KHO:2016:84

Vesistötoimikunnan 21.8.1943 myöntämässä voimalaitosluvassa edellytettyä ankeriaskourua ei ollut rakennettu. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus oli hakenut velvoitteen muuttamista kalatalousmaksuksi, koska ankeriaskourun rakentaminen ei Suomen rannikolle nousevien ankeriaiden vähäisen määrän ja alempana joessa olevien voimalaitospatojen ankeriaiden nousun estävän vaikutuksen vuoksi ollut enää tarkoituksenmukaista.

Aluehallintovirasto oli hyväksynyt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen teettämän, ankeriaskourun rakentamis- ja ylläpitokustannuksia koskevan laskelman perustelut ja lopputuloksen suuruusluokan, ja laskennallisen kustannusarvion perusteella määrännyt vuotuisen kalatalousmaksun suuruuden. Hallinto-oikeus oli voimalaitoksen omistajan valituksesta alentanut maksun määrää.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että vesilain (264/1961) 2 luvun 22 §:n 4 momentin perusteella muutetun velvoitteen on siitä riippumatta, onko velvoitteen sisältönä maksun suorittaminen vai muu toimenpide, oltava sellainen, että kalataloudelle aiheutuvaa vahinkoa saadaan sen avulla ehkäistyksi tai vähennetyksi ainakin yhtä tehokkaasti kuin alkuperäisen velvoitteen avulla on ollut mahdollista. Maksun suuruus ei siten perustu kustannukseen, joka maksulla korvattavasta toimenpiteestä luvan saajalle aiheutuisi, vaan peruste on maksulla rahoitettavilla toimenpiteillä kalastolle ja kalastukselle saavutettava hyöty. Kun joen merkityksestä ankeriaalle ja sen pyynnille ei ollut saatavissa tarkkaa selvitystä joen rakentamisesta kuluneen pitkän ajan ja ankeriaan joessa esiintymisen puutteellisen dokumentoinnin vuoksi, kalatalousvelvoitetta vastaavan maksun suuruutta määriteltäessä vertailuarvoksi voitiin ottaa kustannus, joka kalatalousvelvoitteen mukaisista toimenpiteistä maksun määrittelyhetkellä aiheutuisi. Koska kysymyksessä on kokonaisarvio, on lähtökohtana pidettävä arvioitua kustannusta, josta ei ole vähennetty luvan saajan itsensä mahdollisesti tekemän työn osuutta.

Kun lisäksi otettiin huomioon se etu, jonka voimalaitoksen omistaja oli ankeriaskourua koskevan velvoitteen vuosia jatkuneen laiminlyönnin johdosta saanut, hallinto-oikeuden päätös, jolla kalatalousmaksun määrää oli voimalaitoksen omistajan valituksesta alennettu, kumottiin ja aluehallintoviraston päätös saatettiin voimaan.

Vesilaki (264/1961) 2 luku 22 ja 22 c §

Ks. vesilaki (587/2011) 3 luku 14 § ja 22 § 1 momentti

Ks. KHO 2012:52

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 1.4.2015 nro 15/0086/2

Hakemus ja aluehallintoviraston ratkaisu

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen elinkeinot, työvoima, osaaminen ja kulttuuri -vastuualue on Etelä-Suomen aluehallintovirastoon 2.11.2010 toimittamassaan ja myöhemmin täydentämässään hakemuksessa pyytänyt aluehallintovirastoa muuttamaan vesistötoimikunnan Kymin Osakeyhtiö – Kymmene Aktiebolag -nimiselle yhtiölle 21.8.1943 myöntämässä Kuusankosken vesivoimalaitoksen uudelleen rakentamista koskevassa luvassa määrätyn ankeriaskourun rakentamis- ja ylläpitovelvoitteen vesilain (264/1961) 2 luvun 22 §:n 4 momentin nojalla kalatalousmaksuksi seuraavasti:

"Kuusankosken voimalaitoksen omistajan on vuosittain maksettava Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 13 731,75 euron suuruinen kalatalousmaksu käytettäväksi kalakannoille ja kalastukselle aiheutuvien haittojen ehkäisytoimiin voimalaitoksen vaikutusalueella. Maksu on suoritettava vuosittain tammikuun loppuun mennessä."

Muut voimalaitosluvassa määrätyt kalataloudelliset velvoitteet säilytetään ennallaan. Kuusankosken vesivoimalaitoksen nykyinen omistaja on UPM-Kymmene Oyj.

Hakemuksen liitteenä on Suomen Salaojakeskus Oy:n valmistelema ankeriaskourujen yleissuunnitelma kustannusarvioineen.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupavastuualueella tehdyllä, 27.12.2012 antamallaan päätöksellä nro 287/2012/2 muuttanut Kymijoen Kuusankosken vesivoimalaitoksen rakentamista koskevan vesistötoimikunnan 21.8.1943 antaman päätöksen nro 20 lupaehdon 12 ankeriaskourun rakentamista ja kunnossa pitämistä koskevan velvoitteen kuulumaan seuraavasti:

Luvan haltijan on maksettava vuosittain Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle 14 000 euron suuruinen kalatalousmaksu käytettäväksi ankeriaskannalle ja ankeriaan kalastukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi tehtäviin toimenpiteisiin voimalaitoksen vaikutusalueella. Maksu on suoritettava vuosittain tammikuun loppuun mennessä. Ensimmäisen kerran maksu on suoritettava kuukauden kuluessa aluehallintoviraston päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Kalatalousmaksulla tehtäviä toimenpiteitä voivat olla ankeriasistutukset tai muut toimenpiteet tai näiden yhdistelmät. Mikäli ankeriasistutuksia ei voida toteuttaa tai niillä saatava hyöty on vähäinen, ne voidaan korvata osittain tai kokonaan muiden vaelluskalojen istutuksilla siten, että hoitotoimenpiteiden kalataloudellinen tuloksellisuus on mahdollisimman hyvä. Ennen kalatalousmaksun käyttöä koskevan suunnitelman hyväksymistä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on kuultava vaikutusalueella toimivia kalastusalueita.

Muilta osin lupaehto 12 jää voimaan.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vesistötoimikunnan 21.8.1943 antamaan päätökseen nro 20 sisältyvän lupamääräyksessä 12 olevan ankeriaskouruvelvoitteen tarkoituksena on ollut ehkäistä ja vähentää Kuusankosken vesivoimalaitoksen rakentamisesta Kymijoen vesistön ankeriaskannalle ja ankeriaan kalastukselle aiheutuvaa vahinkoa.

Päätös on annettu silloisen tietämyksen ja silloin vallinneiden olosuhteiden mukaisesti. Päätöksen antamisaikana lähes 70 vuotta sitten ankeriaat ovat asiakirjatietojen perusteella nousseet Kymijokeen ja ennen voimalaitosten rakentamista Kymijoen kautta yläpuoliseen vesistöön kasvualueilleen ja vastaavasti kutuvaellukselle lähteneet ankeriaat ovat laskeutuneet Kymijoen kautta mereen. Kasvualueilla olevia ja joen kautta laskeutuvia ankeriaita on kalastettu varsinkin Kymijoen alajuoksulla.

Kuusankosken voimalaitoksen rakentamista koskevassa päätöksessä määrättyä, edelleen voimassa olevaa ankeriaskouruvelvoitetta ei ole koskaan toteutettu. Kymijokeen ja sen yläpuoliseen vesistöön on rakennettu useita voimalaitoksia, jotka myös estävät ankeriaiden pääsyn kasvualueilleen. Kymijoessa ankeriaan nousu nykyisin on mahdollista Koivukosken kalateiden kautta ja nousu pysähtyy Anjalankosken voimalaitospatoon. Nousuyhteyttä Kuusankosken voimalaitospadolle ei enää ole olemassa.

Voimalaitosten rakentamisen jälkeen Kymijokeen on kohdistunut voimakas jätevesikuormitus. Kymijoen veden laatu ja ekologinen tila huononi merkittävästi jätevesien laskun seurauksena. Ankeriaiden nousu ja varsinkin kalastus samalla vaikeutuivat. Kymijoen ekologinen tila on 1980-luvun jälkeen parantunut huomattavasti jätevesipäästöjen vähentyessä. Kymijoen veden laatu ei enää muodosta estettä ankeriaskannan hoidolle ja ankeriaan kalastukselle. Uoman sulkevat padot muodostavat kuitenkin edelleen nousuesteen ankeriaille ja laskeutuvia ankeriaita tuhoutuu voimalaitosten turbiineissa, joten ankeriaskannan hoitaminen ankeriaskourujen avulla ei ole tarkoituksenmukaista.

Jokiin rakennettujen patojen ja ankeriaan kalastuksen seurauksena Suomen merialueelle tulee nykyisin vain vähän syönnösvaelluksella olevia ankeriaita. Ankeriaskanta on Suomessa pääosin istutusten varassa.

Euroopan unionin neuvoston asetuksen (EY) N:o 1100/2007 artiklan 2 mukaan jäsenvaltion on laadittava ankeriaanhoitosuunnitelma Euroopan ankeriaskannan elvytystoimenpiteitä varten. Suomen kansallinen ankeriaanhoitosuunnitelma on hyväksytty vuonna 2010. Suunnitelman mukaan ankeriaskantojen kansallinen hoito keskitetään vapaan vaelluksen alueelle, johon kuuluu pääasiassa merenrannikko ja ne joet, joihin ankerias pääsee nousemaan esteettä. Muu alue muodostaa padottujen vesistöjen alueen, jolle hoitotoimenpiteitä tekevät vesialueiden omistajat ja luvan haltijat, joiden päätöksissä on määrätty ankeriasta koskevia hoitovelvoitteita.

Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen vuoteen 2015 ulottuvan vesienhoitosuunnitelman tavoitteena on rakennettujen jokien osalta hyvän ekologisen tilan saavuttaminen turvaamalla kalojen ja muun vesieliöstön vaellusmahdollisuudet vaelluskalajoissa esimerkiksi kalateiden, patojen muuttamisen tai muiden ratkaisujen avulla. Ankeriaskouruvelvoitteen muuttaminen kalatalousmaksuksi ja sillä tehtävät hoitotoimet parantavat alueen ekologista tilaa, joten muutos on vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden mukainen.

Kun otetaan huomioon ankeriaskannan uhanalaisuus ja hoitotarve sekä vesienhoitosuunnitelman tavoitteet, ankeriaskouruvelvoite on tarpeen muuttaa kalatalousmaksuksi.

Kalatalousmaksun määrä

Kymijoen vesistöön on rakennettu useita uoman sulkevia voimalaitospatoja, joten voimassa olevan velvoitteen saattaminen ajan tasalle rakentamalla ja ylläpitämällä ankeriaskouru on epätarkoituksenmukaista. Kymijoen ekologinen tila ja olosuhteet ovat jätevesien laskun vähenemisen myötä muuttuneet olennaisesti, joten ankeriaskannalle ja ankeriaan kalastukselle aiheutuva vahinko voidaan kompensoida kalatalousmaksulla tehtävillä hoitotoimilla.

Kalatalousmaksun määrän arvioinnissa lähtökohtana on vesilain 2 luvun 22 §:n 3 momentin mukaisesti ankeriaskouruvelvoitteen kohtuullisia kustannuksia vastaava kalatalousmaksu. Oikeuskäytännön (korkeimman hallinto-oikeuden päätökset 23.11.2004 taltionumero 2983 ja 29.6.2012 taltionumero 1818) mukaan epätarkoituksenmukaisiksi osoittautuneita kalateiden rakentamisvelvoitteita voidaan muuttaa kalatalousmaksuksi ja kalatalousmaksun määrää arvioitaessa voidaan lähtökohtaisesti hyväksyttävänä kustannustasona pitää aiemmin määrätyn velvoitteen mukaisten toimenpiteiden hintaa nykyhetkellä.

Aluehallintovirasto on hyväksynyt hakijan ulkopuolisella asiantuntijalla teettämän ankeriaskouruvelvoitteen rakentamis- ja ylläpitokustannuksia koskevan laskelman perustelut ja lopputuloksen suuruusluokan. Laskelman mukaan ankeriaskouruvelvoitteen vuotuinen kustannus on 13 731,75 euroa. Laskennallisen kustannusarvion perusteella aluehallintovirasto on määrännyt vuotuisen kalatalousmaksun suuruudeksi 14 000 euroa, joka vastaa velvoitteesta tällä hetkellä aiheutuvia kohtuullisia kustannuksia.

Kalatalousmaksulla tehtävät hoitotoimet

Kalatalousmaksulla tehtävien hoitotoimien tavoite on ankeriaskannalle ja sen kalastukselle aiheutuvien vahinkojen kompensoiminen. Kymijoen vesistöalue on ollut ankeriaan kasvualueena, ja ankeriasta on kalastettu sekä kasvualueella että kutuvaelluksen aikana. Kymijokeen ja yläpuoliseen vesistöön on rakennettu useita voimalaitospatoja. Kuusankosken voimalaitoksen ankeriaskannalle ja kalastukselle aiheutuva vahinko voidaan katsoa aiheutuneen pääosin alueelle, joka rajoittuu voimalaitoksen yläpuolella Mankalankosken voimalaitoksen, Verlankosken ja Huhmarkosken patoihin sekä Kimolan kanavaan saakka ja alapuolella Kymijoen alaosan alueelle. Kalatalousmaksulla tehtävät hoitotoimet tulee ensisijaisesti kohdistaa mainitulle alueelle.

Kuusankosken voimalaitoksen ylä- ja alapuolelle tehtävät hoitotoimet voidaan toteuttaa ankerias- ja muiden vaelluskalojen istutuksina tai muina toimenpiteinä siten, että niiden tuloksellisuus ankeriaskannalle ja ankeriaan kalastukselle aiheutuvien vahinkojen kompensoinnissa on mahdollisimman hyvä. Koska hoitotoimilla on tarkoitus kompensoida sekä yleiselle että yksityiselle kalatalousedulle aiheutuvia vahinkoja, kalatalousviranomaisen on kuultava alueen kalastusalueita ennen suunnitelman vahvistamista.

Aluehallintoviraston vastaus UPM-Kymmene Oyj:n muistutukseen

UPM-Kymmene Oyj on muistutuksessaan katsonut, että perusteita kalatalousmaksun määräämiseen ei ole ja hakemuksessa esitetyt kustannuslaskelmat ovat ylimitoitettuja.

Aluehallintovirasto on hylännyt yhtiön vaatimuksen.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

UPM-Kymmene Oyj on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut, että aluehallintoviraston päätös kumotaan ja virastolle tehty hakemus hylätään. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että kalatalousmaksun määrä alennetaan vastaamaan ankeriaskourun todellisia rakentamis- ja käyttökustannuksia. Vaatimustensa tueksi yhtiö on muun ohella viitannut lupamenettelyn yhteydessä aluehallintovirastolle toimittamaansa Oy Vesirakentajan lausuntoon ja esittänyt, että lain mukaan maksun määrä ei voi olla velvoitteen toteuttamiskustannuksia suurempi.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomainen on vastineessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että valitus hylätään. Kalatalousmaksu on joka tapauksessa maksettava vuodesta 2013 lähtien.

Valkealan kalastusalue on antanut hallinto-oikeudelle valituksen johdosta vastineen.

Iitin-Jaalan kalastusalue on antanut hallinto-oikeudelle valituksen johdosta vastineen.

Kymijoen kalastusalue on antanut hallinto-oikeudelle valituksen johdosta vastineen.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on ilmoittanut hallinto-oikeudelle, että se ei anna vastinetta.

Aluehallintovirasto on valituksen ja vastineiden johdosta antamassaan lausunnossa viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin ja esittänyt, että valitus hylätään.

UPM-Kymmene Oyj on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen lausunnon ja vastineiden johdosta. Kalatalousviranomaisen vaatimus, että kalatalousmaksu on suoritettava vuodesta 2013 lähtien, on jätettävä vastineessa esitettynä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, yhtiön valituksen aluehallintoviraston päätöksestä enemmälti hyläten alentanut vuotuisen kalatalousmaksun määrän 8 500 euroon.

Hallinto-oikeus on lisäksi määrännyt, että kalatalousmaksu 8 500 euroa on maksettava Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousyksikön sijaan vuoden 2015 alusta tulleelle Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousyksikölle vuosittain tammikuun loppuun mennessä. Ensimmäisen kerran maksu on suoritettava kuukauden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

= = =

2. Pääasia

Sovelletut lainkohdat

Uusi vesilaki (587/2011) on tullut voimaan 1.1.2012. Uuden vesilain 19 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa sanotun lain voimaan tullessa vireillä olevaan asiaan sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei kyseisessä luvussa muuta säädetä. Asiaan on siten sovellettava vanhan vesilain (264/1961) kalatalousvelvoitteita koskevia säännöksiä, kuten aluehallintovirasto on tehnyt.

Vanhan vesilain 2 luvun 22 §:n 4 momentin mukaan aluehallintovirasto voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta ja kalatalousmaksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta velvoitetta voidaan lisäksi tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä.

Vanhan vesilain 2 luvun 22 c §:n mukaan edellä 22 §:n 4 momentissa säädetty koskee myös ennen mainitun lain voimaantuloa voimassa olleiden säännösten nojalla annettuja vastaavia määräyksiä.

= = =

Kalatalousmaksu

Hakemuksessa ja aluehallintoviraston päätöksessä lähtökohtana on ollut määrätä vesilain 2 luvun 22 §:n 4 momentin mukaisesti kumottavan ankeriaskourun rakentamisvelvoitteen kohtuullisia kustannuksia vastaava kalatalousmaksu. Myös oikeuskäytännössä kalateiden rakentamisvelvoitteita on voitu muuttaa kalatalousmaksuksi ja kalatalousmaksun määrää arvioitaessa on voitu hyväksyttävänä kustannustasona pitää aiemmin määrätyn velvoitteen mukaisten toimenpiteiden hintaa nykyhetkellä. UPM-Kymmene Oyj on valituksessaan muun muassa esittänyt, että kalatalousmaksun määrä tulee alentaa vastaamaan todellisia rakentamis- ja käyttökustannuksia.

Kalatalousmaksua on haettu määrättäväksi 13 731,75 euron suuruisena, perustuen hakemuksen liitteenä olleeseen 135 000 euron kustannusarvioon. Kustannus on jaettu 30 vuoden pitoajalle viiden prosentin korolla ja lisäämällä vuotuiset käyttö- ja hoitokulut, noin 4 950 euroa vuodessa. Aluehallintovirasto on määrännyt kalatalousmaksuksi 14 000 euroa.

UPM-Kymmene Oyj on valituksessaan viitannut aikaisemmin aluehallintovirastossa esittämäänsä Oy Vesirakentajan 7.3.2012 päivättyyn lausuntoon Kuusankosken voimalaitoksen ankeriaskourun rakentamiskustannuksista. Kuusankosken voimalaitoksen osalta muun muassa yhtiön omaa rakennuttamishenkilöstöä käyttäen kustannukset olisivat lausunnon mukaan luokkaa 70 000 euroa, josta vuosikustannus tulisi laskea 50 vuoden pitoajalle ja 3 %:n sisäisellä korolla. Hakemuksessa esitetty Suomen Salaojakeskus Oy:n laatima kustannusarvio on laskettu olettaen, että työ teetetään vieraana työnä, jolloin kustannuksiin sisältyvät muun muassa urakoitsijan työnjohto ja yleiskulut. Kuusankosken voimalaitosta koskevassa hakemussuunnitelmassa esitetyn sekä UPM-Kymmene Oyj:n valituksessaan esittämän perusteella hallinto-oikeus arvioi, että ankeriaskourun kohtuullinen rakentamiskustannus on noin 85 000 euroa. Kustannusta vastaava vuotuinen kalatalousmaksu on 5 500 euroa, johon on lisättävä vuotuiset käyttö- ja hoitokulut 3 000 euroa, jolloin kalatalousmaksuksi on määrättävä 8 500 euroa.

Hallinto-oikeus on arvioinut kalatalousmaksun määrän yhtäläisin perustein yhdessä samanaikaisesti hallinto-oikeudessa vireillä olleiden valitusasioiden kanssa, jotka ovat koskeneet Kymijoessa sijaitsevien Myllykosken voimalaitoksen ja Keltin voimalaitoksen ankeriaskouruvelvoitteiden muuttamista kalatalousmaksuksi.

3. Päätöksen täytäntöönpano

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomainen on 5.4.2013 päivätyssä vastineessaan esittänyt vaatimuksen siitä, että valittajan tulee maksaa kalatalousmaksu jo vuodesta 2013 lähtien. Aluehallintovirasto on määrännyt päätöstään noudatettavaksi lainvoimasta.

Vaasan hallinto-oikeudella ei ole asiassa, jossa on kysymys olemassa olevan toiminnan jatkamisesta, mahdollisuutta määrätä vesilain nojalla, että hallinto-oikeuden päätöstä tulee mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta noudattaa, ellei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Hallinto-oikeus hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 ja 2 momentin nojalla hylkää ELY-keskuksen vaatimuksen täytäntöönpanomääräyksen antamisesta.

Johtopäätökset

= = =

Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole valituksessa esitetyistä perusteista johtuen syytä kumota tai enemmälti muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman,Yrjänä Honkavaara, Jan Eklund ja Mauri Kerätär. Esittelijä Maria Ingerström.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut (jäljempänä myös ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan. Kalatalousmaksu on määrättävä maksettavaksi vuodesta 2013 lähtien.

ELY-keskus on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Rakentamiskustannuksia ei voida arvioida omaan työhön perustuvina etenkään, kun ei ole esitetty konkreettista kustannusarviota. Hakemuksessa esitetty, Suomen Salaojakeskus Oy:n laatima 135 000 euron kustannusarvio on paras käytettävissä oleva arvio ankeriaskourun todellista rakentamiskustannuksista.

Velvoitetta ei voida pitää kohtuuttomana, sillä kysymyksessä oleva vesivoimalaitos tuottaa vuosittain sähköä miljoonien eurojen arvosta. Tällä hetkellä Kuusankosken vesivoimalaitos ei millään tavalla kompensoi aiheuttamiaan kalataloushaittoja.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on ilmoittanut, ettei sillä ole valituksen johdosta lausuttavaa.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut lausunnon.

UPM-Kymmene Oyj on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään.

Valkealan kalastusalueelle, Iitin-Jaalan kalastusalueelle ja Kymijoen kalastusalueelle on varattu tilaisuus antaa vastine valituksen ja aluehallintoviraston lausunnon johdosta.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut on antanut aluehallintoviraston lausunnon ja UPM-Kymmene Oyj:n selityksen johdosta vastaselityksen. Vastaselityksen liitteenä on Maveplan Oy:n 30.9.2015 päivätty lausunto.

Merkitään, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (1392/2014) 5 §:n 2 momentin mukaan Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus 1.1.2015 lukien hoitaa muun muassa vesilaissa säädetyt kalatalouteen ja yleisen kalatalousedun valvontaan liittyvät tehtävät myös Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimialueella.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan kahdella muulla päätöksellä ratkaissut Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelujen vesitalousasiassa tekemät valitukset Vaasan hallinto-oikeuden 1.4.2015 antamista päätöksistä nro 15/0084/2 (Keltinkosken vesivoimalaitos) ja nro 15/0085/2 (Myllykosken vesivoimalaitos).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vaatimusta kalatalousmaksun määräämisestä maksettavaksi vuodesta 2013 lähtien ei tutkita.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Vesistötoimikunnan 21.8.1943 antaman päätöksen lupamääräyksen 12 mukaan Kuusankosken voimalaitoksen omistajan on rakennettava ankeriaskouru ja pidettävä se kunnossa. Aluehallintovirasto on päätöksellään muuttanut lupamääräystä siten, että mainitun ankeriaskourua koskevan velvoitteen sijasta luvan haltijan on maksettava kalatalousmaksu vuosittain, ensimmäisen kerran kuukauden kuluessa aluehallintoviraston päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

Kalatalousviranomainen on esittänyt vaatimuksen maksun määräämisestä suoritettavaksi vuodesta 2013 lähtien ensimmäisen kerran valitusajan jälkeen vastineessa hallinto-oikeudelle. Tämän vuoksi vaatimus on jätettävä myöhään tehtynä tutkimatta.

2. Pääasia

Lähtökohta ja ratkaistava kysymys

Aluehallintovirasto on Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hakemuksesta muuttanut vesistötoimikunnan 21.8.1943 myöntämässä Kuusankosken voimalaitoksen rakentamista koskevassa luvassa asetetun ankeriaskourun rakentamis- ja ylläpitovelvoitteen kalatalousmaksuksi, jonka suuruus on 14 000 euroa vuodessa. Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään UPM-Kymmene Oyj:n valituksesta alentanut kalatalousmaksun määrän 8 500 euroon vuodessa. Asiassa on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta ratkaistava, onko hallinto-oikeuden päätös kumottava ja aluehallintoviraston päätös saatettava voimaan.

Sovelletut säännökset

Asiassa vesilain (587/2011) 19 luvun 3 §:n 1 momentin perusteella sovellettavan vanhan vesilain (264/1961, jäljempänä vesilaki) 2 luvun 22 §:n 1 momentin mukaan, jos vesistöön rakentamisesta aiheutuu kalastolle tai kalastukselle ilmeistä vahinkoa, on luvan saaja velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin kalastolle tai kalastukselle aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi sekä tarvittaessa toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailuun sillä vesialueella, johon toimenpiteen vahingollinen vaikutus ulottuu (kalatalousvelvoite). Toimenpiteenä voi rakentamisen ja sen vaikutusten laadun mukaan olla kalanistutus, kalatie tai muu toimenpide tai näiden yhdistelmä.

Vesilain 2 luvun 22 §:n 3 momentin mukaan, jos pykälän 1 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden suorittaminen rakentajan toimesta aiheuttaisi niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hänelle kohtuuttomia kustannuksia taikka kalatalousvelvoitteen määräämistä ei muusta syystä ole pidettävä tarkoituksenmukaisena, rakentaja on määrättävä suorittamaan kalatalousvelvoitteen tai sen osan asemesta siten korvattavan velvoitteen kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaisen käytettäväksi 1 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamiseen (kalatalousmaksu) sillä vesialueella, johon toimenpiteen vahingollinen vaikutus ulottuu. Aluehallintovirasto voi tarvittaessa antaa maksunsaajalle määräyksiä maksun käytöstä.

Vesilain 2 luvun 22 §:n 4 momentin mukaan aluehallintovirasto voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta ja kalatalousmaksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta velvoitetta voidaan lisäksi tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä.

Vesilain 2 luvun 22 c §:n mukaan luvun 22 §:n 4 momentissa säädetty koskee myös ennen mainitun lain voimaantuloa voimassa olleiden säännösten nojalla annettuja vastaavia määräyksiä.

Saatu selvitys

Vesistötoimikunta on 21.8.1943 antamallaan päätöksellä myöntänyt Kymin Osakeyhtiö – Kymmene Aktiebolag -nimiselle yhtiölle luvan uudelleen rakentaa vesilaitoksensa Kymijoen Kuusankoskessa. Laitoksen nykyinen omistaja on UPM-Kymmene Oyj. Vesistötoimikunnan päätöstä annettaessa ankeriaat nousivat Kymijokeen ja ennen voimalaitosten rakentamista Kymijoen kautta kasvualueilleen. Kutuvaellukselle lähtiessään ankeriaat laskeutuivat Kymijoen kautta mereen. Ankeriaita on kalastettu varsinkin Kymijoen alajuoksulla.

Vesistötoimikunnan päätöksen lupamääräyksen 12 mukaan vesilaitoksen omistaja rakentaa ja pitää kunnossa maataloushallituksen kalatalousosaston hyväksymien piirustusten mukaisen ankeriaskourun sekä osaltaan ottaa osaa toimenpiteisiin vesistön kalakannan lisäämiseksi, jos se vastaisuudessa katsotaan tarpeelliseksi. Ankeriaskourua ei ole rakennettu.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on hakenut velvoitteen muuttamista kalatalousmaksuksi, koska ankeriaskourun rakentaminen ei Suomen rannikolle nousevien ankeriaiden vähäisen määrän ja alempana Kymijoessa olevien voimalaitospatojen ankeriaiden nousun estävän vaikutuksen vuoksi ole enää tarkoituksenmukaista. Hakemuksen mukainen vuotuisen kalatalousmaksun määrä 13 731,75 euroa on laskettu ankeriaskourujen rakentamisen ja ylläpidon arvioitujen kustannusten perusteella.

Aluehallintovirasto on päätöksellään hyväksynyt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen Suomen Salaojakeskus Oy:llä teettämän, ankeriaskourun rakentamis- ja ylläpitokustannuksia koskevan laskelman perustelut ja lopputuloksen suuruusluokan. Aluehallintovirasto on laskennallisen kustannusarvion perusteella määrännyt vuotuisen kalatalousmaksun suuruudeksi 14 000 euroa, joka aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan vastaa velvoitteesta tällä hetkellä aiheutuvia kohtuullisia kustannuksia.

Hallinto-oikeus on UPM-Kymmene Oyj:n valituksesta alentanut kalatalousmaksun määrän 8 500 euroon vuodessa. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on viitattu yhtiön aluehallintovirastolle esittämään Oy Vesirakentajan lausuntoon ankeriaskourun rakentamiskustannuksista. Lausunnon mukaan kustannukset olisivat muun muassa yhtiön omaa rakennuttamishenkilöstöä käyttäen luokkaa 70 000 euroa. Hakemussuunnitelmassa esitetyn ja yhtiön valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämän perusteella hallinto-oikeus on arvioinut ankeriaskourun kohtuullisen rakentamiskustannuksen 85 000 euroksi. Kustannusta vastaava vuotuinen kalatalousmaksu on 5 500 euroa, johon on lisätty vuotuiset käyttö- ja hoitokulut 3 000 euroa.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Asiassa on kysymys vesilain 2 luvun 22 §:n 4 momentissa tarkoitetusta hakemuksesta kalatalousvelvoitteen muuttamiseksi.

Kuusankosken voimalaitoksen rakentamista koskevan, vesistötoimikunnan 21.8.1943 antaman päätöksen lupamääräyksen 12 mukaan laitoksen omistajan on rakennettava ankeriaskouru ja pidettävä se kunnossa. Lupamääräyksestä huolimatta ankeriaskourua ei ole rakennettu. Koska ankeriaskourun rakentaminen ei ankeriaiden vähenemisen ja Kymijoessa olevien muiden voimalaitosten vuoksi ole enää tarkoituksenmukaista, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on hakenut velvoitteen muuttamista kalatalousmaksuksi. Aluehallintovirasto on toteuttanut maksuksi muuttamisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen esittämää ankeriaskourun rakentamis- ja käyttökustannuksia koskevaa laskelmaa lähtökohtana pitäen.

UPM-Kymmene Oyj on kiistänyt aluehallintoviraston päätöksen oikeellisuuden maksun suuruuden osalta. Yhtiön mukaan maksun suuruutta koskevan ratkaisun lähtökohtana oleva hakemuksessa esitetty kustannusarvio on ylimitoitettu muun muassa sillä perusteella, että rakennettaessa ankeriaskouru ja pidettäessä se kunnossa yhtiön omana työnä yhtiölle aiheutuvat kustannukset olisivat vähäisemmät kuin ne mainitun kustannusarvion mukaan ovat.

Vesilain 2 luvun 22 §:n 4 momentin perusteella muutetun velvoitteen on siitä riippumatta, onko velvoitteen sisältönä maksun suorittaminen vai muu toimenpide, oltava sellainen, että kalataloudelle aiheutuvaa vahinkoa saadaan sen avulla ehkäistyksi tai vähennetyksi ainakin yhtä tehokkaasti kuin alkuperäisen velvoitteen avulla olisi ollut mahdollista. Maksun suuruus ei siten perustu kustannukseen, joka maksulla korvattavasta toimenpiteestä luvan saajalle aiheutuisi, vaan peruste on maksulla rahoitettavilla toimenpiteillä kalastolle ja kalastukselle saavutettava hyöty. Toimenpidevelvoitteen muuttaminen maksuksi tai muuksi toimenpidevelvoitteeksi ei saa johtaa tuon hyödyn vähenemiseen.

Kuusankosken voimalaitoksen rakentamisesta kuluneen pitkän ajan ja ankeriaan Kymijoessa esiintymistä koskevan puutteellisen dokumentoinnin vuoksi joen merkityksestä ankeriaalle ja sen pyynnille ei ole saatavissa tarkkaa selvitystä. Tällaisessa tilanteessa kalatalousvelvoitetta vastaavan maksun suuruutta määriteltäessä vertailuarvoksi voidaan ottaa kustannus, joka kalatalousvelvoitteen mukaisista toimenpiteistä, tässä tapauksessa ankeriaskourun rakentamisesta ja ylläpidosta, maksun määrittelyhetkellä aiheutuisi. Kun kysymyksessä on kokonaisarvio, on lähtökohtana pidettävä arvioitua kustannusta, josta ei ole vähennetty yhtiön itsensä mahdollisesti tekemän työn osuutta. Kustannuksen kuoletusaikana on voitu pitää 30 vuotta ja korkokantana 5 prosenttia, kuten aluehallintovirasto on tehnyt. Kokonaisarviossa on lisäksi otettava huomioon se etu, jonka voimalaitoksen omistaja on ankeriaskourua koskevan velvoitteen vuosia jatkuneen laiminlyönnin johdosta saanut.

Edellä lausutun perusteella kalatalousmaksun määrää ei ole alennettava siitä, mikä se aluehallintoviraston päätöksen mukaan on. Hallinto-oikeuden päätös on siten kumottava ja aluehallintoviraston päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Harri Koivusalo. Asian esittelijä Petri Leinonen.