merkitsee maahantuloedellytysten yhteistä määritelmää.

66 Näin ollen tulkinta, jonka mukaan Schengenin rajasäännöstöllä vain velvoitettaisiin jäsenvaltiot tietyissä täsmällisissä tilanteissa epäämään pääsy niiden alueelle vahvistamatta kuitenkaan kyseiselle alueelle pääsyä koskevia yhdenmukaistettuja edellytyksiä, ei siis sovellu yhteen saman säännöstön tavoitteenkaan kanssa (ks. analogisesti tuomio Koushkaki, EU:C:2013:862, 50 kohta).

67 Lisäksi unionin tuomioistuin on jo katsonut, että 14.6.1985 tehdyllä Schengenin sopimuksella perustetun järjestelmän tarkoituksena on taata tarkastusten ja valvonnan korkea ja yhdenmukainen taso ulkorajoilla Schengen-alueen sisällä olevien rajojen vapaan ylittämisen seurauksena (tuomio komissio v. Espanja, C-503/03, EU:C:2006:74, 37 kohta) ulkorajavalvonnan yhdenmukaistettujen sääntöjen, jotka on vahvistettu Schengenin rajasäännöstön 6–13 artiklassa, noudattamisen avulla (ks. vastaavasti tuomio ANAFE, C-606/10, EU:C:2012:348, 26 ja 29 kohta).

68 Vaikka lisäksi on niin, että viisumisäännöstön 30 artiklan mukaan pelkkä yhtenäisen viisumin hallussapito ei ilman muuta merkitse maahantulo-oikeutta, kyseisen säännöstön johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa vahvistettu laillisen matkustamisen helpottamisen tavoite vaarantuisi, jos jäsenvaltiot voisivat harkinnanvaraisesti päättää evätä maahantulon kolmannen maan kansalaiselta, jolla on yhtenäinen viisumi, lisäämällä maahantuloedellytyksen Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin maahantuloedellytyksiin, vaikka unionin lainsäätäjä ei ole katsonut, että tällaisen edellytyksen olisi täytyttävä, jotta voitaisiin myöntää pääsy jäsenvaltioiden alueelle (ks. analogisesti tuomio Koushkaki, EU:C:2013:862, 52 kohta).

69 Tästä seuraa, että jäsenvaltiolla ei ole harkintavaltaa, jonka perusteella se voisi evätä kolmannen maan kansalaisen pääsyn alueelleen sellaisen edellytyksen nojalla, josta ei ole säädetty Schengenin rajasäännöstössä.

70 Edellä esitetystä seuraa, että kolmanteen kysymykseen on vastattava, että Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen säännöstön 13 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisten pääsy asianomaisen jäsenvaltion alueelle edellyttää, että esitetty voimassa oleva viisumi on rajatarkastusta tehtäessä välttämättä kiinnitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan.

(---)

Edellä mainituilla perusteilla unionin tuomioistuimen neljäs jaosto on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö) 24 artiklan 1 kohtaa ja 34 artiklaa on tulkittava siten, että se, että kolmannen maan viranomainen mitätöi matkustusasiakirjan, ei johda ilman eri toimenpiteitä kyseiseen asiakirjaan kiinnitetyn yhtenäisen viisumin pätemättömyyteen.

2) Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä 15.3.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö), sellaisena kuin se on muutettuna 25.3.2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 265/2010, 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 13 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että sen mukaan kolmansien maiden kansalaisten pääsy jäsenvaltioiden alueelle ei edellytä, että esitetty voimassa oleva viisumi on rajatarkastusta tehtäessä välttämättä kiinnitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan.

3) Asetuksen N:o 562/2006, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 265/2010, 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 13 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisten pääsy asianomaisen jäsenvaltion alueelle edellyttää, että esitetty voimassa oleva viisumi on rajatarkastusta tehtäessä välttämättä kiinnitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan.

Kuuleminen unionin tuomioistuimen asiassa C-575/12, Air Baltic Corporation AS vastaan Valsts robežardze, antaman tuomion johdosta

Rajavartiolaitoksen esikunta on unionin tuomioistuimen tuomion johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt seuraavaa:

Tuomion 41–43 kohdassa on käsitelty Schengenin rajasäännöstön (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006 henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä) 7 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan kieliversioiden eroavuuksia. EY-asetuksen suomenkielinen versio on lähtökohtaisesti yhtä todistusvoimainen kaikkien muiden unionin jäsenvaltioiden virallisten kielien kanssa. Tuomion 43 kohdan mukaista Euroopan unionin tuomioistuimen erikielisten versioiden tulkintaa Schengenin rajasäännöstön 7 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdasta ei ole ollut olemassa valituksenalaista asiaa käsiteltäessä ja päätösharkintaa suoritettaessa.

Tuomiossa ei ole otettu kantaa viisumisäännöstön (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 810/2009 yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta) 27 artiklan sekä sen liitteen VII "Viisumitarran täyttäminen" kohtaan, jonka mukaan viisumin kenttään "passin numero" on merkittävä juuri sen matkustusasiakirjan numero, johon viisumitarra kiinnitetään, ja mikä mahdollinen vaikutus tällä on niin sanottuun "kahden passin" kysymykseen. Edellä mainittu on viisumisäännöstön pääsääntö, josta voidaan poiketa asetuksen mukaan silloin, kun viisumi kiinnitetään erilliseen lomakkeeseen, jolloin tälle alueelle ei merkitä passin numeroa vaan lomakkeessa oleva kuusinumero luku. Tämän vaihtoehdon viisumisäännöstö tunnistaa kuitenkin ainoastaan silloin, kun viisumin myöntävä jäsenvaltio ei tunnusta hakijan matkustusasiakirjaa, jolloin viisumin kiinnittämiseen käytetään viisumin kiinnittämiseen tarkoitetun lomakkeen yhtenäistä kaavaa. Tuomiota koskevassa tai valituksenalaisessa tapauksessa ei kuitenkaan kummassakaan ole ollut kyse siitä, että jäsenvaltio ei olisi tunnustanut käytettyä matkustusasiakirjaa.

Tuomion 11 kohdassa on ainoastaan mainittu Schengenin rajasäännöstön 10 artiklan 1 kohdan a alakohta, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat leimataan järjestelmällisesti maahantulon ja maastalähdön yhteydessä. Maahantulo- tai maastalähtöleima merkitään kolmansien maiden kansalaisten rajanylitykseen oikeuttavaan asiakirjaan, jossa on voimassa oleva viisumi. Vastaava kohta ruotsinkielisessä säädöksessä kuuluu: "Tredjelandsmedborgares resehandlingar skall systematiskt stämplas vid in- och utresa. Inrese- eller utresestämpel skall särskilt påföras följande handlingar: a) Handlingar försedda med en giltig visering, vilka tillåter tredjelandsmedborgare att passera gränsen".

Tuomiossa on sen sijaan huomioitu kyseisen artiklan 3 kohta (tuomion 53 kohta). Kyseinen kohta on tarkoitettu poikkeukseksi pääsäännöstä: "Kolmannen maan kansalaisen pyynnöstä maahantulo- tai maastalähtöleiman merkitsemisestä voidaan poikkeuksellisesti luopua, jos leiman merkitseminen voisi aiheuttaa asianomaiselle vakavaa haittaa. Tällaisessa tapauksessa maahantulo tai maastalähtö on kirjattava erilliseen asiakirjaan, jossa on asianomaisen henkilön nimi ja passin numero." Keskeisintä on kuitenkin poikkeustilanteessakin kahden tunnisteen korostaminen, asianomaisen henkilön nimi ja passin numero.

Tuomiossa ei ole nimenomaisesti käsitelty sitä, mitä matkustusasiakirjan ja viisumin välisellä yhteydellä Schengenin rajasäännöstön ja viisumisäännöstön muodostamassa kokonaisuudessa itse asiassa kulloinkin tarkoitetaan ja edellytetään. Tarkoitetaanko fyysistä yhteyttä eli viisumitarran kiinnittämistä matkustusasiakirjaan ja/vai asiallista yhteyttä eli viisumin liittämistä matkustusasiakirjan numerolla matkustusasiakirjaan. Epäselväksi on jäänyt, mikä on viisumisäännöstön artiklojen 27 ja 29 sekä liitteen VII ratio tuomion antamisen jälkeen.

Muutoksenhakija on unionin tuomioistuimen tuomion johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut seuraavaa:

Schengen-sopimuksen ja yhteisöoikeuden (oikeastaan unionin oikeuden) mukaan matkustusasiakirjan (oikeastaan viisumin) ei tarvitse olla liitettynä voimassa olevaan passiin. Maahantulotarkastuksessa on riittävää, että maahantulijalla on mukanaan voimassa oleva passi ja matkustusasiakirja (oikeastaan maahan saapumiseen oikeuttava asiakirja), joka voi olla liitettynä vanhaan passiin.

Päätös vahvistaa sen, että ulkomaalaislain 21 §:n sanamuoto ja tulkintakäytäntö ovat yhteisöoikeuden (oikeastaan unionin oikeuden) vastaisia. Käännytyspäätös on katsottava lainvastaiseksi, ja päätös tulee kumota. Tulkinnan olisi tullut olla unionin tuomioistuimen asiassa C-575/12 toteaman mukainen jo hallintopäätöksen tekohetkellä.

Suomen noudattama käytäntö on poikennut muiden maiden käytännöstä, joten tätä on pidettävä erityisenä perusteena korvata muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut asiassa. Olisi kohtuutonta vaatia, että hän joutuisi Suomen viranomaisen yhteisöoikeuden (oikeastaan unionin oikeuden) vastaiseen toimintaan puuttuessaan kärsimään aiheutuneet kulut vahinkonaan.

Muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ovat olleet yhteensä 2 408 euroa. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuluja on syntynyt yhteensä 8 000 euroa. Lisäksi muutoksenhakija vaatii asianosaiskulujensa korvaamista 4 000 eurolla, jotka ovat syntyneet käännyttämiseen liittyvistä matkakuluista ja oikeudenkäynnin aikaisista muista kuluista sekä ajanhukasta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Asianosaisten vaatimukset ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Hallinto-oikeuden ja Rajavartiolaitoksen Suomenlahden merivartioston Helsingin rajatarkastusosaston päätökset kumotaan.

3. Rajavartiolaitos määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 2 408 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Rajavartiolaitos määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Vaatimus virheellisen päätöksen A:lle aiheuttaman vahingon korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisupyyntö

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Korkein hallinto-oikeus on 22.10.2013 antamallaan välipäätöksellä lykännyt nyt kyseessä olevassa asiassa annettavaa ratkaisua, kunnes unionin tuomioistuin on antanut ratkaisun asiassa C-575/12 Air Baltic Corporation AS vastaan Valsts robežardze. Mainitussa asiassa esitetyt ennakkoratkaisukysymykset ovat koskeneet vastaavia Schengenin rajasäännöstön ja viisumisäännöstön tulkintaa koskevia oikeudellisia seikkoja, jotka ovat ratkaistavina myös tässä asiassa. Unionin tuomioistuin on antanut mainitussa asiassa edellä selostetun tuomion. Tuomion jälkeen ei ole epäilyä unionin oikeuden tulkinnasta siltä osin kuin se tulee tässä asiassa sovellettavaksi.

Näillä perusteilla asiassa ei ole tullut esille sellaisia kysymyksiä, joiden johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko muutoksenhakijan pääsy Suomeen voitu evätä ja onko hänet voitu määrätä käännytettäväksi sen vuoksi, että hänen ei ole katsottu täyttävän maahantulon edellytyksiä esittäessään rajatarkastuksessa mitätöityyn Nigerian passiin kiinnitetyn voimassa olevan viisumin sekä voimassa olevan passin, johon ei ollut liitetty voimassa olevaa viisumia.

Asiassa on arvioitava unionin tuomioistuimen antaman tuomion C-575/12 pohjalta, ovatko Suomen rajatarkastusviranomaiset tulkinneet viisumisäännöstön (2009/810/EY) ja Schengenin rajasäännöstön (2006/562/EY) säännöksiä väärin ja mikä merkitys kansalliselle lainsäädännölle on tältä osin annettava.

2.2 Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet sekä niiden esitöitä

2.2.1 Kansallinen lainsäädäntö

Ulkomaalaislain (301/2004) 11 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää muun ohella, että:

1) hänellä on voimassa oleva vaadittava rajanylitykseen oikeuttava matkustusasiakirja ja

2) voimassa oleva vaadittava viisumi, oleskelulupa taikka työntekijän tai elinkeinonharjoittajan oleskelulupa, jollei Euroopan yhteisön lainsäädännöstä tai Suomea sitovasta kansainvälisestä sopimuksesta muuta johdu.

Lain 21 §:n 2 momentin (301/2004) mukaan viisumi on voimassa enintään siihen asti, kun matkustusasiakirjan voimassaoloaika päättyy.

Lain 148 §:n 1 momentin (301/2004) mukaan ulkomaalainen voidaan käännyttää, jos hän ei täytä lain 11 §:ssä säädettyjä maahantulon edellytyksiä.

Hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2003 vp) 21 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan seuraavaa:

"Hakijan matkustusasiakirjan olisi oltava voimassa pidemmän aikaa kuin siihen myönnettävän viisumin. Viisumia myönnettäessä huomioidaan, että ulkomaalaisen on voitava palata alkuperämaahansa tai päästä kolmanteen maahan matkustusasiakirjan voimassaoloajan puitteissa. Pääsääntöisesti edellytettäisiin, että hakijan matkustusasiakirja on voimassa kolmen kuukauden ajan Schengen-alueelta poistumisen jälkeen."

2.2.2 Unionin oikeuden merkitykselliset säännökset

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (2006/562/EY) henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 5 artiklan 1 kohdan a ja b alakohtien mukaan kolmannen maan kansalaisen maahantuloedellytyksenä enintään kolmen kuukauden pituista oleskelua varten kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden on muun ohella, että hänellä on halussaan voimassa oleva matkustusasiakirja tai rajanylitykseen oikeuttavat asiakirjat ja viisumi.

Rajasäännöstön 7 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan kolmansien maiden kansalaisille tehtävään perusteelliseen maahantulotarkastukseen kuuluu 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjen maahantuloedellytysten ja soveltuvin osin oleskeluun ja ammattitoiminnan harjoittamiseen oikeuttavien asiakirjojen tarkistaminen. Tätä varten on alakohdan i mukaan tarkastettava, että kolmannen maan kansalaisella on rajan ylittämiseen oikeuttava asiakirja, jonka voimassaolo ei ole päättynyt, ja että asiakirjaan on tarvittaessa liitetty vaadittu viisumi tai oleskelulupa.

Rajasäännöstön 10 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjoihin merkitään maahantulo- tai maastalähtöleima muun ohella rajanylitykseen oikeuttaviin asiakirjoihin, joissa on voimassa oleva viisumi.

Rajasäännöstön 13 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden alueelle pääsy on evättävä kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kaikkia 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä ja joka ei kuulu 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuihin henkilöryhmiin.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (2009/810/EY) yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) 24 artiklan 1 kohdan mukaan viisumin voimassaoloajasta ja sallitun oleskelun kestosta päätetään 21 artiklan mukaisesti suoritetun hakemuksen käsittelyn perusteella. Viisumi voidaan myöntää yhtä, kahta tai useampaa maahantuloa varten. Voimassaoloaika saa olla enintään viisi vuotta.

Viisumisäännöstön 27 artiklan mukaan viisumitarraa täytettäessä siihen on merkittävä viisumisäännöstön liitteessä VII säädetyt pakolliset tiedot. Mainitun liitteen 6 kohdan mukaan "passin numero" -kenttään on merkittävä sen matkustusasiakirjan numero, johon viisumitarra kiinnitetään.

Viisumisäännöstön 29 artiklan 1 kohdan mukaan tulostettu viisumitarra, joka sisältää 27 artiklassa ja liitteessä VII säädetyt tiedot, kiinnitetään matkustusasiakirjaan liitteessä VIII olevien säännösten mukaisesti.

Viisumisäännöstön 34 artiklan 1 kohdan mukaan viisumi mitätöidään, jos käy ilmi, että viisumin myöntämistä koskevat edellytykset eivät täyttyneet sen myöntämisajankohtana, erityisesti, jos on vakavia perusteita olettaa, että viisumi on saatu vilpillisesti. (---) Artiklan 2 kohdan mukaan viisumi kumotaan, jos käy ilmi, että sen myöntämistä koskevat edellytykset eivät enää täyty. (---)

2.3 Tosiseikat

Muutoksenhakija on saapunut Helsinki-Vantaan lentoasemalle Lontoosta 24.9.2010. Hän on rajatarkastuksessa esittänyt Nigerian passin, jonka voimassaoloaika on ollut 5.8.2010–4.8.2015. Tähän passiin ei ollut kiinnitetty Nigerian kansalaisten Schengen-alueelle pääsyn edellyttämää viisumia. Muutoksenhakija on lisäksi esittänyt toisen Nigerian passin, jonka voimassaoloaika on alun perin ollut 6.7.2009–5.7.2014, mutta joka oli mitätöity. Tähän passiin on ollut kiinnitettynä Italian myöntämä 90 päivän multiviisumi, jonka voimassaoloaika on ollut 17.10.2009–17.10.2010.

Rajavartiolaitoksen Suomenlahden merivartioston Helsingin rajatarkastusosasto on ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla samana päivänä määrännyt muutoksenhakijan käännytettäväksi Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, koska hän ei ole täyttänyt mainitun lain 11 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisia maahantulon edellytyksiä. Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen rajatarkastusosaston päätöksestä.

2.4 Oikeudellinen arviointi

Schengenin rajasäännöstö tuli voimaan 13.10.2006. Sitä sovelletaan Suomessa ilman erillistä kansallista täytäntöönpanoa. Viisumisäännöstö tuli pääosiltaan ja nyt kyseessä olevilta osin voimaan 5.4.2010.

Unionin tuomioistuimen asiassa C-575/12 antamasta tuomiosta ilmenevän oikeusohjeen mukaan viisumisäännöstön 24 artiklan 1 kohtaa ja 34 artiklaa on tulkittava siten, että kolmannen maan viranomaisen matkustusasiakirjan mitätöinti ei johda ilman eri toimenpiteitä kyseiseen asiakirjaan kiinnitetyn yhtenäisen viisumin pätemättömyyteen. Lisäksi tuomioistuin on katsonut, että Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohtaa yhdessä asetuksen 13 artiklan 1 kohdan kanssa on tulkittava siten, ettei kolmannen maan kansalaisen pääsy jäsenvaltion alueelle edellytä, että esitetty voimassa oleva viisumi on rajatarkastuksen yhteydessä välttämättä kiinnitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan. Vielä unionin tuomioistuin on katsonut, että rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohtaa luettuna yhdessä asetuksen 13 artiklan 1 kohdan kanssa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisten pääsy asianomaisen jäsenvaltion alueelle edellyttää, että voimassa oleva viisumi on rajatarkastusta tehtäessä välttämättä kiinnitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan.

Päätöksentekohetkellä voimassa olleet Schengenin rajasäännöstö ja viisumisäännöstö ovat suoraan sovellettavia asetuksia, joiden tulkintaa unionin tuomioistuin ohjaa oikeuskäytännöllään ja jonka tulkintakannanottoja jäsenvaltioiden tulee noudattaa. Unionin tuomioistuimen mukaan rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan luettelo kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytyksistä. Luettelo on tyhjentävä, eivätkä jäsenvaltiot voi laajentaa sen tulkintaa omalla lainsäädännöllään. Mainitussa säännöstön kohdassa ei edellytetä, että voimassa oleva viisumi olisi liitetty voimassa olevaan matkustusasiakirjaan. Rajasäännöstön 5 artiklan kanssa eri lukuun sijoittuva 13 artiklan 1 kohta taas määrittää perusteet, joilla kolmannen maan kansalaisen maahantulo voidaan evätä.

Unionin tuomioistuimen mukaan viisumisäännöstön 24 artiklan 1 kohdan vaatimus voimassa olevaan matkustusasiakirjaan liitettävästä viisumista liittyy viisumin myöntämiseen, jonka voimassa olo tulee sitoa matkustusasiakirjan voimassaoloon. Viisumisäännöstön 34 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan matkustusasiakirjan mitätöiminen ei johda siihen liitetyn voimassa olevan viisumin mitätöitymiseen tai kumoutumiseen. Näin ollen unionin tuomioistuimen mukaan siitä viisumin myöntämiseen liittyvästä vaatimuksesta, että viisumi on aina liitettävä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan ja että siihen on merkittävä kyseisen matkustusasiakirja tunnistetiedot, ei kuitenkaan johdu, että kyseisen matkustusasiakirjan mitätöiminen ennen sen voimassaolon päättymistä johtaisi siihen liitetyn voimassa olevan viisumin mitätöitymiseen. Unionin tuomioistuimen mukaan on siten mahdollista, että kolmannen maan kansalainen esittää maahantulotarkastuksen yhteydessä mitätöidyn matkustusasiakirjan, johon on merkitty voimassa oleva viisumi, ja erikseen voimassa olevan matkustusasiakirjan, johon ei ole liitetty viisumia. Unionin tuomioistuimen mainittuja unionin säädöksiä koskevat tulkintakannanotot sitovat riippumatta siitä, että käsillä oleva asia on tullut vireille ennen unionin tuomioistuimen asiassa C-575/12 antamaa tuomiota.

Rajatarkastusosaston päätös on näin ollen viisumisäännöstön ja Schengenin rajasäännöstön vastainen. Kuten unionin tuomioistuin toteaa antamassaan tuomiossa, kahden erillisen matkustusasiakirjan esittämisestä aiheutuvat käytännön vaikeudet eivät voi olla perusteena sille, että kolmannen maan kansalaisen maahantulo evätään.

Myöskään päätöksentekohetkellä voimassa olleen ulkomaalaislain 11 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan soveltaminen ei säännösten sanamuodon mukaan edellytä, että voimassa oleva viisumi olisi kiinnitettynä voimassa olevaan matkustusasiakirjaan. Tuolloin voimassa ollut lain 21 §:n 2 momentti on säännellyt viisumin myöntämiseen liittyvää viisumin voimassaoloaikaa, joka on sidottu viisumia myönnettäessä voimassa olleen matkustusasiakirjan voimassaoloon. Viisumin peruuttamista ja mitätöintiä koskevista ulkomaalaislain säännöksistä ei ole johdettavissa sitä, että matkustusasiakirjan mitätöimisestä johtuisi suoraan myös siihen liitetyn voimassa olevan viisumin mitätöityminen. Näin ollen estettä ei ole ollut tulkita mainittuja kansallisiakaan säännöksiä viisumi- ja rajasäännöstön tarkoituksen mukaisesti.

Lainmuutoksilla 266/2011 ja 1214/2013 ulkomaalaislakia on sittemmin muutettu muun ohella sen vuoksi, että kansallinen lainsäädäntö vastaisi paremmin Schengenin rajasäännöstöä ja viisumisäännöstöä. Lainmuutoksilla on täsmennetty ulkomaalaislain säännöksiä, jotta laista kävisi paremmin ilmi, milloin sovelletaan mainittua Schengenin rajasäännöstöä ulkomaalaislain sijaan ja toisaalta poistettu viisumisäännöstön johdosta tarpeettomiksi jääneitä ulkomaalaislain säännöksiä. Tässäkään yhteydessä ei ole todettu Schengenin rajasäännöstön ja viisumisäännöstön sekä kansallisten säädösten välistä ristiriitaa, vaan muutostarve on johtunut ainoastaan tarpeesta täsmentää ja selkeyttää säännöksiä.

Edellä mainituista syistä rajatarkastusosaston ei olisi tullut evätä muutoksenhakijan pääsyä maahan ja käännyttää tätä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sillä perusteella, että hänellä on ollut voimassa oleva viisumi kiinnitettynä mitätöityyn matkustusasiakirjaan, kun hän samalla on esittänyt myös voimassa olevan matkustusasiakirjan. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja rajatarkastusosaston päätökset on kumottava.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikuluista on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7–16 §:ssä säädetään. Oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan korvattavia oikeudenkäyntikuluja ovat oikeudenkäynnin valmistelusta ja asian tuomioistuimessa ajamisesta sekä asiamiehen tai avustajan palkkiosta aiheutuneet kustannukset. Korvausta suoritetaan myös oikeudenkäynnin asianosaiselle aiheuttamasta työstä ja oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvästä menetyksestä.

Rajatarkastusosaston päätös perustuu virheellisen Schengenin rajasäännöstön ja viisumisäännöstön tulkintaan, jonka korjaamiseksi muutoksenhakijan valitus hallinto-oikeudelle on ollut tarpeen.

Edellä mainittu ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos muutoksenhakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus määrää rajavartiolaitoksen hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 2 408 eurolla viivästyskorkoineen sekä kohtuulliseksi katsottavat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Oikeudenkäyntikuluina ei tule korvattavaksi virheellisen päätöksen muutoksenhakijalle aiheuttama mahdollinen vahinko. Vaatimus on tältä osin hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Pirita Pesonen.