KHO:2016:25

Ympäristölautakunta oli määrännyt A:n puhdistamaan pöytäkirjassa mainitun roskaantuneen alueen ja toimittamaan pöytäkirjassa mainitut esineet ja aineet asianmukaiseen varastoon, hyötykäyttöön tai X:n jätekeskukselle 60 päivän kuluessa pöytäkirjanotteen saantipäivästä lukien. Ympäristölautakunta oli myös määrännyt, että alueelle ei saa tuoda lisää roskaantumista aiheuttavia käytöstä poistettuja esineitä, aineita ja jätteitä. Määräysten tehosteeksi ympäristölautakunta oli asettanut 2 000 euron uhkasakon.

Hallinto-oikeus oli A:n valituksen osittain hyväksyen kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen siltä osin kuin siinä oli määrätty, että alueelle ei saa tuoda lisää roskaantumista aiheuttavia käytöstä poistettuja esineitä, aineita ja jätteitä. Hallinto-oikeuden perustelujen mukaan lautakunnan päätöksessä oli todettu, että määräysten tehosteeksi on asetettu uhkasakko. Uhkasakko on siten katsottava asetetun myös edellä mainitulle kieltomääräykselle. Uhkasakkolain mukaan asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Kyseistä uhkasakolla tehostettua määräystä ei ollut uhkasakkolain edellyttämällä tavalla selkeästi yksilöity. Asetetusta määräyksestä ei täsmällisesti ilmennyt, mitä kielto konkreettisesti koski, eikä myöskään mihin saakka se mahdollisesti oli voimassa. Lisäksi uhkasakkolain mukaan jokaiselle eri velvoitteelle on asetettava oma uhkasakko.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi ympäristölautakunnan valituksen ja totesi perusteluinaan muun ohella seuraavaa:

Jätelain 125 §:n nojalla annettavaa määräystä on tarkoitettu käyttää jätelain 126–129 §:n mukaista hallintopakkoa lievempänä jälkivalvontatoimenpiteenä. Jätelain 125 §:n tavoite huomioon ottaen on sen nojalla mahdollista antaa määräys, jolla täsmennetään jätelain vaatimuksia ja ehkäistään tulevaa roskaantumista. Tällöin olosuhteista on voitava päätellä määräyksen olevan tarpeellinen jätelain vastaisen tilanteen ehkäisemiseksi. Jätelain 72 §:ssä ilmaistu roskaamiskielto on voimassa yleisenä laintasoisena kieltona. Jätelain 125 §:n perusteella annettavan määräyksen tulee tällöin olla yksilöity siten, että sillä täsmennetään jätelain mukaista roskaamiskieltoa konkreettisemmin antamalla jokin toimintavelvoite. Ympäristölautakunnan päätöksen mukainen jätelain 125 §:n nojalla annettu määräys ei ollut kuitenkaan riittävän yksilöity, kun se ei sisältänyt yleistä roskaamiskieltoa konkreettisempaa määräystä.

Lisäksi jätelain 125 §:n mukaisen määräyksen antaminen edellyttää, että määräyksen kohdetta on kuultava annettavasta määräyksestä. Kuuleminen voi sinänsä tapahtua hallintopakkomääräyksen valmistelun yhteydessä, jolloin on tuotava esille se, että kuuleminen koskee myös jätelain 125 §:n mukaisen määräyksen antamista. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan kuuleminen asian valmistelussa on ollut puutteellista, kun A:lle ei ollut selvästi tuotu esiin 22.8.2013 päivätyssä kuulemiskirjeessä, että hallintopakkoa koskeva kuuleminen koskee myös jätelain 125 §:n nojalla annettavaa määräystä.

Jätelain 125 §:n mukainen määräys on yleensä syytä ratkaista eri päätöksellä kuin varsinainen hallintopakkomääräyksen antaminen. Mikäli määräykset kuitenkin annetaan samassa päätöksessä, asiat on selvästi erotettava toisistaan muun muassa sen osalta, minkä tehosteeksi uhkasakko on asetettu. Ympäristölautakunnan päätös on tältä osin ollut myös tulkinnanvarainen.

Jätelaki 125 §

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 10.9.2015 nro 15/0238/3

Asian aikaisempi käsittely

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on 3.12.2013 tekemällään päätöksellä § 156 määrännyt A:n puhdistamaan Iisalmessa sijaitsevalla tilalla olevan, päätöksen liitteenä olevassa pöytäkirjassa mainitun roskaantuneen alueen ja toimittamaan pöytäkirjassa mainitut esineet ja aineet asianmukaiseen varastoon, hyötykäyttöön tai X:n jätekeskukselle 60 päivän kuluessa pöytäkirjanotteen saantipäivästä lukien. A:n tulee ilmoittaa 10 päivän kuluessa alueen siivoamisesta, minne esineet ja aineet on viety.

Ympäristölautakunta on myös määrännyt, että alueelle ei saa tuoda lisää roskaantumista aiheuttavia käytöstä poistettuja esineitä, aineita ja jätteitä.

Määräysten tehosteeksi ympäristölautakunta on asettanut 2 000 euron uhkasakon. Mikäli aluetta ei ole puhdistettu ja liitteenä olevassa pöytäkirjassa mainittuja esineitä ja aineita ei ole toimitettu asianmukaiseen varastorakennukseen, hyötykäyttöön tai X:n jätekeskukselle 60 päivän kuluessa pöytäkirjanotteen saantipäivästä lukien, uhkasakko voidaan tuomita maksettavaksi.

Ympäristölautakunta on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Roskaantunut alue sijoittuu yksityistien varteen ja naapureiden läheisyyteen siten, että alueelle jätetyt aineet ja esineet aiheuttavat naapureille jätelain 72 §:n mukaisia haittoja. Alueella olevat aineet ja esineet aiheuttavat epäsiisteyttä, maiseman rumentumista ja viihtyisyyden vähentymistä.

Alueelle sijoitettavat aineet, esineet ja jätteet aiheuttavat roskaantumista. Tästä syystä on määrätty, että alueelle ei saa tuoda lisää roskaantumista aiheuttavia käytöstä poistettuja aineita, esineitä ja jätteitä.

(---)

Puhdistusmääräystä on tehostettu uhkasakolla, jonka suuruutta harkittaessa on otettu huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus sekä velvoitetun maksukyky. (---)

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on A:n valituksen osittain hyväksyen kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen siltä osin kuin siinä on määrätty, että alueelle ei saa tuoda lisää roskaantumista aiheuttavia käytöstä poistettuja esineitä, aineita ja jätteitä.

Muutoin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen. Hallinto-oikeus on pidentänyt rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksessä asetetun velvoitteen määräaikaa 1.12.2015 saakka.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

(---)

Jätelain 72 §:n mukaan ympäristöön ei saa jättää jätettä, hylätä konetta, laitetta, ajoneuvoa, alusta tai muuta esinettä eikä päästää ainetta siten, että siitä voi aiheutua epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä, ihmisen tai eläimen loukkaantumisen vaaraa tai muuta niihin rinnastettavaa vaaraa tai haittaa (roskaamiskielto).

Jätelain 73 §:n mukaan roskaajan on poistettava roskaava esine tai aine ympäristöstä ja muutoinkin siivottava roskaantunut alue.

Jätelain 75 §:n 1 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi määrätä siivoamisvelvollisen täyttämään velvollisuutensa.

Jätelain 125 §:n mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa muuta kuin ympäristöluvanvaraista toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen roskaantumisen ehkäisemiseksi tai jätehuollon asianmukaiseksi järjestämiseksi. Määräyksen on oltava kohtuullinen ottaen huomioon toiminnan luonne ja roskaantumisen tai muiden haittojen merkittävyys.

Jätelain 129 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomaisen tai ympäristöministeriön on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään tai kielletään.

(---)

Uhkasakkolain 6 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko asetetaan määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Kunkin päävelvoitteen tehosteeksi on asetettava eri uhkasakko. Saman pykälän 3 momentin mukaan asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Määräajan pituutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun mahdollisuus noudattaa sitä sekä muut asiaan vaikuttavat seikat.

(---)

Asian oikeudellinen arviointi

Kielto tuoda alueelle lisää roskaantumista aiheuttavia esineitä, aineita ja jätteitä

Ympäristölautakunta on puhdistamismääräyksen lisäksi antanut määräyksen, että alueelle ei saa tuoda lisää roskaantumista aiheuttavia käytöstä poistettuja esineitä, aineita ja jätteitä. Lautakunnan päätöksessä on todettu, että määräysten tehosteeksi on asetettu 2 000 euron uhkasakko.

Uhkasakko on siten katsottava asetetun myös edellä mainitulle kieltomääräykselle. Uhkasakkolain mukaan asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava. Hallinto-oikeus on todennut, että kyseistä uhkasakolla tehostettua määräystä ei ole uhkasakkolain edellyttämällä tavalla selkeästi yksilöity. Asetetusta määräyksestä ei täsmällisesti ilmene, mitä kielto konkreettisesti koskee, eikä myöskään mihin saakka se mahdollisesti on voimassa. Hallinto-oikeus on lisäksi todennut, että uhkasakkolain mukaan jokaiselle eri velvoitteelle on asetettava oma uhkasakko.

Hallinto-oikeus on tämän vuoksi kumonnut kyseisen määräyksen.

Puhdistusmääräys

(---)

Valituksenalaisen päätöksen lopputulosta ei ole puhdistusmääräyksen osalta syytä muuttaa muilta osin kuin siten, että hallinto-oikeus on pidentänyt alueen puhdistamisen määräaikaa 1.12.2015 saakka.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Vanala ja Paula Vesterinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista siltä osin, kun hallinto-oikeus on kumonnut ympäristölautakunnan päätöksessä annetun määräyksen. Määräajan pidentämistä koskevaan kohtaan päätökseen tulee muuttaa rakennus- ja ympäristölautakunnan tilalle ympäristölautakunta.

Ympäristölautakunta on perustellut vaatimustaan sillä, että se on asettanut uhkasakon ainoastaan puhdistamisvelvoitteelle. Asia käy ilmi ympäristölautakunnan päätöksestä, jonka mukaan uhkasakko voidaan tuomita maksettavaksi, jos aluetta ei siivota päätöksen liitteenä lähetettävän pöytäkirjan mukaisesti. Lisäksi päätöksen perusteluissa sanotaan, että puhdistusmääräystä on tehostettu uhkasakolla. Ympäristölautakunta on antanut hallinto-oikeudessa kumotun määräyksen jätelain 125 §:n nojalla kyseessä olevan alueen roskaantumisen ehkäisemiseksi ilman uhkaa.

2) A on valituksessaan vaatinut lisäaikaa siivoamiselle. Osaa materiaalista hän on käyttänyt muun muassa hevostallien rakentamiseen. Osa materiaalista on tarpeen tilalla olevien koneiden korjaamiseksi. ELY-keskuksen edustaja on käynyt myös kiinteistöllä tarkastuksella, eikä kiinteistön kunnosta ollut varsinaisesti huomauttamista.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan valituksen johdosta.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on antanut vastineen A:n valituksen johdosta.

A on antanut vastaselityksen Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan vastineen johdosta, jossa hän on todennut pyytäneensä vuonna 2014 viisi vuotta aikaa siivoamiselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Määräaika roskaantuneen alueen puhdistamisvelvoitteen täyttämiselle pidennetään kuitenkin päättymään 15.5.2016.

Perustelut

Ympäristölautakunnan valituksen hylkääminen

Sovellettava säännös ja sen esityöt

Jätelain 125 §:n mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa muuta kuin ympäristöluvanvaraista toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen roskaantumisen ehkäisemiseksi tai jätehuollon asianmukaiseksi järjestämiseksi. Määräyksen on oltava kohtuullinen ottaen huomioon toiminnan luonne ja roskaantumisen tai muiden haittojen merkittävyys.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi (HE 199/2010 vp) 125 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että pykälä on tarkoitettu tapauksiin, joissa 126–129 §:ssä tarkoitetun hallintopakon käyttöä ei pidetä vielä tarkoituksenmukaisena tai joita muut säännökset eivät kata. Pykälän soveltaminen ei edellytä yleistä säännöstä tai määräystä, jota vastaan on toimittu. Yksittäisen määräyksen antaminen on hallintopakkoa kevyempi toimenpide. Yksittäinen määräys voidaan antaa esimerkiksi roskaisen kiinteistön puhdistamiseksi. Jos kunnan ympäristönsuojeluviranomainen havaitsee alueella syntyvän roskaantumista, se voi esimerkiksi antaa määräyksen toimittaa alueelle lisää jäteastioita.

Oikeudellinen arviointi

Edellä todetun hallituksen esityksen mukaisesti jätelain 125 §:n nojalla annettavaa määräystä on tarkoitettu käyttää jätelain 126–129 §:n mukaista hallintopakkoa lievempänä jälkivalvontatoimenpiteenä. Jätelain 125 §:n tavoite huomioon ottaen on sen nojalla mahdollista antaa määräys, jolla täsmennetään jätelain vaatimuksia ja ehkäistään tulevaa roskaantumista. Tällöin olosuhteista on voitava päätellä määräyksen olevan tarpeellinen jätelain vastaisen tilanteen ehkäisemiseksi.

Jätelain 72 §:ssä ilmaistu roskaamiskielto on voimassa yleisenä laintasoisena kieltona. Jätelain 125 §:n perusteella annettavan määräyksen tulee tällöin olla yksilöity siten, että sillä täsmennetään jätelain mukaista roskaamiskieltoa konkreettisemmin antamalla jokin toimintavelvoite. Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan päätöksen mukainen jätelain 125 §:n nojalla annettu määräys ei ole kuitenkaan riittävän yksilöity, kun se ei sisällä yleistä roskaamiskieltoa konkreettisempaa määräystä.

Lisäksi jätelain 125 §:n mukaisen määräyksen antaminen edellyttää, että määräyksen kohdetta on kuultava annettavasta määräyksestä. Kuuleminen voi sinänsä tapahtua hallintopakkomääräyksen valmistelun yhteydessä, jolloin on tuotava esille se, että kuuleminen koskee myös jätelain 125 §:n mukaisen määräyksen antamista. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan kuuleminen asian valmistelussa on ollut puutteellista, kun A:lle ei ole selvästi tuotu esiin 22.8.2013 päivätyssä kuulemiskirjeessä, että hallintopakkoa koskeva kuuleminen koskee myös jätelain 125 §:n nojalla annettavaa määräystä.

Jätelain 125 §:n mukainen määräys on yleensä syytä ratkaista eri päätöksellä kuin varsinainen hallintopakkomääräyksen antaminen. Mikäli määräykset kuitenkin annetaan samassa päätöksessä, asiat on selvästi erotettava toisistaan muun muassa hallintopakkomääräyksen tehosteeksi määrättävän uhkasakon kohdentamisen osalta. Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan päätös on tältä osin ollut myös tulkinnanvarainen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen tältä osin ei ole perusteita.

A:n valituksen hylkääminen

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on 3.12.2013 tekemällään päätöksellä määrännyt A:n puhdistamaan roskaantuneen alueen 60 päivän kuluessa pöytäkirjanotteen saantipäivästä lukien. A:n kiinteistöllä on pidetty tarkastus jo 20.8.2013, jolloin häntä on myös asiakirjojen mukaan ensimmäistä kertaa kehotettu siivomaan kiinteistö. Hallinto-oikeus on pidentänyt alueen puhdistamiselle asetettua määräaikaa 1.12.2015 saakka. Kun otetaan huomioon asian käsittelyyn kulunut aika, A:n valituksessaan esittämiä perusteita ei ole pidettävä perusteltuna syynä pidentää määräaikaa. Näin ollen valitus hylätään.

Kun kuitenkin otetaan huomioon valitusmenettelyyn kulunut aika ja se, että hallinto-oikeuden asettama määräaika 1.12.2015 on jo päättynyt, on määräaikaa velvoitteen täyttämiseen syytä pidentää ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Elina Nyholm.