KHO:2016:59

Asemakaavan muutos mahdollisti aikaisemmassa asemakaavassa suojelumerkinnällä osoitetun suljetulla satama-alueella sijaitsevan makasiinirakennuksen (Englannin makasiini) purkamisen.

Kyseisellä makasiinilla, joka oli mainittu valtakunnallisesti merkittäviä rakennettuja kulttuuriympäristöjä (RKY) koskevassa inventaariossa ja sen kohdekuvauksessa, oli kiistatta rakennushistoriallisia arvoja. Asiassa saadun selvityksen mukaan makasiinin pysyttäminen nykyisellä paikallaan olisi kuitenkin vaarantanut sataman toiminnan kehittämisen ja samalla myös muiden kuin makasiiniin liittyvien RKY-kuvauksessa mainittujen arvojen säilymisen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että makasiiniin liittyviä suojeluarvoja ei ollut pidettävä niin merkittävinä, että niitä olisi muut näkökohdat sivuuttaen ehdottomasti tullut kaavaratkaisussa painottaa enemmän kuin sataman kehittämiseen liittyviä näkökohtia. Näissä oloissa ja kun otettiin huomioon, mitä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.5 toimivia yhteysverkostoja ja energiahuoltoa koskevissa erityistavoitteissa on lausuttu valtakunnallisesti merkittävien satamien kehittämismahdollisuuksien turvaamisesta, korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaupunginvaltuusto oli voinut harkintavaltansa rajoissa hyväksyä asemakaavan muutoksen, jossa ei ollut makasiinia koskevaa suojelumerkintää.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti ja 54 § 2 momentti

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet kohta 4.4 ja 4.5

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 26.9.2014 nro 14/0713/5

Asian aikaisempi käsittely

Hangon kaupunginvaltuusto on 14.5.2013 (§ 37) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Länsisataman asemakaavan ja asemakaavan muutoksen (asemakaava nro 001248). Nyt kysymyksessä oleva Englannin makasiini sijoittuu kaavaan merkityn rakennetun kulttuuriympäristön (RKY) rajauksen sisäpuolelle. Englannin makasiiniin ei asemakaavassa erikseen kohdistu suojelumerkintöjä.

Hangon kaupunginvaltuusto on 12.11.2013 (§ 66) tekemällään päätöksellä Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) oikaisukehotuksen johdosta päättänyt olla muuttamatta 14.5.2013 tekemäänsä päätöstä. Oikaisukehotuksessa oli vaadittu kaavaa oikaistavaksi siten, että Englannin makasiinille osoitetaan sitova rakennusala ja sr-merkintä.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa siltä osin kuin asiassa nyt on kysymys

Museovirasto on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee Hangon Länsisataman Englannin makasiinia, sen viereistä ylikulkusiltaa sekä aallonmurtajaa laiturialueineen.

Museovirasto on esittänyt vaatimuksensa perusteeksi seuraavaa:

Englannin makasiinin ja ylikulkusillan purkamisen ja aallonmurtajan siirtämisen salliminen merkitsee rakennettuun ympäristöön liittyvien erityisten arvojen hävittämistä, ei ota huomioon maakuntakaavan vaatimusta kulttuuriympäristön ja maiseman vaalimisesta eikä täytä rakennetun kulttuuriympäristön turvaamista koskevia valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita eikä vaatimusta eri tavoitteiden yhteensovittamisesta. Hangon Länsisatama on valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö ja aluetta koskevat valtioneuvostossa päätetyt valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Kohteen keskeisiä arvotekijöitä edustaa niemelle keskittyvä rakennusperintö eli Voimakasiini, Englannin makasiini, siihen liittyvä rautatien ylikulkusilta sekä aallonmurtaja, jotka muodostavat alueelle tiiviin ja koko satama-alueeseen nähden suhteellisen suppean yhtenäisen kokonaisuuden. Kokonaisuus on Hangon sataman näkyvä tunnusmerkki niin maalta kuin mereltä päin. Museovirasto on pitänyt tämän kokonaisuuden säilymistä ensiarvoisen tärkeänä. Kaavapäätöksen mukaan vain Voimakasiini tulisi säilymään, kun taas Englannin makasiini ylikulkusiltoineen voitaisiin purkaa ja valtaosa aallonmurtajasta siirtää satamatoimintojen tieltä.

Valtakunnallisesti merkittävän Englannin makasiinin ja ylikulun purkaminen muuttaisi voimakkaasti eteläkärjen kaupunkikuvaa ja hävittäisi sataman historiaa. Englannin makasiini tornihuoneineen toimii huomattavana maamerkkinä ja rakennuksen viereinen ylikulkusilta muodostaa porttiaiheen kuljettaessa kohti aallonmurtajan kärkeä. Kaavaratkaisulla sallitaan aallonmurtajan siirtäminen toiseen paikkaan ohjeellista sijaintia osoittavan vb-rajauksen puitteissa. Siirto väljän aluerajauksen sisällä pelkistäisi aallonmurtajan merkityksen alkuperäisen materiaalin säilymiseen sijainnin ja mahdollisesti myös linjauksen muuttuessa. Nykyisellä paikallaan aallonmurtaja merkitsee historiallista rantaviivan sijaintia. Aallonmurtaja on rakenteena ja alkuperäisellä paikallaan erittäin tärkeä, maisemarakenteellisesti kokoava elementti, joka nivoo yhteen niemellä tiiviinä kokonaisuutena säilyneen, kahdesta makasiinista ja satamarakenteista muodostuvan historiallisen rakennusperinnön. Nyt vain aallonmurtajan läntisintä, niemenkärkeen sijoittuvaa osaa koskee sr-merkintä, jolla alueella aallonmurtajaa ei saa siirtää. Rakennetun kulttuuriympäristön keskeisten ominaispiirteiden säilymiseksi myös aallonmurtaja laiturialueineen sekä Englannin makasiini ja sen viereinen ylikulkusilta olisi säilytettävä sijoillaan ja osoitettava suojelukohteina. Mainitut rakennukset ja rakenteet muodostavat erityisesti yhdessä, suhteessa toisiinsa ja nykyisillä paikoillaan Hangon Länsisataman kulttuurihistoriallisesti merkittävän ydinalueen ja historiallisen kerrostuman, joka kertoo sataman vaiheista Suomen ensimmäisenä ympärivuotisena vientisatamana osana Suomen ja Hangon kaupungin historiaa.

Kaavaratkaisussa ei ole otettu huomioon Länsisataman valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön aluerajausta merkityssisältöineen.

Kaavapäätöksen selvitysaineistossa tulevat erittäin hyvin esille Englannin makasiinin, ylikulkusillan ja aallonmurtajan suojelua perustelevat arvot sekä yksittäisinä kohteina että osana valtakunnallisesti arvokasta satamamiljöötä ja Hangon kaupunkikuvaa. Tehdyssä kuntotutkimuksessa Englannin makasiini on todettu korjauskelpoiseksi siitä huolimatta, että korjaustarve on ilmeisen suuri. Kunnossapidon laiminlyöntien takia korjausvelka on kasvanut. Suuret korjauskustannukset eivät puolla rakennuksen ja sillan purkamista, kun otetaan huomioon niiden kulttuurihistoriallinen arvo. Kaavan tausta-aineistossa on selvitetty sekä vanhojen satama-alueiden kehittämistä että vaihtoehtoisesti toiminnan laajentamista tai keskittämistä uuteen satamaan. Logistiikkaselvitys vuodelta 2007 suosittaa ryhtymään aluksi rajoitetun kasvun mukaisiin, maltillisiin kehittämisinvestointeihin Länsisatamassa ja ulkosatamassa mutta selvittämään pitkällä tähtäimellä sataman siirtoa vastaamaan voimakkaaseen kasvuun.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa asetettu rakennettuun ympäristöön liittyvien erityisten arvojen hävittämisen kielto on ensisijainen suhteessa 3 momentin kohtuullisuusvaatimukseen. Kohtuullisuusvaatimukseen voidaan vedota vain, jos se voidaan tehdä 2 momentissa asetettuja vaatimuksia syrjäyttämättä. Hangon Länsisataman niemessä sijaitseva rakennusten ja rakennelmien kokonaisuus edustaa varmuudella rakennettuun ympäristöön liittyviä erityisiä arvoja, joita ei saa hävittää.

Hangon ympäristöyhdistys ry on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös on kumotaan.

Historiallisten arvojen osalta ympäristöyhdistys on viitannut Museoviraston muistutukseen asiasta. Muistutukseen annetut vastineet ja kaavaan tehdyt muutokset eivät ole riittäviä historiallisten arvojen säilymiseksi.

Uudenmaan ELY-keskus on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös on kumottava Englannin makasiinin osalta.

ELY-keskus on esittänyt vaatimuksensa perusteeksi seuraavaa:

Asemakaavapäätös ei toteuta valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita eivätkä maakuntakaava ja yleiskaava ole olleet ohjeena asemakaavaa muutettaessa. Asemakaavamuutos on maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n sisältövaatimusten vastainen muutoksen siltä osin, mikä koskee vuonna 1998 vahvistetun asemakaavan korttelissa 140 sijaitsevaa Englannin makasiinin rakennusalaa ja suojelumerkintää (sr). Kaavapäätöksen kaavamääräys LS on kumottava Englannin makasiinin osalta siten, että nykyisen voimassa olevan asemakaavan TV-1-korttelin sr-2-merkintä ja Englannin makasiinin rakennusalaa osoittava osa-aluerajaus jää sen osalta voimaan. Nyt hyväksytty asemakaavan muutos mahdollistaa Englannin makasiinin purkamisen.

Hangon Länsisataman kulttuurihistorialliset arvot on todettu siitä laadituissa selvityksissä. Englannin makasiini sijaitsee valtakunnallisesti merkittävässä Hangon Länsisataman kulttuuriympäristössä. Se sijaitsee myös maakunnallisesti ja paikallisesti arvokkaassa kulttuuriympäristössä. Yleiskaavassa se sijaitsee kaupunki- tai kyläkuvallisesti arvokkaalla alueella. Kaavamuutoksen vaikutusten arvioinnissa on todettu kaavan negatiiviset vaikutukset rakennettuun ympäristöön. Yleiskaava ei ole ollut ohjeena asemakaavaa muutettaessa siten, että tarkemmassa suunnittelussa rakennettua ympäristöä myös Englannin makasiinin osalta vaalitaan eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja hävitetä. Kaavamuutos ei myöskään toteuta valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita valtakunnallisesti merkittävän kulttuuriympäristön arvojen säilymisen osalta.

Sataman laajeneminen nykyisen aallonmurtajan eteläpuolelle on kaavaprosessissa tutkittu. Sataman toimintojen järjestäminen ei ole riippuvainen Englannin makasiinin purkamisesta. Englannin makasiinin suojelumerkintä ei estä sataman laajentumisen toteuttamista eikä se aiheuta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaista kohtuutonta rajoitusta tai haittaa.

Hangon kaupunginvaltuusto on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon.

Museovirasto on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

Hangon ympäristöyhdistys ry on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen ja vastaselityksen täydennyksen.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

Hallinto-oikeus on toimittanut asiassa 20.8.2014 katselmuksen Hangon Länsisatamassa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, Museoviraston, Hangon ympäristöyhdistys ry:n sekä Uudenmaan ELY-keskuksen valituksista kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen siltä osin kuin Englannin makasiinin alue on alueella nykyisin voimassa olevassa vuonna 1998 vahvistetussa Länsisataman asemakaavassa osoitettu merkinnällä sr-2 ja muutoin hylännyt valitukset.

Hallinto-oikeus on tältä osin perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Sovellettavat oikeusohjeet

1.1 Vaikutusten selvittämistä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

1.2 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvosto on päätöksellään 30.11.2000 hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:n nojalla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Niitä on tarkistettu valtioneuvoston päätöksellä 13.11.2008, joka tuli voimaan 1.3.2009.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 kulttuuriperintöä koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Tällainen inventointi on muun ohessa Museoviraston laatima inventointi Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY), joka on valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 otettu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi rakennetun kulttuuriympäristön osalta 1.1.2010 alkaen. Tämä inventointi korvasi vastaavan aikaisemman julkaisun Rakennettu kulttuuriympäristö, Valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt, 16/1993.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.5 toimivia yhteysverkostoja ja energiahuoltoa koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on turvattava muun ohella valtakunnallisesti merkittävien satamien kehittämismahdollisuudet.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 6 mukaan erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavatasojen osalta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa. Yleistavoitteita ei ole tarkoitettu käytettäväksi asemakaavojen sisällön oikeudelliseen arviointiin.

1.3 Maankäyttö- ja rakennuslain asemakaavan sisältöä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 3 momentin mukaan asemakaavaan voidaan ottaa 2 momentin säännöksen estämättä rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain (498/2010) 3 §:ssä tarkoitetun kohteen suojelemiseksi tarpeelliset määräykset.

---

1.4 Muu lainsäädäntö

Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan rakennusperinnön säilyttämiseksi voidaan suojella rakennuksia, rakennelmia, rakennusryhmiä tai rakennettuja alueita, joilla on merkitystä rakennushistorian, rakennustaiteen, rakennustekniikan, erityisten ympäristöarvojen tai rakennuksen käytön tai siihen liittyvien tapahtumien kannalta.

---

2. Kaava-alueen sijainti, alueen kaavoituksellinen tilanne ja kaavan tarkoitus

Kaava-alue sijaitsee Hangon keskustan länsipuolella ja sen koko on noin 98 hehtaaria. Nykyisen Hangon Länsisataman satamatoiminnot kattavat suurimman osan suunnittelualueesta. Sataman lounaisosassa sijaitsee vuonna 1909 valmistunut Voimakasiini ja sen itäpuolella vuonna 1923 valmistunut Englannin makasiini. Sataman eteläosassa on aallonmurtajana toimiva graniittimuuri. Satamassa vierailee vuosittain 1 350 alusta.

Ympäristöministeriön 8.11.2006 vahvistamassa Uudenmaan maakuntakaavassa suunnittelualue on liikennealuetta. Osa alueesta on myös kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeää aluetta (Valtakunnallisten inventointien mukainen kulttuuriympäristö, kohdenumero 11, Länsisatama). Alueen pohjoispuolelle on osoitettu yhdysrata ja alueelta johtaa laivaväylä. Välittömästi alueen itäpuolella on maakuntakaavassa osoitettu vierassatama. Alueen pohjois- ja itäpuolella on taajamatoimintojen aluetta.

Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon kulttuuriympäristön ominaispiirteiden vaaliminen ja turvattava merkittävien maisema- ja kulttuuriarvojen säilyminen. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on arvioitava ja sovitettava yhteen maakuntakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen mukainen maankäyttö sekä maisema- ja kulttuuriarvot.

Kaupunginvaltuusto on ELY-keskuksen maankäyttö- ja rakennuslain 195 §:n mukaisen oikaisukehotuksen jälkeen tehnyt asemakaavan muutosta koskevan uuden päätöksen 12.11.2013. Asemakaavan muutosalueella on uutta päätöstä tehtäessä ollut voimassa Hangon kaupunginvaltuuston 14.3.2012 hyväksymä, 1.7.2013 voimaan tullut kantakaupungin yleiskaava. Tässä yleiskaavassa suunnittelualue on pääosin satama-aluetta (LS). Aluevaraukseen liittyvän määräyksen mukaan ennen asemakaavoitukseen tai vesirakennushankkeisiin ryhtymistä tulee olla yhteydessä Museovirastoon inventointitarpeen arvioimiseksi. Alueen kaakkoisosassa on palvelujen ja hallinnon alue (P) ja alueen pohjoisosassa lähivirkistysalue (VL). Länsisatama on osoitettu sk/3-merkinnällä, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan merkinnällä on osoitettu valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt. Numeroindeksi viittaa kaavaselostuksen numerointiin. Merkinnän mukaan alueen tarkemman suunnittelun ja alueelle tehtävien merkittävien toimenpiteiden yhteydessä on kuultava museoviranomaisia. Yleiskaavamääräyksen "kulttuurihistorialliset kohteet liitekartalla" mukaan tarkemmassa suunnittelussa tulee ottaa huomioon liitekartalla osoitetut kulttuuriympäristön kohteet. Liitekartoissa on mainittu maakunnallisesti ja paikallisesti arvokkaana rakennusperintönä kohteet 137 satamakonttori (toisin sanoen Englannin makasiini), 172 Voimakasiini sekä 180 aallonmurtaja ja suojamuuri.

Länsisataman asemakaavassa vuodelta 1998 suunnittelualue on satama-aluetta (LS), varastorakennusten korttelialuetta (TV-1), puistoaluetta (VP), hautausmaa-aluetta (EH-1), autopaikkojen korttelialuetta (LPA) ja katualuetta. Asemakaavassa Voimakasiini on osoitettu historiallisesti arvokkaana ja kaupunkikuvan kannalta tärkeänä rakennuksena merkinnällä sr-1, jota ei kaavamääräyksen mukaan saa hävittää. Englannin makasiinia koskee merkintä sr-2, kaupunkikuvan säilyttämisen kannalta tärkeä rakennuksen julkisivu ja rakennelma. Merkintää koskee kaavamääräys, jonka mukaan julkisivua eikä rakennelmaa saa hävittää. Aallonmurtaja on osoitettu historiallisesti arvokkaaksi ja kaupunkikuvan säilyttämisen kannalta tärkeäksi rakennelmaksi (sr-3), jota ei kaavamääräyksen mukaan saa hävittää. Niemenkärjessä olevia kallioita koskee merkintä s-1, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan tällä alueen osalla ei saa suorittaa sen luonnontilaa muuttavia toimenpiteitä.

Kuningatarvuoren asemakaavassa vuodelta 2006 suunnittelualueella on kaavaselostuksen mukaan liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta (K), toimitilarakennusten korttelialuetta (KTY-1), lähivirkistysaluetta (VL), suojelualuetta (S-1), yleistä pysäköintialuetta (LP-1) ja katualuetta.

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavalla halutaan turvata Hangon Länsisataman kehittäminen Hangon pääsatamana. Kaavaratkaisulla laajennetaan satama-aluetta etelään siten, että nykyisen aallonmurtajan eteläpuolelle muodostuu uusi satama-allas.

3. Asemakaavan ja asemakaavan muutoksen sisältö

Suunnittelualue on asemakaavassa osoitettu satama-alueeksi (LS) lukuun ottamatta alueen kaakkoisosan 1,0784 hehtaarin suuruista toimitilarakennusten korttelialuetta (KTY), alueen pohjoisosan 1,5414 hehtaarin suuruista lähivirkistysalutta, 0,0511 hehtaarin suuruista rautatiealuetta (LR) ja 0,5718 hehtaarin suuruista katualuetta, joka yhdistää Kuningatarvuoren ja sataman. LS-alueelle on osoitettu rakennusoikeutta 300 000 k-m² ja KTY-alueelle 6 000 k-m². Vesialueena säilytettävä satama-alueen osa on merkitty ohjeellisella lsw-rajauksella.

Suunnittelualueen keskelle on osoitettu valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön (RKY) alue. Tämän rajauksen sisäpuolelle sijoittuvat valituksissa mainitut Englannin makasiini, sen viereinen ylikulkusilta ja aallonmurtaja.

RKY-rajauksen sisällä ovat myös kaava-alueella sijaitsevat Voimakasiini ja aallonmurtajan yhteydessä sijaitseva käymälärakennus, jotka on kaavassa osoitettu suojeltaviksi rakennuksiksi tai rakenteiksi (sr). Merkintää koskee kaavamääräys, jonka mukaan kysymyksessä on historiallisesti ja kaupunkikuvan säilyttämisen kannalta arvokas rakennus tai rakenne, jota ei saa purkaa ja jonka korjaus- ja muutostöissä tulee pyytää lausunto museoviranomaiselta.

Aallonmurtajaan kohdistuu pääosin merkintä sr-1. Merkintää koskee kaavamääräys: Alueella sijaitsee aallonmurtaja, jonka ominaispiirteet on säilytettävä. Aallonmurtaja voidaan siirtää toiseen paikkaan vb-merkinnän rajauksen sisällä. Kaava-aineistosta ilmenee, että vb-alue ulottuu noin 350 metrin etäisyydelle aallonmurtajan nykyisestä sijainnista kaakkoon. Aallonmurtajan läntisin osa on osoitettu merkinnällä sr. Sataman läntisimmälle rantaviivalle on osoitettu suojelumerkintä s. Merkintää koskee kaavamääräys: Suojeltava alueen osa, jossa kallio ja rantaviiva on säilytettävä.

Kaava-alueesta Voimakasiini ja sen edessä oleva s-merkinnällä osoitettu kallio ja rantaviiva ovat kansallisen kaupunkipuiston (kp) aluetta. Kaava-alueella sijaitsee myös kaksi merkinnöillä sm ja sm-1 osoitettua muinaisjäännöstä.

Englannin makasiiniin ja sen viereiseen ylikulkusiltaan ei erikseen kohdistu suojelumerkintöjä.

4. Maakuntakaavan ja yleiskaavan sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden merkityksestä asiassa

Maakuntakaavalla on asemakaavan muuttamista ohjaava vaikutus vain sellaisella alueella, jolla ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Näin ollen se, onko ylempiasteinen kaavoitus ollut säädetyllä tavalla ohjeena asemakaavamuutosta laadittaessa, arvioidaan edellä mainitun, 1.7.2013 voimaan tulleen kantakaupungin yleiskaavan eikä Uudenmaan maakuntakaavan pohjalta.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden osalta hallinto-oikeus toteaa, että alueeseen kohdistuu erilaisia ja osittain keskenään ristiriitaisia valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteita. Nämä tavoitteet ovat samanarvoisia ja kaavoituksessa on lähtökohtaisesti pyrittävä sovittamaan tavoitteita yhteen siten, että valittu kaavoitusvaihtoehto edistää mahdollisimman hyvin niiden toteutumista. Ylitsepääsemättömässä ristiriitatilanteessa kaavoittaja voi kuitenkin joutua tekemään myös priorisointia tavoitteiden kesken.

5. Kaavaan liittyvistä selvityksistä valituksenalaisilta osin

5.1 Yleistä

Kaavaselostuksen kohdassa 1.6 on lueteltu Länsisataman asemakaavatyöhön liittyneitä selvityksiä: Hangon kantakaupungin yleiskaavan liikenneselvitys (2008), Kuningatarvuoren luontoselvityksen tarkistus (Sito Oy, 13.10.2010), Kuningatarvuoren kehittämissuunnittelu (Luontotieto Keiron, 24.10.2003), Hangon Kuningatarvuoren ympäristömelumittaus (Promethor, 2008), Hangon sataman logistiikkaselvitys (Strafica Oy et al., 2007), Hangon kaupungin meluselvitys (Tieliikennelaitos, 2004), Englannin makasiini, betonirakenteiden kuntotutkimus (WSP Finland Oy, 17.11.2010), Englanninmakasiini ja aallonmurtaja, Toimenpideselvitys (Sito, 31.1.2013), Hangon Länsisataman Englannin makasiinin, aallonmurtajan ja ylikäytävän rakennushistoriaselvitys (Kulttuuriympäristöpalvelut Heiskanen & Luoto Oy, 31.12.2012), Hangon Länsisataman asemakaavan kaavatalousselvitys (Sito, 2013). Lisäksi kaavaselostuksen tekstiosasta ilmenee myös muita kaavavalmistelussa käytettyjä selvityksiä.

Kaavavalmistelussa on kaupungin lausunnon mukaan ollut käytettävissä myös kaikki Hangon kaupunginvaltuuston 14.3.2012 hyväksymän Hangon kantakaupungin yleiskaavan valmisteluaineisto.

Selvityksiä on tarpeellisin osin selostettu jäljempänä.

---

5.4 Sataman laajennustarpeita koskevaa selvitystä

Hangon sataman logistiikkaselvityksessä näkökulmana on ollut erityisesti Hangon sataman toimintaedellytysten ja kehittämismahdollisuuksien tunnistaminen. Laajahkossa selvityksessä on muun ohella todettu, että Länsisatama on erikoistunut RORO-yksikköliikenteeseen ja paperin vientiin. Satama hoitaa myös konttiliikennettä sekä RORO-toimintoihin liittyvää matkustajaliikennettä. Länsisataman terminaalitiloja käytetään lähinnä paperirullien varastointiin ja käsittelyyn. Englannin makasiini ja Voimakasiini eivät sovellu nykyaikaiseen rahdinkäsittelyyn. Selvityksessä on todettu, että nykyisellä toimintatavalla ja resursseilla Hangon sataman rahtikapasiteetti on käytännössä kokonaan käytetty ja volyymikehitys pysähtyy lähivuosina. Jos satama halutaan säilyttää elinvoimaisena, tarvitaan jonkin tyyppinen kasvustrategia. Rajoitetun kasvun ja nykyisiin vahvuuksiin keskittymisen strategialla kannattavia laajennustapoja on vain yksi eli mereen nykyisen sataman läheisyyteen laajentaminen. Voimakkaan kasvun vaihtoehtokin voidaan toteuttaa mereen laajentamalla. Sen vaikutukset kaupunkikuvaan olisivat erittäin merkittävät. Vaihtoehtoina täytöille ovat joko kokonaan uuden sataman rakentaminen tai laajennusten rakentaminen uuteen paikkaan. Satamalle laajennus mereen tai uusi satama ovat kustannusten kannalta samanarvoisia. Operatiivisesti uusi satama on huomattavasti parempi, mutta käyttökelpoisten terminaalirakennusten hylkääminen ja korvaaminen uudisrakennuksilla tulee kalliiksi. Kokonaisuutena arvioiden uuden sataman rakentaminen on kallein vaihtoehto. Operaattorien näkökulmasta mittava investointitarve nostaa vertailuun vastaavien investointien tekemisen johonkin muuhun satamaan.

---

6. Asemakaavapäätöksen sisältöä koskevat valitusperusteet

---

6.2 Rakennetun kulttuuriympäristön vaaliminen

6.2.1 Englannin makasiinia, ylikulkusiltaa sekä aallonmurtajaa koskeva selvitys

Valtakunnallisesti merkittävää kulttuuriympäristöä (RKY 2009) koskevan kohdekuvauksen mukaan Hangon Länsisatama Hankoniemen kärjessä on Suomen ensimmäinen ympärivuotinen ulkomaanliikenteen vientisatama. Satamaa on rakennettu 1870-luvun alusta alkaen useassa vaiheessa ja sen nykyinen perusilme on peräisin pääasiassa 1910-lukua edeltävältä ajalta. Sataman merkittävimmät rakenteet ovat laituri, aallonmurtajana toimiva lohkokivimuuri sekä Gustaf Nyströmin suunnittelema teräsbetoninen graniitilla vuorattu Voimakasiini. 1920-luvun satamakonttoriin eli niin sanottuun Englannin makasiiniin liittyy pitkä ja kaareva makasiiniosa lastauslaitureineen. Makasiinin on yhdistänyt laituriin betoninen ylikulkusilta.

Englannin makasiinista, aallonmurtajasta ja ylikulkusillasta on tehty rakennushistoriaselvitys (Kulttuuriympäristöpalvelut Heiskanen & Luoto Oy, Heli Haavisto 31.1.2012). Selvityksessä on todettu, että Voimakasiini, Englannin makasiini, ylikulkusilta ja aallonmurtaja ovat Hangon sataman tunnusmerkkejä maalta ja mereltä lähestyttäessä. Huolimatta Länsisataman merkittävistä laajennuksista ja muutoksista, on ensimmäinen laiturin, rautatien linjauksen ja Korkeasaaren pohjalle 1900-luvun alkuun mennessä rakentunut vanhin satama- ja laiturikokonaisuus edelleen tunnistettava, historiallinen miljöö.

Selvityksen mukaan Englannin makasiinin rakennushistoriallinen arvo perustuu siinä käytettyyn rakennustekniseen uutuuteen, varhaiseen paikalla valetun betonin käyttöön. Makasiini edustaa pelkistettyä klassista arkkitehtuuria ja sen eteläseinustan kaartuva muoto kertoo rautatieraiteiden vaikutuksesta Korkeasaaren rakentamisessa. Eteläseinustan pitkä kaartuva katoslippa ja nauhamainen ikkunalinja tuovat rakennukseen modernia henkeä. Maisemallisilta arvoiltaan pitkälti alkuperäisasussa säilynyt Englannin makasiini on merkittävä satama-alueen rakennus. Aallonmurtaja on poikkeuksellisen näyttävä koko Suomen mittakaavassa. Aallonmurtajan perusosa oli satamarakentamisen ensimmäinen vaihe, jonka ympärille koko satama alkoi kehittyä. Aallonmurtajan paikallishistoriallinen arvo on korvaamaton. Se toimii koko Hangon kaupungin tunnuksena ja symboloi kaupungin merellistä historiaa. Ylikulkusillan rakennushistorialliset arvot ovat sen harvinaisuus ja säilyneisyys 1900-luvun alun betonisena rautatien ylikulkusiltana. Ylikulkusillan tärkein arvo on sen paikallishistoriallisessa ja valtakunnallisessa merkityksessä vuosisadan vaihteen liikennehistoriaan ja siirtolaisuuteen liittyvänä rakenteena.

Englannin makasiinista ja siihen liittyvästä kulkusillasta on tehty betonirakenteiden kuntotutkimus (WSP Finland Oy, 17.11.2010). Tutkimuksen mukaan makasiinin perustukset ovat painuneet ja rakenteisiin on syntynyt vaurioita. Merkittävimpänä vauriona voidaan pitää rakenteiden painumisesta aiheutuneita rakennevaurioita. Kantavien pilarien ja palkkien tukipinnoilla on tapahtunut painumisen seurauksena rakenteiden siirtymistä ja kantavien rakenteiden vaurioita. Rakennuksen katon kantavuus on heikentynyt. Kattorakenteet ovat vaurioituneet ja niissä on paikoin vesivuotoja. Kantavien pilarien ja kattorakenteiden osalta rakenteiden uusiminen on suositeltavin vaihtoehto korjauksen luotettavuuden kannalta. Toinen merkittävä ongelma ovat julkisisun betonirakenteiden laajat vauriot, jotka ovat lähinnä raudoitteiden korroosiovaurioiden aiheuttamia betonin lohkeamisia. Vauriot eivät toistaiseksi ole aiheuttaneet ulkoseinärakenteen kantavuuden merkittävää heikentymistä, mutta korjaustarpeet ovat laajoja. Ylikulkusillassa on tapahtunut rakenteen painumista ja betonivaurioita. Betonirakenteissa on tapahtunut halkeilua ja siltabetonissa on paljon korroosiovauriota. Siltarakenteet ovat sinänsä korjattavissa laajoista vaurioista huolimatta.

Tutkimusten johtopäätöksenä on esitetty, että Englannin makasiinin ja ylikulkusillan rakenteelliset vauriot ovat niin laajoja, että teknistaloudellisesti ei ole järkevää lähteä korjaamaan niitä. Pelkästään rakenteiden kunnon kannalta rakennuksen purkaminen ja sen korvaaminen uudella olisi suositeltavaa. Nykyisen julkisivurakenteen korjaaminen niin, että julkisivun luonne ei muutu merkittävästi, on mahdollista. Julkisivukorjausten elinikä on kuitenkin todennäköisesti lyhyt, koska alkaneita vauriomekanismeja ei voida korjauksissa kokonaan eliminoida. Peruskorjauksen jälkeenkin uusia korjauksia on odotettavissa 15–20 vuoden kuluttua. Esitetyn arvion mukaan peruskorjaustoimenpiteiden kustannukset olisivat karkeasti arvioiden noin 3,9 miljoonaa euroa ja 50 vuoden aikana arvioidut tarpeelliset ylläpitokorjaukset noin 500 000 euroa.

Englannin makasiinia ja aallonmurtajaa koskevassa toimenpideselvityksessä (Sito Oy, 31.1.2013) esitetään korjatusta RORO3-laituriosuudesta länteen Englannin makasiinin ja Voimakasiinin välille ulottuen laiturirakenteet uusittavaksi vastaavin periaattein kuin aiempi RORO3-osuus. Tällä osuudella voidaan selvityksen mukaan käyttää RORO3-ratkaisun putkipaalu/vaaka-ankkuri/ankkurilaatta -rakenneperiaatetta ainoastaan siinä tapauksessa, että Englannin makasiini on voitu purkaa pois ennen laiturin uudistamista. Mikäli Englannin makasiini säilytetään pohjarakenteet korjattuina, uusittavan laiturirakenteen ankkurointi on tehtävä vinoankkurein kallioon. Ankkurointivoiman pystykomponentti on siirrettävä laiturilinjalla porapaaluin kallioon. Jälkimmäinen vaihtoehto on vaativampi, enemmän aikaa vievä ja kalliimpi kuin jo tehty RORO3-osuus.

Englannin makasiinin osalta on todettu, että kantavissa rakenteissa on havaittavissa monin paikoin tukien painumisesta johtuvia halkeamia, jotka ovat paikoitellen niin leveitä, että betoniteräkset ovat todennäköisesti kyseisissä kohdissa myötötilassa ja rakenteen kantavuus vaarassa. Englannin makasiinin peruskorjaus edellyttää muun ohella perustusten vahvistamista porapaaluilla, luoteisosan kantavien seinälinjojen sekä pilareiden ja kattorakenteiden purkamisen kokonaisuudessaan ja rakenteiden uusimisen valamalla, julkisivun betonirakenteiden korjaamista ja muita korjaustöitä selvityksessä tarkemmin yksilöidyin tavoin. Ylikulkusillan osalta on todettu, että sillan peruskorjaus turvalliseksi ja riittävän kantavuuden omaavaksi rakenteeksi ei ole järkevää. Sillan betonilaadusta ja käytetystä teräslaadusta ei ole varmuutta. Havaittujen vaurioiden korjaus vaatii laajamittaisia purkutöitä ja perustusten vahventamisen, joka voidaan maaperäolosuhteiden vuoksi tehdä vain porapaaluilla. Siltaa ei ole mahdollista korjata siten, että rakenne säilyy pääsääntöisesti alkuperäisenä, vaan koko silta on uusittava perustuksia myöten. Aallonmurtajan peruskorjaustoimenpiteet vastaavat uuden rakentamista. Esitetyn arvion mukaan Englannin makasiinin peruskorjauksen ja osittain uudelleen rakentamisen kustannukset ovat noin 7 miljoonaa euroa ja ylikulkusillan uusimisen kustannukset 320 000 euroa. Jos Englannin makasiini säilytetään, laiturin peruskorjaus maksaa noin 4,5 miljoonaa euroa. Jos makasiini puretaan, laiturin korjauskustannukset ovat hieman edullisemmat, noin 4 miljoonaa euroa, koska korjaus voidaan toteuttaa RORO3-ratkaisulla käyttäen maa-ankkureita.

Kaavaselostuksen mukaan Englannin makasiinin säilyttäminen haittaisi sataman kehittämistä ja tämän haitan taloudellinen arvo on noin 1,1 miljoonaa euroa vuodessa. Kaavaselostuksessa on todettu myös, että Englannin makasiinin kohdalla oleva laituri pitäisi kunnostaa. Kunnostaminen ei kuitenkaan ole mahdollista ilman kajoamista makasiiniin. Se on joko purettava tai sen perustukset on rakennettava uudestaan samassa yhteydessä, kun laituri kunnostetaan. Koska satama-allasta ei voi kaventaa, muuta kunnostustapaa ei voi käyttää.

6.2.2 Annetuista lausunnoista

Uudenmaan liiton asemakaavaehdotuksesta antaman lausunnon 20.6.2012 mukaan sataman kulttuurihistorialliset arvot muodostuvat voimakasiinin, graniittisen aallonmurtajan ja Englannin makasiinin kokonaisuudesta, jonka arvo heikentyisi merkittävästi, jos Englannin makasiini purettaisiin. Liiton mukaan graniittinen aallonmurtaja on mahdollista siirtää ehdotuksessa esitetyn aluerajauksen sisällä ilman, että siirto merkittävästi heikentäisi rakennetun kulttuuriympäristön arvoja. Lausunnossa on edelleen todettu, että Hangon Länsisataman kilpailukyky ja toimintaedellytysten säilyminen ovat koko Uudenmaan kannalta merkittäviä asioita ja että Länsisataman asemakaavassa tulisi mahdollistaa sekä sataman kehittäminen että kulttuuriympäristön säilyminen.

Museovirasto rakennuskulttuurin suojelusta vastaavana asiantuntijaviranomaisena ja ELY-keskus ovat 15.6.2012 antaneet kaavaehdotuksesta lausunnot, jotka vastaavat sisällöltään niiden edellä siteerattuja valituskirjelmiä.

6.2.3 Kaavaratkaisun perusteet rakennetun kulttuuriympäristön vaalimisen osalta

Asemakaavaselostuksen (kohdat 4.5.1 ja 4.5.2) mukaan kaavaluonnosvaiheessa on laadittu kolme alustavaa vaihtoehtoa sataman suunnitelmiksi. Jokaisessa vaihtoehdossa on ollut lähtökohtana sataman lisätilantarpeeseen vastaaminen.

Vaihtoehto 1 sisältää kaksi uutta rahtialuspaikkaa sekä satamapaikkoja purje- ja muille veneille. Voimakasiini, Englannin makasiini ja graniittinen muuri jäävät paikoilleen.

Vaihtoehto 2 sisältää kaksi uutta rahtialuspaikkaa, lauttapaikan sekä satamapaikkoja purje- ja muille veneille. Graniittimuuri siirtyy alueen eteläosaan aallonmurtajaksi alkuperäiseen käyttötarkoitukseensa. Voimakasiini säilyy paikallaan mutta Englannin makasiini ei säily.

Vaihtoehto 3 sisältää kaksi uutta rahtialuspaikkaa ja lauttapaikan. Graniittimuuri siirtyy alueen eteläosaan aallonmurtajaksi. Voimakasiini säilyy paikallaan mutta Englannin makasiini ei säily. Vaihtoehto sisältää laajoja täyttöjä alueen eteläosassa. Vaihtoehto 2 voidaan nähdä myös välivaiheena vaihtoehdolle 3.

Asemakaavaselostuksessa esitetyn vaihtoehtojen vertailun mukaan vaihtoehto 1 on huonoin sataman toimintaedellytysten kannalta. Siinä saadaan vain yksi uusi rahtialuspaikka, koska Englannin makasiinin edessä jo olemassa olevasta paikasta jouduttaisiin riittämättömän lastaustilan takia luopumaan. Tässä vaihtoehdossa ei synny riittävästi lisätilaa sataman tarpeita varten. Englannin makasiini ja aallonmurtaja myös rajoittavat liikennettä alueen sisällä, koska sataman sisään jäävä tila jää ahtaaksi. Ahtaat väylät aiheuttavat myös työturvallisuusriskejä.

Vertailun mukaan sataman toimintaedellytyksiä on vaikea yhdistää alueen kulttuuriympäristöarvojen kanssa. Lisäksi on todettu, että koska turvallisuussyistä satama pitää aidata eikä satamakenttien käsittelyalueiden kautta voi ohjata asiointiliikennettä sataman keskelle jääviin rakennuksiin, rakennusten monipuolinen hyötykäyttö on erittäin vaikeaa. Englanninmakasiinin korjaaminen ja ylläpitäminen on taloudellisesti erittäin haasteellista.

Kaavaselostuksessa on todettu, että kaavan tarkoituksena on sataman laajentamisen mahdollistava asemakaava. Pyrkimyksistä huolimatta ei ole pystytty löytämään sellaista suunnitteluratkaisua, joka olisi täyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaiset kaavalle asetetut tavoitteet ja samalla säilyttänyt kaikki saman pykälän 2 momentissa tarkoitetut rakennushistorialliset arvot. Kaavaratkaisussa maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaisia arvoja on säilytetty mahdollisimman paljon.

Hyväksytty asemakaavan muutos on laadittu lähinnä edellä selostetun vaihtoehdon 2 mukaisesti.

6.2.4 Oikeudellinen arviointi rakennettua kulttuuriympäristöä koskevien valitusperusteiden osalta

Länsisatama on valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Englannin makasiinilla, ylikulkusillalla ja aallonmurtajalla on sekä erikseen että kokonaisuuden osina merkittävää kulttuurihistoriallista merkitystä rakennushistorian, rakennustekniikan, kaupunkikuvan ja maisemarakenteen kannalta. Kantakaupungin yleiskaavan lähtökohtana on Länsisatamaa koskevan sk/3-merkinnän perusteella katsottava olevan makasiinin ja kyseisten rakennelmien säilyttäminen, vaikkakin niistä ainoastaan osa aallonmurtajaa on yleiskaavalla erikseen suojeltu. Asemakaavaratkaisu, joka mahdollistaa niiden purkamisen, vaikkakin kaavassa on muutoin suojeltu muun ohella Länsisataman arvokkaana pidetty Voimakasiini, ei lähtökohtaisesti täytä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavan laatimiselle asetettua vaatimusta rakennetun ympäristön säilyttämisestä, ei ota riittävällä tavalla huomioon yleiskaavan Länsisatamaan kohdistuvia suojelumääräyksiä eikä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuriperintöä koskevaa erityistavoitetta. Toisin kuin kaupunginhallitus lausunnossaan toteaa, esitetyn selvityksen mukaan sekä Englannin makasiinin, ylikulkusillan että aallonmurtajan korjaaminen on mahdollista, vaikkakin korjaus- ja Englannin makasiinin kohdalla myös ylläpitokustannukset ovat huomattavat ja nostavat lisäksi sen kohdalla olevan laiturinkin kunnostuskustannuksia. Siltä osin kuin asiassa on viitattu kaavaratkaisun kohtuuttomuuteen maanomistajalle, mikäli rakennus ja rakennelmat säilytetään, hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 3 momentin nojalla asemakaavaan voidaan rakennusperinnön suojelemiseksi ottaa suojelumääräyksiä siinäkin tapauksessa, että ratkaisusta aiheutuisi maanomistajalle kohtuuttomana pidettäviä vaikeuksia.

Kaavapäätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa on kuitenkin rakennetun kulttuuriympäristön vaalimista koskevien vaatimusten ohella otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyt muut sisältövaatimukset, yleiskaava, jossa asemakaava-alue on kyseiseltä osin osoitettu pääasialliselta käytöltään satama-alueeksi sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoite valtakunnallisesti merkittävien satamien kehittämismahdollisuuksien turvaamisesta.

Asemakaavamuutoksen keskeinen tavoite on säilyttää Länsisatama elinvoimaisena laajentamalla sitä. Tämä on sinällään myös alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuriympäristön arvoa koskevan erityistavoitteen mukaista, koska Länsisatama itsessäänkin on mainittu RKY-julkaisussa. Asemakaavan sisältövaatimuksista johtuvat vastakkaiset intressit on otettava huomioon arvioitaessa sitä, minkä laajuista suojelua kantakaupungin yleiskaava ja maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin säännös rakennetun ympäristön vaalimiselta Länsisataman alueella edellyttää. Myös aiheutuvat kustannukset voivat vaikuttaa asian arviointiin.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella on ilmeistä, että sataman kehittäminen laajentamalla sitä halutulla, sen elinvoimaisuuden säilyttävällä tavalla olisi vähintäänkin hyvin vaikeaa, jos sekä Englannin makasiini, rautatien ylikulkusilta että aallonmurtaja säilytetään. Etenkin aallonmurtaja ja ylikulkusilta jäisivät etelään laajenevan satama-alueen taakse ilmeisen tarkoituksettomina ja sataman toimivuutta paljolti vaikeuttavina rakennelmina. Näin sijoittuvina ne eivät myöskään olisi kauempaa juurikaan havaittavissa eikä niillä siten olisi merkitystä sataman muodostamalle maisemakuvalle erikseen tai yhdessä Englannin makasiinin kanssa. Nämä seikat ja alueidenkäyttötavoite sataman kehittämismahdollisuuksien turvaamisesta huomioon otettuna hyväksyttyä kaavaratkaisua, jossa osa aallonmurtajasta säilytetään ja suojellaan alkuperäisellä paikallaan ja loppuosa siitä siirretään alkuperäiseen tarkoitukseensa aallonmurtajaksi suunnittelualueen eteläosaan, ei voida pitää lainvastaisena. Samasta syystä, ja kun otetaan lisäksi huomioon aallonmurtajan siirtäminen, kaavaratkaisua ei voida pitää lainvastaisena siltäkään osin kuin aallonmurtajan luota Englannin makasiinille johtavaa ylikulkusiltaa ei suojella kaavassa.

Englannin makasiinia koskevalta osalta hallinto-oikeus toteaa, että asemakaavaselostuksessa esitetyn vaihtoehtojen vertailun mukaan vaihtoehdossa 1, jossa sekä Englannin makasiini että graniittinen muuri eli aallonmurtaja säilyvät paikoillaan, Englannin makasiinin edessä olevasta rahtialuspaikasta joudutaan riittämättömän tilan takia luopumaan eikä tässä vaihtoehdossa synny riittävästi lisätilaa sataman tarpeita varten. Vertailussa on viitattu myös Englannin makasiinin ja aallonmurtajan vuoksi sataman sisään jäävän tilan ahtauteen. ELY-keskus on valituksessaan kuitenkin tuonut esiin, että sataman laajeneminen nykyisen aallonmurtajan eteläpuolelle on kaavaprosessissa tutkittu, eikä sataman toimintojen järjestäminen ole riippuvainen Englannin makasiinin purkamisesta, ja että Englannin makasiinin suojelumerkintä ei estä sataman laajentumisen toteuttamista eikä kohtuutonta rajoitusta tai haittaa. Hallinto-oikeus toteaa, että kaavaselostuksessa esitetyssä vaihtoehtotarkastelussa ei ole lainkaan vaihtoehtoa, jossa satamalle syntyy lisätilaa alueen eteläosaan, kun aallonmurtajaa siirretään suunnitellusti, mutta Englannin makasiini säilytetään. Tämän selvityksen puuttuessa ei voida arvioida, estääkö Englannin makasiini yksinään sataman riittävän laajentamisen ja tehokkaan liikenteen alueella.

Kun otetaan huomioon Englannin makasiinin kulttuuri- ja rakennushistoriallisesta sekä maisemallisesta arvosta esitetty selvitys, valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, yleiskaavan Länsisatamaan kohdistuvat suojelumääräykset sekä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 ja 3 momenttien keskinäinen suhde ja saman lain 57 §:n 2 ja 3 momentit, hallinto-oikeus katsoo, että kaavaratkaisu, joka mahdollistaa Englannin makasiinin purkamisen, ei edellisessä kappaleessa tarkoitetun selvityksen puuttuessa täytä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä sisältövaatimuksia rakennetun kulttuuriympäristön vaalimisen osalta. Riittävää selvitystä ei ole esitetty siitä, että Englannin makasiinin säilyttäminen estäisi sataman kehittämismahdollisuudet ja että siis olisi olemassa tilanne, jossa voitaisiin sivuuttaa makasiinin suojelua edellyttävät asemakaavan sisältövaatimukset muihin, sataman kehittämistä puoltaviin sisältövaatimuksiin nojaamalla. Kaavapäätöstä on tämän vuoksi pidettävä lainvastaisena siltä osin kuin se mahdollistaa Englannin makasiinin purkamisen.

---

6.4 Lopputulos

Asemakaavaa koskeva valitus on kunnallisvalitus ja hallinto-oikeus voi tutkia vain sen, onko päätös valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta eikä sitä olisiko jokin muu kaavaratkaisu maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimuksia paremmin vastaava kuin valittu kaavaratkaisu.

Hangon kaupunginvaltuuston päätös on edellä kohdassa 6.2.4 todetuilla perusteilla lainvastainen siltä osin kuin se mahdollistaa Englannin makasiinin purkamisen. Tämän vuoksi hallinto-oikeus kumoaa päätöksen ratkaisulauselmasta ilmenevällä tavalla. Kaupunginvaltuuston päätös ei valituksissa esitetyillä perusteilla muilta osin ole virheellisessä järjestyksessä syntynyt tai lainvastainen, joten valitukset hylätään muutoin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 50 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Marja Viima, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hangon kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen ja kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään kaikilta osin.

Kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kaavan tavoitteena on ollut mahdollistaa Länsisataman kehittäminen Hangon pääsatamana. Pääasiallisesti kaavalla on ollut tarkoitus laajentaa sataman aluetta. Museovirasto on viranomaisneuvottelussa edellyttänyt rakennushistoriaselvityksen tekemistä Englannin makasiinista, ylikulkusillasta ja aallonmurtajasta. Tämä selvitys on tehty.

Valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt (RKY 2009) on merkitty yleiskaavaan aluemerkinnöillä. Länsisataman alueella on merkintä sk/3. Englannin makasiini, kuten myös Voimakasiini, mainitaan tehdyssä inventoinnissa ja se on merkitty inventoinnin liitekartalle. Kaavamääräyksissä todetaan yleisesti, että tarkemmassa suunnittelussa tulee ottaa huomioon liitekartalla osoitetut kulttuuriympäristön kohteet.

Yleiskaavan sk/3-merkintä muistuttaa alueen kuuluvan valtakunnallisesti merkittäviin kulttuuriympäristöihin, jotta tarkemmassa yksityiskohtaisessa suunnittelussa, muun ohella asemakaavoituksessa, voidaan selvittää, miten nämä arvot on mahdollista ottaa huomioon sataman kehittämisen rinnalla. Muussa tapauksessa myös Englannin makasiini ja ylikulkusilta olisi suojeltu yleiskaavassa kohdemerkinnällä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan oikeusvaikutteisen yleiskaavan tulee olla ohjeena laadittaessa tai muutettaessa asemakaavaa. Yleispiirteisemmän kaavan ohjausvaikutus ei kuitenkaan vaadi ratkaisun ehdotonta noudattamista.

Hangon Länsisa³tama on valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö. Sen keskeisiä arvotekijöitä edustaa niemelle keskittyvä rakennusperintö eli Voimakasiini, Englannin makasiini, siihen liittyvä rautatien ylikulkusilta sekä aallonmurtaja, jotka muodostavat alueelle tiiviin ja yhtenäisen kokonaisuuden. Museovirasto on pitänyt tämän kokonaisuuden säilymistä ensiarvoisen tärkeänä. Kun hallinto-oikeus on katsonut, että aallonmurtaja voidaan siirtää ja ylikulkusilta poistaa, ei Englannin makasiinin suojelulle jää tästä näkökulmasta perustetta.

Kaupunginhallitus ei ole lausunnossaan väittänyt, että Englannin makasiinia ei voisi korjata. Sen sijaan kaupunki on tuonut esille sen seikan, että Englannin makasiinin ollessa paikallaan ei laituriarkkuja voida kohtuullisella tavalla korjata. Mikäli arkkuja ei korjata, ne sortuvat mereen ja Englannin makasiini niiden mukana. Englannin makasiini ei rakenteensa vuoksi kestä siirtämistä.

Laituriarkkujen korjaus Englannin makasiini säilyttämällä maksaa tehdyn selvityksen mukaan 11,91 miljoonaa euroa, koska se edellyttää makasiinin peruskorjausta. Mikäli Englannin makasiini puretaan, on vastaava kustannus 4,25 miljoonaa euroa. Näiden vaihtoehtoisten toimien ero on siis 7,66 miljoonaa euroa. Kun Englannin makasiini lisäksi jää suljetulle satama-alueelle, jonne ulkopuoliset eivät pääse, eikä satamalla ole sille käyttöä, käytettäisiin kyseiset 7,66 miljoonaa euroa tyhjilleen jäävän rakennuksen korjaamiseen.

Englannin makasiini estää jo nyt sen pohjoispuolella olevan laituripaikan täyden käytön. Laituripaikkaa voidaan käyttää vain noin puolella tehokkuudella tilanahtauden vuoksi. Tämän haitan arvo on noin 1,1 miljoonaa euroa vuodessa. Lisäksi uusi laituripaikka jouduttaisiin rakentamaan huomattavasti nopeammassa aikataulussa, jolloin 20 miljoonan euron investointi aikaistuisi suunnitellusta. Englannin makasiini aiheuttaa myös työturvallisuusriskin ahtaustoiminnalle, jossa käytetään suuria koneita. Riski muodostuu makasiinin ympärillä olevista kapeista työalueista ja rajoitetusta näkyvyydestä.

Toisin kuin hallinto-oikeus toteaa, sataman laajentumista etelään on tutkittu. Tämä on ollut vaihtoehto VE1. Kun aallonmurtajaa siirretään tämän kaavaratkaisun mukaisesti, saadaan etelään kaksi uutta paikkaa, mutta edelleen Englannin makasiinin pohjoispuoleinen paikka jää vajaakäyttöön. Aallonmurtajan paikka ei muuta tilannetta tältä osin. Jos hallinto-oikeus taas tarkoittaa, että laajentumista etelään olisi pitänyt tutkia tämän kaavaratkaisun alueen ulkopuolelle, on asiassa kysymys tarkoituksenmukaisuuden arvioinnista.

Kaava-aluetta koskevat valtakunnallisten alueiden käyttötavoitteiden kohtien 4.4. (Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luon³nonvarat) ja 4.5 (Toimivat yhteysverkostot ja energianhuolto) erityistavoitteet. Nämä tavoitteet ovat keskenään samanarvoisia. Kaavoituksessa on lähtökohtaisesti pyrittävä sovittamaan tavoitteita yhteen siten, että valittu ratkaisu edistää mahdollisimman hyvin niiden toteutumista. Ylitsepääsemättömässä ristiriitatilanteessa kaavoittaja voi kuitenkin joutua tekemään priorisointia tavoitteiden kesken.

Yleiskaava on ohjannut asemakaavoitusta maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamalla tavalla. Kaavan tavoitteena on ollut sataman kehittäminen ja laajentaminen. Englannin makasiinin säilyttäminen vaarantaa tämän tavoitteen ja aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Museovirasto on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut, että valitus hylätään. Lausunnossaan Museovirasto on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pitkälti alkuperäisessä asussaan säilynyt Englannin makasiini edustaa sataman ensimmäisen maailmansodan jälkeistä jälleenrakennusvaihetta 1918–1923. Se on ainoa 1920-luvun klassismia edustava rakennus satamassa. Rakennus on massaltaan kaareva ja päädyltään porrastuva. Muotonsa vuoksi ja muita satamarakennuksia korkeampana rakennus toimii huomattavana maamerkkinä tornihuoneineen. Sen rakennushistoriallinen arvo perustuu varhaiseen paikalla valetun betonin käyttöön, mikä oli aikanaan rakennustekninen uutuus. Kaareva eteläseinä on muistuma rautatielinjan vaikutuksesta. Rakennus myös symbolisoi sodan tuhojen jälkeistä Hangon rakentamista itsenäistyneessä Suomessa. Englannin makasiini on sataman rakennuksista kaupunkikuvallisesti huomattavin. Kunnostettu ja suojelumerkinnöin varustettu Voimakasiini on huomattavasti matalampi rakennus, joka ei tältäkään osin korvaisi Englannin makasiinin menetystä.

Mikäli rakennetun ympäristön erityisiä arvoja säilytettäessä painotetaan nimenomaan kaupunkikuvallista merkitystä, mikä sinänsä on hyvin yksipuolinen lähestymistapa, ylikulkusillan purkamisella ei nykyisellään ole läheskään yhtä suurta merkitystä kuin Englannin makasiinin purkamisella.

Kaavavalmistelussa on ollut kulttuuriympäristön säilyttävä vaihtoehto 1, jonka ottamista jatkosuunnittelun lähtökohdaksi Museovirasto on ehdotusvaiheen lausunnossa esittänyt. Kyseisen vaihtoehdon mukaan rahtialuspaikkoja olisi lisätty kahden sijasta yhdellä, koska Englannin makasiinin edustan ahtaudesta johtuen yhdestä paikasta olisi jouduttu luopumaan. Museovirasto on todennut, ettei kaavan suunnitteluaineistosta perustellusti selviä se, eikö makasiinin edustaa voi hyödyntää vähemmän tilaa vaativille toiminnoille ja saada toista rahtialuspaikkaa sijoitettua muualle. Jatkosuunnittelun pohjaksi valittiin kuitenkin vaihtoehto 2, jossa lähdettiin Englannin makasiinin purkamisesta.

Vaihtoehtoisten rahtialuspaikkojen selvittämisen lisäksi Englannin makasiinin pohjoispuolella olevan rahtialuspaikan käytön suunnittelussa ei olisi tullut lähteä makasiinin hävittämisestä ainoana ratkaisuna. Nimenomaan makasiinin pohjoispuoli on sen ulkoarkkitehtuurin arvojen kannalta eniten muutoksia kestävä osio. Kaupunginpuoleisen korkean osan ja sen takana olevan matalamman osan etelänpuoleisen kaarevan rakenteen säilyessä on mahdollista suunnitella satamatoimintoja helpottavia muutoksia matalamman osan pohjoispuolelle. Museovirasto ei myöskään pidä uskottavana väitettä, että makasiinirakennusta korjattuna ei pystyttäisi millään tavoin hyödyntämään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa asetettu rakennetun ympäristön erityisten arvojen hävittämiskielto sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kulttuuriympäristöä koskeva erityistavoite velvoittavat kaavoitusratkaisuun, jolla rakennetun ympäristön erityiset arvot säilyvät. Museovirasto pitää hallinto-oikeuden päätöksen perusteluja virheellisinä siltä osin kuin niissä viitataan sellaisen tilanteen mahdollisuuteen, jossa makasiinin suojelua edellyttävät asemakaavan sisältövaatimukset voitaisiin sivuuttaa.

Mikäli Englannin makasiinin korjaamiskustannuksilla vastoin Museoviraston käsitystä olisi asiassa merkitystä, on otettava huomioon, että rakennuksen ja rakenteiden kunnon heikkenemistä ei ole vuosien varrella ehkäisty oikea-aikaisilla vauriokartoituksilla ja korjauksilla, mistä syystä korjausvelka on kasvanut.

Niemenkärjen viimeistä rakennusperintöä lukuun ottamatta kulttuuriperinnön tavoitteet ovat väistyneet aikaisemmissa sataman kehittämisvaiheissa.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut, että valitus hylätään.

Hangon ympäristöyhdistys ry on antanut selityksen, jossa se on vaatinut, että valitus hylätään.

Hangon kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, joka on toimitettu tiedoksi Museovirastolle, Hangon ympäristöyhdistys ry:lle ja Uudenmaan ELY-keskukselle.

Hangon Satama Oy on toimittanut lisäselvityksenä luonnoksen ulkoisesta pelastussuunnitelmasta. Pelastussuunnitelma on toimitettu tiedoksi Museovirastolle, Hangon ympäristöyhdistys ry:lle ja Uudenmaan ELY-keskukselle.

Korkein hallinto-oikeus on toimittanut Hangon Länsisatamassa katselmuksen 19.2.2016. Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin ja lähetetty tiedoksi katselmukseen kutsutuille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan Hangon kaupunginhallituksen valituksesta. Museoviraston, Hangon ympäristöyhdistys ry:n ja Uudenmaan ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemät valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään myös Englannin makasiinia koskevalta osin.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on Hangon kaupunginhallituksen valituksesta korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana kysymys siitä, onko Hangon kaupunginvaltuuston tekemä Hangon Länsisataman asemakaavan hyväksymistä ja asemakaavan muutosta koskeva päätös lainvastainen siltä osin kuin asemakaavassa ei enää ole Englannin makasiinia koskevaa suojelumerkintää.

2. Sovellettavat oikeusohjeet ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtioneuvosto on päätöksellään 30.11.2000 hyväksynyt maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:n nojalla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Niitä on tarkistettu valtioneuvoston päätöksellä 13.11.2008, joka tuli voimaan 1.3.2009.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 kulttuuriperintöä koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Tällainen inventointi on muun ohessa Museoviraston laatima inventointi Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY), joka on valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 otettu maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkoittamaksi inventoinniksi rakennetun kulttuuriympäristön osalta 1.1.2010 alkaen.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.5 toimivia yhteysverkostoja ja energiahuoltoa koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on turvattava muun ohella valtakunnallisesti merkittävien satamien kehittämismahdollisuudet.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 6 mukaan erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavatasojen osalta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa. Yleistavoitteita ei ole tarkoitettu käytettäväksi asemakaavojen sisällön oikeudelliseen arviointiin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 3 momentin mukaan asemakaavaan voidaan ottaa 2 momentin säännöksen estämättä rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain (498/2010) 3 §:ssä tarkoitetun kohteen suojelemiseksi tarpeelliset määräykset.

3. Kaava-alueesta ja kaavoitustilanteesta saatu selvitys

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavan tarkoituksena on turvata Hangon Länsisataman kehittäminen Hangon pääsatamana. Kaavaratkaisulla laajennetaan satama-aluetta etelään siten, että nykyisen aallonmurtajan eteläpuolelle muodostuu uusi satama-allas.

Hangon keskustan länsipuolella sijaitseva kaava-alue on kooltaan noin 98 hehtaaria. Nykyisen Hangon Länsisataman satamatoiminnot kattavat suurimman osan kaava-alueesta. Englannin makasiini sijaitsee kaava-alueen itäosassa.

Länsisataman asemakaavassa vuodelta 1998, jonka valituksenalainen asemakaava tältä osin korvaa, Englannin makasiinia koskee merkintä sr-2, kaupunkikuvan säilyttämisen kannalta tärkeä rakennuksen julkisivu ja rakennelma. Merkintää koskee kaavamääräys, jonka mukaan julkisivua eikä rakennelmaa saa hävittää.

Hangon kaupunginvaltuuston 16.12.1987 hyväksymässä oikeusvaikutuksettomassa Hangon kantakaupungin yleiskaavassa Englannin makasiini on satama-aluetta (LS).

Hangon kaupunginvaltuusto on tehnyt valituksen kohteena olevaa kaavaa koskevan hyväksymispäätöksen 14.5.2013. Uudenmaan ELY-keskuksen maankäyttö- ja rakennuslain 195 §:n mukaisen oikaisukehotuksen jälkeen valtuusto on tehnyt asemakaavan muutosta koskevan uuden päätöksen 12.11.2013.

Asemakaavan muutosalueella on uutta päätöstä tehtäessä ollut voimassa Hangon kaupunginvaltuuston 14.3.2012 hyväksymä, 1.7.2013 voimaan tullut kantakaupungin yleiskaava. Tässä yleiskaavassa alue on pääosin satama-aluetta (LS). Aluevaraukseen liittyvän määräyksen mukaan ennen asemakaavoitukseen tai vesirakennushankkeisiin ryhtymistä tulee olla yhteydessä Museovirastoon inventointitarpeen arvioimiseksi. Länsisataman aluetta koskee sk/3-merkintä. Kaavamääräyksen mukaan merkinnällä on osoitettu valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt. Alueen tarkemman suunnittelun ja alueelle tehtävien merkittävien toimenpiteiden yhteydessä on kuultava museoviranomaisia. Yleiskaavamääräyksen "kulttuurihistorialliset kohteet liitekartalla" mukaan tarkemmassa suunnittelussa tulee ottaa huomioon liitekartalla osoitetut kulttuuriympäristön kohteet. Liitekartoissa on mainittu maakunnallisesti ja paikallisesti arvokkaana rakennusperintökohteena 137 satamakonttori eli Englannin makasiini.

4. Hangon Länsisatamasta ja Englannin makasiinista kaava-asiakirjoista ilmenevä selvitys

Valtakunnallisesti merkittävää kulttuuriympäristöä (RKY 2009) koskevan kohdekuvauksen mukaan Hangon Länsisatama Hankoniemen kärjessä on Suomen ensimmäinen ympärivuotinen ulkomaanliikenteen vientisatama. Satamaa on rakennettu 1870-luvun alusta alkaen useassa vaiheessa ja sen nykyinen perusilme on peräisin pääasiassa 1910-lukua edeltävältä ajalta. Sataman merkittävimmät rakenteet ovat laituri, aallonmurtajana toimiva lohkokivimuuri sekä Gustaf Nyströmin suunnittelema teräsbetoninen graniitilla vuorattu Voimakasiini. 1920-luvun satamakonttoriin eli niin sanottuun Englannin makasiiniin liittyy pitkä ja kaareva makasiiniosa lastauslaitureineen. Makasiinin on yhdistänyt laituriin betoninen ylikulkusilta.

Englannin makasiinista, aallonmurtajasta ja ylikulkusillasta on tehty rakennushistoriaselvitys (Kulttuuriympäristöpalvelut Heiskanen & Luoto Oy, Heli Haavisto 31.1.2012). Selvityksessä on todettu, että Voimakasiini, Englannin makasiini, ylikulkusilta ja aallonmurtaja ovat Hangon sataman tunnusmerkkejä maalta ja mereltä lähestyttäessä. Huolimatta Länsisataman merkittävistä laajennuksista ja muutoksista, on ensimmäinen laiturin, rautatien linjauksen ja Korkeasaaren pohjalle 1900-luvun alkuun mennessä rakentunut vanhin satama- ja laiturikokonaisuus edelleen tunnistettava, historiallinen miljöö.

Selvityksen mukaan Englannin makasiinin rakennushistoriallinen arvo perustuu siinä käytettyyn rakennustekniseen uutuuteen, varhaiseen paikalla valetun betonin käyttöön. Makasiini edustaa pelkistettyä klassista arkkitehtuuria ja sen eteläseinustan kaartuva muoto kertoo rautatieraiteiden vaikutuksesta Korkeasaaren rakentamisessa. Eteläseinustan pitkä kaartuva katoslippa ja nauhamainen ikkunalinja tuovat rakennukseen modernia henkeä. Maisemallisilta arvoiltaan pitkälti alkuperäisasussa säilynyt Englannin makasiini on merkittävä satama-alueen rakennus.

Englannin makasiinista ja siihen liittyvästä kulkusillasta on tehty betonirakenteiden kuntotutkimus (WSP Finland Oy, 17.11.2010). Tutkimuksen mukaan makasiinin perustukset ovat painuneet ja rakenteisiin on syntynyt vaurioita. Merkittävimpänä vauriona voidaan pitää rakenteiden painumisesta aiheutuneita rakennevaurioita. Kantavien pilarien ja palkkien tukipinnoilla on tapahtunut painumisen seurauksena rakenteiden siirtymistä ja kantavien rakenteiden vaurioita. Rakennuksen katon kantavuus on heikentynyt. Kattorakenteet ovat vaurioituneet ja niissä on paikoin vesivuotoja. Kantavien pilarien ja kattorakenteiden osalta rakenteiden uusiminen on suositeltavin vaihtoehto korjauksen luotettavuuden kannalta.

Tutkimusten johtopäätöksenä on muun ohella esitetty, että Englannin makasiinin ja ylikulkusillan rakenteelliset vauriot ovat niin laajoja, että teknistaloudellisesti ei ole järkevää lähteä korjaamaan niitä.

Englannin makasiinia ja aallonmurtajaa koskevassa toimenpideselvityksessä (Sito Oy, 31.1.2013) esitetään laiturirakenteet uusittavaksi korjatusta RORO3-laituriosuudesta länteen Englannin makasiinin ja Voimakasiinin välille vastaavin periaattein kuin aiempi RORO3-osuus. Tällä osuudella voidaan selvityksen mukaan käyttää RORO3-ratkaisun putkipaalu/vaaka-ankkuri/ankkurilaatta -rakenneperiaatetta ainoastaan siinä tapauksessa, että Englannin makasiini on voitu purkaa pois ennen laiturin uudistamista. Mikäli Englannin makasiini säilytetään pohjarakenteet korjattuina, uusittavan laiturirakenteen ankkurointi on tehtävä vinoankkurein kallioon. Ankkurointivoiman pystykomponentti on siirrettävä laiturilinjalla porapaaluin kallioon. Jälkimmäinen vaihtoehto on vaativampi, enemmän aikaa vievä ja kalliimpi kuin jo tehty RORO3-osuus.

Englannin makasiinin osalta selvityksessä on todettu, että kantavissa rakenteissa on havaittavissa monin paikoin tukien painumisesta johtuvia halkeamia, jotka ovat paikoitellen niin leveitä, että betoniteräkset ovat todennäköisesti kyseisissä kohdissa myötötilassa ja rakenteen kantavuus vaarassa. Englannin makasiinin peruskorjaus edellyttää muun ohella perustusten vahvistamista porapaaluilla, luoteisosan kantavien seinälinjojen sekä pilareiden ja kattorakenteiden purkamisen kokonaisuudessaan ja rakenteiden uusimisen valamalla, julkisivun betonirakenteiden korjaamista ja muita korjaustöitä selvityksessä tarkemmin yksilöidyin tavoin. Jos Englannin makasiini säilytetään, laiturin peruskorjaus maksaa noin 4,5 miljoonaa euroa. Jos makasiini puretaan, laiturin korjauskustannukset ovat hieman edullisemmat, noin 4 miljoonaa euroa, koska korjaus voidaan toteuttaa RORO3-ratkaisulla käyttäen maa-ankkureita.

Kaavaselostuksen mukaan Englannin makasiinin säilyttäminen haittaisi sataman kehittämistä, ja tämän haitan taloudellinen arvo on noin 1,1 miljoonaa euroa vuodessa. Kaavaselostuksessa on todettu myös, että Englannin makasiinin kohdalla oleva laituri pitäisi kunnostaa. Kunnostaminen ei kuitenkaan ole mahdollista ilman kajoamista makasiiniin. Se on joko purettava tai sen perustukset on rakennettava uudestaan samassa yhteydessä, kun laituri kunnostetaan. Koska satama-allasta ei voi kaventaa, muuta kunnostustapaa ei voi käyttää.

5. Oikeudellinen arviointi

5.1 Yleiskaavan ohjausvaikutus

Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka Hangon kaupunginvaltuusto on ELY-keskuksen oikaisukehotuksen johdosta tehnyt 12.11.2013 uudestaan asemakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen, ei asemakaavoitusta ohjaavana yleiskaavana maankäyttö- ja rakennuslain 195 §:n 2 ja 4 momentti huomioon ottaen ole voitu pitää asemakaavan alkuperäisen hyväksymispäätöksen jälkeen voimaan tullutta yleiskaavaa. Kun kantakaupungin yleiskaava on tullut voimaan 1.7.2013, ei sanottu yleiskaava ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla oikeudellisesti velvoittavana ohjeena valituksenalaisen, alun perin 14.5.2013 hyväksytyn asemakaavan laadinnassa. Yleiskaava on kuitenkin voitu ottaa huomioon tosiasiaselvityksenä.

5.2 Englannin makasiinin kulttuurihistorialliset arvot

Englannin makasiinilla on selvityksistä ilmenevällä tavalla kiistatta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa tarkoitettuja rakennettuun ympäristöön liittyviä arvoja. Arvot liittyvät erityisesti varhaiseen paikalla valetun betonin käyttöön ja rakennuksen merkitykseen osana maisemakuvaa sekä lisäksi sataman toiminnan historiaan. Makasiini edustaa saadun selvityksen mukaan pelkistettyä klassista arkkitehtuuria. Rakennuksen eteläseinustan kaartuva muoto kertoo rautatieraiteiden vaikutuksesta Korkeasaaren rakentamisessa. Makasiini muodostaa myös yhdessä alueella sijaitsevan aallonmurtajan ja ylikulkusillan, joista tosin korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei enää ole kysymys, kanssa maisemallisesti tunnistettavan, historiallisen miljöön. Rakennuksen itäpäädyssä on toiminut myös satamakonttori.

Korkeimman hallinto-oikeuden toimittamassa katselmuksessa tehdyt havainnot eivät ole antaneet aihetta arvioida toisin sitä selvityksistä ilmenevää johtopäätöstä, että Englannin makasiini on huonossa kunnossa, mutta kuitenkin lähtökohtaisesti korjattavissa. Osittain rakennuksen huono kunto johtuu saadun selvityksen mukaan siitä, että betoniraudoitus ulottuu varsin lähelle rakennuksen ulkovaipan pinnoitetta, joka altistuu merivesiroiskeiden suolalle. Lisäksi rakennuksen perustukset ovat ilmeisesti ainakin jossain määrin painuneet, mistä on aiheutunut myös vaurioita rakenteisiin. Saadun selvityksen mukaan peruskorjauksen tarve on silti ainakin osin johtunut siitä, että rakennuksen säännönmukainen huolto on laiminlyöty. Tähän nähden rakennuksen nykykunnolle ei sellaisenaan voida antaa ratkaisevaa merkitystä asian ratkaisemisessa. On joka tapauksessa riidatonta, että makasiinin peruskorjaus olisi vaativa työ. Ilman perustusten korjaamista rakennus on vaarassa painua ja tuhoutua ajan myötä. Perustusten asianmukainen korjaaminen edellyttää saadun selvityksen mukaan käytännössä rakennuksen purkamista ja uudelleen rakentamista.

5.3 Englannin makasiinin merkitys sataman kehittämiselle

Katselmushavaintojen mukaan Englannin makasiinia ympäröivä laiturialue on ahdas, mikä estää muun ohella kansikonttien käsittelyn laiturilta. Laiturin perustusten heikon kunnon vuoksi alueella ei tällä hetkellä voi operoida myöskään raskaita koneita. Englannin makasiini vaikeuttaa myös laiturin peruskorjauksen toteuttamista. Laituri on lastinkäsittelyn kannalta siten vajaakäytössä. Makasiini sijaitsee paikalla, jossa se muodostaa satamaliikenteen sujuvuuden ja turvallisuuden kannalta merkittävän riskitekijän.

Saadun selvityksen mukaan makasiinissa ei pitkään aikaan ole ollut Hangon sataman satamaan liittyvää tai muutakaan toimintaa, eikä sillä jatkossakaan ole satamatoimintojen tai satamaa käyttävien asiakkaiden kannalta käyttöä. Suljetulla satama-alueella muukaan käyttö ei voi tulla kysymykseen.

Kaavan laatimista varten on tehty selvityksiä eri kehittämisvaihtoehdoista. Kaavamuutoksen tarkoituksena on ollut mahdollistaa satama-alueen kehittäminen siten, että Länsisatama säilyy Hangon pääsatamana. Satama-altaan ahtaus ei mahdollista merkittäviä muutoksia muutoin kuin etelään. Uusien laituripaikkojen rakentaminen tähän suuntaan edellyttää aallonmurtajan paikan muuttamista ja alueen syvyyden sekä satama-alueen kapeuden vuoksi merkittävää meren täyttöä riittävien laiturialueiden ja niiden tausta-alueiden aikaansaamiseksi. Englannin makasiinin sijainti ahtaalla satama-alueella vaikuttaa siten osaltaan myös sataman laajentumiseen etelään. Mainitut seikat käyvät ilmi riittävällä tavalla alueen olosuhteita koskevasta selvityksestä ja kaava-aineistosta. Tähän nähden asiassa ei vastoin hallinto-oikeuden käsitystä ole ollut tarpeen edellyttää lisäselvityksiä kaavan lainmukaisuuden arvioimiseksi.

5.4 Eri tavoitteiden yhteensovittaminen

Asiassa on asemakaavan lainmukaisuuden arvioimiseksi punnittava toisiinsa nähden vastakkaisia tavoitteita sataman kehittämisestä ja rakennusperinnön suojelemisesta. Kaupunginvaltuustolla on oikeus painottaa kaavan erilaisia sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla, kunhan kaikki sisältövaatimukset otetaan punninnassa laissa edellytetyllä asianmukaisella painoarvolla huomioon.

Englannin makasiini sisältyy Hangon Länsisataman RKY-alueeseen. RKY-alueet on otettava huomioon valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteiden kohdan 4.4 mukaisina alueina. RKY-alueen merkitys korostaa sinänsä alueen rakennusten arvoa. Se ei kuitenkaan itsessään ole riittävä peruste sille, että rakennus muut asian kannalta merkitykselliset näkökohdat sivuuttaen on osoitettava suojelumerkinnällä asemakaavan sisältövaatimusten täyttymiseksi. RKY-kuvauksessa alueen rakennushistorialliset arvot liittyvät paitsi yksittäisiin rakennuksiin myös laajemmin rakennushistoriallisten arvojen yhteyteen alueella yhä jatkuvaan satamatoimintaan. Rakennuksella ei ole käyttöä satamatoiminnassa, eikä sen liittymää satamatoimintaan voida siten varmistaa jatkossa, vaikka rakennus säilytettäisiin. Ratkaisu, joka edellyttää makasiinin säilyttämistä, saattaa asiassa saadun selvityksen mukaan vaarantaa satamatoiminnan jatkumisen taloudellisesti kannattavana alueella.

Englannin makasiinin suojelemista puoltavat edellä kohdassa 5.2 tarkoitetut näkökohdat ovat sinänsä painavia. Makasiinilla ei kuitenkaan ole sellaisia rakennukseen liittyviä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 tarkoittamia arvoja, jotka ehdottomasti muut asiaan liittyvät näkökohdat sivuuttaen edellyttäisivät rakennuksen säilyttämistä. Vaikka rakennuksen itäpuolen fasadi on maisemassa selkeästi tunnistettava, sen sijainti satamatoimintojen keskellä maisemakokonaisuudessa ei satamarakenteiden ja laivojen korkeuden vuoksi ole hallitseva. Rakennus on suurelta osin itäosan korkeahkoa fasadia lukuun ottamatta suhteellisen matala ja sen näkymistä mereltä heikentää aallonmurtaja. Rakennustekniset selvitykset huomioon ottaen rakennuksen säilyttäminen sellaisenaan ei käytännössä ole mahdollista ilman, että se puretaan ja rakennetaan kokonaan uudestaan, minkä vuoksi alkuperäisen rakennuksen betonirakenteisiin liittyviä rakennushistoriallisia arvoja ei voida välttämättä säilyttää.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.5 toimivia yhteysverkostoja ja energiahuoltoa koskevissa erityistavoitteissa on lausuttu valtakunnallisesti merkittävien satamien kehittämismahdollisuuksien turvaamisesta. Kyseinen tavoite koskee myös Hangon Länsisatamaa. Sataman kehittäminen taloudellisesti kannattavana edellyttää laitureiden käytön tehostamista ja satama-alueen laajentamista. Satamatoimintojen jatkumisella Länsisatamassa on keskeinen merkitys Hangon kaupunkirakenteelle. Edellä kohdassa 5.3 kuvatuilla perusteilla Englannin makasiinin suojelu voi vaarantaa sataman kehittämisen.

Kun edellä todetun perusteella arvioidaan kokonaisuutena Englannin makasiiniin liittyviä suojeluarvoja ja sataman kehittämiseen liittyviä näkökohtia, ei suojeluarvoja ole pidettävä niin merkittävinä, että niitä olisi muut näkökohdat sivuuttaen ollut kaavaratkaisussa ehdottomasti painotettava enemmän kuin sataman kehittämiseen liittyviä näkökohtia. Kun otetaan huomioon katselmuksella saatu ja asiakirjoissa oleva selvitys Länsisataman kehittämismahdollisuuksista Englannin makasiinin suojelun turvaavalla tavalla, makasiinin suojelua ei voida varmistaa vaarantamatta sataman kehittämistä. Tässä tilanteessa kaavaratkaisu, jossa Englannin makasiinia ei ole osoitettu suojeltavaksi asemakaavamerkillä ja kaavamääräyksellä, ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi Hangon kaupunginvaltuusto on, siltä osin kuin asiassa korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, voinut harkintavaltansa rajoissa hyväksyä Länsisataman asemakaavan nyt kysymyksessä olevan sisältöisenä.

6. Yhteenveto ja lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Hangon kaupunginvaltuuston päätös ei ole ollut kuntalain (365/1995) 90 §:ssä tarkoitetuin tavoin lainvastainen siltä osin kuin se oli hallinto-oikeudessa kumottu. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on Hangon kaupunginhallituksen valituksesta kumottava ja Museoviraston, Hangon ympäristöyhdistys ry:n ja Uudenmaan ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle tekemät valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä hylättävä myös tältä osin. Hangon kaupunginvaltuuston päätös Länsisataman asemakaavan ja asemakaavan muutoksen hyväksymisestä jää siten kokonaisuudessaan voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Esa Hakkola.