KHO:2017:31

Maankäyttö- ja rakentaminen – Asemakaava – Täydennysrakentaminen – Maanomistajien yhdenvertainen kohtelu – Selvitysten riittävyys – Kaavamerkinnät – Rakennusoikeus

Vuosikirjanumero: KHO:2017:31
Antopäivä: 2.3.2017
Taltionumero: 895
Diaarinumero: 1318/1/16

Asemakaavan muutoksella yleisten rakennusten korttelialueen (ALY) tontti oli osoitettu kytkettyjen pientalojen korttelialueeksi (AP-12). Kaavamuutoksella korttelialueen rakennusoikeus vastaisi kaava-asiakirjojen mukaan tonttitehokkuutta e=0.77 ja merkitsisi rakennusoikeuden lisääntymistä lähes kaksinkertaiseksi voimassa olevaan kaavaan verrattuna. Rakennusoikeuden määrää ei kuitenkaan ollut merkitty asemakaavaan eikä se myöskään yksiselitteisesti ilmennyt kaavaselostuksen liitteenä olevasta rakennustapaohjeesta (rto-2). Asemakaavan muutoksella muodostettiin lisäksi kaksi tonttia käsittävä asuinpientalojen korttelialue (AP), jonka tehokkuusluku oli e=0.35. Kaava-alue sijaitsi väljästi rakennetulla alueella, jossa rakennusoikeuden määrä yleisesti vaihteli välillä e=0.35–0.4.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tällaisen suppea-alaisen asemakaavan muutoksen yhteydessä oli sinänsä mahdollista osoittaa ympäröivään rakentamiseen nähden tehokkaampaa rakentamista, mikäli tämän tehokkaamman rakentamisen vaikutuksia oli selvitetty riittävän laaja-alaisesti ja sille oli maankäytölliset perusteet.

Puheena olevalla alueella oli useita pinta-alaltaan kaavamuutoksen kohteena olevaa ALY-korttelialueen tonttia vastaavia tontteja, jotka sijaitsivat voimassa olevassa asemakaavassa osoitetuilla asuinpientalojen korttelialueilla. Koska asemakaavan muutosta varten laaditut selvitykset koskivat vain kaavamuutosalueella tapahtuvan rakentamisen aiheuttamia vaikutuksia lähiympäristöön, asiassa ei ollut mahdollista varmistua siitä, että muilla alueen korttelialueilla olisi myöhemmin mahdollista sallia vastaava rakentamistehokkuus siten, että kokonaisasemakaava täyttäisi vaatimuksen maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta. Kun tässä tilanteessa otettiin huomioon kyseessä olevalla pienialaisella asemakaavan muutoksella sallittava rakentamisen määrän merkittävä lisäys yhdellä korttelialueella, olisi vastaavan rakentamisen määrän, etenkin kun se ei yksiselitteisesti ilmennyt asemakaavasta, osoittamisen mahdollisuudet ja vaikutukset tullut selvittää kaavamuutosta laadittaessa laajemmin.

Asemakaavan muutosta varten laadittujen selvitysten perusteella ei näin ollen ollut mahdollista arvioida, täyttikö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä tarkoitetut kaavan sisältövaatimukset tai perustuslain 6 §:n vaatimuksen maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 54 § ja 55 §

Ks. myös KHO 2014:54

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 30.3.2016 nro 16/0097/3

Asian aikaisempi käsittely

Kuopion kaupunginvaltuusto on 13.4.2015 tekemällään päätöksellä (§ 31) hyväksynyt Rönön kaupunginosan asemakaavan muutoksen ja siihen liittyvän sitovan tonttijaon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on lisäksi jättänyt tutkimatta valittajien vastineessaan esittämät uudet valitusperusteet.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Kuntalain 90 §:n 2 momentin (365/1995) mukaan valittajan tulee esittää 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Valittajien vastineessaan esittämät valitusperusteet, joiden mukaan yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvat kustannukset eivät jakaudu tasapuolisesti eri aikoina kaavamuutoksia hakevien maanomistajien kesken ja eri aikoina vireille pantuja kaavamuutoksia käsitellään erilaisissa poliittisissa ja yhteiskunnallisissa tilanteissa, on jätettävä vasta valitusajan jälkeen tehtyinä tutkimatta.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (8.4.2005/202) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Saman pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Suunnittelualue ja asemakaavamuutoksen sisältö

Kaavamuutosalue sijaitsee Väinölänniemen kärjen tuntumassa olevalla Rönön saarella. Saaressa on 1990-luvulla rakentunut omakotitalo- ja rivitaloalue. Suunnittelualueelta on matkaa Kuopion keskustaan noin kaksi kilometriä Väinölänniemen puiston läpi. Alueella ja lähes koko Rönön saaren alueella on voimassa kaupunginvaltuuston 3.5.2004 hyväksymä asemakaava. Tämän asemakaavan kaavaselostuksen mukaan saaren rakentaminen edustaa tiivistä ja matalaa rakentamistapaa. Rakennusten korkeudesta ja pituudesta on annettu enimmäismitat. Rakennusten väliset vähimmäisetäisyydet on määritelty. Näillä määräyksillä on haluttu pitää rakentaminen aikaisemman asemakaavan periaatteiden mukaisena. Rakentamistapaohjeita ei ole laadittu, vaan suunnittelijoille on annettu mahdollisuus vapaaseen miljöönmuodostukseen.

Asemakaavan muutoksen tarkoituksena on ollut selvittää voimassa olevassa kaavassa asuin-, liike- ja toimistorakennusten sekä yleisten rakennusten korttelialueeksi (ALY) osoitetun, rakentamatta jääneen tontin 18-10-3 asuinkäyttömahdollisuudet sekä päivittää asuinpientaloalueen korttelin (AP) tonttien 18-2-2 ja 18-2-4 asemakaava vastaamaan olemassa olevaa tilannetta. Suunnittelualueen eteläpuolella on lähivirkistysalue (VL) ja pohjoispuolella olevan Honkasaarentien takana Rönönaukio, asuinpientalojen korttelialue (AP) ja kaksi asuin-, liike- ja toimistorakennusten (AL) korttelialueen tonttia.

Suunnittelualueella on voimassa oikeusvaikutteinen Kuopion keskeisen kaupunkialueen yleiskaava, jossa alue on osoitettu pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi (AP).

Kaavaselostuksen mukaan lähtökohta-aineisto asettaa kaksi tavoitetta, joihin kaavamuutoksella pyritään. Ensinnäkin Kuopion kaupunginhallitus on hyväksynyt 2.7.2012 Y-tonttiselvityksen (yleisten rakennusten tontteja koskeva selvitys) käytettäväksi ohjeena yksityiskohtaisessa jatkosuunnittelussa. Tässä selvityksessä on todettu tontista 18-10-3: "Rönön ALY-tontti sijaitsee alueen keskellä, pääkatujen Honkasaarentien ja Rönöntien risteyksessä. Rönö kuuluu ns. autokaupunkiin, vaikka sieltä etäisyys kaupungin keskustaan on verrattain lyhyt. Rönössä ei ole mitään kaupallisia tai julkisia palveluja ja alueen saavutettavuus julkisen bussiliikenteen avulla on heikohko. Tontin tehokkuutta voidaan nostaa risteysalueen asemakaavan yhteydessä." Selvityksessä asemakaavamuutosta esitettiin vuoden 2013 kaavoitusohjelmaan. Toiseksi 20.12.2013 allekirjoitetun valtion ja Kuopion kaupunkiseudun välisen kasvusopimuksen tavoitteena on vahvistaa Kuopion kaupunkiseudun kilpailukykyä, yhdyskuntarakenteen kestävää kehitystä sekä sosiaalista eheyttä, jotta väestön kasvuun sekä uusien asuntojen ja työpaikkojen määrään asetetut tavoitteet toteutuvat.

Kaavaselostuksen mukaan kaavahankkeen valmisteluvaiheen aikana on luotu kaupunkikuvalliset ja kaupunkirakenteelliset tavoitteet, joiden mukaan suunnittelussa pyritään turvaamaan rakentamisen mahdollisimman korkea laatutaso ja ympäristöön soveltuvuus.

Kaupunki on esittänyt osallisten mielipiteisiin antamissaan vastineissa sekä kaupunginhallitus lausunnossaan hallinto-oikeudelle, että kiristyvä taloustilanne pakottaa kaupungin etsimään täydennysrakentamiskohteita rakennetuilta alueilta. Kun täydennysrakentaminen edellyttää asemakaavan muutosta, on tarkoituksenmukaista tutkia mahdollisimman tehokas, ympäristöön sopiva ratkaisu. Täydennysrakentaminen on kestävän kehityksen periaatteiden mukaista. Asemakaavan muutoksen kohteena oleva ALY-tontti on viimeinen kokonaan rakentamatonta aluetta koskeva kaavahanke Rönössä. Kaupunki toteaa edelleen, että mikäli nykyinen rakennuskanta jonkin tontin osalta tulee elinkaarensa päähän, asemakaavan muutoksella on periaatteessa mahdollista tehostaa maankäyttöä, mikäli seuraavat ehdot täyttyvät. Hanke sopii kaupunkikuvaan ja ympäristöön ja autopaikat ja muut pihajärjestelyt voidaan toteuttaa. Hankkeesta ei aiheudu kohtuutonta haittaa naapurustolle ja kaavamuutoksen hakija tekee kaupungin kanssa maankäyttösopimuksen, jossa sitoutuu suorittamaan maankäyttö- ja rakennuslain 59 §:n tarkoittaman asemakaavan laatimisesta perittävän korvauksen sekä asemakaavan muutoksesta kaupungille aiheutuvat maankäyttö- ja rakennuslain 12 a -luvun mukaiset yhdyskuntarakentamisen kustannukset.

Kaavaselostuksen mukaan kaavaa valmisteltaessa on tutkittu erilaisia vaihtoehtoja, jotka perustuvat Arkkitehtipalvelut Oy:n laatimiin suunnitelmiin, ja lisäksi on kuvattu asukkaiden esittämä puistovaihtoehto. Nähtäville asetettujen vaihtoehtojen vaikutukset kaupunki- ja maisema­kuvaan, lähiympäristöön ja luontoon sekä tekniseen huoltoon, liikenteeseen, terveellisyyteen ja turvallisuuteen on selvitetty ja arvioitu. Lisäksi on arvioitu vaihtoehtojen ilmastopoliittisia ja yritysvaikutuksia, vaikutuksia työllisyyteen ja talouteen sekä sosiaalisia vaikutuksia. Vaihto­ehdoista on valittu kaupunkiomakotitalovaihtoehto, joka on kaksiker­roksisista omakotitaloista muodostuva rivitalomainen kokonaisuus.

Kaavaselostuksen mukaan tontin 18-10-3 pinta-ala on säilynyt ennallaan (1 892 m²). Korttelialueelle ei ole merkitty numeerista tai tehokkuusluvulla esitettyä rakennusoikeutta. Kaupunkikuvalliset ja kaupunkirakenteelliset tavoitteet on pyritty saavuttamaan tiukoilla rakennusaloilla, rakennusten korkeutta säätelevällä määräyksellä, autopaikkamääräyksillä ja muilla asemakaavamääräyksillä sekä sitovalla rakentamistapaohjeella (rto-2). Määräyksillä on samalla pyritty mahdollistamaan tilojen mahdollisimman tehokas ja joustava hyödyntäminen. Tontin kokonaiskerrosala on selostuksen mukaan noin 1 470 k-m² (e=0.77), josta asuinrakentamisen osuus on noin 1 260 k-m² ja auton säilytyspaikkojen ja varastojen osuus noin 210 k-m². Korttelialueelle muodostuu seitsemän kytkettyjen pientalojen tonttia (AP-12).

Asuinrakennuksen rakennusala ja siten myös rakennusalan etäisyys tontin rajoista on määrätty sitovasti. Rakennusala on 12 metrin etäisyydellä Rönöntien puoleisesta tontinrajasta. Asuinrakennuksen suurin sallittu keskikorkeus on kahdeksan metriä (h=8). Asuinrakennuksen rakennusalaan liittyy Rönöntien puolella tonttikohtaiset, yksikerroksisten (I) auton säilytyspaikkojen/talousrakennusten rakennusalat (a, t), jotka ovat kuuden metrin etäisyydellä Rönöntien puoleisesta tontinrajasta.

Asuinrakennuksen rakennusalan ja tontin takarajan välinen alue on merkitty istutettavaksi alueen osaksi (pl-26), joka on lähinnä luonnontilaisena säilytettävä alueen osa. Sille saa kullakin tontilla sijoittaa pohja-alaltaan enintään 8 m²:n suuruisen talousrakennuksen. Alueella oleva puusto on säilytettävä ja sitä on täydennettävä. Istutettavalla alueen osalla korttelin itä- ja eteläreunalla on neljä metriä leveä alueen osa, jonka kautta jalankulku viereiselle tontille tai alueelle on sallittu (i-3). Honkasaarentien puoleisella rajalla on ajoneuvoliittymäkielto.

Asemakaavaan liittyvän sitovan rakennustapaohjeen mukaan ratkaisu on "townhouse" eli kytketyistä kaksikerroksisista omakotitaloista muodostuva rivitalomainen kokonaisuus. Kattomuodosta, julkisivujen väristä ja materiaalista, rakennusten korosta maanpintaan nähden sekä mitoituksesta on annettu sitovat ohjeistukset.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Rönön saaren voimassa olevassa asemakaavassa saaren alueelle osoitetut korttelialueet ovat valituksen kohteena olevaa ALY-tonttia ja kahta asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueen (AL) tonttia lukuun ottamatta asuinpientalojen korttelialueen (AP) tontteja. Saadun selvityksen mukaan asemakaavamuutoksen kohteena oleva ALY-tontti on viimeinen kokonaan rakentamaton korttelialue Rönön alueella. Alueella ei näin ollen ole muita vastaavassa asemassa olevia maanomistajia kuin Kuopion kaupunki tässä kaavahankkeessa. Kaupunki on sekä vastineessaan osallisille että valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että asemakaavan muutoksella on mahdollista tehostaa alueen muidenkin tonttien maankäyttöä edellä kerrotulla tavalla ja ehdoilla.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnalla on kaavoitusmonopolinsa mukaisesti ja osana maapolitiikkaansa oikeus laatia haluamansa sisältöisiä kaavoja edellyttäen, että kaavalle laissa säädetyt sisältövaatimukset täyttyvät. Kunnalla on tällöin harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus muun ohella päättää siitä, mille alueille ja missä aikataulussa asemakaavoja laaditaan. Valituksenalainen kaavaratkaisu perustuu osaltaan Kuopion kaupunginhallituksen 2.7.2012 yleiskaavallisena selvityksenä hyväksymään Y-tonttiselvitykseen. Kaupunki on perustellut kaavaratkaisua muun muassa siten, että kyseessä on jo rakennetun alueen yhdyskuntarakenteellisesti sopiva täydennysrakentamiskohde ja että mahdollisimman tehokas ja ympäristöön sopiva ratkaisu on kestävän kehityksen periaatteen mukainen. Asemakaavan muutoksen toteuttamisen vaikutuksia on arvioitu monipuolisesti ja kaavaan on otettu yksityiskohtaiset määräykset ja sitovat rakennustapaohjeet, joilla turvataan kaavan toteuttamisen kaupunkikuvalliset ja kaupunkirakenteelliset tavoitteet. Kaavamuutoksessa on määrätty rakennusalalla olevan rakennuksen suurimmaksi sallituksi keskikorkeudeksi kahdeksan metriä samoin kuin voimassa olevassa kaavassa. Voimassa olevassa kaavassa kaavamuutosalueen ympärillä olevissa pientalokortteleissa rakennusten suurimmaksi sallituksi keskikorkeudeksi on määrätty seitsemän metriä ja kaavamääräykset mahdollistavat monimuotoisen rakentamistavan.

Edellä esitettyyn selvitykseen nähden hallinto-oikeus arvioi, että kaavamuutoksen vaikutuksia Rönön muiden tonttien rakentamiseen ja Rönön alueen viihtyisyyteen ja turvallisuuteen asuinalueena on selvitetty riittävästi. Ottaen huomioon kaavamuutokselle esitetyt maankäytölliset tavoitteet ja perustelut pelkästään se seikka, että Kuopion kaupunki on valituksenalaisella kaavaratkaisulla lisännyt omistamansa ALY-korttelin rakennusoikeutta, ei edellä kuvatuissa oloissa merkitse sitä, että kaavaratkaisussa olisi syrjäytetty vaatimus maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta. Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että tavoitteena kaavan laadinnassa olisi ollut edellä esitettyjen tavoitteiden lisäksi myös Kuopion kaupungin taloudellinen hyöty. Asiassa ei ole tullut esille seikkoja, jotka osoittaisivat kaupunginvaltuuston käyttäneen harkintavaltaansa väärin ja siten ylittäneen toimivaltansa asiassa.

Kaupunginvaltuuston valituksenalainen päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Riikka Tiainen ja Ritva Schiestl, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet, että heille myönnetään lupa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin se koskee voimassa olevan asemakaavan tonttia 18-10-3 . Kuopion kaupunki on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Muutoksenhakijat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kaavamuutoksella on lisätty kaavamuutoksen kohteena olevan tontin 18-10-3 rakennusoikeutta laskelmien mukaan noin 93 prosenttia voimassa olevan kaavan ja alueen muiden tonttien rakennusoikeutta suuremmaksi. Rakennuksen enimmäiskorkeus olisi kahdeksan metriä. Käytännössä kaavamuutos tarkoittaisi sitä, että mainitulle kaavamuutoksen kohteena olevalle tontille voidaan rakentaa maanpinnalle kolme asuinkerrosta.

Kaavamuutosta valmisteltaessa on selvitetty ainoastaan, millainen vaikutus kyseessä olevalla, yhtä tonttia koskevalla kaavamuutoksella on Rönön viihtyisyyteen ja turvallisuuteen asuinalueena. Kaavamuutosta valmisteltaessa ei ole selvitetty, millainen vaikutus kaavamuutoksella on Rönön muiden tonttien rakentamiseen. Rönössä on muitakin maanomistajia, jotka ovat kaupungin kanssa samassa asemassa. Kaavoituksessa alueen maanomistajia tulee kohdella tasapuolisesti. Kaupungin taholta on ilmoitettu, että se on tulevaisuudessa valmis tekemään vastaavan kaltaisia kaavamuutoksia Rönön muidenkin tonttien osalta. Sitä, millainen yhteisvaikutus kaavamuutoksella ja Rönön muiden tonttien vastaavan kaltaisella rakennusoikeuden lisäyksellä olisi Rönön viihtyisyyteen ja turvallisuuteen asuinalueena, ei ole selvitetty. Mikäli rakennusoikeuden lisäykset tullaan jatkossakin tekemään vastaavilla postimerkkikaavoilla, ei kaavamuutosten kokonaisvaikutusta tulla missään vaiheessa arvioimaan. Kaavamuutos on lainvastainen.

Kaavamuutoksen ainoa todellinen peruste on kaupungin pyrkimys saada omistamalleen tontille lisää rakennusoikeutta ja siten kasvattaa sen myynnistä saatavaa kauppahintaa. Tämä ei ole hyväksyttävä peruste kaavamuutokselle, joten kaavamuutosta koskeva päätös on kaupungilla olevan harkintavallan väärinkäyttämistä.

Hallinto-oikeudelle esitetyssä esimerkissä siitä, miten postimerkkikaavat loukkaavat maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta kustannusten epätasapuolisen jakautumisen vuoksi, ei ole ollut kysymys uudesta perusteesta, vaan yhdenvertaisuutta koskevan valitusperusteen täsmentämisestä. Yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvat kustannukset eivät jakaudu tasapuolisesti postimerkkikaavoja hakevien maanomistajien kesken, vaan ensimmäisten kaavamuutosten hakijat hyötyvät myöhempiin kaavamuutosten hakijoihin nähden.

Kuopion kaupunginhallitus on antanut selityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. A:n ja hänen asiakumppaniensa valitus hyväksytään pääasian osalta. Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Kuopion kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan voimassa olevan asemakaavan mukaisen tontin 18-10-3 osalta eli siltä osin kuin mainittu tontti on asemakaavan muutoksella osoitettu kytkettyjen pientalojen korttelialueeksi (AP-12).

2. A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan muun ohella rakentamisen määrä sekä rakennusten sijoitusta ja tarvittaessa rakentamistapaa koskevat periaatteet. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Asemakaavan muutos

Voimassa olevassa Kuopion Rönön kaupunginosaa koskevassa asemakaavassa tontti 18-10-3 on osoitettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten sekä yleisten rakennusten korttelialueeksi (ALY). Tontin rakennusoikeus on osoitettu tonttitehokkuusluvulla e=0.4. Muiden Rönön saaren tonttien tonttitehokkuusluvut vaihtelevat välillä e=0.35–0.4.

Tontti 18-10-3 on nyt kysymyksessä olevassa asemakaavan muutoksessa osoitettu kytkettyjen pientalojen korttelialueeksi (AP-12). Kaavaselostuksesta ilmenee, että korttelialueen pinta-ala vastaa tontin 18-10-3 pinta-alaa. Korttelialueelle ei ole merkitty numeerista tai tehokkuusluvulla esitettyä rakennusoikeutta. Korttelialuetta koskee kaavamääräys (rto-2), jonka mukaan alueelle laadittua rakennustapaohjetta on ehdottomasti noudatettava. Kaavaselostuksen liitteenä on rakennustapaohjetta koskeva asiakirja.

Kaavaselostuksen mukaan tiukoilla rakennusaloilla, rakennusten korkeutta säätelevällä määräyksellä, autopaikkamääräyksillä ja muilla asemakaavamääräyksillä sekä sitovalla rakentamistapaohjeella saavutetaan kaupunkikuvalliset ja kaupunkirakenteelliset tavoitteet sekä mahdollistetaan tilojen mahdollisimman tehokas ja joustava hyödyntäminen. Kaavaselostuksessa todetaan edelleen, että tontin 18-10-3 kokonaiskerrosalaksi muodostuu noin 1 470 kerrosneliömetriä ja tonttitehokkuudeksi e=0.77.

Asemakaavan muutoksella on lisäksi muodostettu kaksi tonttia käsittävä asuinpientalojen korttelialue (AP). Tämän korttelialueen tehokkuusluku on e=0.35.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa on muun ohella katsottu, että tontin 18-10-3 rakennusoikeutta on asemakaavan muutoksella lisätty niin merkittävästi, että sen vaikutukset Rönön alueen muuhun maankäyttöön ja maanomistajien tasapuoliseen kohteluun olisi tullut selvittää tarkemmin.

Kaavaselostuksen mukaan tontin 18-10-3 rakennusoikeus lähes kaksinkertaistuisi nykyiseen, väljästi rakennetulle Rönön saarelle tavanomaiseen tonttitehokkuuteen e=0.4 nähden. Tontista muodostetulla AP-12 -korttelialueella sallittu rakentamisen määrä ei kuitenkaan ilmene asemakaavasta. Korttelialueen kokonaisrakennusoikeus ei ilmene yksiselitteisesti myöskään kaavaselostuksen liitteenä olevasta rakennustapaohjeesta (rto-2). Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että mainittua asiakirjaa ei ole nimenomaisesti hyväksytty kaupunginvaltuustossa asemakaavan yhteydessä. Lisäksi asemakaavasta puuttuvat kerrosten määrää ja kellarikerroksia koskevat määräykset. Korttelialueella sallittua kerrosalan määrää ei voida luotettavasti selvittää pelkästään asemakaavassa ilmoitettujen rakennusalojen ja rakennuksen keskikorkeuden perusteella. Asiassa on kuitenkin pidettävä selvitettynä, että korttelialueelle on tarkoitettu osoittaa asemakaavan muutoksella rakennusoikeutta siten, että se mahdollistaisi korttelialueen rakentamisen huomattavasti tehokkaammin kuin muilla Rönön alueen rakentamiseen osoitetuilla alueilla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tällaisen suppea-alaisen asemakaavan muutoksen yhteydessä on sinänsä mahdollista osoittaa ympäröivään rakentamiseen nähden tehokkaampaa rakentamista, mikäli tämän tehokkaamman rakentamisen vaikutuksia on selvitetty riittävän laaja-alaisesti ja sille on maankäytölliset perusteet.

Rönön alueella on useita pinta-alaltaan kaavamuutoksen kohteena olevaa tonttia 18-10-3 vastaavia tontteja, jotka sijaitsivat voimassa olevassa asemakaavassa osoitetuilla asuinpientalojen korttelialueilla. Koska asemakaavan muutosta varten laaditut selvitykset ovat koskeneet vain kaavamuutosalueella tapahtuvan rakentamisen aiheuttamia vaikutuksia lähiympäristöön, asiassa ei ole mahdollista varmistua siitä, että muilla Rönön alueen korttelialueilla on myöhemmin mahdollista sallia vastaava rakentamistehokkuus ja siten, että kokonaisasemakaava täyttäisi vaatimuksen maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta. Kun tässä tilanteessa otetaan huomioon kyseessä olevalla pienialaisella asemakaavan muutoksella sallittava rakentamisen määrän merkittävä lisäys yhdellä korttelialueella, olisi vastaavan rakentamisen määrän, etenkin kun se ei yksiselitteisesti ilmene asemakaavasta, osoittamisen mahdollisuudet ja vaikutukset tullut selvittää kaavamuutosta laadittaessa laajemmin.

Rönön asemakaavan muutosta varten laadittujen selvitysten perusteella ei ole mahdollista arvioida, täyttääkö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä tarkoitetut kaavan sisältövaatimukset tai perustuslain 6 §:n vaatimuksen maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on kumottava siltä osin kuin ne koskevat tonttia 18-10-3 eli asemakaavan muutoksella muodostettua korttelialuetta AP-12 selvitysten puutteellisuuden johdosta. Tähän nähden muista valitusperusteista ei ole tarpeen enemmälti lausua.

2. Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, ei ole kohtuutonta, että A ja hänen asiakumppaninsa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta ovat joutuneet hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 2.3.2017