KHO:2015:133

Asiakirjajulkisuus – Yleisöjulkisuus – Kunnan työntekijän valinta – Tieto suostumuksesta työsuhteeseen – Headhunting – Salassapitolupauksen merkitys

Vuosikirjanumero: KHO:2015:133
Antopäivä: 11.9.2015
Taltionumero: 2379
Diaarinumero: 1463/1/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2015:133

Kaupungin talous- ja suunnittelukeskuksen rahoitusjohtaja oli hylännyt toimittajan pyynnön saada tieto asiakirjoista, joista ilmenivät pääkaupunkiseudun eräiden kuntien ja HUS-kuntayhtymän yhteisen potilas- ja asiakastietojärjestelmähankkeen (Apotti-hanke) hankejohtajan määräaikaiseen työsuhteeseen hakeneen henkilön nimi sekä tiedot tämän koulutuksesta ja viimeisimmästä työpaikasta. Hallinto-oikeus oli kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen.

Henkilö oli tullut harkittavaksi hankejohtajan tehtävään kaupungin käyttämän henkilöstökonsultin toteuttaman niin sanotun headhunting-menettelyn kautta. Henkilö oli antanut suostumuksensa siihen, että häntä voidaan harkita kyseiseen tehtävään. Henkilöstökonsultti oli ilmoittanut henkilölle, että tämän tiedot eivät tule julkisiksi, mikäli tämä ei tule valituksi tehtävään. Henkilö ei tullut valituksi hankejohtajan määräaikaiseen työsuhteeseen.

Asiakirjat, jotka oli toimitettu kaupungille työntekijän valintaprosessiin liittyen, olivat julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Niihin sisältyvien tietojen julkisuudesta säädettiin julkisuuslaissa. Asiakirjojen ja tietojen julkisuuden kannalta ei ollut merkitystä sillä seikalla, oliko kaupunki käyttänyt asiaan liittyvissä toimissaan julkista valtaa. Viranomaisen asiakirjat olivat julkisia, jollei laissa toisin säädetty. Tietopyyntö voitiin siten hylätä vain, jos pyydetty tieto oli laissa säädetty salassa pidettäväksi. Se seikka, että henkilölle oli menettelyn aikana annettu virheellistä tietoa asiakirjojen ja tietojen salassapidosta, ei vaikuttanut lain soveltamiseen tai tulkintaan.

Tiedot hakijan nimestä, koulutuksesta ja viimeisimmästä työpaikasta eivät olleet salassa pidettäviä.

Julkisuuslaki 5 § ja 24 § 1 momentin 20 kohta

Ks. KHO 2013:188

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 4.4.2014 nro 14/0248/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja A on 25.4.2013 pyytänyt Helsingin kaupungilta tietoa pääkaupunkiseudun eräiden kuntien ja HUS-kuntayhtymän yhteisen potilas- ja asiakastietojärjestelmähankkeen (Apotti-hanke) hankejohtajavalinnassa toisella kierroksella mukana olleen hakijan nimestä, viimeisimmästä työpaikasta ja koulutuksesta.

Helsingin talous- ja suunnittelukeskuksen rahoitusjohtaja on päätöksellään 4.6.2013 (97 §) kieltäytynyt antamasta A:lle tämän pyytämiä tietoja.

Kyseinen hankejohtajavalinnassa mukana ollut henkilö on tiedusteltaessa ilmoittanut, ettei halua annettavan häntä koskevia tietoja. Kyseessä on ollut haku työsuhteiseen ja määräaikaiseen tehtävään, jota voidaan lähtökohtaisesti arvioida eri tavalla kuin viran hakua. Kyseessä on lisäksi tilanne, jossa tässä tarkoitettu henkilö ei ole hakenut tehtävää. Hän on tullut harkittavaksi tehtävään henkilöstökonsultin toteuttaman ns. headhunting-menettelyn perusteella ilman omaa aloitteellisuuttaan. Kaupungin käyttämä henkilöstökonsultti on menettelyn aikana ilmoittanut tässä tarkoitetulle henkilölle, ettei tämän henkilöllisyys tule julkiseksi, ellei häntä valita tehtävään. Riippumatta siitä, olisiko kaupunkia edustaneella henkilöstökonsultilla ollut toimivaltaa antaa tällaista tahdonilmaisua, tahdonilmaisu on joka tapauksessa annettu, ja kaupungin ja tässä tarkoitetun henkilön välille on syntynyt ainakin yksityisoikeudellinen sopimus siitä, ettei hänen henkilöllisyyttään anneta julkisuuteen.

Tässä tarkoitettu henkilö on tiedusteltaessa ilmoittanut, että tieto hänen mukana olostaan Apotti-hankejohtajan valintaprosessissa olisi julkiseksi tullessaan erittäin haitallinen hänen silloisen palvelussuhteensa kannalta. Arvioitavaksi tulee tällöin viranomaisen toiminnan julkisuutta koskevan periaatteen suhde yksityiseen salassapitointressiin. Useimmissa tilanteissa julkisuusperiaatetta on ristiriidasta huolimatta noudatettava. Kun käsillä kuitenkin on tilanne, joka koskee määräaikaisen työsuhteisen tehtävän hoitamista ja jossa yksityishenkilön kanssa on nimenomaisesti sovittu tiedon salassa pitämisestä, on katsottava, että pyydetty tieto on verrattavissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuun yksityistä liike- tai ammattisalaisuutta vastaavaan yksityisen elinkeinotoimintaa koskevaan seikkaan, joka on salassa pidettävä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Helsingin talous- ja suunnittelukeskuksen rahoitusjohtajan päätöksen ja velvoittanut Helsingin kaupungin antamaan A:lle hänen pyytämänsä tiedon pyynnössä yksilöidyn hakijan nimestä, koulutuksesta ja viimeisestä työpaikasta.

Tieto on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Lain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Lain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön poliittisesta vakaumuksesta tai tietoja henkilön yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä taikka tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on harkittavana, onko A:lla oikeus saada pyytämänsä tiedot jokaiselle kuuluvan tietojensaantioikeuden nojalla.

Helsingin kaupunki on käyttänyt julkista valtaa sen tehtäviin kuuluvassa asiassa sen laittaessa Apotti-hankejohtajan tehtävän hakuun ja päättäessä hankejohtajan valinnasta. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että kysymys on ollut määräaikaisesta työsuhteisesta tehtävästä eikä sillä, että kysymyksessä olevalle henkilölle on ilmoitettu, ettei hänen henkilöllisyytensä tule julki. Kaupungin toimeksiannosta hakuprosessissa niin sanottuna headhunterina toiminut konsulttiyhtiö on ottanut yhteyttä nyt kysymyksessä olevaan henkilöön, joka on antanut suostumuksensa hankejohtajan tehtävään. Konsulttiyrityksen hakijasta laatima ansioluettelo, joka sisältää A:n pyytämät tiedot, on toimitettu kaupungille hankejohtajan valintaa koskevan asian käsittelyä varten. Asiakirjan laatija taikka hakija itse ei voi sitovasti päättää sen julkisuudesta vaan julkisuus määräytyy julkisuuslain mukaan.

Kaupunki on päätöksessään esittänyt, että pyydetyt tiedot olisivat salassa pidettäviä, koska tiedot ovat verrattavissa julkisuulain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuun yksityistä liike- tai ammattisalaisuutta vastaavaan yksityisen elinkeinotoimintaa koskevaan seikkaan, joka on salassa pidettävä. Ilmoittaessaan suostumuksensa hankejohtajan tehtäviin hakija ei ole toiminut yksityisenä elinkeinonharjoittajana tai ammatin harjoittajana. Tiedot eivät ole salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella.

Julkisuusperiaatteen ja perustuslaissa säädetyn yksityiselämän suojan vaatimukset on otettu huomioon julkisuuslain säätämisen yhteydessä. Yksityiselämään liittyvien tietojen salassa pidettävyydestä säädetään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23–32 kohdissa. Hallinto-oikeus toteaa, että sinänsä ansioluettelo voi sisältää tietoja, jotka kuuluvat yksityisyydensuojan piiriin. Hallinto-oikeudelle toimitetusta asiakirjasta ilmeneviä, kysymyksessä olevan henkilön nimi-, koulutus- tai työnantajatietoja ei ole pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuina tietoina henkilökohtaisista oloista eikä kysymyksessä olevia tietoja ole säädetty salassa pidettäviksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin muissakaan kohdissa taikka muualla lainsäädännössä. Julkisuuden rajoittaminen voi perustua vain lakiin, eikä julkisten tietojen salassapito voi perustua vilpittömän mielen suojaan. Näin ollen pyydetyt tiedot ovat julkisuuslain 9 §:n nojalla yleisöjulkisia.

Kun lisäksi otetaan huomioon, että pyydetyillä tiedoilla on ollut merkitystä hankejohtajan valintaprosessissa, hallinto-oikeus katsoo, että julkisuutta on pidettävä yksityisyydensuojaa painavampana intressinä.

Helsingin kaupungin on annettava A:lle tieto kysymyksessä olevan hakijan nimestä, koulutuksesta ja viimeisestä työpaikasta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Ilona Nuorteva, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin kaupunki on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja rahoitusjohtajan päätös saatetaan voimaan. Kaupunki on vaatimuksensa tueksi viitannut asiassa aiemmin lausumaansa, rahoitusjohtajan päätöksen perusteluihin sekä hallinto-oikeudessa vähemmistöön jääneen jäsenen äänestyslausunnossa esitettyyn. Lisäksi kaupunki esittänyt seuraavaa:

Hankejohtajan tehtävän hakumenettelyssä ja tehtävän täyttämisessä ei ole ollut kyse julkisen vallan käyttämisestä. Julkisen vallan käytöksi on perinteisesti katsottu toiminta, joka kohdistuu tai jolla puututaan välittömästi yksityisen oikeusasemaan. Kyse on hallintotoiminnasta, jolla luodaan etuja, perustetaan oikeuksia, asetetaan velvoitteita tai pakotetaan johonkin toimintaan. Sopimustoiminnan alueella julkisen vallan käyttöä voitaneen katsoa sisältyvän lähinnä hallintosopimusten tekemiseen. Työsuhteen kahden osapuolen välisen vapaaehtoisen sopimuksen syntymistä edeltävää menettelyä tai toisen osapuolen tätä koskevaa päätöksentekoa ei sen sijaan ole katsottava julkisen vallan käytöksi.

Asiassa on viime kädessä kyse yksityisyyden suojan vaatimuksen ja hallinnon julkisuusperiaatteen toteuttamisen välisestä punninnasta. Rahoitusjohtaja on salassapitosäännöstä tulkitessaan arvioinut ensin mainitun tärkeämmäksi, kuten on tehnyt myös hallinto-oikeuden vähemmistö. Kyse on ollut yksityisoikeudellisen oikeussuhteen syntymiseen tähtäävästä valmistelusta, joka ei ole johtanut sopimukseen. Kyse ei ole ollut julkisen vallan käyttämisestä, johon julkisuusintressin voidaan perustellummin katsoa kohdistuvan.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslaissa viranomaisilla tarkoitetaan muun ohella kunnallisia viranomaisia julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 4 kohta.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se julkisuuslaissa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Saman momentin 32 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön poliittisesta vakaumuksesta tai tietoja henkilön yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä taikka tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista; asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön toimimisesta poliittisessa tai muussa luottamustehtävässä tai henkilön pyrkimisestä sellaiseen tehtävään samoin kuin henkilön osallistumisesta poliittisen puolueen perustamiseen ja rekisteröintiin tai valitsijayhdistyksen perustamiseen vaaleja varten, ovat kuitenkin julkisia.

Helsingin kaupunki on keväällä 2013 hakenut hankejohtajaa pääkaupunkiseudun eräiden kuntien ja HUS-kuntayhtymän yhteiseen potilas- ja asiakastietojärjestelmähankkeeseen (Apotti-hanke) määräaikaiseen työsuhteeseen. Hankejohtajan valinnan jälkeen toimittaja A on pyytänyt Helsingin kaupungilta tietoa hankejohtajavalinnassa toisella kierroksella mukana olleen hakijan nimestä, viimeisimmästä työpaikasta ja koulutuksesta. Kaupungin talous- ja suunnittelukeskuksen rahoitusjohtaja on kieltäytynyt antamasta pyydettyjä tietoja.

Kyseinen henkilö on tullut harkittavaksi hankejohtajan tehtävään kaupungin käyttämän henkilöstökonsultin toteuttaman niin sanotun headhunting-menettelyn kautta. Henkilö on antanut suostumuksensa siihen, että häntä voidaan harkita kyseiseen tehtävään. Henkilöstökonsultti on ilmoittanut henkilölle, että tämän tiedot eivät tule julkisiksi, mikäli tämä ei tule valituksi tehtävään. Henkilö ei ole tullut valituksi hankejohtajan tehtävään.

Asiakirjat, jotka on toimitettu kaupungille työntekijän valintaprosessiin liittyen, ovat julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Niihin sisältyvien tietojen julkisuudesta säädetään julkisuuslaissa. Asiakirjojen ja tietojen julkisuuden kannalta ei ole merkitystä sillä seikalla, onko kaupunki käyttänyt asiaan liittyvissä toimissaan julkista valtaa. Viranomaisen asiakirjat ovat julkisia, jollei laissa toisin säädetä. Tietopyyntö voidaan siten hylätä vain, jos pyydetty tieto on laissa säädetty salassa pidettäväksi. Se seikka, että kysymyksessä olevalle henkilölle on menettelyn aikana annettu virheellistä tietoa asiakirjojen ja tietojen salassapidosta, ei vaikuta lain soveltamiseen tai tulkintaan.

Hankejohtajan valintaprosessiin osallistuessaan hakija ei ole toiminut yksityisenä elinkeinonharjoittajana tai ammatin harjoittajana. Hakijan nimi sekä tiedot hänen koulutuksestaan ja edellisestä työpaikastaan eivät voi olla julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta tai muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta. Mainittujen tietojen salassapidolle ei ole muutakaan laissa säädettyä perustetta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 11.9.2015