KHO:2015:163

Asiakirjapyynnön kohteena olleet asiakirjat sisälsivät sekä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja että julkisia tietoja. Tiedot, jotka hallinto-oikeus oli asiakirjapyynnön hylänneen Pääesikunnan päätöksen osittain kumoten oikeuttanut asiakirjapyynnön esittäjän saamaan, muodostivat vain vähäisen osan niiden asiakirjojen sisällöstä, joihin nähden asia tuli Pääesikunnan valituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioitavaksi. Näiden asiakirjojen sisältö ei kokonaisuutena arvioiden olisi muiden tietojen peittämisen jälkeen ollut ymmärrettävissä oikein niiden tietojen perusteella, jotka asiakirjapyynnön esittäjä oli oikeutettu saamaan. Pääesikunnalla ei siten ollut velvollisuutta antaa edellä tarkoitettuja tietoja, kun otettiin huomioon julkisuuslain 10 §.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 10 § ja 24 § 1 momentti 10 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 18.12.2013 nro 13/0953/5

Asian aikaisempi käsittely

Uutispäätoimittaja A on 19.3.2012 pyytänyt saada Pääesikunnalta tai puolustusministeriöltä kopiot sellaisista puolustusvoimauudistuksen valmisteluun liittyvistä asiakirjoista, joissa Dragsvikin varuskunnan lakkauttaminen oli mukana yhtenä vaihtoehtona. Lisäksi hän on pyytänyt saada kopiot valmisteluun liittyneistä laskelmista ja muista selvityksistä, jotka koskevat Dragsvikin varuskunnan säilyttämistä tai lakkauttamista tai Uudenmaan prikaatin siirtämistä toiseen varuskuntaan.

Pääesikunnan tiedotuspäällikkö on 23.3.2012 ilmoittanut, että Pääesikunta ei viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) salassapitosäännöksistä johtuen luovuta pyydettyjä tietoja tai asiakirjoja.

A on 23.3.2012 pyytänyt saada Pääesikunnalta julkisilta osiltaan koko puolustusvoimauudistukseen liittyvät valmisteluasiakirjat mukaan lukien Uudenmaan prikaatin sijoitukseen liittyvät asiakirjat ja asiasta puolustusministeriölle pidetyt esitykset.

Pääesikunta on päätöksellään 17.4.2012 hylännyt A:n asiakirjapyynnön.

Päätöksessä on todettu, että puolustusvoimat on julkistanut puolustusvoimauudistuksen julkiset osat mukaan lukien joukko-osastoratkaisun perusteet ja että hallinnollisten esitysten tekemisen jälkeen 4.5.2012 julkistetaan kokonaisratkaisun perusteet ja laskelmat.

Asiakirjapyynnön epäämisen osalta päätöksessä on todettu, että pyydetty aineisto ei ole vielä saavuttanut julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaista julkiseksitulohetkeä. Lisäksi päätöksessä on todettu, että pyydetyissä asiakirjoissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja puolustusvoimien varustamisesta, kokoonpanoista, sijoituksista ja käytöstä sekä puolustusvalmiuteen varautumisesta. Asiakirjojen julkiset ja salassa pidettävät osat eivät ole selvästi eroteltavissa toisistaan ja salassa pidettävien tietojen peittämisen seurauksena asiakirjojen sisältö on ymmärrettävissä väärin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 18.12.2013 A:n valituksesta kumonnut Pääesikunnan päätöksen, oikeastaan kumonnut sen osittain, ja oikeuttanut hänet saamaan seuraavat tiedot Pääesikunnan hallinto-oikeudelle 22.10.2012 antaman lausunnon puolustusvoimauudistusta koskevista liiteasiakirjoista:

Lausunnon liite 3

1) Asiakirja: Pääesikunta, Suunnitelma, 17.6.2011, TKH1218

Liitteen 6 sivulla 7: Kohdan 13 otsikko ja sivun viimeinen kappale ja liitteen 14 sivulla 2: Sivun viimeisen kappaleen pääotsikko, alaotsikko ja ensimmäinen tekstirivi.

2) Asiakirja: Pääesikunta, Käsky, 16.9.2011, TKH1604

Liitteen 7 sivulla 3: Sivun kolmannen kokonaisen kappaleen neljäs ja viides virke.

3) Asiakirja: Pääesikunta, Saate, 20.10.2011, TKH1866

Alaliitteen 2.4 sivulla 4: Taulukon otsikkoteksti ja taulukon kaksi alinta tekstiriviä.

Lausunnon liite 6

Asiakirja: Nylands Brigad, Muistio, 19.3.2012, DI2649

Sivulla 1 otsikko ja ensimmäisen kappaleen ensimmäinen virke sekä sivulla 3 ensimmäinen otsikko, sen alla oleva teksti ja taulukko.

Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen muutoin.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Julkisuuslain säännöksiä ja lain esitöitä

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 6 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä, seuraavasti:

9) muu kuin 1–3 sekä 5–8 kohdassa tarkoitettu asiakirja, kun asia, jota se koskee, on siinä viranomaisessa käsitelty loppuun.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat sotilastiedustelua, puolustusvoimien varustamista, kokoonpanoa, sijoitusta tai käyttöä taikka muuta sotilaallista maanpuolustusta taikka maanpuolustusta palvelevia keksintöjä, rakenteita, laitteita tai järjestelmiä taikka maanpuolustuksen kannalta muutoin merkityksellisiä kohteita taikka puolustusvalmiuteen varautumista, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoita tai vaaranna maanpuolustuksen etua. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Julkisuuslain 17 §:ssä säädetään tiedonsaantioikeuksien huomioon ottamisesta päätöksenteossa. Pykälän 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 24 §:n 1 momentin 10 kohdasta muun ohella, että 10 kohdassa säädetään salassa pidettäviksi puolustusvoimien varustamista, kokoonpanoa, sijoitusta tai käyttöä koskevat asiakirjat. Salassapidosta poikkeusoloissa ovat lisäksi voimassa valmiuslain (1080/1991) säännökset. Salassapitovelvollisuuden alaisia olisivat myös asiakirjat, jotka koskevat maanpuolustusta palvelevia keksintöjä, rakenteita, laitteita ja muita kohteita sekä järjestelmiä tai maanpuolustuksen kannalta muutoin merkityksellisiä kohteita.

Hallituksen esityksen mukaan salassa pidettäviä olisivat samoin muut asiakirjat, jotka koskevat puolustusvalmiutta tai poikkeusoloihin varautumista. Kohdassa on vahinkoedellytyslauseke, jonka mukaan olettamana olisi asiakirjojen salassapito. Salassa pidettäviä eivät kohdan mukaan välttämättä olisi esimerkiksi asiakirjat, jotka liittyvät puolustusvoimien päivittäistavarahuoltoon, koska useimmiten voidaan pitää ilmeisenä, ettei tietojen antaminen näistä asiakirjoista vahingoita tai vaaranna valtakunnan puolustamista.

Tietopyyntö

A oli 19.3.2012 pyytänyt Pääesikunnalta puolustusvoimauudistuksen valmisteluun liittyviä asiakirjoja, joissa on kysymys Dragsvikin varuskunnan lakkauttamisesta, uudistuksen valmisteluun liittyneistä laskelmista ja muista selvityksistä, jotka koskevat Dragsvikin säilyttämistä tai lakkauttamista tai Uudenmaan prikaatin siirtämistä toiseen varuskuntaan. Pääesikunta on julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 9 kohdan ja 24 §:n 1 momentin 10 kohdan nojalla hylännyt A:n tietopyynnön.

Asian oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Harkinnan rajaus

Pääesikunnan lausunnon mukaan Pääesikunta on julkistanut verkkosivuillaan puolustusvoimauudistuksen julkiset osat, mukaan lukien joukko-osastoratkaisun perusteet 21.3.2012 sekä puolustusministeriölle tehtyjen esitysten jälkeen julkistanut 3.5.2012 verkkosivuillaan kysymyksessä olevat esitykset sellaisenaan sekä osin kokonaisratkaisun perusteet ja laskelmat. Lausunnon mukaan muut julkiseksi tulleet asiakirjat on toimitettu valittajalle. Hallinto-oikeus toteaa, että siltä osin kuin Pääesikunta on julkistanut tietopyynnössä mainitut ja lausunnon 22.10.2012 liitteiden 1–2 ja 4–5 asiakirjat tai luovuttanut ne lausunnosta ilmenevin tavoin valittajalle, ei asiassa ole tarpeen näiltä osin enemmälti lausua.

Liitteiden 3 ja 6 julkisuudesta

A:n tietopyyntö on kohdistunut puolustusvoimauudistuksen valmisteluun liittyviin asiakirjoihin Dragsvikin varuskuntaan ja Uudenmaan prikaatiin kohdistuvilta osin. Hallinto-oikeus toteaa, että Puolustusvoimien verkkosivuilta saatavien tietojen mukaan Uudenmaan prikaati sijaitsee Dragsvikissä, pari kilometriä Raaseporin ydinkaupungista.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentti sisältää luettelon yleisimmistä salassapitoperusteista. Kuten saman lain 17 §:n 1 momentista ilmenee salassapidosta päätettäessä on kuitenkin otettava huomioon, ettei tietojen saamista viranomaisen toiminnasta lain 1 ja 3 §:t huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Lain 17 §:n 2 momentin mukaan päätöksenteossa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista.

Puolustusvoimien maanpuolustuksellisia etuja koskeva julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohta sisältää salassapito-olettaman, jonka mukaan asiakirjat ovat lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Kun otetaan huomioon, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan lähtökohdaksi on säädetty salassapito, jää harkintavalta vähäiseksi. Asiakirjat voivat kuitenkin jossain tapauksessa salassapito-olettamasta huolimatta olla julkisia. Mainittua lainkohtaa sovellettaessa on myös otettava huomioon julkisuuslain 1 ja 3 §:stä ilmenevät periaatteet ja vältettävä tarpeettoman laajaa salassapitoa.

Hallinto-oikeus on tutustunut Pääesikunnan lausunnon liiteluettelossa mainitun liitteen 3 asiakirjoihin sekä liitteen 6 asiakirjaan ja arvioinut niiden salassapitoa edellä mainittujen säännösten perusteella siltä osin kuin asiassa hallinto-oikeudessa on vielä kysymys.

Hallinto-oikeus toteaa, että vaaditut asiakirjat kokonaisuutena arvioiden sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdassa tarkoitettuja maanpuolustusta koskevia tietoja eikä ole ilmeistä, että tietojen antaminen niistä ei vahingoita tai vaaranna maanpuolustuksen etua.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan silloin, kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tietojen antaminen edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein.

Hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä olevat ja päätöksen ratkaisuosassa luetellut asiakirjat sisältävät sellaisia julkisiksi katsottavia tietoja, jotka voidaan antaa valittajalle siten, ettei salassa pidettävä asiakirjan osa tule tietoon. Hallinto-oikeus katsoo, ettei julkisen tiedon antaminen asiakirjoista myöskään aiheuta väärinymmärtämisen vaaraa. Edellä esitetty huomioon ottaen valittajalle on luovutettava edellä ratkaisuosassa mainitut julkisiksi katsottavat tiedot.

Muilta osin hallinto-oikeus katsoo, ettei Pääesikunta ole rajoittanut tietojen saantia ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on ollut tarpeellista. Pääesikunnan päätöksen muuttamiseen muilta osin ei ole syytä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen säännösten lisäksi Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentti ja tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa annetun asetuksen 2, 9 ja 11 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pääesikunta on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pääesikunnan päätös saatetaan voimaan tai asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksensa perusteluina Pääesikunta on viitannut päätökseensä ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Pääesikunta on julkaissut puolustusvoimauudistukseen liittyvät julkiset tiedot erillisinä asiakirjoina ja myös internetissä. Osa tiedoista on yhä salassa pidettäviä julkisuuslain nojalla ja niihin kuuluvat myös ne asiakirjat, joista hallinto-oikeus on velvoittanut antamaan tietoja A:lle.

Pääesikunta on velvoitettu antamaan tietoja neljästä asiakirjasta. Nämä tiedot ovat asiakirjojen yksittäisillä sivuilla olevia erillisiä otsikkoja, tekstikappaleita, virkkeitä ja tekstirivejä tai taulukoita taikka niiden osia.

Kysymys on puolustusvoimauudistuksen valmistelun osasta, johon liittyy useita toisiinsa yhteydessä olevia asiakirjoja. Yksittäisten lyhyiden tekstiotteiden antaminen yksittäisistä asiakirjoista on omiaan vähentämään tiedon ymmärrettävyyttä suhteessa kysymyksessä olevaan asiakirjaan, sen tavoitteisiin ja kokonaissisältöön sekä puolustusvoimauudistuksen kokonaisuuteen ja muihin asiakirjoihin. Tieto ei julkisuuslain 10 §:n esitöissä tarkoitetulla tavalla olisi ymmärrettävissä.

Hallinto-oikeuden päätös koskee ainoastaan hyvin suppeaa osaa Dragsvikin varuskuntaan sijoitettua Uudenmaan prikaatia käsittelevistä ja siihen vaikuttavista tiedosta niin kysymyksessä olevissa asiakirjoissa kuin suhteessa koko asiakirja-aineistoon. Rajoitetun tiedon saajalla ei ole mahdollisuutta arvioida sen asemaa ja merkitystä suhteessa asiakirjan muuhun sisältöön tai asiakirjakokonaisuuden tarkoitukseen.

Luovutettavaksi määrätyt tiedot eivät myöskään ole kuin hyvin suppea osa niistä tiedoista, joita A alun perin pyysi, ja ovat omiaan antamaan väärän kuvan puolustusvoimauudistuksen valmistelusta ja kokonaisuudesta sekä Uudenmaan prikaatia koskevasta kokonais- ja yksittäisharkinnasta perusteineen. Prikaatin asemaa on harkittu useissa eri yhteyksissä ja ajankohtina. Puolustusvoimauudistuksen valmistelussa ja suunnittelussa on yleisesti ottaen arvioitu ja tarkasteltu puolustusvoimien joukko-osastorakennetta ja tehtäviä koskevia resurssi- ja muita suunnitteluperusteita vuosina 2014, 2015 ja 2018.

Luovutettavaksi määrätyt tiedot ovat määrältään jo itsessään epäsuhdassa asiakirjojen määrään ja laajuuteen nähden. Asiakirjoja on useita kymmeniä, niiden yhteinen sivumäärä on useita satoja ja useimmat sisältävät laajoja liitteitä. Ymmärrettävyys ei voi toteutua julkisuuslaissa edellytetyllä tavalla.

Esimerkiksi asiakirjasta TKH1866 luovutettavat tiedot ovat erittäin rajattu osa laajemmasta asiakirjasta, jossa tarkastellaan puolustusvoimauudistuksen perusteita ja joukko-osastoja koskevia lukuisia vaihtoehtoja. Nämä puolestaan perustuvat aikaisemmin laadittujen asiakirjojen, kuten TKH1218 ja TKH1604, perusteisiin ja asiakirjoista muodostuvaan kokonaisuuteen. Mikäli asiakirjaa TKH1866 ei tutkita yhdessä asiakirjojen TKH1218 ja TKH1604 tietojen kanssa, asiat eivät ole ymmärrettävissä ja niiden liittäminen kokonaisuuteen on mahdotonta.

Asiakirjan DI2649 tiedot koskevat vain yksittäisen joukon sisäisten muutosten kustannusvaikutuksia. Niitä ei voida tarkastella ymmärrettävästi, mikäli käytössä ei ole tietoa muista vaikutuksista ja muista yksiköistä.

Tiedon ymmärrettävyyden mahdottomuutta kuvaa sekin, että läheskään kaikkea Uudenmaan prikaatia koskevaa aineistoa ei ole velvoitettu antamaan tiedoksi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu kantaa niihin perusteisiin, joiden nojalla yksittäiset tiedot on katsottu sellaisiksi, että ne voidaan julkaista. Päätöstä ei ole perusteltu lain edellyttämässä laajuudessa.

Luovutettavaksi määrätyt tiedot ovat edelleen salassa pidettäviä. Hallinto-oikeus ei ole antanut Pääesikunnalle mahdollisuutta tarkentaa salassapitoperusteita yksittäisten tietojen osalta. Viranomaista tulee kuulla ennen määrättyjen tietojen antamista koskevaa päätöksentekoa.

Puolustusvoimat on perustellut päätöksensä ja lausuntonsa hallinto-oikeudelle niin hyvin kuin se on mahdollista ilman, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan nojalla salassa pidettävät tiedot paljastuvat. Pääesikunta varaa mahdollisuuden esittää tarvittaessa tarkentavat perusteet salassapidolle niin kirjallisesti kuin suullisesti.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Pääesikunnan valitus siihen kohdistuu eli siltä osin kuin A on oikeutettu saamaan hallinto-oikeuden päätöksessä lähemmin yksilöidyt tiedot.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lainkohdan kohdalla muun ohella, että usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat sotilastiedustelua, puolustusvoimien varustamista, kokoonpanoa, sijoitusta tai käyttöä taikka muuta sotilaallista maanpuolustusta taikka maanpuolustusta palvelevia keksintöjä, rakenteita, laitteita tai järjestelmiä taikka maanpuolustuksen kannalta muutoin merkityksellisiä kohteita taikka puolustusvalmiuteen varautumista, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoita tai vaaranna maanpuolustuksen etua.

Kysymyksenasettelu

Helsingin hallinto-oikeus on osittain kumonnut Pääesikunnan päätöksen ja oikeuttanut A:n saamaan hallinto-oikeuden päätöksessä lähemmin yksilöidyt tiedot päätöksessä mainituista asiakirjoista. A:n valitus Pääesikunnan päätöksestä on kuitenkin pääosin hylätty. Koska A ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä, korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Pääesikunnan valituksen johdosta kysymys hallinto-oikeuden päätöksestä ainoastaan siltä osin kuin A on oikeutettu saamaan siinä lähemmin yksilöidyt tiedot. Päätöksen lain³mukaisuus ei tule tutkittavaksi laajemmin.

Asiassa tulee ensinnäkin ratkaistavaksi, sisältävätkö edellä tarkoitetut asiakirjat ylipäätään salassa pidettäviä tietoja ja ovatko ne tiedot, jotka A on oikeutettu saamaan, salassa pidettäviä vai julkisia.

Jos tämän arvioinnin perusteella päädytään siihen, että asiakirjat sisältävät salassa pidettäviä tietoja, mutta että ne tiedot, jotka A on oikeutettu saamaan, ovat julkisia, asiassa tulee ratkaistavaksi, velvoittaako julkisuuslain 10 §:ssä säädetty asiakirjapyyntöä käsittelevän viranomaisen niin yksityiskohtaiseen salassa pidettävien ja julkisten tietojen erittelyyn kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on edellytetty.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin asiakirjoihin, joihin sisältyvät eräät tiedot A on oikeutettu saamaan. Nämä puolustusvoimauudistukseen liittyvät asiakirjat sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdassa tarkoitettuja puolustusvoimia ja maanpuolustusta koskevia tietoja.

Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että niihin sisältyvistä tiedoista osa on sisällöltään sellaisia, ettei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoittaisi tai vaarantaisi mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla maanpuolustuksen etua. Tällaiset tiedot ovat salassa pidettäviä.

Osan tiedoista puolestaan voidaan arvioida olevan joko yleisesti tunnettuja tai tulleen asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella puolustusvoimien julkistamiksi jo ennen A:n asiakirjapyynnön ratkaisemista taikka olevan sisällöltään muutoin sen laatuisia, että on ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoittaisi tai vaarantaisi maanpuolustuksen etua. Tällaiset tiedot eivät ole salassa pidettäviä vaan julkisia.

Viimeksi mainittujen tietojen joukkoon kuuluvat ne Uudenmaan prikaatia ja Dragsvikin varuskuntaa koskevat tiedot, jotka hallinto-oikeus on A:n oikeuttanut saamaan. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella tietojen ei voida miltään osin katsoa olleen salassa pidettäviä ainakaan enää asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä 17.4.2012, jolloin puolustusvoimat oli jo julkaissut 21.3.2012 päivätyn muistion puolustusvoimauudistuksen joukko-osastoratkaisusta.

Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan kuitenkin havaita, että ne tiedot, jotka A on hallinto-oikeuden päätöksellä oikeutettu saamaan, muodostavat vain vähäisen osan kysymyksessä olevien puolustusvoimauudistukseen liittyvien valmisteluasiakirjojen sisällöstä. Asiakirjojen sisältö ei kokonaisuutena arvioiden olisi muiden tietojen peittämisen jälkeen ymmärrettävissä oikein niiden tietojen perusteella, jotka A on oikeutettu saamaan. Pääesikunnalla ei siten ole ollut velvollisuutta antaa edellä tarkoitettuja tietoja, kun otetaan huomioon julkisuuslain 10 §.

Edellä lausutun vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin A on oikeutettu saamaan päätöksessä lähemmin yksilöidyt tiedot.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Asian esittelijän esittelijäneuvos Mikko Rautamaan esitys asian ratkaisemiseksi oli seuraava:

"Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Pääesikunnan valitus siihen kohdistuu eli siltä osin kuin A on oikeutettu saamaan hallinto-oikeuden päätöksessä lähemmin yksilöidyt tiedot.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja lainvalmisteluaineisto

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lainkohdan kohdalla muun ohella, että usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat sotilastiedustelua, puolustusvoimien varustamista, kokoonpanoa, sijoitusta tai käyttöä taikka muuta sotilaallista maanpuolustusta taikka maanpuolustusta palvelevia keksintöjä, rakenteita, laitteita tai järjestelmiä taikka maanpuolustuksen kannalta muutoin merkityksellisiä kohteita taikka puolustusvalmiuteen varautumista, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoita tai vaaranna maanpuolustuksen etua.

Kysymyksenasettelu

Helsingin hallinto-oikeus on osittain kumonnut Pääesikunnan päätöksen ja oikeuttanut A:n saamaan hallinto-oikeuden päätöksessä lähemmin yksilöidyt tiedot päätöksessä mainituista asiakirjoista. A:n valitus Pääesikunnan päätöksestä on kuitenkin pääosin hylätty. Koska A ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä, korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Pääesikunnan valituksen johdosta kysymys hallinto-oikeuden päätöksestä ainoastaan siltä osin kuin A on oikeutettu saamaan siinä lähemmin yksilöidyt tiedot.

Asiassa tulee ensinnäkin ratkaistavaksi, sisältävätkö edellä tarkoitetut asiakirjat ylipäätään salassa pidettäviä tietoja ja ovatko ne tiedot, jotka A on oikeutettu saamaan, salassa pidettäviä vai julkisia.

Jos tämän arvioinnin perusteella päädytään siihen, että asiakirjat sisältävät salassa pidettäviä tietoja, mutta että ne tiedot, jotka A on oikeutettu saamaan, ovat julkisia, asiassa tulee ratkaistavaksi, velvoittaako julkisuuslain 10 §:ssä säädetty asiakirjapyyntöä käsittelevän viranomaisen niin yksityiskohtaiseen salassa pidettävien ja julkisten tietojen erittelyyn kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on edellytetty.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin asiakirjoihin, joihin sisältyvät eräät tiedot A on oikeutettu saamaan. Nämä puolustusvoimauudistukseen liittyvät asiakirjat sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 10 kohdassa tarkoitettuja puolustusvoimia ja maanpuolustusta koskevia tietoja.

Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että niihin sisältyvistä tiedoista osa on sisällöltään sellaisia, ettei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoittaisi tai vaarantaisi mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla maanpuolustuksen etua. Tällaiset tiedot ovat salassa pidettäviä.

Osan tiedoista puolestaan voidaan arvioida olevan joko yleisesti tunnettuja tai tulleen asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella puolustusvoimien julkistamiksi jo ennen A:n asiakirjapyynnön ratkaisemista taikka olevan sisällöltään muutoin sen laatuisia, että on ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoittaisi tai vaarantaisi maanpuolustuksen etua. Tällaiset tiedot eivät ole salassa pidettäviä vaan julkisia.

Viimeksi mainittujen tietojen joukkoon kuuluvat ne Uudenmaan prikaatia ja Dragsvikin varuskuntaa koskevat tiedot, jotka hallinto-oikeus on A:n oikeuttanut saamaan. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella tietojen ei voida miltään osin katsoa olleen salassa pidettäviä ainakaan enää asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä 17.4.2012, jolloin puolustusvoimat oli jo julkaissut 21.3.2012 päivätyn muistion puolustusvoimauudistuksen joukko-osastoratkaisusta.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee, että se on arviointinsa perustana pitänyt A:n 19.3.2012 päivättyä asiakirjapyyntöä, joka oli kohdistunut sellaisiin puolustusvoimauudistuksen valmisteluun liittyviin asiakirjoihin, jotka koskevat Dragsvikin varuskuntaa tai Uudenmaan prikaatia. A oli kuitenkin saattaessaan asiakirjapyynnön Pääesikunnan viranomaisena ratkaistavaksi 23.3.2012 laajentanut asiakirjapyyntönsä koskemaan koko puolustusvoimauudistukseen liittyviä valmisteluasiakirjoja julkisilta osiltaan.

A:n pyytämää aineistoa voidaan luonnehtia laajaksi. Ne tiedot, jotka hallinto-oikeus on A:n oikeuttanut saamaan, muodostavat puolestaan erittäin vähäisen osan pyydettyjen puolustusvoimauudistukseen liittyvien valmisteluasiakirjojen tietosisällöstä. Näiden asiakirjojen sisältö ei kokonaisuutena arvioiden ole ymmärrettävissä oikein niiden tietojen perusteella, jotka A on oikeutettu saamaan.

Asiakirjoihin tutustumisen perusteella voidaan lisäksi havaita, että edes niiden asiakirjojen, joihin sisältyvät eräät tiedot A on oikeutettu saamaan, sisältö ei olisi muiden tietojen peittämisen jälkeen ymmärrettävissä oikein.

Edellä lausuttuun nähden julkisuuslain 10 §:ssä säädetystä ei johdu, että Pääesikunnan päätös olisi lainvastainen siltä osin kuin hallinto-oikeus on sen kumonnut.

Edellä lausutun vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin A on oikeutettu saamaan päätöksessä lähemmin yksilöidyt tiedot."