KHO:2016:87

Metsähallitus oli käsitellyt metsästysseuran hakemukset, jotka koskivat hirven ja valkohäntäpeuran metsästystä kansallispuistossa, luonnonsuojelulain mukaisina poikkeuslupahakemuksina kansallispuiston rauhoitussäännöksistä. Metsähallitus oli hylännyt hakemukset.

Suomen riistakeskuksella ei ollut oikeutta valittaa Metsähallituksen päätöksistä. Valitusoikeus ei ollut sen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Hallinto-oikeuden oli siten tullut jättää Suomen riistakeskuksen valitus tutkimatta. Asia tutkittiin metsästysseuran valituksesta.

Harkitessaan luonnonsuojelulain mukaisen poikkeuksen myöntämisen edellytyksiä Metsähallitus käyttää sille lain mukaan kuuluvaa harkintavaltaa, jota rajoittavat hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet. Kun otettiin huomioon kansallispuistossa aiotun hirven metsästyksen perusteista ja tarpeesta esitetty selvitys, Metsähallituksen ei voitu katsoa käyttäneen harkintavaltaansa väärin, kun se oli hirven metsästyksen osalta hylännyt metsästysseuran hakemuksen. Asiassa saatu selvitys ei myöskään valkohäntäpeuran osalta osoittanut, että Metsähallitus olisi poikkeuslupahakemuksen hylätessään käyttänyt väärin harkintavaltaansa.

Luonnonsuojelulaki 15 § 1 momentti 2 kohta (58/2011) ja 3 kohta sekä 61 § 3 momentti

Riistahallintolaki 2 § 2 momentti 1 ja 5 kohta

Hallintolainkäyttölaki 6 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 25.8.2015 nro 15/0646/5

Metsähallituksen päätökset

Metsähallitus on päätöksellään 29.4.2014 nro MH 6535/2013/06.06.02 myöntänyt Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f:lle luonnonsuojelulain 15 §:n mukaisen poikkeusluvan supikoiran ja minkin metsästykseen Sipoonkorven kansallispuistossa ajalla 1.5.2014–31.12.2018 siten, että metsästys on sallittua metsästysasetuksen 25 §:n 1 momentin mukaisen rauhoitusajan puitteissa. Lupaa valkohäntäpeuran ja metsäkauriin metsästykseen ei ole myönnetty.

Metsähallitus on päätöksellään 29.4.2014 nro MH 6536/2013/05.04.04 myöntänyt Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f:lle luonnonsuojelululain 15 §:n mukaisen poikkeusluvan hirven ajoon Sipoonkorven kansallispuistossa ajalla 1.5.2014–31.12.2018 siten, että hirvenajo metsästyksen yhteydessä on sallittua metsästysasetuksen 24 §:n 1 momentin mukaisen rauhoitusajan puitteissa. Lupaa hirven metsästykseen ei ole myönnetty.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f. ja Suomen riistakeskus ovat Helsingin hallinto-oikeudelle tekemissään pääosin samansisältöisissä valituksissa vaatineet, että Metsähallituksen päätökset kumotaan siltä osin kuin ne koskevat hirven ja valkohäntäpeuran metsästystä ja Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura rf:lle myönnetään lupa hirven ja valkohäntäpeuran metsästykseen Sipoonkorven kansallispuistossa. Valituksissa on vaadittu toissijaisesti, että päätökset kumotaan siltä osin kuin ne koskevat hirven ja valkohäntäpeuran metsästystä ja asia palautetaan noilta osin Metsähallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Metsähallitus on antanut valitusten johdosta hallinto-oikeudelle lausunnot. Metsähallitus on muun ohella esittänyt, ettei Suomen riistakeskuksella ole asiassa valitusoikeutta.

Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f. ja Suomen riistakeskus ovat antaneet Metsähallituksen lausuntojen johdosta hallinto-oikeudelle vastaselitykset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Suomen riistakeskuksen valituksen ja hylännyt Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f:n valituksen Metsähallituksen päätöksistä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään Suomen riistakeskuksen valituksen tutkimatta jättämisen osalta seuraavasti:

Luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin mukaan valitusoikeus on niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Muissa kuin korvausta koskevissa asioissa valitusoikeus on myös asianomaisella kunnalla. Muissa kuin korvausta sekä 31 §:n ja 48 §:n 2 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa koskevissa asioissa on valitusoikeus myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Riistahallintolain 2 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen julkiset hallintotehtävät ovat momentin 1 kohdan mukaan metsästyslaissa sekä riistanhoitomaksusta ja pyyntilupamaksusta annetussa laissa säädetyt tehtävät. Saman pykälän 2 momentissa säädetään Suomen riistakeskuksen muista tehtävistä. Kyseisen momentin 1 kohdassa Suomen riistakeskuksen tehtäväksi on säädetty kestävän riistatalouden edistäminen sekä riistatalouteen liittyvän yleisen edun valvonta. Kyseisen momentin 5 kohdassa Suomen riistakeskuksen tehtäväksi on säädetty riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen ehkäisemisen edistäminen.

Metsästyslain 26 §:n 2 momentin mukaan hirvieläimen pyyntiluvan myöntää Suomen riistakeskus. Myönnettäessä pyyntilupia on huolehdittava siitä, että hirvieläinkanta ei metsästyksen johdosta vaarannu ja että hirvieläinten aiheuttamat vahingot pysyvät kohtuullisella tasolla.

Metsähallituksen päätökset on tehty luonnonsuojelulain 15 §:n mukaisena poikkeuksena kansallispuiston rauhoitussäännöksistä. Asia ei koske Suomen riistakeskuksen oikeutta tai etua eikä Suomen riistakeskus ole luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentissa tarkoitettu yhteisö. Näin ollen Suomen riistakeskuksen valitusoikeus tulee ratkaistavaksi hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentti edellyttää, että valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Se, että jollakin taholla on hoidettavanaan yleisen edun valvontaa, ei vielä tarkoita, että sillä automaattisesti olisi myös valitusoikeus. Perusteet luonnonsuojelulain mukaiselle rauhoitussäännöksistä poikkeamiselle ja siten metsästyksen sallimiselle kansallispuistossa ovat toiset kuin mitä metsästyslain 26 §:n 2 momenttiin on kirjattu. Hallinto-oikeus katsoo, ettei valitusoikeus luonnonsuojelulain mukaista poikkeamista koskevassa asiassa ole tarpeen Suomen riistakeskuksella valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Sillä ei siten ole asiassa valitusoikeutta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään yhdistyksen valituksen hylkäämisen osalta seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 45 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Luonnonsuojelulain 13 §:n 1 momentin mukaan kansallispuistossa ja luonnonpuistossa on luontoa muuttava toiminta kielletty. Kyseisen momentin 5 kohdan mukaan kansallispuistossa ja luonnonpuistossa ei saa pyydystää, tappaa tai hätyyttää luonnonvaraisia selkärankaisia eläimiä tai hävittää niiden pesiä eikä pyydystää tai kerätä selkärangattomia eläimiä.

Luonnonsuojelulain 15 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kansallispuistossa voidaan sen perustamistarkoitusta vaarantamatta alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla vähentää vierasperäisten sekä, jos laji on tullut liian runsaslukuiseksi tai käynyt muutoin vahingolliseksi, muidenkin kasvi- ja eläinlajin yksilöiden lukumäärää. Kyseisen momentin 3 kohdan mukaan kansallispuistossa voidaan sen perustamistarkoitusta vaarantamatta alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla poistaa sellaisten pyyntiluvanvaraisten riistaeläinlajien yksilöitä, jotka suojelualueen ulkopuolella aiheuttavat ilmeisen uhan ihmisen turvallisuudelle tai omaisuudelle aiheutuvasta merkittävästä taloudellisesta vahingosta.

Sipoonkorven kansallispuistosta annetun lain (325/2011) 1 §:ssä säädetään kansallispuiston perustamistarkoituksesta. Sen mukaan luonnonsuojelulain mukainen Sipoonkorven kansallispuisto on perustettu metsäluonnon monimuotoisuuden, kallioiden ja perinneympäristöjen sekä näihin liittyvien eliölajien suojelua ja lajien elinympäristöjen hoitamista, yleisön virkistäytymistä ja retkeilyä sekä yleisen luonnonharrastuksen edistämistä ja opetusta varten.

Sipoonkorven kansallispuistosta annetun lain 3 §:n mukaan kansallispuistossa kielletyistä toiminnoista säädetään luonnonsuojelulain 13 §:ssä ja rauhoitussäännöksiä koskevista poikkeuksista lain 14 ja 15 §:ssä. Mainitun lain 14 §:n 1 momentin 6 ja 8 kohtaa ja 15 §:n 1 momentin 6 kohtaa ei kuitenkaan sovelleta Sipoonkorven kansallispuistoon.

Sipoonkorven kansallispuistosta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 324/2010 vp) yleisperusteluiden mukaan kansallispuiston alueella tultaisiin metsästyksen osalta noudattamaan luonnonsuojelulain mukaista käytäntöä. Metsästys on periaatteessa jo kielletty Sipoonkorven luonnonsuojelualueella sen perustamisasetuksella, mutta asetukseen liittyneen voimaantulosäännöksen mukaan metsästysvuokrasopimukset jätettiin tuolloin voimaan. Kansallispuiston perustamisella olisi siten tosiasiallista vaikutusta alueen metsästyskäyttöön. Puiston alueella olisi jatkossa kuitenkin sallittua hirven ajo metsästyksen yhteydessä sekä mahdollisuus poistaa alueen ulkopuolella turvallisuusuhkaa aiheuttavien riistaeläinlajien yksilöitä, kuten muissakin Etelä-Suomen kansallispuistoissa.

Päätöksen oikeudellinen arviointi

Valitus on saapunut hallinto-oikeudelle ajoissa valitusosoituksen virheellisestä osoitetiedosta huolimatta. Tämän vuoksi virheellä ei ole enempää oikeudellista merkitystä. Molempiin Metsähallituksen päätöksiin sisältyvät riittävät sanalliset perustelut ja päätöksissä on ilmoitettu myös lainkohdat, joihin päätökset perustuvat. Hallinto-oikeus toteaa, että Metsähallituksen päätökset on perusteltu hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Metsähallitus on käyttänyt päätöksenteon tukena muun ohella helmikuussa 2014 ilmestynyttä Uudenmaan elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) alueellista hirvieläinvaaraselvitystä (Väre ym., Raportteja 14/2014) liitteineen. Asiassa on pyydetty lausunto ELY-keskukselta, Suomen metsäkeskukselta ja Suomen riistakeskukselta. Hallinto-oikeus toteaa, että asiaa on selvitetty hallintolaissa edellytetyllä tavalla. Hankittuja selvityksiä ei voida pitää valituksessa esitetyllä tavalla vanhentuneina.

ELY-keskuksen liikenteen vastuualueen 14.2.2014 päivätyssä lausunnossa on viitattu edellä mainittuun hirvivaaraselvitykseen. Selvityksen mukaan Itä-Uudenmaan alueella hirvikanta on vähentynyt. Valkohäntäkauriskanta on idempänä edelleenkin harva ja paikallinen koko alueen itäosassa. Metsäkauris on levittäytynyt koko alueelle, vaikka kanta onkin hyvin harva alueen itäosassa. Hirvivaaraselvityksen liitteinä olevissa hirvieläinvaara-alueita kuvaavissa kartoissa lupa-alueen läheisyydessä sijaitsevaa tiestöä koskien on yksi merkintä, jonka mukaan viiden vuoden aikana esitetään toteutettavaksi hirvivaara-aluemerkinnän lisäys tielle E75 välille Kuninkaanmäki–Nikinmäki.

Suomen metsäkeskuksen 7.2.2014 päivätyn lausunnon mukaan hirvieläintuhoarviot lähialueella eivät ole viime vuosina olleet lukumääriltään tai pinta-alaltaan suuria. Suomen riistakeskuksen 28.2.2014 päivätyn lausunnon mukaan Uudenmaan ja Sipoonkorven alueen hirvikanta on tällä hetkellä verraten alhaisella tasolla, mutta johtuen Sipoonkorven lähialueiden erityisen vilkkaasti liikennöidyistä teistä hirvieläinkolarien määrä on silti merkittävä ja alueen pinta-alaan suhteutettuna korkea. Suomen riistakeskus on todennut valkohäntäpeurakannan olevan Sipoonkorvessa ja sen lähialueilla kasvussa.

Hallinto-oikeus toteaa, että päätöshetkellä käytettävissä olleiden tietojen perusteella hirvieläinkanta ei ole nopeasti kasvanut Sipoonkorven kansallispuistossa eikä hirvieläinten hakeutuminen kansallispuistoon ole olennaisesti lisääntynyt. Myöskään hirvieläinten liikenteessä ihmisten turvallisuudelle tai omaisuudelle aiheuttama uhka ei Sipoonkorven lähialueilla ole ollut tavanomaista korkeampi. Näin ollen valituksessa tarkoitettua hirvieläinten metsästystä nimenomaan kansallispuiston alueella ei voida pitää tarpeellisena erityisesti hirvieläinten liikenteelle aiheuttamien vahinkojen torjumiseksi. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon Sipoonkorven kansallispuiston tarkoitus eliölajien suojelemisessa ja virkistys- ja retkeilyalueena, Metsähallitus on harkintavaltansa perusteella voinut hylätä hakemuksen valituksessa tarkoitetuilta osin. Päätöksiä ei ole syytä muuttaa.

Muut hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki Metsähallituksesta 6 § 1 kohta

Metsästyslaki 6, 9 ja 44 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Marja Viima. Esittelijä Markku Tuominen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f. (jäljempänä yhdistys) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Metsähallituksen päätökset kumotaan ja yhdistykselle myönnetään lupa poiketa Sipoonkorven kansallispuiston rauhoitussäännöksistä siltä osin kuin ne koskevat hirven ja valkohäntäpeuran metsästystä. Metsästyksessä tulisi olla mahdollista käyttää apuna koiraa metsästyslain sallimin tavoin.

Toissijaisesti yhdistys on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Metsähallituksen päätökset kumotaan siltä osin kuin ne koskevat hirven ja valkohäntäpeuran metsästystä ja asia palautetaan näiltä osin Metsähallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhdistys on uudistanut hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittänyt vaatimustensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon yhdistyksen toimittamia, alueen hirvitilannetta koskevia tuoreempia tilastoja.

Tilastot osoittavat, että hirvitiheys yhdistyksen metsästysalueella on nousussa. Maaliskuussa 2015 tehty laskenta ja hirviä koskevat näköhavainnot saman vuoden alkukesältä viittaavat siihen, että hirvien talvikanta Sipoonkorvessa on jo noussut Metsähallituksen päätöksen pohjana olleesta 2,5 hirvestä/1 000 hehtaaria 4 hirveen/1 000 hehtaaria metsämaata, joka on Uudenmaan keskitasoa ja hirvikannan hoitosuunnitelman mukainen keskimääräinen tavoitetaso. Hirvikanta oli jo vuoden 2014 virallisten laskentojen mukaan tällä tavoitetasolla, vuonna 2015 jo yli sen ja vuonna 2016 tulisi olemaan selvästi yli tavoitetason. Tieviranomaisten mukaan tavoitetason tulisi olla noin 2,5 eläintä/1 000 hehtaaria metsämaata, kuten Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on alueellisessa hirvivaaraselvityksessä todennut.

Huolimatta aikaisemmasta hirvitiheydestä (2,5 hirveä/1 000 hehtaaria) kolarien määrä Sipoonkorven vaikutusalueella on ollut sama kuin muualla Uudellamaalla. Hirvikannan edellä mainitun nousun vuoksi hirvieläinkolarien riski alueella on nyttemmin kaksinkertainen muuhun Uuteenmaahan verrattuna. Olisi myös otettava huomioon poliisin lopettamat tai sen määräyksestä suurriistavirka-apuna lopetetut hirvieläimet, jotka eivät ole mukana tiehallinnon tilastoissa. Tilanne hirvieläinonnettomuuksien suhteen huononee nopeasti, ellei kantojen säätely metsästämällä onnistu. Yhdistyksen metsästysalue sijaitsee Suomen kolmen ehkä vilkkaimmin liikennöidyn tien välissä, joten liikenneonnettomuuksien vaara on ilmeinen, jos hirvikanta saa pysyä kannanhoidollista tavoitetasoa tiheämpänä.

Alueen hirvikantojen säätely ei onnistu, ellei poikkeusta myönnetä. Lähes koko metsämaa yhdistyksen metsästysalueella on lunastettu kansallispuistoksi. Alueella on pysyvä hirvikanta, joka tuoreimpien tilastojen mukaan on kasvanut. Erityisen ongelmalliseksi tilanteen tekee se, ettei yhdistyksen alueelta eikä muualtakaan itäiseltä Vantaalta ole löydettävissä korvaavia ampumapaikkoja poikkeuksen epäämisen myötä menetettäville ampumapaikoille. Kansallispuiston ulkopuolelle jäävillä yhdistyksen metsästysalueilla ei ole riittävästi turvallisia ja metsästyslainsäädännön edellytykset muutoinkin täyttäviä ampumapaikkoja. Hirviä ja peuroja ei myöskään voida ajaa kohti vilkasliikenteisiä teitä eikä asutuksen sekaan. Näin ollen metsästys käy mahdottomaksi, vaikka lupa hirven ajoon kansallispuiston alueella on myönnettykin.

Hallinto-oikeus on tulkinnut virheellisesti yhdistyksen metsästysalueella vallitsevaa tilannetta suhteessa luonnonsuojelulain 15 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohtaan. Edellytykset poikkeusten myöntämiselle täyttyvät. Poikkeusten myöntäminen ei vaaranna Sipoonkorven kansallispuiston perustamistarkoitusta. Poikkeaminen on tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella välttämätöntä.

2. Suomen riistakeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Suomen riistakeskuksen valitus tutkitaan.

Suomen riistakeskus on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä vaatimukset ja niiden perustelut sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valitusoikeus on hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen Suomen riistakeskuksen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi. Suomen riistakeskuksen vastuulla on huolehtia, että hirvieläinten aiheuttamat vahingot pysyvät kohtuullisella tasolla. Ellei vahinkojen estämiseksi tarpeellinen kantojen säätely onnistu, riistatalouden yleinen etu ei toteudu. Suomen riistakeskuksen on toiminnassaan toteutettava sille laissa säädetyt tehtävät.

Se, että poikkeusta hakeneella metsästysseuralla on asiassa valitusoikeus, ei riitä, koska yksittäisen metsästysseuran etu voi olla ristiriidassa riistatalouden yleisen edun kanssa. Metsästysoikeuden haltija voi hyötyä siitä, että riistaeläinkanta kasvaa yhteiskunnan ja riistatalouden yleisen edun näkökulmasta kohtuuttoman suureksi. Näin ollen ja vaikka tässä tapauksessa metsästysseuran ja Suomen riistakeskuksen argumentointi onkin samansuuntaista, voisi tilanne olla se, että Suomen riistakeskus olisi ainoa taho, joka pyrkii mahdollistamaan hirvieläinkantojen ja niiden aiheuttamien vahinkojen pitämisen kohtuullisella tasolla. Riistaa koskevien yhteiskunnan etujen huomioon ottaminen ei kuulu Metsähallituksen lakisääteisiin tehtäviin.

Olisi kestämätöntä, jos luonnonsuojelulain rauhoitussäännöksistä poikkeamista koskevista päätöksistä saisivat poikkeuksen hakijan lisäksi valittaa vain yhteisöt, joiden tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen.

Metsähallitus on lausunnossaan esittänyt, että valitukset hylätään.

Suomen riistakeskuksen valituksen osalta Metsähallitus on viitannut hallinto-oikeuden näkemykseen siitä, että riistakeskuksen suorittama valtakunnallinen riistatalouden yleisen edun valvonta ei sellaisenaan synnytä valitusoikeutta. Lisäksi Metsähallitus on tältä osin lausunut muun ohella, että perusteet Sipooonkorven kansallispuiston rauhoitussäännöksistä poikkeamiselle on määritelty luonnonsuojelulaissa ja niiden harkinta on jätetty Metsähallituksen tehtäväksi. On lisäksi syytä huomata, että kyse on luonnonsuojelulain mukaisesta poikkeussäännöksestä yksittäisten eläinten tappamiseksi/riistaeläinlajien poistamiseksi, ei riistataloudellisesta päätöksestä.

Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura rf:n valituksen osalta Metsähallitus on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Luvanvarainen poikkeaminen rauhoitussäännöksistä voi koskea vain luonnonsuojelulain 15 §:ssä mainittuja asioita. Muutoin rauhoitusmääräyksistä ei voida poiketa edes alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen luvalla.

Metsähallitus katsoo, että valituksessa ei ole osoitettu, että Sipoonkorven kansallispuiston hirvieläinkanta aiheuttaisi merkittävää liikenneturvallisuusriskin kasvua tai muuta merkittävän taloudellisen vahingon uhkaa.

Metsähallitus on arvioinut Sipoonkorven kansallispuiston aiheuttamaa mahdollista vaikutusta hirvieläinten aiheuttamiin liikennevahinkoihin vuoden 2014 alussa julkaistun Uudenmaan ELY-keskuksen selvityksen perusteella sekä vuosilta 2010–2013 olevien riistavahinkorekisterin tietojen perusteella. Lisäksi Metsähallitus on pyytänyt asiasta lausuntoja muun muassa ELY-keskukselta. Poikkeusta koskevan asian valmistelua ja asian ratkaisun perusteina käytettyjä tietoja on esitelty Sipoonkorven kansallispuiston yhteistyöryhmässä 10.4.2014, jolloin paikalla olivat muun muassa yhdistyksen ja Suomen riistakeskuksen edustajat.

ELY-keskuksen selvitykseen (2014) liittyvän kartta-aineiston perusteella yhdistyksen lupa-alue ei sijoitu Uudenmaan hirvieläintihentymiin. Alueen hirvikanta on tavoitetasolla tai lähellä tavoitetasoa. Valkohäntäpeuran kanta alueella on tavoitetasolla. Mainitussa selvityksessä ei ole esitetty riista-aidan rakentamista Sipoonkorven kansallispuiston länsipuolella sijaitsevan Lahden moottoriväylän kohdalle. Yhdistyksen lupa-alueen lähitiestölle ei selvityksessä ole myöskään esitetty kiireellisiä hirvivaara-aluemerkinnän lisäyksiä. Riistavahinkorekisterien vuosia 2010–2013 koskevien tilastokarttojen mukaan hirvieläinkolarien määrä kansallispuiston lähiteillä ei osoita merkittävää liikenneturvallisuusriskin kasvua. Kansallispuiston lähialueilta ei ole viime vuosina tehty maaseutuviranomaisille tai metsäkeskukselle ilmoituksia hirvien aiheuttamista merkittävistä maa- ja metsätalousvahingoista.

Metsähallitus katsoo, että vuoden 2014 maalaskentojen mukainen hirvikanta (4,2 hirveä/1 000 hehtaaria) on yhä verraten alhaisella tasolla, kun otetaan huomioon Uudenmaan ja Sipoonkorven alueen kokonaistilanne. Yhden vuoden aikana tapahtunut muutos (+1,7 hirveä/1 000 hehtaaria) voi mahdollisesti olla normaalia kantojen vuosittaisesta vaihtelusta aiheutuvaa tai riista-arviointimenetelmän virhemarginaalista aiheutuvaa. Hirvikanta on verraten alhainen, vaikka metsästyspaine alueella on jo selvästi vähentynyt vuodesta 2009 lähtien. Vuoden 2015 hirvilaskennan tietoja ei voida ottaa jälkikäteen huomioon. Nämä tiedot ovat myös yksilöimättömiä.

Poliisin määräyksellä liikenneturvallisuuden vuoksi lopetetut hirvieläimet (ns. SRVA-toiminta) otetaan Metsähallituksen käsityksen mukaan huomioon, kun ELY-keskus laatii alueellista hirvivaaraselvitystä ja määritettäessä hirvitiheystavoitetta.

Metsähallitus on viitaten ympäristövaliokunnan mietintöön luonnonsuojelulain muuttamisesta (58/2011) annettua lakia valmisteltaessa katsonut, että hirvivahinkoihin voidaan tarvittaessa puuttua lisäämällä kansallispuiston lähialueilla harjoitettavaan hirvenmetsästykseen myönnettyjen pyyntilupien määrää. Kuten useimmat kansallispuistot Etelä-Suomessa, myös Sipoonkorven kansallispuisto on kooltaan pieni. Yleensä hirvien elinpiirien koko ylittää eteläisten kansallispuistojen koon.

Metsähallituksen tiedossa ei ole syitä, joiden vuoksi poikkeuksen edellytykset täyttyisivät myöskään valkohäntäkauriin (valkohäntäpeura) ja metsäkauriin osalta. Metsästys on tarkoituksenmukaisinta toteuttaa kansallispuiston ulkopuolella houkuttelemalla valkohäntä- ja metsäkauriita ruokinnalla muun muassa riistapelloille.

Hirvenmetsästys Sipoonkorven kansallispuistossa on ristiriidassa alueen kasvavan virkistyskäytön kanssa. Kansallispuistojen ensisijaisena tarkoituksena on turvata luonnon monimuotoisuus. Samalla ne ovat kaikille avoimia nähtävyyksiä ja palvelevat virkistyskäyttöä. Sillä, että yhdistyksen metsäalue on lunastettu kansallispuistoksi, ei ole merkitystä, kun harkitaan luonnonsuojelulain mukaisen poikkeuksen myöntämistä.

Mikäli toimenpiteen vaikutuksista on olemassa perusteltua tieteellistä epävarmuutta, asiassa on varovaisuusperiaatteen mukaisesti päädyttävä ympäristölle ja luonnolle edullisempaan ratkaisuun. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, ettei poikkeusta luonnonsuojelulain säännöksistä myönnetä, ellei se ole välttämätöntä. Poikkeuksen edellytysten täyttyessäkin viranomaisen harkintavalta on laaja. Subjektiivista oikeutta poikkeuksen saamiseen ei ole. Metsähallitus ei ole ylittänyt sillä asiassa olevaa toimi- tai harkintavaltaa.

Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f. on antanut Metsähallituksen lausunnon johdosta vastaselityksen. Yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhdistyksen valituksessa mainitut hirvikantaa koskevat havainnot osoittavat kannan olevan vahvassa kasvussa. Valkohäntäpeurojen kanta alueella on kasvanut 33 prosenttia vuodesta 2013 vuoteen 2014, vaikka valkohäntäpeuroja on siellä siirtymäsäännöksen nojalla metsästetty. Valkohäntäpeuran osalta Metsähallituksen päätöksen perusteena ei ole minkäänlaista selvitystä vallitsevasta tilanteesta. Metsähallituksen päätös on tältä osin perustunut puutteelliseen selvitykseen.

Kansallispuiston yhteistyöryhmän tapaamisessa 10.4.2014 kerrottiin, et³tä haettuja poikkeuksia koskevat päätökset on käytännössä tehty, ja annettiin ymmärtää, ettei niiden sisältöön voi enää vaikuttaa. Oli ilmeistä, ettei tapaamisessa kerätty tietoa päätösten tekemisen tueksi. Läsnä tapaamisessa oli yksi yhdistyksen rivijäsen, mutta yhdistystä ei ollut pyydetty nimeämään edustajaansa yhteistyöryhmään.

Ympäristövaliokunnan mainitsema keino hirvikannan säätelemiseksi on ollut alueella käytössä vuosia, eikä se ole ratkaisu sääntelyongelmaan. Sipoonkorven alueelle ja lähialueille on myönnetty niin paljon pyyntilupia, että niistä on jäänyt vuosittain käyttämättä noin 20–30 prosenttia. On lisäksi epäeettistä lähteä siitä, että kansallispuiston lähialueilla tulisi metsästää enemmän hirvieläimiä kuin kannat sallivat, jotta kansallispuistossa voidaan ylläpitää ylisuurta kantaa. Yhdistys on nykyään liikenteen lisäksi ainoa taho, joka säätelee hirvikantoja itäisellä Vantaalla.

Liikennevahinkojen suhteen tilanne on ollut vaikea, vaikka hirvieläinten kannat ovat viime vuosina olleet alemmalla tasolla kuin ne nyttemmin ovat. Hirvikannan kasvaessa tilanteesta tulee vielä vaikeampi.

Hirvieläinten metsästys ei vaaranna luonnon monimuotoisuutta. Hirvieläinten metsästys on tässä yhteydessä nähtävä kannanhoidollisena toimenpiteenä. Metsästys ei myöskään ole ristiriidassa alueen muun virkistyskäytön kanssa. Metsästys ei aiheuta todellista vaaraa muille luonnossa liikkujille. Yhdistys on yli vuosikymmenen sopeuttanut metsästystä lisääntyvään ulkoilijoiden määrään, eikä yhteenottoja ole ollut.

Sipoonkorven alueelle muodostumassa olevat ylisuuret hirvieläinkannat tulevat lisäämään liikenteelle aiheutuvaa vaaraa. Valikoivalla metsästyksellä voidaan poistaa yksilöt, jotka todennäköisesti aiheuttavat muita suuremman vaaran. Tämä voidaan tehdä luonnonsuojelulain 15 §:n hengen mukaisesti myös ennaltaehkäisevästi. Ilmeisen vaaran toteaminen ja torjuminen muuten kuin ennaltaehkäisevästi tarkoittaa liikenneonnettomuuksia ja vähintään taloudellisia menetyksiä, koska ennen onnettomuutta ei voida tietää tarkasti, mikä yksilö aiheuttaa ilmeisen vaaran, vaan vaara syntyy kollektiivisesta kannasta. Ei voi olla tarkoituksenmukaista odottaa, että tapahtuu liikenneonnettomuus, ihmishenkiä on asetettu vaaraan ja eläimelle aiheutuu kohtuutonta kärsimystä.

Yhdistyksellä ei tietenkään ole subjektiivista oikeutta poikkeuksen saamiseen. Metsästyslain mukaan metsästyksestä päättäminen on maanomistajan oikeus, mikä on selvää yksityisen maanomistajan osalta. Metsähallitus hallinnoi kuitenkin viranomaisena valtion omistamia maita, ja sillä on metsästyslain mukaisia tehtäviä. Valtio vastaa hirvieläinkantojen säätelystä niin, ettei ihmisille ja omaisuudelle aiheudu vaaraa. Suomen riistakeskus vastaa julkisena hallintotehtävänään metsästyslain 26 §:n mukaan siitä, ettei hirvieläinkanta metsästyksen vuoksi vaarannu ja että hirvieläinten aiheuttamat vahingot pysyvät kohtuullisella tasolla. Metsähallituksella on vähintään yhtä suuri vastuu, ja sen tulee toteuttaa valtion tahtotilaa. Mainittu tahtotila ilmenee muun muassa valtioneuvoston lausumasta Sipoonkorven kansallispuistoa perustettaessa. Samansuuntaisia kannanottoja ovat luonnonsuojelulain muuttamisesta annetun lain (58/2011) valmistelun yhteydessä esittäneet ympäristövaliokunta sekä maa- ja metsätalousvaliokunta.

Varovaisuusperiaate ei ole tässä yhteydessä relevantti. Hirvieläinten metsästys tapahtuu pyyntiluvanvaraisesti siten, etteivät kannat vaarannu. Tästä on riittävä tieteellinen näyttö, kuten siitäkin, että hirvieläinten ylisuuret kannat lisäävät liikenneonnettomuuksien määrää. Hirvikanta kansallispuiston Vantaan puoleisessa osassa on jo yli tavoitetason. Ei ole epäselvyyttä, jonka vuoksi olisi noudatettava varovaisuusperiaatetta. Lisäksi metsästykselle voidaan asettaa muita erityisehtoja.

Sillä seikalla, että lähes kaikki metsämaa yhdistyksen metsästysalueella on lunastettu kansallispuistoksi, tulee olla olennainen merkitys asiassa. Lunastaessaan metsämaan valtio on luonut tilanteen, jossa hirvieläinkantojen säätely itäisellä Vantaalla ei onnistu ilman, että hirvieläimiä saa metsästää kansallispuiston alueella.

Metsähallituksen päätös on syntynyt hallintolain vastaisesti. Pyydettyään lausuntoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksiin, Metsähallitus ei ole varannut yhdistykselle tilaisuutta selityksen antamiseen. Tiedoksianto yhdistykselle tehtiin hallintolain 59 §:n mukaisesti vasta yhdistyksen sitä vaadittua. Metsähallituksen päätöksiin liitetyissä valitusosoituksissa hallinto-oikeuden postiosoite on ollut virheellinen, eikä sitä korjattu vielä yhdistyksen siitä huomautettuakaan.

Suomen riistakeskus on antanut Metsähallituksen lausunnon johdosta vastaselityksen. Suomen riistakeskus on katsonut, että sillä on asiassa valitusoikeus hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin nojalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

I Suomen riistakeskuksen valitus

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Suomen riistakeskuksen valituksen. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovelletut säännökset

Luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin mukaan valitusoikeus on niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Muissa kuin korvausta koskevissa asioissa valitusoikeus on myös asianomaisella kunnalla. Muissa kuin korvausta sekä 31 §:n ja 48 §:n 2 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa koskevissa asioissa on valitusoikeus myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskevasta valtioneuvoston päätöksestä on valitusoikeus myös mainitunlaisella valtakunnallisella yhteisöllä ja maanomistajien etua valvovalla valtakunnallisella yhteisöllä.

Luonnonsuojelulain 61 §:n 4 momentin mukaan muuten muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Riistahallintolain 2 §:n 1 momentissa on lueteltu Suomen riistakeskuksen julkiset hallintotehtävät ja 2 momentissa sen muut tehtävät. Pykälän 2 momentin 1 kohdan perusteella Suomen riistakeskuksen tehtävänä on kestävän riistatalouden edistäminen sekä riistatalouteen liittyvän yleisen edun valvonta ja 5 kohdan perusteella riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen ehkäisemisen edistäminen.

Oikeudellinen arvio

Metsähallitus on puheena olevilla päätöksillään hylännyt Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f:n (jäljempänä yhdistys) luonnonsuojelulain mukaista poikkeuslupaa koskevat hakemukset siltä osin kuin niissä on ollut kysymys hirven ja valkohäntäpeuran metsästyksestä Sipoonkorven kansallispuistossa. Suomen riistakeskus on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Metsähallituksen päätökset kumotaan näiltä osin ja yhdistykselle myönnetään sen hakema poikkeuslupa hirven ja valkohäntäpeuran metsästykseen. Suomen riistakeskus on perustellut vaatimustaan sillä, että kyseiset eläimet aiheuttavat liikenteessä ilmeisen uhan ihmisten turvallisuudelle ja omaisuudelle. Valituksen mukaan alueen hirvieläinkantoja ei pystytä ilman poikkeusta säätelemään.

Suomen riistakeskuksella ei ole luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin perusteella asiassa valitusoikeutta.

Metsähallituksen päätöksiä ei ole kohdistettu Suomen riistakeskukseen, eivätkä ne välittömästi vaikuta sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Suomen riistakeskuksella ei siten ole asiassa valitusoikeutta myöskään hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin perusteella.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus muun muassa sillä perusteella, että se on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Suomen riistakeskuksen tehtävistä säädetään riistahallintolain 2 §:ssä.

Riistahallintolain 2 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan Suomen riistakeskuksen muuna kuin julkisena hallintotehtävänä on kestävän riistatalouden edistäminen sekä riistatalouteen liittyvän yleisen edun valvonta. Metsähallituksen päätökset on annettu luonnonsuojelulain 15 §:n nojalla. Asiassa ei siten lähtökohtaisesti ole kysymys riistatalouteen liittyvästä yleisen edun valvonnasta. Tämä näkökulma ei muutoinkaan ole olennainen harkittaessa luonnonsuojelulain mukaisen poikkeuksen myöntämistä rauhoitussäännöksistä. Suomen riistakeskuksella ei siten ole riistatalouteen liittyvän yleisen edun valvontatehtävän perusteella tässä asiassa valvottavanaan sellaista hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkista etua, jonka vuoksi valitusoikeus olisi tarpeen.

Riistahallintolain 2 §:n 2 momentin 5 kohdan perusteella Suomen riistakeskuksen tehtävänä on riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen ehkäisemisen edistäminen. Tältä osin kysymys ei ole valvontatehtävästä. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain 3 §:n 1 momentin 8 kohdan ja maantielain 11 §:n 1 momentin perusteella liikenneturvallisuutta koskeva valvontatehtävä kuuluu lähtökohtaisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, tässä tapauksessa Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualueelle.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden on tullut jättää Suomen riistakeskuksen valitus Metsähallituksen päätöksistä tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei tältä osin ole perusteita.

II Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f:n valitus

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f:n valituksesta. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

1.1 Luonnonsuojelulain säännökset ja lain esityöt

Luonnonsuojelulain 13 §:n 1 momentin mukaan kansallispuistossa ja luonnonpuistossa on luontoa muuttava toiminta kielletty. Mainitun momentin 5 kohdan mukaan näillä alueilla ei saa pyydystää, tappaa tai hätyyttää luonnonvaraisia selkärankaisia eläimiä.

Luonnonsuojelulain 15 §:n (58/2011) 1 momentissa säädetään luvanvaraisista poikkeuksista 13 §:n 1 momentin rauhoitussäännöksistä. Momentin 2 kohdan (58/2011) mukaan kansallispuistossa ja luonnonpuistossa voidaan sen perustamistarkoitusta vaarantamatta alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla vähentää vierasperäisten sekä, jos laji on tullut liian runsaslukuiseksi tai käynyt muutoin vahingolliseksi, muidenkin kasvi- ja eläinlajien yksilöiden lukumäärää. Momentin 3 kohdan mukaan kansallispuistossa ja luonnonpuistossa voidaan mainituin edellytyksin poistaa sellaisten pyyntiluvanvaraisten riistaeläinlajien yksilöitä, jotka suojelualueen ulkopuolella aiheuttavat ilmeisen uhan ihmisen turvallisuudelle tai omaisuudelle aiheutuvasta merkittävästä taloudellisesta vahingosta. Pykälän 2 momentin mukaan kansallispuistossa voidaan lisäksi 1 momentissa säädetyin edellytyksin ajaa hirveä metsästyksen yhteydessä.

Luonnonsuojelulain muuttamisesta annetun lain (58/2011) 15 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 99/2009 vp) lausutaan pykälän 1 momentin 2 ja 3 kohdan sekä 2 momentin osalta seuraavaa:

"Voimassa olevan pykälän 2 kohtaa ehdotetaan selkeytettäväksi ja samalla täydennettäväksi sisällöltään siten, että mahdollisuus vähentää lajin yksilöiden määrää kansallis- ja luonnonpuistoissa koskisi yleisesti kaikkia vierasperäisiä kasvi- ja eläinlajeja niiden lukumäärästä tai vahingollisuudesta riippumatta. Tällaisia lajeja ovat kasvilajeista esimerkiksi jättiputki, jättipalsami, kurtturuusu ja komealupiini sekä eläinlajeista minkki, supikoira, kanadanmajava (amerikanmajava) ja valkohäntäpeura (valkohäntäkauris). Säännös koskee vakiintuneen käytännön mukaan tilanteita, joissa lajin yksilöiden vähentämisen tarvetta tarkastellaan luonnonsuojelualueen omien toimintojen lähtökohdista käsin.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 kohta, joka tietyin edellytyksin sallisi pyyntiluvanvaraisten riistaeläinlajien yksilöiden poistamisen alueelta myös luonnonsuojelualueen ulkopuolisista tarpeista johtuen. Pyyntiluvanvaraisia riistaeläinlajeja ovat muun muassa kaikki maasuurpedot, hirvi ja harmaahylje. Lupa voitaisiin antaa sellaisten riistaeläinlajien yksilöiden poistamiseen, jotka suojelualueen ulkopuolella aiheuttavat ilmeisen uhan ihmisen turvallisuudelle tai merkittävän taloudellisen vahingon syntymiselle. Käytännössä lainkohta tulisi sovellettavaksi lähinnä hirvieläinten liikenteelle aiheuttamien vahinkojen torjumisessa, harmaahylkeiden ammattikalastukselle aiheuttamien vahinkojen ehkäisemisessä sekä ympäristölle vaaraa aiheuttavien karhu- ja susiyksilöiden poistamisessa. Lainkohdassa tarkoitetun lupaharkinnan lisäksi asiassa tulee sovellettavaksi myös metsästyslain, mahdollisesti myös poliisilain, mukainen lupaharkinta. Eläimen poistamisessa myös muut menetelmät kuin sen tappaminen olisivat lupaharkinnassa mahdollisia.

= = =

Pykälään lisättäisiin omana momenttinaan säännös mahdollisuudesta hirven ajoon kansallispuistoissa. Hirvenajo metsästyksen yhteydessä on ollut tähänkin asti mahdollista useimmissa kansallispuistoissa, mutta asiasta on säädetty erikseen kutakin yksittäistä puistoa koskevassa asetuksessa. Valtuussäännöksen poistumisen myötä asiasta on tarpeen säätää suoraan laissa sellaisena kansallispuistoissa yleisesti sallittuna toimenpiteenä, joka edellyttää Metsähallituksen lupaa. Käytännössä kysymys hirvenajosta ja sen laajuudesta selvitettäisiin puiston hoidon ja käytön suunnittelun yhteydessä. Mahdollisuus hirven ajoon turvattaisiin erityisesti kansallispuistojen niissä osissa, joissa sillä on käytännön merkitystä puistoa ympäröivien alueiden hirvenmetsästyksen tarkoituksenmukaisen järjestämisen kannalta. Mahdollisuutta ulottaa hirven ajo yleisemmin kansallispuistoihin on ehdottanut myös ympäristöministeriön asettama työryhmä, joka on tarkastellut metsästykseen liittyviä seikkoja eteläisen Suomen kansallispuistoissa (Metsästys eteläisen Suomen kansallispuistoissa, ympäristöministeriön asettaman työryhmän raportti 31.1.2006). Hirven ajo voisi tapahtua myös käyttämällä tähän tarkoitukseen koulutettua koiraa. Momentin mukaista hirven ajoa voidaan soveltaa myös siinä tilanteessa, kun harkitaan 3 kohdan tarkoittamaa riistaeläimen poistamista kansallispuistosta."

Maa- ja metsätalousvaliokunta on lausunut edellä mainitun luonnonsuojelulain muuttamista koskevan hallituksen esityksen johdosta muun ohella seuraavaa (MmVL 31/2009 vp):

"Valiokunnalle toimitetun selvityksen mukaan käytännön hirvenmetsästyksessä on havaittu, että hirvet oppivat hakeutumaan alueille, joilla niiden metsästäminen ei ole mahdollista. Hirvieläinten metsästys on etenkin eteläisessä Suomessa kokonaisuudessaan vaikeata järjestää, koska metsästykseen sopivia riittävän suuria yhtenäisiä alueita on vähän. Sekä Etelä-Suomessa että paikoin myös muualla Suomessa on kuitenkin viimeaikaisesta voimakkaasta metsästyksestä huolimatta varsin tiheä hirvikanta.

Valiokunta katsoo, että hirvien aiheuttamien vahinkojen torjumisen osalta esitetty eläinten poistamismahdollisuus ei ole kaikissa tapauksissa riittävä toimenpide. Hirviä tulisi voida vähentää kriittiseksi käyneissä tapauksissa kansallis- ja luonnonpuistoista myös kannansäätelynäkökulmasta eläinten alueen ulkopuolella toistuvasti tuottamien merkittävien vahinkojen vuoksi. Hirvien määrää tulee voida vähentää kansallispuistoissa, jos esimerkiksi ympäröivien alueiden liikenneonnettomuuksien vähentäminen tai mittavat taimituhot sitä vaatisivat. Valiokunta korostaakin, että hirvien erityisesti liikenteelle ja nuorille metsille aiheuttamien tuhojen torjumisessa poistopyyntinä toteutettavaa metsästystä saatetaan joissakin tapauksissa tarvita. Kansallispuistoissa elävien hirvien suoranaisista vaikutuksista liikenneonnettomuuksiin on vielä toistaiseksi vähän suoranaista tutkimusaineistoa, mutta esimerkiksi Karkkilassa lähellä Liesjärven kansallispuistoa arvioidaan käytännön kokemuksen perusteella tapahtuvan normaalia enemmän hirvionnettomuuksia. Kansallis- ja luonnonpuistoja laajennettaessa ongelmat saattavat lisääntyä nykyisestäkin."

Ympäristövaliokunta on samasta luonnonsuojelulain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (YmVM 11/2010 vp) lausunut muun ohella seuraavaa:

"Vierasperäisten lajien vähentäminen

= = =

Sekä vieraslajien että erityisesti alkuperäisten eliölajien yksilöiden määrän vähentämistä harkittaessa lähtökohtana tulee olla aina kyseisen alueen suojelutavoitteista lähtevä tarve ja suojeluarvoille aiheutuva merkittävä haitta. Valiokunta katsoo, että normaali ekologinen sukkessio ja kantojen populaatiodynamiikan vaihtelut kuuluvat kansallispuistoon, mutta alueen suojeluarvojen kannalta epäsuotuisa eliölajien kehitys tulee voida estää.

Pyyntiluvanvaraisten riistaeläinlajien yksilöiden poistaminen

= = =

Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan lainkohtaa voitaisiin soveltaa lähinnä hirvieläinten liikenteelle aiheuttamien vahinkojen torjumisessa, harmaahylkeiden ammattikalastukselle aiheuttamien vahinkojen ehkäisemisessä sekä ympäristölle vaaraa aiheuttavien karhu- ja susiyksilöiden poistamisessa. Lakiehdotuksen perustelujen mukaan haitallisen eläimen poistamisessa myös muut menetelmät kuin sen tappaminen olisivat lupaharkinnassa mahdollisia. Valiokunta korostaa, että kyse on poikkeussäännöksestä, jolla pyritään erityistilanteissa ihmisten turvallisuusuhkien torjumiseen tai merkittävien taloudellisten vahinkojen estämiseen. Valiokunta katsoo, että säännöksellä voidaan täydentää esimerkiksi poliisilain mukaista lupaharkintaa, joka tarjoaa mahdollisuuden tietyissä harvinaisissa vaaratilanteissa varmistaa ihmisten turvallisuus.

Hirvikantojen runsauden vaikutus liikenneonnettomuuksiin on todettu useissa tutkimuksissa. Hirvionnettomuuksien määrä liikenteessä on riippuvainen varsin suoraan hirvieläinten ja liikennesuoritteen määristä. Sen sijaan kansallispuistoissa liikkuvien ja elävien hirvipopulaatioiden vaikutuksista liikenneonnettomuuksien määrään on vähän suoranaista tutkimustietoa.

Kansallispuistojen hirvikysymyksen yhteydessä on yleisesti keskusteltu siitä, pitävätkö kansallispuistot yllä ylisuuria hirvikantoja ja vaikeutuuko myös metsästyksen järjestäminen kansallispuistojen lähialueilla. Valiokunta toteaa, että erityisesti Etelä-Suomessa kansallispuistot ovat kooltaan pieniä, joten yleensä hirvien elinpiirien koko ylittää eteläisten kansallispuistojen koon. Todennäköistä ei myöskään ole, että hirvet oleskelisivat koko metsästyskauden ajan metsästykseltä suojassa kansallispuistojen rajojen sisällä. Kuitenkin esimerkiksi Hämeen alueella hirvionnettomuuksia on selvitysten mukaan aiempina vuosina osin ilmeisesti runsaiden hirvikantojen takia tapahtunut Karkkilassa lähellä Liesjärven kansallispuistoa. Siellä on myös havainnoitu tutkimuksissa, että hirviä on metsästyksen aikana siirtynyt kansallispuiston puolelle. Eniten hirvionnettomuuksia tapahtuu yleisesti syksyllä hirvien vaellus-, kiima- ja metsästysaikaan, minkä vuoksi Liesjärven kansallispuiston vaikutus onnettomuuksiin ei ole suoraan tilastojen perusteella osoitettavissa. Uudellamaalla hirvikannan säätelyyn liittyvät näkökohdat ovat tulleet esille myös Nuuksion kansallispuiston alueella. Nuuksion ympäristössä ei ole ollut toistaiseksi havaittavissa tilastoista ilmenevää hirvieläinten aiheuttamaa kolarikeskittymää.

Metsästys eteläisen Suomen kansallispuistoissa -raportissa on tarkasteltu yleisesti kansallispuistoissa elävien hirvieläinten vaikutuksia liikenneonnettomuuksiin. Eniten hirvionnettomuuksia tapahtuu Uudellamaalla siellä, missä hirvieläimiä ja liikennettä on runsaasti, erityisesti hirviaitojen päättymiskohdissa ja pääteiden risteysalueilla. Vaikka tutkimustietoa on vielä melko vähän, ei selvitysten perusteella ole osoitettavissa, että kansallispuistojen hirvikanta aiheuttaisi merkittävää liikenneturvallisuusriskin kasvua Etelä-Suomessa. Valiokunta toteaa, että hirvikantojen säätelyä voidaan myös tarvittaessa tehostaa lisäämällä metsästyslupien määrää kansallispuistojen lähialueilla. Kansallispuistojen läheisyydessä toimiville metsästysseuroille voidaan myöntää riistanhoitopiirin päätöksellä korotettu määrä pyyntilupia, jos hirvien lukumäärissä tapahtuu ongelmallista kasvua.

Valiokunta pitää kuitenkin esitettyä 15 §:n 1 momentin 3 kohdan mahdollisuutta hirviyksilöiden poistoon tulevaisuudessa tarpeellisena varautumistoimenpiteenä, jos hirvikanta kansallispuistoissa kasvaa nopeasti tai hirvien hakeutuminen kansallispuistoihin olennaisesti lisääntyy. Hirviyksilöiden poistaminen on esityksen mukaan mahdollista niissä tapauksissa, jos vilkkaan liikenteen alueella kansallispuistoihin mahdollisesti keräytyisi liiallisesti hirviä ja ne aiheuttaisivat ilmeisen uhan ihmisen turvallisuudelle tai omaisuudelle merkittävän taloudellisen vahingon uhan. Valiokunta pitää tärkeänä, että luonnonsuojelulain mukaisten poikkeuslupien mahdollinen myöntäminen hirviyksilöiden poistamiseen perustuu yhdenmukaisiin käytäntöihin sekä riittäviin selvityksiin turvallisuus- ja omaisuusuhkista."

1.2 Sipoonkorven kansallispuistoa koskevat säännökset ja lain esityöt

Sipoonkorven kansallispuistosta annetun lain (325/2011) 1 §:ssä säädetään kansallispuiston perustamistarkoituksesta. Pykälän mukaan metsäluonnon monimuotoisuuden, kallioiden ja perinneympäristöjen sekä näihin liittyvien eliölajien suojelua ja lajien elinympäristöjen hoitamista, yleisön virkistäytymistä ja retkeilyä sekä yleisen luonnonharrastuksen edistämistä ja opetusta varten perustetaan luonnonsuojelulain mukainen Sipoonkorven kansallispuisto.

Lain 3 §:n mukaan Sipoonkorven kansallispuistossa kielletyistä toiminnoista säädetään luonnonsuojelulain 13 §:ssä ja rauhoitussäännöksiä koskevista poikkeuksista lain 14 ja 15 §:ssä.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan laki Sipoonkorven kansallispuistosta tulee voimaan 1.5.2011. Pykälän 2 momentin mukaan lailla kumotaan Sipoonkorven luonnonsuojelualueesta annettu valtioneuvoston asetus (1381/2006). Pykälän 3 momentin mukaan rauhoitussäännösten estämättä metsästys on sallittu Sipoonkorven kansallispuistossa voimassa olevien metsästysvuokrasopimusten mukaisesti kolmen vuoden ajan lain voimaantulosta.

Sipoonkorven kansallispuistosta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 324/2010 vp) yleisperusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Kansallispuiston alueella tultaisiin metsästyksen osalta noudattamaan luonnonsuojelulain mukaista käytäntöä. Metsästys on periaatteessa jo kielletty Sipoonkorven luonnonsuojelualueella sen perustamisasetuksella, mutta asetukseen liittyneen voimaantulosäännöksen mukaan metsästysvuokrasopimukset jätettiin tuolloin voimaan. Kansallispuiston perustamisella olisi siten tosiasiallista vaikutusta alueen metsästyskäyttöön. Puiston alueella olisi jatkossa kuitenkin sallittua hirven ajo metsästyksen yhteydessä sekä mahdollisuus poistaa alueen ulkopuolella turvallisuusuhkaa aiheuttavien riistaeläinlajien yksilöitä, kuten muissakin Etelä-Suomen kansallispuistoissa. Alueella nyt voimassa olevat metsästysvuokrasopimukset irtisanottaisiin päättymään lain voimaantulosta kolmen vuoden siirtymäajan jälkeen."

Maa- ja metsätalousvaliokunta on lausunut Sipoonkorven kansallispuistoa koskevan hallituksen esityksen johdosta muun ohella seuraavaa (MmVL 30/2010 vp):

"Valiokunta toteaa, että Sipoonkorven suojelua koskevaan nykyiseen valtioneuvoston asetukseen (1381/2006) liittyneellä erillisellä voimaantulosäännöksellä on jätetty metsästysvuokrasopimukset voimaan, joten hirvenmetsästys alueella on tällä hetkellä mahdollista. Lakiehdotuksen perusteluiden mukaan ottaen huomioon kansallispuiston perustamistarkoitus ja sen sijainti metropolialueella sekä kansallispuistoksi ehdotettavan alueen virkistyskäyttömerkitys metsästys esitetään kiellettäväksi. Lakiehdotukseen sisältyy voimaantulon osalta kuitenkin siirtymäsäännös, jonka mukaan metsästys olisi sallittua kansallispuiston alueella voimassa olevien metsästysvuokrasopimusten mukaisesti kolmen vuoden ajan lain voimaantulosta. Sen jälkeen kansallispuistoissa sovellettavien luonnonsuojelulain 15 §:n metsästystä koskevien säännösten mukaan Sipoonkorven kansallispuistossa voitaisiin Metsähallituksen luvalla muun muassa ajaa hirveä metsästyksen yhteydessä sekä poistaa alueen ulkopuolella turvallisuusuhkaa aiheuttavien riistaeläinlajien yksilöitä.

Sipoonkorven alue sijoittuu kolmen Suomen vilkkaimpiin lukeutuvan tien, Lahden moottoritien, Kehä III:n ja Porvoon moottoritien, kulmaukseen. Kaik³kiaan Vantaalla ja Sipoossa tapahtui vuosina 2006–2010 tilastojen mukaan 82 hirvionnettomuutta, joista yhdeksän johti henkilövahinkoihin. Näissä yhdeksässä onnettomuudessa loukkaantui yhteensä 11 henkilöä. Valiokunta toteaa, että erityisesti Sipoonkorven alueen tiestöllä on tapahtunut liikenneonnettomuuksia, joissa toisena osapuolena on hirvieläin. Vuonna 2009 Sipoonkorven vaikutuspiirissä olevilla teillä tapahtui Tiehallinnon tilastojen mukaan 18 hirvieläinonnettomuutta tai tilannetta, jossa eläin jouduttiin lopettamaan poliisioperaationa sen aiheuttaman välittömän turvallisuusuhan vuoksi. Näistä eläimistä 15 oli hirviä, ja onnettomuuksista kaksi johti henkilövahinkoihin.

Valiokunta korostaa, että ehdotetun Sipoonkorven kansallispuiston alueella paikalliset metsästysseurat ovat onnistuneet pitämään hirvieläinkannat kohtuullisina. Sipoonkorven alueella hirvisaalis vuosina 2004–2009 on ollut asiantuntijakuulemisen perusteella yhteensä 6–15 hirveä vuodessa niiden metsästysseurojen osalta, joilla on paljon aluetta tulevassa kansallispuistossa. Koko laajemman itäisen Vantaan ja Helsingin (Sotunki ja Östersundom) sekä Sipoon Hindsbyn, Gesterbyn ja Immersbyn yhteinen hirvisaalis on vaihdellut vuosina 2004–2009 yhteensä 26 ja 40 hirven välillä.

Valiokunnan arvion mukaan ehdotetun kansallispuiston hirvenmetsästystä koskevien rauhoitusmääräysten mahdolliset vaikutukset tulevat ilmenemään muutaman vuoden kuluessa metsästyksen loppumisesta. Asiantuntijakuulemisessa on tullut ilmi, että hirvet voivat oppia pakenemaan luonnonsuojelualueelle, kun niitä yritetään metsästää. Rauhoitusmääräykset tulevatkin vaikuttamaan todennäköisesti hirvikantaan siten, että kanta vahvistuu.

Otettaessa huomioon ehdotettu metsästysvuokrasopimuksia koskeva kolmen vuoden siirtymäaika hirvenmetsästyksen kiellon vaikutukset alkavat todennäköisesti näkyä noin viiden vuoden kuluttua kansallispuiston perustamisesta. Valiokunta esittääkin ympäristövaliokunnalle, että rauhoitusmääräysten vaikutuksia alueen hirvieläinkantojen säätelyyn ja sitä kautta hirvionnettomuuksiin seurataan sekä siirtymäaikana että sen jälkeen. Jatkossa tulee myös varmistua siitä, että luonnonsuojelulain 15 §:n uusien poikkeussäännösten nojalla voidaan tehokkaasti ja riittävän nopealla aikataululla tarvittaessa poistaa hirviä kansallispuistosta liikenneonnettomuuksien estämiseksi. Valiokunta korostaa erityisesti poikkeusluvista päättävän Metsähallituksen ja alueen riistahallinnon kiinteän yhteistoiminnan kehittämisen tärkeyttä."

Ympäristövaliokunta on Sipoonkorven kansallispuistoa koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (YmVM 20/2010 vp) lausunut hirvieläinkantojen säätelyn osalta muun ohella seuraavaa:

"Otettaessa huomioon ehdotettu metsästysvuokrasopimuksia koskeva kolmen vuoden siirtymäaika hirvenmetsästyksen kiellon vaikutukset alkavat mahdollisesti näkyä noin viiden vuoden kuluttua kansallispuiston perustamisesta. Valiokunta pitää maa- ja metsätalousvaliokunnan lausuntoon viitaten tärkeänä, että rauhoitusmääräysten vaikutuksia alueen hirvieläinkantojen säätelyyn ja sitä kautta hirvionnettomuuksiin seurataan siirtymäaikana ja sen jälkeen. Hirvikantojen sääntelyssä tulee hyödyntää Nuuk³siossa kehitettyjä toimintamalleja. Valiokunta korostaa erityisesti poikkeusluvista päättävän Metsähallituksen ja riistahallinnon kiinteän yhteistoiminnan kehittämisen sekä muiden ennalta ehkäisevien toimien tärkeyttä hirvionnettomuuksien ehkäisemisessä."

1.3 Hallintolain säännökset

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

2. Asiassa saatu selvitys

Hakemusten vireilletulo

Sottungsby Jaktförening-Metsästysseura r.f:n (jäljempänä yhdistys) metsästysalueeseen on kuulunut valtionmaita, joihin liittyvän metsästysoikeuden yhdistys on vuokrannut valtiolta. Alueet ovat sittemmin 1.2.2007 lukien sisältyneet valtioneuvoston asetuksella 1381/2006 perustettuun Sipoonkorven luonnonsuojelualueeseen. Asetuksella suojeltuun alueeseen asetuksen voimaan tullessa kohdistuneet metsästysvuokrasopimukset ovat jääneet luonnonsuojelulain 71 §:n nojalla voimaan. Alueella on metsästetty hirvieläimiä.

Edellä mainittu valtioneuvoston asetus on 1.5.2011 lukien kumottu lailla Sipoonkorven kansallispuistosta (325/2011). Lain 5 §:n 3 momentin mukaan metsästys on rauhoitussäännösten estämättä sallittu kansallispuistossa voimassa olevien metsästysvuokrasopimusten mukaisesti kolmen vuoden ajan lain voimaantulosta.

Yhdistys on 18.12.2013 päivätyillä kahdella hakemuksella, joista toinen koskee hirven ja toinen muun muassa valkohäntäpeuran metsästystä Sipoonkorven kansallispuistossa, pyytänyt, että Metsähallitus solmii yhdistyksen kanssa metsästysvuokrasopimuksen hakemuksen liitteenä olevalla kartalla osoitetuista valtion omistamista maista. Hakemusten mukaan on oleellista, että Sipoonkorven alueella noudatetaan samoja kannanhoitoa koskevia periaatteita kuin ympäröivillä alueilla. Lahden moottoritien, Kehä III:n ja Porvoon moottoritien läheisyyden vuoksi hirvieläintiheys Sipoonkorven kansallispuiston alueella tulisi pitää samansuuruisena kuin kansallispuiston ympäristössä. Liian suuri hirvieläintiheys kansallispuiston alueella vähentää hirvieläinten elinmahdollisuuksia siellä ja aiheuttaa niiden migraation lähialueille, joita halkoo kolme Suomen vilkkaimmin liikennöityä tietä. Hakemuksen mukaan ainoa järkevä kannanhoitomuoto myös kansallispuiston alueella on metsästyslain ja -asetuksen mukainen suunnitelmallinen metsästys. Jotta kantoja voidaan hoitaa, kaatoluvat on myös kansallispuiston osalta haettava normaalia tietä ja niiden on perustuttava kannanhoitosuunnitelmiin sekä laskennoilla todettuihin kantoihin.

Metsähallitus on käsitellyt yhdistyksen hakemukset luonnonsuojelulain 15 §:n mukaista poikkeusta Sipoonkorven kansallispuiston rauhoitussäännöksistä koskevina hakemuksina ja hankkinut niiden johdosta lausunnot Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta (ELY-keskus), Suomen metsäkeskukselta ja Suomen riistakeskukselta.

Hankitut selvitykset ja lausunnot

Hirvieläinten liikenteelle aiheuttamaa vaaraa koskevassa ELY-keskuksen selvityksessä (Raportteja 14/2014) on verrattu tilannetta vuosina 2005 ja 2011 ja todettu, että hirvikannan kasvun taittuessa viime vuosina on hirvitihentymissä tapahtunut muutoksia. Hanko–Raasepori–Inkoo-alueen ja Kirkkonummen lisäksi merkittäviä tihentymiä on Karkkilan ja Kytäjän alueilla. Keski-Uudellamaalla valtateiden 3 ja 4 välissä oleva tiheä hirvikeskittymä ja hirvieläinonnettomuuksien määrä tuolla alueella ovat pienentyneet. Itä-Uudellamaallakin hirvikanta on vähentynyt. Valkohäntäkauriin (valkohäntäpeura) kanta on kasvanut Kanta-Hämeessä sekä Länsi-Uudenmaan rannikkoalueella ja levittäytynyt jonkin verran idemmäksi. Kanta on entisestään vahvistunut tiheyden ollessa keskittymissä 20–30 valkohäntäkaurista/1 000 hehtaaria. Valkohäntäkauris on siirtynyt valtateiden 3 ja 4 itäpuolelle. Porvoon seudulle, Hämeenlinnan itäpuolelle ja Hämeenkoskelle on muodostunut vahvat valkohäntäkauriin keskittymät. Idempänä valkohäntäkauriin kanta on edelleen harva ja paikallinen.

ELY-keskuksen selvityksen mukaan hirvieläinonnettomuuksien tilastointi perustuu poliisin tietoon tulleisiin hirvieläinonnettomuuksiin. Vilkas liikenne ja suuret nopeudet aiheuttavat runsaasti hirvieläinonnettomuuksia. Tämä on selvästi havaittavissa pääkaupunkiseudun ympäristössä. Valkohäntäkauriiden suuret tiheydet tuottavat runsaasti onnettomuuksia Länsi-Uudenmaan alueella Bromarvin, Karjaan, Siuntion, Kirkkonummen, Vihdin, Nurmijärven ja Hyvinkään alueilla. Muita onnettomuuskeskittymiä ovat valtatie 2 Liesjärven ja Torronsuon kansallispuistojen välisellä alueella, valtatie 10 välillä Forssa–Hämeenlinna ja maantie 54 Loppi–Kormu. Itä-Uudellamaalla ja Päijät-Hämeessä hirvieläinonnettomuuksien keskittymiä on vain paikoin ja onnettomuudet ovat lähes poikkeuksetta hirvien aiheuttamia.

Hirvieläinonnettomuuksien vähentämiseksi ELY-keskuksen selvityksessä on esitetty muun muassa riista-aitoja, hirvieläinvaara-alueiden merkitsemistä, pääteiden tienvarsien raivausta ja sallittujen ajonopeuksien alentamista. Sipoonkorven kansallispuiston läheisyydessä olevien teiden osalta selvityksessä on esitetty viiden vuoden aikana liikennemerkein osoitettavaksi hirvieläinvaara-alue valtatien 4 (Lahden moottoritie) osuudelle Kuninkaanmäki–Nikinmäki.

Hirvieläinkantojen koon osalta ELY-keskuksen selvityksessä on todettu, että hirvieläinonnettomuuksien määrä on suorassa suhteessa hirvieläinten määriin ja liikennesuoritteeseen. Hirvikantaa on saatu kohdennetun metsästyksen avulla vähennettyä koko 2010-luvun ajan, ja tältä osin tavoite on toteutunut hyvin. Hirvien aiheuttamat onnettomuudet ovat henkilövahinkoon johtaneiden hirvieläinonnettomuuksien pääasiallinen syy. Kaurisonnettomuuksia tapahtuu erityisesti alueen länsiosassa valtatien 3 länsipuolella. Pääkaupunkiseudun tuntumassa vilkas liikenne aiheuttaa onnettomuuksia, mutta Hankoniemen ja Forssan alueilla kauriiden suuri määrä on onnettomuuksien pääasiallinen syy. Kauriskanta on kasvanut voimakkaasti 2000-luvulla, ja kasvun taittuminen on toteutunut vasta parina viime vuotena, osin ilveskannan kasvun myötä. Metsästystä olisi jatkossa kohdistettava enemmän valkohäntä- ja metsäkauriisiin, jolloin niiden aiheuttamien onnettomuuksien vähentäminen pudottaisi onnettomuuksien kokonaismäärää. Hirvien osalta tavoite on valtakunnallisen hirvitalousaluekohtaisen tiheystavoitteen mukainen pienin talvikanta 2,5 eläintä/1 000 hehtaaria metsämaata.

ELY-keskuksen liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue on lausunnossaan 14.2.2014 viitaten hirvieläinvaaraselvityksessä mainittuun, valtatielle 4 viiden vuoden kuluessa merkittäväksi esitettyyn hirvieläinvaara-alueeseen pitänyt Lahden moottoritien liikenneturvallisuuden kannalta myönteisenä, että Sipoonkorven hirvikantaa verotetaan.

Suomen metsäkeskuksen 7.2.2014 päivätyssä lausunnossa hirvieläinten metsästyksen jatkumista Sipoonkorven kansallispuiston alueella on pidetty tärkeänä lausunnossa mainituista maa- ja metsätaloutta koskevista syistä sekä metsien monimuotoisuuden säilymisen vuoksi. Lausunnossa on myös todettu, että hirvieläinten metsätaloudelle kansallispuiston lähialueella aiheuttamat tuhot eivät ole viime vuosina olleet määriltään eivätkä pinta-alaltaan suuria.

Suomen riistakeskus on 28.2.2014 päivätyssä lausunnossaan mainituin perustein ja viitaten edellä mainittuun ELY-keskuksen selvitykseen pitänyt tärkeänä, että hirvieläinten metsästystä Sipoonkorven alueella ja sen lähiympäristössä voidaan jatkaa. Lausunnon mukaan Uudenmaan ja Sipoonkorven alueen hirvikanta on tällä hetkellä verraten alhaisella tasolla, eli vuonna 2013 toteutetun maalaskennan tulosten mukaan Hindsbyssä ja Sottungsbyssä 2,5 hirveä/1 000 hehtaaria sekä Sipoonkorven alueella keskimäärin 4,1 hirveä/1 000 hehtaaria. Koska Sipoonkorven lähialueilla on vilkasliikenteisiä teitä, hirvieläinkolarien määrä on silti merkittävä ja alueen pinta-alaan nähden suuri. Erityisesti henkilövahinkoihin johtaneiden hirvieläinonnettomuuksien määrä on suhteellisesti tarkasteltuna suuri. Valkohäntäpeuran kanta on ollut Sipoonkorvessa ja sen lähialueilla kasvussa, mikä näkyy onnettomuustilastoissa peurakolarien määrän kasvuna. Suomen riistakeskus on pitänyt tärkeänä, että hirvieläinkantojen säätely Sipoonkorven alueella voi jatkua katkeamattomana. Esimerkiksi yhden tai kahden metsästyskauden mittainen tauko säätelyssä johtaa kantojen nopeaan kasvuun ja samassa suhteessa lisääntyviin liikennevahinkoihin.

Metsähallituksen päätökset

Metsähallitus on 29.4.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt yhdistyksen hakemuksen Sipoonkorven kansallispuistossa harjoitettavan valkohäntäpeuran metsästyksen osalta. Metsähallitus on samana päivänä antamallaan toisella päätöksellä hylännyt yhdistyksen hakemuksen kansallispuistossa harjoitettavan hirven metsästyksen osalta. Metsähallitus on jälkimmäisessä päätöksessä mainituin tavoin sallinut metsästykseen liittyvän hirvenajon kansallispuistossa.

3. Oikeudellinen arviointi

Kysymyksenasettelu

Asiassa on yhdistyksen valituksesta ratkaistava, onko Metsähallitus voinut hylätä yhdistyksen hakemukset siltä osin kuin niissä on kysymys poikkeuksen saamisesta Sipoossa, Helsingissä ja Vantaalla sijaitsevan Sipoonkorven kansallispuiston rauhoitussäännöksistä kansallispuiston alueella harjoitettavaa hirven ja valkohäntäpeuran metsästystä varten. Hakemusten mukaan kansallispuiston alueella tulisi saada jatkaa hirvieläinten kannanhoidollista metsästystä.

Yhdistyksen mukaan Metsähallituksen menettely asiassa ei ole ollut hallintolain säännösten mukaista. Muutoin yhdistys on esittänyt vaatimustensa perusteeksi erityisesti sen, että kyseiset eläimet aiheuttavat liikenteessä ilmeisen uhan ihmisten turvallisuudelle ja omaisuudelle. Yhdistyksen mukaan alueen hirvieläinkantoja ei pystytä ilman poikkeusta säätelemään.

Menettelyä koskevat valitusperusteet

Metsähallituksen hankkimaa selvitystä on pidettävä riittävänä ja se on mahdollistanut yhdistyksen hakemusten asianmukaisen ratkaisemisen. Se, että maaliskuussa 2014 tehdyn maalaskennan tulokset eivät ole olleet Metsähallituksen tiedossa ennen hakemusten ratkaisemista, ei asiakirjoista ilmenevän selvityksen mukaan ole vaikuttanut Metsähallituksen asiassa antamien päätösten lopputulokseen. Päätökset on perusteltu lainmukaisesti.

Metsähallituksen hankkimat lausunnot ovat olleet yhdistyksen hakemuksia puoltavia. Asiassa ei ole yhdistyksen kuulemisen osalta tapahtunut sellaista virhettä, että Metsähallituksen päätökset olisi sen johdosta kumottava.

Hallinto-oikeus on tutkinut yhdistyksen valituksen Metsähallituksen päätöksistä. Sillä seikalla, että yhdistys on saanut tiedon päätöksistä sähköpostina ja hallintolain 59 §:ssä mainittuna kirjepostina vasta sitä erikseen pyydettyään ja että päätösten valitusosoitukset ovat hallinto-oikeuden osoitteen osalta virheellisiä, ei ole asian ratkaisun kannalta merkitystä.

Poikkeusten myöntämisedellytyksiin liittyvät valitusperusteet

Sikäli kuin yhdistys on tarkoittanut, että sillä tulisi olla oikeus saada jatkaa hirvieläinten metsästystä Sipoonkorven kansallispuiston alueella kansallispuistosta annetun lain (325/2011) 5 §:n 3 momentin mukaisen, lain voimaan tulosta 1.5.2011 alkaneen kolmen vuoden siirtymäajan päätyttyäkin, korkein hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain 15 §:n 1 momentin mukaisen rauhoitussäännöksistä myönnettävän poikkeuksen edellytyksiä on tulkittava suppeasti.

Ympäristövaliokunta on mietinnössään (YmVM 11/2010 vp) edellä selostetuin tavoin tähdentänyt luonnonsuojelulain 15 §:n 1 momentin säännösten poikkeusluonnetta. Ympäristövaliokunta on lausunut, että sekä vieraslajien että Suomessa alkuperäisten lajien yksilöiden määrää momentin 2 kohdan perusteella vähennettäessä lähtökohtana ovat alueen suojelun tavoitteet ja suojeluarvoille aiheutuva merkittävä haitta. Valiokunta on pitänyt momentin 3 kohdan mukaista mahdollisuutta hirviyksilöiden poistoon tulevaisuudessa tarpeellisena varautumistoimenpiteenä, jos hirvikanta kansallispuistoissa kasvaa nopeasti tai hirvien hakeutuminen kansallispuistoihin olennaisesti lisääntyy.

Yhdistyksen hakemuksia Metsähallituksessa käsiteltäessä saadun selvityksen mukaan hirvikannan kasvu Uudellamaalla on 2010-luvulla taittunut ja kanta on verraten alhaisella tasolla myös Sipoonkorven alueella. Valtateiden 3 ja 4 välissä oleva hirvien keskittymä ja hirvieläinten tuolla alueella aiheuttamien onnettomuuksien määrä ovat pienentyneet. Myös Itä-Uudellamaalla hirvikanta on pienentynyt. Vuonna 2013 tehdyn maalaskennan tulosten mukaan Sipoonkorven alueella oli keskimäärin,1 hirveä/1 000 hehtaaria ja kansallispuiston alueella Sotungissa 2,5 hirveä/ 1 000 hehtaaria.

Valkohäntäpeurat ovat levittäytyneet valtateiden 3 ja 4 itäpuolelle, ja ne ovat muodostaneet sinne joitakin keskittymiä, asiakirjoista ilmenevän selvityksen mukaan eivät kuitenkaan Sipoonkorpeen.

Hirvieläinten liikenteelle aiheuttamaa vaaraa koskevassa, helmikuussa 2014 julkaistussa ELY-keskuksen selvityksessä ei ole esitetty Sipoonkorven kansallispuiston läheisyydessä toteutettavia mainitun vaaran vuoksi tarpeellisia kiireellisiä toimenpiteitä. Ainoa toimenpide kansallispuiston läheisyydessä olevien teiden osalta, hirvieläinvaara-alueen merkitseminen valtatien 4 osuudelle Kuninkaanmäki–Nikinmäki, on esitetty toteutettavaksi viiden vuoden kuluessa.

Metsähallituksen hakemuksia käsitellessään hankkimasta selvityksestä ilmenee lisäksi, että hirvieläinten maa- ja metsätaloudelle Sipoonkorven kansallispuiston lähistöllä aiheuttamat tuhot eivät ole viime vuosina olleet suuria.

Vuonna 2014 tehdyssä maalaskennassa hirvien määräksi Sipoonkorven alueella saatiin noin 4,2 hirveä/1 000 hehtaaria. Yhdistyksen mukaan hirvien määrä alueella on sittemmin edelleen lisääntynyt. Mainitusta lisääntymisestä ei ole esitetty erityistä selvitystä.

Asiassa ei ole muutoinkaan esitetty sellaista selvitystä, että hirvien ja valkohäntäpeurojen määrä Sipoonkorven kansallispuistossa olisi viime vuosina merkittävästi lisääntynyt tai että hirvieläinkantojen tiheys siellä poikkeaisi ympäristön vastaavista tai Uudellamaalla tavanomaisesta hirvieläinkantojen tiheydestä. Hirvieläimistä johtuvien onnettomuuksien määrä kansallispuiston lähistöllä ei ole merkittävästi poikennut kauempana kansallispuistosta sattuneiden vastaavien onnettomuuksien määrästä. Hirvieläinonnettomuuksien määrään kansallispuiston ympäristössä, kuten muuallakin pääkaupunkiseudulla ja sen läheisyydessä, vaikuttavat myös tieliikenteen vilkkauden ja suurten ajonopeuksien kaltaiset kansallispuistosta riippumattomat seikat.

Asiassa ei ole myöskään esitetty, että hirvet aiheuttaisivat määränsä vuoksi tai muutoinkaan haittaa Sipoonkorven kansallispuiston suojelutavoitteille.

Harkitessaan luonnonsuojelulain 15 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen myöntämistä Metsähallitus käyttää sille lain mukaan kuuluvaa harkintavaltaa, jota rajoittavat hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet. Kun otetaan huomioon Sipoonkorven kansallispuistossa aiotun hirven metsästyksen perusteista ja tarpeesta esitetty selvitys, Metsähallituksen ei voida katsoa käyttäneen harkintavaltaansa väärin, kun se on hirven metsästyksen osalta hylännyt yhdistyksen hakemuksen.

Kansallisen vieraslajistrategian (2012) mukaan valkohäntäpeura on Suomessa tarkkailtava tai paikallisesti haitallinen vieraslaji. Luonnonsuojelulain 15 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella poikkeuksen myöntäminen tällaisen lajin yksilöiden vähentämiseen kansallispuiston alueella, jos se voi tapahtua perustamistarkoitusta vaarantamatta, ei edellytä noiden yksilöiden runsaslukuisuutta eikä säännöksen sanamuodon mukaan myöskään vahingollisuutta. Ehdotonta oikeutta poikkeuksen saamiseen ei kuitenkaan tämänkään säännöksen perusteella ole, vaan viranomaisen on noudattaen hallintolain 6 §:n mukaisia hallinnon oikeusperiaatteita ratkaistava asia harkintavaltansa nojalla. Asiassa saatu selvitys ei valkohäntäpeuran osalta osoita, että Metsähallitus olisi poikkeuslupahakemuksen hylätessään käyttänyt väärin harkintavaltaansa.

4. Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen yhdistyksen valituksen johdosta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Leinonen.