KHO:2017:73

Ulkomaalaisasia – Kansainvälinen suojelu – Turvapaikka – Toissijainen suojelu – Sisäisen paon mahdollisuus – Afganistan – Kabul – Lapsiperhe

Vuosikirjanumero: KHO:2017:73
Antopäivä: 5.5.2017
Taltionumero: 2033
Diaarinumero: 3037/4/16

Asiassa oli kysymys siitä, oliko hazara-alkuperää oleville Iranissa oleskelleille afganistanilaisille valittajille voitu jättää myöntämättä oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella. Perheen äiti ja vuosina 2007 ja 2009 syntyneet lapset olivat ennen Suomeen tuloaan asuneet koko ikänsä Iranissa ja perheeseen oli syntynyt Suomessa kolmas lapsi vuonna 2016.

Maahanmuuttovirasto oli päätöksessään katsonut, että valittajat olivat henkilökohtaiset olosuhteensa ja kotialueensa turvallisuustilanne huomioon ottaen ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun toissijaisen suojelun tarpeessa, mutta jättänyt oleskeluluvan myöntämättä sen vuoksi, että heillä oli lain 88 e §:n mukainen sisäisen paon mahdollisuus Kabuliin. Maahanmuuttoviraston ei olisi tullut ennen sisäisen paon mahdollisuuden tutkimista erikseen todeta valittajien olevan toissijaisen suojelun tarpeessa, vaan ainoastaan arvioida suojelun edellytysten täyttymistä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei päätöstä ollut kuitenkaan pelkästään harhaanjohtavan rakenteensa vuoksi syytä kumota.

Arvioitaessa sisäisen paon mahdollisuutta Kabuliin kysymys oli viime kädessä ulkomaalaislain 88 e §:n 1 momentissa tarkoitetusta sisäisen paon kohtuullisuutta koskevasta harkinnasta, jossa huomiota oli kiinnitettävä kohdealueella vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja valittajien henkilökohtaisiin olosuhteisiin. Kabulissa vallitsevien olosuhteiden ei katsottu muodostavan yleistä estettä soveltaa sisäisen paon mahdollisuutta lapsiperheisiin tai Afganistanin ulkopuolella pitkään oleskelleisiin afganistanilaisiin. Asiassa oli kuitenkin otettava huomioon kolmilapsisen perheen henkilökohtaiset olosuhteet ja erityisesti se, että perheen jäsenet eivät olleet isän lapsuusvuosia lukuun ottamatta asuneet Afganistanissa, eikä heillä ollut Kabulissa tai muuallakaan Afganistanissa sukulaisten tai muiden tahojen tehokkaaksi katsottavaa turvaverkkoa. Sen sijaan valittajilla oli siteitä Suomeen, jossa perheen äidin kiintiöpakolaisina saapuneet lähisukulaiset jo laillisesti oleskelivat. Asiaa kokonaisuutena arvioitaessa valittajien ei kohtuudella voitu edellyttää turvautuvan sisäiseen pakoon Kabuliin. Myös ulkomaalaislain 146 §:n mukaisessa kokonaisharkinnassa valittajien käännyttämistä vastaan puhuvat seikat olivat käännyttämisen puolesta puhuvia seikkoja painavampia.

Suomen perustuslaki 9 § 4 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 3 artikla

Euroopan unionin perusoikeuskirja 18 ja 19 artikla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 8 artikla

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot 23.8.2016 J.K. ym. v. Ruotsi, 5.7.2016 A.M v. Alankomaat, 3.4.2014 A.A.M. v. Ruotsi, 27.6.2013 S.A. v. Ruotsi, 9.4.2013 H. ja B. v. Yhdistynyt kuningaskunta, 29.1.2013 S.H.H. v. Yhdistynyt kuningaskunta, 13.10.2011 Husseini v. Ruotsi, 28.6.2011 Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta, 21.1.2011 M.S.S. v. Belgia ja Kreikka, 27.5.2008 N. v. Yhdistynyt kuningaskunta ja 11.1.2007 Salah Sheekh v. Alankomaat

Ulkomaalaislaki 88 § 1 momentti, 88 d §, 88 e § ja 146 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 31.8.2016 nro 16/0643/72

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttoviraston päätös

Maahanmuuttovirasto on 30.10.2015 hylännyt Afganistanin kansalaisten A:n ja B:n sekä heidän vuosina 2007 ja 2009 syntyneiden lastensa C:n ja D:n, (jäljempänä myös hakijat tai valittajat) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen sekä päättänyt käännyttää heidät Afganistaniin.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään toissijaisen suojelun ja sisäisen paon osalta muun ohella seuraavasti:

Ulkomaalaislain 88 §:n mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos ulkomaalaislain 87 §:n mukaiset edellytykset eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun.

Maahanmuuttovirasto katsoo edellä esitetty huomioon ottaen, ettei asiassa ole esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että hakijoita uhkaisi kotimaassaan ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettu kuolemanrangaistus tai teloitus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Ottaen huomioon hakijoiden henkilökohtaiset olosuhteet ja heidän kotialueensa Uruzganin maakunnan turvallisuustilanne Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakijoihin voisi kotimaassaan kohdistua mielivaltaisesta väkivallasta aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. Näin ollen hakijat ovat ulkomaalaislain 88 § 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla toissijaisen suojelun tarpeessa.

Ulkomaalaislain 88 e §:n mukaan turvapaikka tai 88 ja 88 a §:ssä tarkoitettu oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaiselle, jos hänellä ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai jos hänellä on jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa mahdollisuus saada suojelua 88 d §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi hänen on voitava turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan ja hänen on voitava kohtuudella edellyttää oleskelevan siellä.

Kun arvioidaan ulkomaalaisen mahdollisuutta sisäiseen pakoon, tulee ensin tarkastella, onko hänellä jossakin kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai onko hänellä mahdollisuus saada suojelua 88 d §:ssä tarkoitetulla tavalla. Vasta sen jälkeen, jos on arvioitu, ettei henkilö ole vainon vaarassa tai todellisessa vaarassa joutua kärsimään vakavaa haittaa, tulee erikseen arvioitavaksi, onko hänen mahdollista turvallisesti ja laillisesti päästä kyseiseen maan osaan ja voiko hän elää alueella suhteellisen normaalia elämää ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

Maahanmuuttovirasto on edellä katsonut, ettei hakijoilla ole perusteltua aihetta pelätä joutuvanne vainotuksi kotialueellaan Uruzganin maakunnassa. Maahanmuuttovirasto on katsonut, että hakijoihin voisi kotialueellaan kohdistua mielivaltaisesta väkivallasta aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Arvioitaessa hakijoiden mahdollisuutta sisäiseen pakoon muualle Afganistaniin tulee erityisesti huomioida alueen turvallisuustilanne ja alueen viranomaisten toimintamahdollisuudet. Afganistanilaisten turvapaikanhakijoiden kohdalla sisäistä pakoa arvioitaessa tulevat tarkasteltavaksi alueet, joiden voidaan katsoa olevan turvallisia. Turvattomat alueet jäävät arvioinnin ulkopuolelle.

Maahanmuuttovirasto on hyväksynyt hakijoiden kansalaisuudeksi Afganistanin. Heillä on laillinen pääsy Afganistaniin. Näin ollen tarkasteltavaksi tulee, voivatko he elää alueella ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

UNHCR:n mukaan sen arvioiminen, onko sisäinen pako tai uudelleen sijoittuminen kohtuullista, tulee tehdä tapauskohtaisesti ottaen huomioon uuden paikkakunnan turvallisuustilanne, ihmisoikeudet ja humanitaarinen tilanne päätöksenteon hetkellä. UNHCR katsoo, että sisäisen paon tai uudelleen sijoittumisen soveltamisessa vaadittavasta ulkopuolisesta tukiverkosta (oma perhe, yhteisö tai heimo) voidaan poiketa nuorien työkykyisten miesten ja työikäisten naimisissa olevien perheiden kohdalla, joiden ei katsota olevan haavoittuvassa asemassa. (United Nations High Commissioner for Refugees 2013. UNHCR eligibility guidelines for assessing the international protection needs of asylumseekers from Afghanistan, 6 August 2013.)

Hakijat ovat kertoneet, etteivät he voi asettua Kabuliin, koska heidän kotimaansa viranomaiset eivät pysty antamaan heille majoitusta tai muita perusoikeuksia, eikä heillä ole Kabulissa ketään eikä mitään. Hakijat ovat kertoneet, etteivät he tule Kabulissa toimeen taloudellisesti tai sosiaalisesti. Lisäksi Kabulin turvallisuustilanne on heikko.

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että Afganistanissa on turvallisia alueita. Taloudelliset syyt eivät ole kansainvälisen suojelun peruste. Hakijat muodostavat työikäisen perheen ja heidän voidaan katsoa voivan kohtuullisesti asettua Afganistanin turvallisille alueille. Hakijoilla on mahdollisuus ulkomaalaislain mukaiseen sisäiseen pakoon. Näin ollen Maahanmuuttovirasto katsoo, että heille voidaan jättää myöntämättä 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua toissijaista suojelua.

Valitus hallinto-oikeuteen

Valittajat ovat hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja heille myönnetään turvapaikka tai oleskelulupa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja suullisen käsittelyn toimittamista koskevan pyynnön.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valituksen hylkäämisen osalta seuraavasti:

Valittajien esittämä selvitys

A on kertonut olevansa kotoisin Chawnin kylästä Gizabin piirikunnasta Uruzganin maakunnasta Afganistanista. Hän on etniseltä taustaltaan hazara ja uskonnoltaan shiiamuslimi. Äidinkielenään hän puhuu darin kieltä. A kärsii selkä- ja vatsaongelmista. Hänellä on lääkitys vatsaongelmiin ja hänelle on tehty leikkaustoimenpiteitä vatsaan.

Noin 12-vuotiaana A on muuttanut lapsuuden perheensä kanssa Afganistanista Pakistaniin, koska talebanit hyökkäsivät kylään, jossa he asuivat. Muutaman kuukauden kuluttua perhe muutti Pakistanista Iraniin. Iranissa A:lla ei ollut varsinaista oleskelulupaa, mutta hänelle oli myönnetty tilapäinen kortti, joka kertoi, että hän on väliaikaisesti kirjoilla Iranissa. Poliisi käännytti A:n kaksi kertaa takaisin Afganistaniin, mutta hän palasi aina pian takaisin Iraniin.

A on pienestä asti asunut huonoissa olosuhteissa eikä hän ole nähnyt kotimaassaan oleskelunsa aikana rauhaa eikä turvaa. Hänen kotipaikkansa on muuttunut turvattomaksi alueeksi. Hänellä ei ole alueella enää omaisuutta eikä sukulaisia tai läheisiä. Kaikki paikalliset ja isommat konfliktit johtuvat siitä, että pataanit eivät pidä hazaroista. Uhkaukset johtuvat talebaneista, jotka vihaavat hazaroita. Viranomaiset eivät pysty takaamaan kenenkään turvallisuutta Uruzganin maakunnassa.

A ei voi perheensä kanssa muuttaa Kabuliin, koska Afganistanin viranomaiset eivät pysty Kabulissa antamaan majoitusta tai muita perusoikeuksia.

B on kertonut olevansa kotoisin Teheranista, Iranista, jossa hän on asunut koko elämänsä ajan. Hänen vanhempansa ovat kotoisin Uruzganin maakunnasta Afganistanista. Hän on Afganistanin kansalainen, etniseltä taustaltaan hazara ja uskonnoltaan shiiamuslimi. Äidinkielenään hän puhuu daria. B on kertonut, että hänen oikea jalkansa, oikea kätensä sekä selkänsä ovat kipeitä. Toinen perheen lapsista on kärsinyt virtsan karkailusta, mutta muuten lapset ovat terveitä.

B on syntynyt Iranissa ja hänellä on ollut Iranissa oleskelulupakortti ennen kuin hän meni naimisiin, mutta naimisiinmenon jälkeen hänen oleskelulupaansa ei ole enää uusittu, koska hänen aviomiehellään ei ole ollut oleskelulupaa Iraniin.

B:n mukaan Afganistanissa ei ole turvallista, eikä hän voi tämän vuoksi matkustaa Afganistaniin. Olosuhteet Afganistanissa ovat todella huonot ja siellä on turvatonta. B ei voi perheensä kanssa asettua Afganistaniin, koska heillä ei ole siellä ketään tai mitään. Vaikka B ei ole itse käynyt Afganistanissa, hän on kuullut, että Afganistanissa on turvatonta ja hän tietää, että Afganistan on vaarallinen paikka sekä hänelle itselleen että hänen lapsilleen. B:n mukaan heidän perheensä on Afganistanissa vaarassa, koska he ovat hazaroita, eivätkä he tämän vuoksi tule toimeen muiden kansalaisten kanssa.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Afganistanin turvallisuustilanne on pysynyt arvaamattomana siviilien kantaessa sen pahimmat vaikutukset. Konflikti vaikuttaa enenevässä määrin kaikkiin maan alueisiin ja sen luonne on jatkanut muuttumistaan. Kansainvälisten ISAF-joukkojen vetäytyminen vuonna 2014 on vaikuttanut iskujen lisääntymiseen. Siviiliuhrien kasvu vuonna 2015 keskittyi maan koillis- ja keskiosiin. Vuonna 2016 siviiliuhrien määrä on kasvanut nopeasti myös maan eteläosassa. (UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan, 19 April 2016, jäljempänä UNHCR 19.4.2016; UNAMA, Afghanistan: Annual Report 2015, Protection of Civilians in Armed Conflict, February 2016 ja UNAMA, Afghanistan - Midyear Report 2016, Protection Of Civilians In Armed Conflict, July 2016)

Etnisistä vähemmistöistä shiiauskoiset hazarat ovat kohdanneet yhteiskunnallista ja muuta syrjintää erityisesti pashtujen taholta, mutta vähemmistön asemassa on toisaalta tapahtunut jonkin verran poliittista ja yhteiskunnallista edistystä talebanien hallinnon kukistuttua. Hazaroihin on kohdistunut kidnappauksia useissa eri maakunnissa, ja heihin kohdistuva häirintä on lisääntynyt talebanien ja muiden hallituksenvastaisten ryhmien taholta (U.S. Department of State, 2015 Country Reports on Human Rights Practies - Afghanistan, 13 April 2016; U.S. Congressional Research Service, Afghanistan: Politics, Elections, and Government Performance, 12 January 2015 ja UNHCR 19.4.2016). Ajantasaisesta maatiedosta ei ole saatavissa sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida, että hazaroita vainottaisiin ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla alkuperänsä johdosta.

Valittajat ovat kertoneet olevansa vaarassa Afganistanin yleisen turvallisuustilanteen ja etnisen taustansa vuoksi. A ei ole asunut Afganistanissa yli 20 vuoteen, eivätkä B ja lapset ole koskaan käyneet Afganistanissa. A ei ole kokenut Afganistanissa oikeudenloukkauksia. Tähän nähden ja edellä tarkoitettu maatietous huomioon ottaen uhka oikeudenloukkauksista Afganistanissa yksinomaan valittajien etnisen taustan perusteella on jäänyt heidän omaksi olettamuksekseen.

Valittajat ovat lisäkirjelmässään vedonneet siihen, että valittajien kouluikäiset lapset ovat vainon vaarassa yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi. Asiassa esitetyn selvityksen ja ajantasaisen maatiedon perusteella ei voida myöskään katsoa, että valittajien lapset olisivat erityisessä vainon vaarassa mainitun syyn vuoksi.

Esitetyn perusteella valittajat eivät ole tehneet todennäköiseksi, että heillä olisi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustellusti aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kotimaassaan, eikä asiassa ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi olisi merkittäviä perusteita uskoa valittajien joutuvan kotimaassaan todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Maahanmuuttovirasto on katsonut valittajien olevan toissijaisen suojelun tarpeessa ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla valittajien kotialueen turvallisuustilanteen vuoksi. Maahanmuuttovirasto ei ole kuitenkaan myöntänyt valittajille toissijaista suojelua katsottuaan, että valittajilla on ulkomaalaislain 88 e §:n mukaisesti sisäisen paon mahdollisuus Kabuliin.

Maahanmuuttovirasto on lausuntonsa mukaan muuttanut linjaustaan Uruzganin maakunnan turvallisuustilanteen osalta. Hallinto-oikeus toteaa, että tällä ei ole merkitystä hallinto-oikeuden ratkaistavana olevaan kysymykseen sisäisestä paosta.

Sisäisen paon mahdollisuutta harkittaessa UNHCR:n (Guidelines on International Protection: International Flight of Relocation Alternative within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 23 July 2003, jäljempänä UNHCR 2003) mukaan ensin on harkittava, onko sisäinen pako asianosaiselle mahdollinen vaihtoehto sekä sisäisen paon kohtuullisuus, millä tarkoitetaan sitä, voiko asianosainen viettää kyseisellä alueella suhteellisen normaalia elämää ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

Valittajien ei ole edellä kansainvälisen suojelun tarpeesta lausutun perusteella katsottava olevan vainon tai vakavan haitan vaarassa Kabulissa. Kun Kabulin turvallisuustilanne on arvioitu suhteellisen hyväksi muihin maakuntiin verrattuna (EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, January 2016, jäljempänä EASO tammikuu 2016), eivät myöskään yleiset olosuhteet muodosta estettä sisäiselle paolle.

Valittajat eivät ole aiemmin asuneet Kabulissa, eikä heillä kertomansa mukaan ole Kabulissa sukulais- tai tukiverkostoa. Valittajat ovat kuitenkin suhteellisen terveitä, työikäisiä ja -kykyisiä. UNHCR:n mukaan työkykyiset avioparit kykenevät tietyissä olosuhteissa pärjäämään ilman suvun ja yhteisön tukiverkostoa kaupunkialueilla, joissa on riittävä perusinfrastruktuuri ja elämisen mahdollisuudet, ja jotka ovat valtion tehokkaan hallinnan alla (UNHCR 19.4.2016). Valittajien voidaan siten heidän henkilökohtaisista olosuhteistaan saatu selvitys huomioon ottaen ulkomaalaislain 88 e §:n tarkoittamalla tavalla kohtuudella edellyttää asettuvan asumaan Kabuliin. Myöskään lasten etu ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Näin ollen valittajille ei voida antaa toissijaista suojelua.

Valittajat ovat valituksessaan vedonneet myös siihen, että Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksessään arvioinut ulkomaalaislain 88 a §:n mukaisen humanitaariseen suojeluun perustuvan oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä. Koska Maahanmuuttovirasto on katsonut valittajien olevan toissijaisen suojelun tarpeessa, ei Maahanmuuttoviraston ole enää tullut arvioida sitä, olisivatko valittajat myös olleet ulkomaalaislain 88 a §:n (323/2009) mukaisen humanitaarisen suojelun tarpeessa.

Valittajille ei ole esitetty syntyneen erityisiä siteitä Suomeen maassa oleskelun aikana, eikä heitä työikäisenä ja -kykyisenä perheenä voida pitää erityisen haavoittuvassa asemassa olevana. Myöskään valittajien terveydentilaa ei ole pidettävä sellaisena, että oleskeluluvan myöntämättä jättämistä olisi pidettävä siihen liittyvien syiden vuoksi ilmeisen kohtuuttomana. Myöskään lasten etu ei vaadi oleskeluluvan myöntämistä. Perusteita oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetusta yksilöllisestä inhimillisestä syystä ei näin ollen ole ilmennyt.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut ja muut asiassa esitetyt seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että valittajat ja heidän lapsensa on voitu määrätä käännytettäväksi Afganistaniin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Ulkomaalaislaki 6, 146, 147 ja 148 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Klaus Järvinen, Sofia Laaksonen ja Aiman Mroueh. Asian esittelijä Taina Niinivirta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittajat ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittajat ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja heille myönnetään kansainvälistä suojelua tai oleskelulupa yksilöllisen inhimillisen syyn vuoksi.

Valittajat ovat esittäneet perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Turvapaikka

Toisin kuin Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat katsoneet, valittajilla on pitkään ulkomailla asuneina hazaroina henkilökohtaiset olosuhteensa huomioon ottaen perusteltua aihetta pelätä joutuvansa Uruzganissa ja muuallakin Afganistanissa vainotuksi. Maatietoudesta ilmenee, että Afganistanin valtio ei kykene riittävästi suojelemaan hazaroita ja muita siviilejä talebaneilta. Asiassa on otettava huomioon myös lasten etu. Ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa säädetyt turvapaikan myöntämisen edellytykset täyttyvät valittajien kohdalla.

Toissijainen suojelu ja sisäinen pako

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että valittajat ovat kotialueellaan Uruzganin maakunnassa toissijaisen suojelun tarpeessa, mutta jättänyt oleskeluluvan myöntämättä sisäisen paon mahdollisuuden vuoksi. Maahanmuuttovirasto on menetellyt virheelliseksi, kun se ei ole yksilöinyt aluetta, jonne se on arvioinut sisäistä pakoa. Hallinto-oikeus ei ole muutoksenhakuasteena voinut korjata virhettä tutkimalla sisäistä pakoa Kabuliin.

Sisäinen pako Kabuliin ei ole valittajien kohdalla mahdollinen eikä ainakaan kohtuullinen vaihtoehto. Valittajat ovat haavoittuvassa asemassa oleva lapsiperhe, jolla ei ole Kabulissa sukulaisia tai muuta tukiverkkoa. UNHCR:n linjausten mukaan Afganistanissa sisäisen paon tai uudelleen sijoittumisen soveltamisessa vaadittavasta ulkopuolisesta tukiverkosta voidaan poiketa ainoastaan nuorten työkykyisten miesten ja työikäisten naimisissa olevien pariskuntien kohdalla, joiden ei katsota olevan haavoittuvassa asemassa. (UNHCR 19.4.2016.) Toisin kuin hallinto-oikeus on tulkinnut, poikkeusmahdollisuus ei koske sellaisia työikäisiä pariskuntia, joilla on alaikäisiä lapsia.

Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus eivät ole muutenkaan ottaneet riittävästi huomioon valittajien henkilökohtaisia olosuhteita. Maatiedosta ilmenee, että sisäinen pako, jonka pääsyyt ovat aseellinen konflikti ja luonnonkatastrofit, on saattanut Afganistanissa pakenemaan joutuneet ihmiset kohtuuttomiin olosuhteisiin. (Amnesty International, "My Children Will Die This Winter" - Afghanistan's Broken Promise To The Displaced, 31 May 2016.) Valittajat ovat hazaroita, jotka ovat Afganistanin valtaväestöä haavoittuvammassa asemassa. A on asunut Afganistanissa viimeksi 12-vuotiaana, jolloin hän muutti lapsuuden perheensä mukana Iraniin. B ja perheen lapset eivät ole koskaan asuneet Afganistanissa. A:n sukulaiset asuvat laittomina siirtolaisina Iranissa. Bn lähisukulaiset eli äiti, kaksi siskoa ja neljä veljeä asuvat jo Suomessa ja valittajat ovat pitäneet heihin tiiviisti yhteyttä, joten valittajilla on kiinteämmät siteet Suomeen kuin Afganistaniin. On syytä epäillä, ettei valittajien kaltaisilla ihmisillä ole Kabulissa tai muuallakaan Afganistanissa pääsyä UNHCR:n linjauksissa tarkoitettuun suojaan ja välttämättömiin palveluihin.

Asiassa on otettava huomioon myös perheen kouluikäisten lasten etu sekä aiempi oikeuskäytäntö. Maatiedon (UNHCR 19.4.2016) perusteella on olemassa riski siitä, että perheen lasten palauttaminen Afganistaniin, jossa he eivät ole koskaan käyneetkään, saattaa heidät todelliseen hengenvaaraan. Lapset ovat alkuperältään hazaroita ja heidän darin kielen taitonsa on suomen kielen taidon vahvistuessa heikentynyt. Lapset ovat Suomessa ollessaan alkaneet sopeutua ja integroitua länsimaalaiseen kulttuuriin. Myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö (erityisesti KHO 2011:25 ja 2014:117) puoltaa valituksen hyväksymistä.

Korkein hallinto-oikeus on 27.10.2016 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 4577 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Valittajat ovat täydentäneet valitustaan esittämällä sosiaalityöntekijän lausunnon ja selvitystä terveydentilastaan.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon ja esittänyt siinä muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään todennut, että arvioitaessa mahdollisuutta sisäiseen pakoon tarkasteltavaksi tulevat sellaiset Afganistanin alueet, joiden voidaan katsoa olevan valittajille turvallisia. Maahanmuuttovirasto katsoo, että se on riittävän tarkasti rajannut sisäisen paon alueen, vaikka päätöksessä ei ole osoitettu mitään tiettyä kaupunkia tai maakuntaa, johon valittajien tulisi asettua. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (jäljempänä EIT ) on esimerkiksi Irakia koskevissa ratkaisuissaan D.N.M. v. Ruotsi 27.6.2013 ja S.A. v. Ruotsi 27.6.2013 arvioinut sisäisen paon aluetta hyvinkin laajasti. EIT ei osoittanut kummassakaan tapauksessa tiettyä aluetta, joka henkilöille on turvallinen, kun heihin kohdistuvan uhan oli katsottu olevan henkilöiden kotialueeseen sidottua.

Maahanmuuttoviraston tämän hetkisen linjauksen mukaan afganistanilaisten turvapaikanhakijoiden osalta sisäistä pakoa arvioidaan turvallisiksi katsottaviin Kabulin, Heratin ja Mazar-i-Sharifin kaupunkeihin. Maatiedon mukaan Kabulin turvallisuustilanne on pysynyt muihin maakuntiin verrattuna suhteellisen hyvänä. Vaikka Kabulissa tehdään useita korkean profiilin iskuja, on siviileihin kohdistuva vaara asukaslukuun suhteutettuna melko vähäinen. Iskut kohdistuvat pääasiallisesti hallituksen viranomaisia tai kansainvälisiä tahoja vastaan, joita on keskittynyt paljon pääkaupunkiin. Afganistanissa viranomaissuojelun saatavuudessa on vakavia puutteita, mutta suurimmissa kaupungeissa, kuten Kabulissa, Heratissa ja Mazar-i-Sharifissa, joissa valtiollisten turvallisuusjoukkojen asema on vahva, mahdollisuudet turvautua maan viranomaisiin ovat muuta Afganistania paremmat. (EASO tammikuu 2016 ja Rättsligt ställningstagande angående säkerhetsläget i Afghanistan - SR 34 /2016. 27.6.2016.)

Hazarat saattavat korkeimpien arvioiden mukaan muodostaa nykyään jopa noin puolet Kabulin väestöstä. Hazarat asuvat Kabulissa tyypillisesti kaupungin keski- ja länsiosissa sekä etenkin Dasht-i-Barchin kaupunginosassa, jossa arvioidaan asuvan 1,5 miljoonaa hazaraa. Suurin osa Kabulissa asuvista hazaroista on muuttanut kaupunkiin muualta. Hazaroiden asuttamat alueet Kabulissa ovat pääsääntöisesti pysyneet rauhallisina, mutta ne ovat kärsineet infrastruktuurin puutteesta ja ylikansoituksesta (Immigration and Refugee Board of Canada 2016. Afghanistan: Situation of Hazara people living in Kabul City, including treatment by society, security situation, and access to employment; security situation for Hazara traveling to areas surrounding Kabul City to access employment. 20.4.2016 ja Mohammad Ali Karimi 2011. "The West Side Story": Urban Communication and the Social Exclusion of the Hazara People in West Kabul. University of Ottawa, Department of Communication. Spring-Summer 2011.)

Maahanmuuttovirasto katsoo, että vaikka maatietouden perusteella shiiauskoisiin hazaroihin saattaa kohdistua Afganistanissa yhteiskunnallista syrjintää, valittajat eivät ole tuoneet esiin syitä, joiden vuoksi juuri heihin kohdistuisi alkuperästään johtuvaa vainoa Kabulissa. Näin ollen valittajien ei voida katsoa olevan kotimaassaan vaarassa joutua vakavien oikeudenloukkausten kohteeksi etnisen alkuperänsä vuoksi.

Afganistanilaisista kolme neljäsosaa on jossakin elämänsä vaiheessa joutunut pakenemaan kodistaan joko maan sisäisesti tai Afganistanin ulkopuolelle. Pakolaisuuden lisäksi taloudellisista syistä johtuva muuttoliike Iraniin ja Pakistaniin on ollut yleistä. (International Committee of the Red Cross 2009. Our World. Views from the Field. Afghanistan: Opinion Survey and In-Depth Research. Joulukuu 2009 ja Humanitarian Policy Group at the Overseas Development Institute 2012. Sanctuary in the City? Urban Displacement and Vulnerability in Kabul. Kesäkuu 2012.) Vuodesta 2002 lähtien Afganistaniin on palannut noin 5,8 miljoonaa maanpaossa ollutta kansalaista, joista suurin osa on elänyt Afganistanin ulkopuolella yli 20 vuotta. Maanpaossa olleet muodostavat noin viidesosan Afganistanin väestöstä. Suuri paluumuuttajien määrä on aiheuttanut haasteita Afganistanin infrastruktuurille. Palaajilla saattaa olla sopeutumiseen, toimeentuloon ja asumiseen liittyviä ongelmia, ja varsinkin yksinäiset naiset ja lapset voivat olla palatessaan haavoittuvassa asemassa. (United States Institute of Peace 2016. The Forced Return of Afghan Refugees and Implications for Stability ja United Nations High Commissioner for Refugees 2015. The 2015 Afghanistan Refugee and Returnee Overview.)

Kabulin väkiluku on Taliban-hallinnon kaatumisen jälkeen moninkertaistunut. Kasvu on ollut seurausta pakolaisuudessa eläneiden laajamittaisesta paluumuutosta sekä maan sisäisestä muuttoliikkeestä, jota ovat lisänneet turvallisuustilanteen heikkeneminen osassa maata, luonnonkatastrofit sekä Kabulin tarjoamat taloudelliset mahdollisuudet ja palvelut. (EASO tammikuu 2016.)

B on syntynyt vuonna 1982. Hän on käynyt viisi vuotta peruskoulua ja puhuu äidinkielenään Afganistanin valtakieltä daria. A on syntynyt vuonna 1980. Hän ei ole kertomansa mukaan käynyt koulua, mutta hän on työskennellyt Iranissa rakennustyömaalla useita vuosia. Äidinkielenään hän puhuu darin hazaragin murretta. Molemmat ovat työkykyisiä ja työikäisiä. Suuri osa valittajien kaltaisista hazara-taustaisista pitkään ulkomailla asuneista afganistanilaisista on palattuaan kotimaahansa asettunut Kabuliin. Asiassa on otettava myös huomioon, että valittajat ovat turvapaikkapuhutteluissaan kommentoineet sitä, miksi he eivät voisi asettua asumaan nimenomaan Kabuliin. Näin ollen Maahanmuuttovirasto katsoo, että hallinto-oikeus on voinut tutkia sisäisen paon suhteessa Kabuliin.

Valittajat eivät kokemuksensa tai kieli- ja kulttuuritaustansa perusteella, lapsensa mukaan luettuna, eroa henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan merkittävästi muista paluumuuttajista, joita Kabulin asukkaista on huomattava määrä. Valittajat eivät ole Kabulissa vaarassa kohdata oikeudenloukkauksia ulkomailla asumisensa vuoksi. Ottaen huomioon perheen tilanne kokonaisuutena, perheen lasten ei voida katsoa olevan erityisessä vainon vaarassa yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi. Valittajat voivat lähtökohtaisesti turvautua Kabulissa myös viranomaissuojeluun kohdatessaan mahdollisia oikeudenloukkauksia. Kabulia voidaan pitää valittajille turvallisena alueena. Näin ollen sisäinen pako Kabuliin on perheelle mahdollinen vaihtoehto.

Sisäisen paon kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon sekä lasten että vanhempien tilanne kokonaisuutena kotimaahan palatessa. Maahanmuuttoviraston tämän hetkisen linjauksen mukaan afganistanilaisten lapsiperheiden sisäinen pako Kabuliin on kohtuullista, elleivät erityiset seikat muuta osoita. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan pelkästään se seikka, että perheeseen kuuluu alaikäisiä lapsia, ei aseta perhettä siten haavoittuvaan asemaan, että sisäisen paon soveltaminen olisi kohtuutonta, jos perheen vanhempien voidaan katsoa olevan kykeneväisiä huolehtimaan lapsistaan heidän kehityksensä ja kasvunsa edellyttämällä tavalla. Jos perheessä on molemmat vanhemmat, eikä perheen voida katsoa olevan erityisen haavoittuvassa asemassa jostain erityisestä syystä, voidaan tukiverkkoa koskevasta edellytyksestä poiketa UNHCR:n naimisissa olevia pariskuntia koskevaa 19.4.2016 antamaa linjausta vastaavalla tavalla.

Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella valittajien voitaisiin katsoa olevan Kabulissa erityisen haavoittuvassa asemassa, vaikka perheeseen kuuluukin alaikäisiä lapsia. Valittajilla ei ole myöskään sellaisia sairauksia tai muita ominaisuuksia, joiden perusteella perheen vanhempien ei voitaisi katsoa kykenevän huolehtimaan lapsistaan. Näin ollen sisäistä pakoa Kabuliin voidaan pitää valittajille mahdollisena ja myös kohtuullisena. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään valituksessa viitattujen korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisujen perusteella.

Maahanmuuttovirasto on ilmoittanut, että B on 12.11.2016 synnyttänyt lapsen.

Valittajat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään turvapaikkaa koskevalta osalta. Hallinto-oikeuden päätöstä ei tältä osin muuteta.

2. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan toissijaisen suojelun perusteella myönnettävän oleskeluluvan ja käännyttämisen osalta ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetun oleskeluluvan myöntämiseksi.

Perustelut

1. Turvapaikka

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole tältä osin perusteita.

2. Toissijainen suojelu ja sisäinen pako

2.1. Sovellettavat säännökset esitöineen

Suomen perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan mukaan ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artikla koskee oikeutta turvapaikkaan. Perusoikeuskirjan 19 artikla koskee suojaa palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa.

Ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 §:n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan:

1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta;

2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta;

3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa.

Ulkomaalaislain 88 d §:n mukaan suojelun tarjoaja voi olla sellainen valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävä kansainvälinen järjestö, joka on halukas ja kykenevä tarjoamaan suojelua. Suojelun on oltava tehokasta ja luonteeltaan pysyvää.

Ulkomaalaislain 88 e §:n 1 momentin mukaan turvapaikka tai 88 ja 88 a §:ssä tarkoitettu oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaiselle, jos hänellä ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai jos hänellä on jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa mahdollisuus saada suojelua 88 d §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi hänen on voitava turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan ja hänen on voitava kohtuudella edellyttää oleskelevan siellä.

Pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa, onko osa maata 1 momentin mukainen, huomiota on kiinnitettävä kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin.

Ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 166/2007 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan ulkomaalaislain 88 e §:n (323/2009) osalta seuraavaa:

"Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi sisäisen paon mahdollisuutta koskeva 88 e §. Pykälän 1 momentin mukaan turvapaikka tai oleskelulupa 88 ja 88 a §:n perusteella voitaisiin jättää myöntämättä, jos ulkomaalaisella ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa ja jos hänen voidaan kohtuullisesti edellyttää oleskelevan maan kyseisessä osassa.

Määritelmädirektiivin 8 artiklassa säädetään sisäisen paon mahdollisuudesta. Nykyisessä ulkomaalaislaissa ei ole vastaavaa säännöstä, mutta käytännön ratkaisutoiminnassa on vakiintuneesti katsottu, että jos turvapaikanhakija voi asettua kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa johonkin osaan ja saada sieltä suojelua, kansainvälisen suojelun tarvetta ei ole. Kansainvälisen suojelun katsotaan olevan toissijainen järjestelmä kotimaassa tarjottuun suojeluun nähden.

Arvioitaessa, onko sisäinen pako mahdollinen, on pykälän 2 momentin mukaan kiinnitettävä huomiota maan kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin. Sisäinen pako on mahdollista vain, jos henkilöön kohdistunut vaino tai vakava haitta on tapahtunut paikallisesti ja jos on syytä uskoa, että sen aiheuttaja ei voi harjoittaa vainoa tai aiheuttaa vakavaa haittaa alueella, jonne turvapaikanhakija palautettaisiin. Tässä harkinnassa olennaista on se, mikä taho on vainoa harjoittanut tai vakavan haitan aiheuttanut. Jos vainon harjoittaja tai vakavan haitan aiheuttaja on valtio, pääsääntöisesti mikään kyseisen valtion osa ei liene hakijalle turvallinen. Jos vaino tai vakava haitta aiheutuu muun toimijan kuin valtion taholta, on selvitettävä, mitkä ovat toimijan mahdollisuudet tai aikomukset harjoittaa vainoa tai aiheuttaa vakavaa haittaa myös jossain muussa valtion osassa. Tässä yhteydessä on myös arvioitava sitä, mitkä ovat valtion tosiasialliset mahdollisuudet tarjota suojelua tuossa valtion osassa nyt, jos kyseinen valtio ei suojellut hakijaa aiemmin. Sisäisen paon mahdollisuutta arvioitaessa on maan kyseisessä osassa vallitsevat yleiset olosuhteet, kuten turvallisuus- ja ihmisoikeustilanne, otettava kokonaisuudessaan huomioon.

Sisäisen paon mahdollisuutta harkittaessa on otettava huomioon myös turvapaikanhakijan henkilökohtaiset olosuhteet. Henkilökohtaisia olosuhteita arvioitaessa huomionarvoisia seikkoja ovat muun muassa hakijan ikä, sukupuoli, terveydentila, perhesuhteet sekä muut häneen liittyvät seikat kuten uskonto ja etninen alkuperä. Myös mahdolliseen haavoittuvaan asemaan liittyvät erityistarpeet on otettava huomioon. On selvitettävä, onko hänellä laillinen oleskeluoikeus sillä alueella, jonne hänet palautettaisiin ja onko hän siellä suojassa palauttamiselta alueelle, jolla hän olisi vaarassa. On myös selvitettävä, onko hakijalla tosiasialliset mahdollisuudet elää tässä maan osassa. Kuitenkaan pelkästään se seikka, että hakijan elintaso laskisi, ei voi estää hakijan paluuta kyseiselle alueelle. Lisäksi on otettava huomioon, onko henkilön käytännössä mahdollista matkustaa turvallisesti tälle suojelua tarjoavalle alueelle vai onko hänen matkallaan esteitä tai kulkeeko matka sellaisen alueen kautta, jossa häntä uhkaa vaino tai vakavan haitan vaara."

Eduskunnan hallintovaliokunta on edellä siteerattua hallituksen esitystä koskevassa mietinnössään (HaVM 26/2008 vp) todennut paluumahdollisuudesta muun ohella seuraavaa:

"Valiokunta tähdentää, että hakijan paluumahdollisuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon maassa vallitsevat olosuhteet kokonaisuudessaan. Humanitaarista suojelua voidaan myöntää, jos maan olosuhteet ovat aseellisen selkkauksen vuoksi objektiivisesti katsoen sellaiset, että paluusta voidaan katsoa aiheutuvan hakijalle todellista ja vakavaa vaaraa. Kyseeseen ei voi tulla vain vaaran etäinen mahdollisuus tilanteessa, jossa väkivaltaisuudet ja levottomuudet tapahtuvat maan muissa osissa. Tällöin on arvioitava hakijan mahdollisuus saada suojelua maan jossakin toisessa osassa. Sisäisen paon mahdollisuudesta ehdotetaan säädettävän 88 e §:ssä.

Maan tilannetta arvioitaessa tulee ottaa huomioon ainakin väkivaltaisuuksien ja levottomuuksien luonne, maantieteellinen esiintyminen ja intensiteetti sekä ihmisoikeusloukkausten ja humanitaarisen oikeuden loukkausten laajuus. Lisäksi tulee kiinnittää huomiota siihen, missä määrin maan viranomaiset kykenevät valvomaan hallinnassaan olevia alueita ja turvaamaan kansalaisten turvallisuuden sekä missä määrin maan oikeusjärjestelmä kykenee turvaamaan kansalaisten perustavanlaatuiset oikeudet."

Ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 9/2014 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun pykälän (422/2014) osalta seuraavaa:

"Pykälää ehdotetaan muutettavaksi määritelmädirektiivin 8 artiklaan tehtyjen muutosten mukaisesti. Voimassa olevan lain 88 e §:n 1 momentin mukaan turvapaikka tai 88 ja 88 a §:ssä tarkoitettu oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaiselle, jos hänellä ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa. Momenttia ehdotetaan täydennettäväksi siten, että turvapaikka tai 88 ja 88 a §:ssä tarkoitettu oleskelulupa voitaisiin jättää myöntämättä myös, jos ulkomaalaisella on jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa mahdollisuus saada suojelua 88 d §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Edelleen momenttiin lisättäisiin määritelmädirektiivin uusi edellytys, jonka mukaan ulkomaalaisen on voitava turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan. Lisäys vastaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 11.1.2007 antamaa tuomiota asiassa Salah Sheekh v. Alankomaat (kohta 141). Direktiivi sisältää tuomion sanatarkan sanamuodon: hakijan on voitava turvallisesti ja laillisesti matkustaa kyseiseen osaan maata, hänellä on oltava sinne pääsy ja hänen on voitava kohtuudella olettaa jäävän sinne. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin siitä, että hakijalla on oltava mahdollisuus turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan. Pääseminen sisältäisi siis sekä turvallisen ja laillisen matkustamisen että pääsyn mainitulle alueelle.

Ehdotetut muutokset vastaavat voimassa olevan ulkomaalaislain perusteluja (HE 166/2007 vp) ja vallitsevaa soveltamiskäytäntöä. Direktiivin uuden 27 johdantokappaleen mukaan alkuperämaassa vainoa tai vakavaa haittaa vastaan tarjottavan suojelun pitäisi olla tosiasiallisesti hakijan saatavilla alkuperämaan osassa, mihin hän voi turvallisesti ja laillisesti matkustaa, mihin hänellä on pääsy ja mihin hänen voidaan kohtuudella olettaa jäävän. Kun valtio tai valtion viranomaiset harjoittavat vainoa tai aiheuttavat vakavaa haittaa, ennakko-oletuksena olisi oltava, ettei suojelua tosiasiallisesti ole hakijan saatavilla. Edelleen johdantokappaleen mukaan kun hakija on ilman huoltajaa oleva alaikäinen, tämän edun mukaisten hoito- ja huoltojärjestelyjen saatavuuden olisi kuuluttava sen arviointiin, onko tätä suojelua tosiasiallisesti saatavilla."

Ulkomaalaislain 146 §:n 1 momentin mukaan pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista sekä maahantulokiellon määräämistä ja pituutta harkittaessa on otettava huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Euroopan parlamentin ja neuvoston 13.12.2011 antaman direktiivin 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (niin kutsuttu uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) 8 artiklan 1 kohdan mukaan arvioidessaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija ei ole kansainvälisen suojelun tarpeessa, jos hakijalla alkuperämaan jossakin osassa

a) ei ole perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai

b) on mahdollisuus saada 7 artiklassa määriteltyä suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan

ja hän voi turvallisesti ja laillisesti matkustaa ja päästä maan kyseiseen osaan ja hänen voidaan kohtuudella olettaa jäävän sinne.

Artiklan 2 kohdan mukaan tutkiessaan, onko hakijalla perusteltu aihe pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellinen vaara joutua kärsimään vakavaa haittaa tai mahdollisuus saada suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan alkuperämaan jossakin osassa 1 kohdan mukaisesti, jäsenvaltioiden on tehdessään päätöksen hakemuksen johdosta kiinnitettävä huomiota alkuperämaan kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin sekä hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin 4 artiklan mukaisesti. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että asian kannalta merkityksellisistä lähteistä, kuten Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastolta, hankitaan täsmällisiä ja ajan tasalla olevia tietoja.

Direktiivin 27 perustelukappaleen mukaan alkuperämaassa vainoa tai vakavaa haittaa vastaan tarjottavan suojelun pitäisi olla tosiasiallisesti hakijan saatavilla alkuperämaan osassa, mihin hän voi turvallisesti ja laillisesti matkustaa, mihin hänellä on pääsy ja mihin hänen voidaan kohtuudella olettaa jäävän. Kun valtio tai valtion viranomaiset harjoittavat vainoa tai aiheuttavat vakavaa haittaa, ennakko-oletuksena olisi oltava, ettei suojelua tosiasiallisesti ole hakijan saatavilla.

2.2. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on useissa ratkaisuissaan katsonut, ettei Kabulin yleinen turvallisuustilanne ole ollut niin vakava, että se sellaisenaan aiheuttaisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 2 tai 3 artiklan loukkauksen palautettaessa henkilö maahan. Esimerkiksi asiassa A.M. v. Alankomaat 5.7.2016 oli kysymys henkilön, joka oli alkuperältään hazara, palauttamisesta kotialueelleen Kabuliin. EIT totesi, ettei selvitys osoittanut, että henkilö olisi todellisessa vaarassa joutua alttiiksi ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaiselle kohtelulle (tuomion kohta 85). Tuomioistuin totesi, ettei selvitys osoittanut, että henkilön asema olisi huonompi kuin muiden jo Afganistanissa elävien hazaroiden asema. Vaikka tuomioistuin katsoi, että hazaroiden yleinen asema Afganistanissa saattaa olla kaukana täydellisestä, se ei ole niin raastava, että henkilön palauttaminen pelkän hazara-etnisyyden vuoksi johtaisi 3 artiklan loukkaukseen (kohta 86). Afganistanin yleisen turvallisuustilanteen merkityksen osalta tuomioistuin viittasi asiassa H. ja B. v. Yhdistynyt kuningaskunta 9.4.2013 antamaansa tuomioon ja katsoi, ettei ajantasainenkaan selvitys osoittanut, että palautus rikkoisi Afganistanin yleisen turvallisuustilanteen johdosta mainittua artiklaa (kohta 87).

Edellä mainitussa asiassa H. ja B. v. Yhdistynyt kuningaskunta oli kysymys Wardakin ja Kunarin maakunnista olevien Talebanin uhkaan vedonneiden miesten sisäisestä paosta Kabuliin. Ensimmäinen miehistä oli vedonnut toimintaansa Yhdistyneiden kansakuntien autonkuljettajana ja toinen Yhdysvaltain armeijan tulkkina. Tuomioistuin totesi, ettei selvitys osoittanut, että Talebanilla olisi kykyä tai motivaatiota yrittää tavoittaa matalan profiilin toimijoita Kabulista tai muualta kontrolloimiensa alueiden ulkopuolelta (kohta 97). Toisen hakijan osalta tuomioistuin viittasi suuren jaoston 27.5.2008 asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta antamaan tuomioon ja totesi, että humanitaariset syyt voivat estää palauttamisen vain tilanteessa, jossa syyt ovat pakottavia. Tuomioistuin viittasi UNHCR:n tuolloin ajantasaisiin Afganistanin vuoden 2010 maalinjauksiin ja katsoi, ettei hakijan palauttaminen Kabuliin rikkonut humanitaarisista syistäkään artiklaa. Hakija oli terve 24-vuotias mies, joka oli lähtenyt Afganistanista täysi-ikäisenä, puhui erinomaista englantia ja jolla oli Kabulissa perheenjäseniä kuten kaksi siskoa (kohta 114).

Ihmisoikeustuomioistuimen 28.6.2011 asiassa Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta antama tuomio koski somalialaisten rikoksiin syyllistyneiden henkilöiden maasta poistamista. Tuomioistuin totesi tuossa asiassa lausuneensa jo 11.1.2007 asiassa Salah Sheekh v. Alankomaat, ettei kohdemaan sosioekonomisille ja humanitaarisille olosuhteille ollut annettava ainakaan ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa, olisiko henkilö todellisessa vaarassa joutua alttiiksi 3 artiklan vastaiselle kohtelulle. Tuomioistuin viittasi myös ratkaisuunsa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta 27.5.2008 ja totesi, että humanitaariset olosuhteet voisivat merkitä 3 artiklan loukkausta vain erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa, joissa maasta poistamista vastaan puhuvat humanitaariset syyt olisivat pakottavia. Edelleen tuomioistuin viittasi suuren jaoston 21.1.2011 antamaan tuomioon asiassa M.S.S. v. Belgia ja Kreikka, jossa oli kyse kuukausia äärimmäisessä köyhyydessä eläneestä henkilöstä, joka ei ollut kyennyt tyydyttämään perustavimmanlaatuisia ruoan, hygienian ja asumuksen tarpeitaan, minkä lisäksi hakija oli elänyt jatkuvassa hyökkäysten ja ryöstöjen pelossa eikä hänen tilanteensa parantuminen ollut todennäköistä. Viimeksi mainitussa tapauksessa henkilön elinolosuhteet Kreikassa olivat merkinneet ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkausta, ja Kreikan lisäksi myös Belgia oli syyllistynyt 3 artiklan loukkaukseen siirtämällä hakijan Kreikkaan (Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta -tuomion kohdat 278-279).

Tuomiossaan Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta tuomioistuin totesi, että Somaliassa kaikki konfliktin osapuolet käyttivät mielivaltaisia sodankäynnin menetelmiä tiiviisti asutetuilla kaupunkialueilla siviilien turvallisuudesta piittaamatta, mikä oli johtanut laajaan sisäiseen siirtymiseen sekä sosiaalisten, poliittisten ja taloudellisten rakenteiden sortumiseen. Tilannetta Somaliassa oli lisäksi kiihdyttänyt se seikka, ettei al-Shabaab sallinut kansainvälisten avustusjärjestöjen toimintaa valtaamillaan alueilla. Ihmisoikeustuomioistuin arvioi, ettei asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta omaksuttu lähestymistapa ollut asianmukainen käsillä olleen asian olosuhteissa, vaan huomioon oli otettava hakijan mahdollisuudet tyydyttää perustavimmanlaatuiset tarpeensa kuten ruoan, hygienian ja suojan saanti. Hakijan alttius kaltoin kohtelulle sekä näkymät tilanteen parantumisesta kohtuullisessa ajassa oli samoin otettava huomioon (kohdat 282-283).

Asiassa S.H.H. v. Yhdistynyt kuningaskunta 29.1.2013 oli kysymys Afganistanissa pysyvästi loukkaantuneen henkilön palauttamisesta kotimaahansa. Tuomioistuin totesi, että tapausta tuli lähestyä asiassa N. v. Yhdistynyt kuningaskunta eikä asiassa Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta omaksutun lähestymistavan kautta. Verrattuna jälkimmäiseen Somaliaa koskevaan tapaukseen Afganistanissa on toimiva keskushallinto ja infrastruktuuri ja erityisesti Kabul, jonne hakija asiassa palautettaisiin, on pysynyt valtion kontrollissa. Lisäksi vaikka UNHCR oli havainnoinut, että humanitaariset olosuhteet olivat tietyillä Afganistanin alueilla jatkuvan epävarmuuden vuoksi heikentyneet, kansainvälisillä avustusjärjestöillä oli maassa huomattava läsnäolo. Lisäksi tuomioistuin otti huomioon, että hakija oli saanut ennen maasta poistumistaan neljän vuoden ajan Afganistanissa hoitoa ja hänen perheenjäseniään asui edelleen maassa (kohdat 91-93). Tuomioistuin katsoi, ettei ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa ollut rikottu (äänestys 4-3).

Kysymys sisäisestä paosta on ollut esillä myös muun ohella Irakia koskevissa tapauksissa J.K. ym. v. Ruotsi 23.8.2016, A.A.M. v. Ruotsi 3.4.2014 ja S.A. v. Ruotsi 27.6.2013 sekä Afganistania koskevassa asiassa Husseini v. Ruotsi 13.10.2011. Irakia koskevien ratkaisujen osalta korkein hallinto-oikeus viittaa 30.11.2016 antamassaan vuosikirjaratkaisuissa KHO 2016:193 niistä lausumaansa.

2.3. Afganistanin maatietoutta

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään ja lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt eri läheistä koottua maatietoutta. Korkein hallinto-oikeus ottaa huomioon niissä ja hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyn sekä seuraavan, osin Maahanmuuttoviraston muistiossakin (Maahanmuuttovirasto. Afganistanin turvallisuustilanne vuoden 2016 lopussa. 17.1.2017), esitetyn maatietouden.

Afganistaniin palanneiden määrän kasvu vuonna 2016 on johtunut merkittävältä osin Pakistanin heikentyneestä suojeluilmapiiristä. Vuonna 2016 Pakistanista palasi ennätykselliset noin 600 000 afgaania ja ennustettavissa on, että vuonna 2017 heitä palaa Pakistanista ja Iranista 450 000–1 000 000. Afganistanin konfliktiin jatkuva syveneminen ja maantieteellinen laajentuminen on nostanut humanitaarisen avun tarpeessa olevien määrän vuonna 2017 arviolta 9,3 miljoonaan. Tuore Yhdistyneiden kansakuntien tukema ohjelma tavoittelee vuonna 2017 550 miljoonan yhdysvaltain dollarin keräämistä auttamaan haavoittuvimmassa asemassa olevia. (UN News Service, Afghanistan: UN-backed $550 million aid plan aims to reach 5.7 million people, 23 January 2017 ja United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UN OCHA). Afghanistan 2017 Humanitarian Response Plan. Marraskuu 2016.)

Afganistanin konflikti on vaikeuttanut väestön pääsyä perusterveydenhuollon pariin varsinkin niillä alueilla, jotka ovat hallituksenvastaisten joukkojen hallinnassa tai joilla hallituksenvastaiset joukot vaikuttavat. Väestöstä noin 36 prosentilla ei ole pääsyä perusterveydenhuollon palvelujen piiriin. (UNHCR 19.4.2016.) Afganistaniin ulkomailta palaavat ja sisäisesti siirtymään joutuvat keskittyvät usein urbaaneille alueille, joilla kapasiteetin, palveluiden ja suojan puute aiheuttavat vakavia humanitaarisia ongelmia. Dokumentoimattomien henkilöiden tilanne on dokumentoituja pakolaisia vaikeampi. (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UN OCHA). Afghanistan 2017 Humanitarian Response Plan. Marraskuu 2016.)

Sisäisesti pakenevat siirtyvät yleensä ensisijaisesti oman maakuntansa toiselle alueelle kuten maakunnan keskukseen, jossa mahdollisuus turvautua sukuun tai heimoon on heille tärkeää. Vain vähäinen osa paenneista on toistaiseksi joutunut turvautumaan pakolaisleireihin. Kabulista on muodostunut sisäiselle paolle tärkeä kohde, mikä johtuu palaajien käsityksestä sen vakaammasta turvallisuustilanteesta ja mahdollisuudesta parantaa omia elinolosuhteita. Kabulissa on vuonna 2015 arvioitu asuvan noin 4,5 miljoonaa ihmistä, ja väkimäärä on kasvussa. Arviolta noin 55 000 henkilöä asuu kaupungissa erilaisissa tilapäismajoituksissa vaikeissa olosuhteissa. Sisäisen paon seuraukset ovat erityisen vaikeat lapsille, mikä johtuu muun ohella rajoitetusta mahdollisuudesta koulunkäyntiin ja paineesta auttaa perhettä toimeentulossa. (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), Afghanistan: Population Estimate for 2015, 26.8.2015 ja Migrationsverket i Sverige. Rättsligt ställningstagande angående säkerhetsläget i Afganistan. 8.12.2016.)

Taliban ja muut kapinallisryhmät kohdistavat korkean profiilin iskujaan erityisesti Kabuliin tarkoituksenaan herättää median huomiota, luoda turvattomuuden ilmapiiriä ja heikentää Afganistanin hallinnon uskottavuutta. Vaikka iskujen lukumäärä on vähentynyt aikaisempiin vuosiin verrattuna, niistä aiheutuneiden siviiliuhrien määrä on kasvanut. (United Nations Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA). Press Release: UN Chief in Afghanistan Renews Calls for Parties to Protect Civilians - UNAMA Releases Civilian Casualty Data for Third Quarter 2016. 19.10.2016 ja Landinfo. Temanotat Afghanistan: Sikkerhetssituasjonen i provinsen Kabul. 25.11.2016, jäljempänä Landinfo 25.11.2016.)

Talibanin kohteena Kabulissa ovat tyypillisesti olleet ensisijaisesti maan viranomaiset ja turvallisuusjoukot, mutta joukossa on ollut myös siviilikohteita. (Landinfo 25.11.2016.) Kabulin maakunnassa ei kuitenkaan ole Talibanin hallitsemia alueita tai alueita, joilla Taliban haastaisi viranomaisten valtaa. (Long War Journal. Map of Taliban Controlled and Contested Districts in Afghanistan. 24.10.2016.) Uudempi Kabulin itsemurhaiskujen tekijä on ISIS:in Khorasanin haara (Islamic State Khorasan Province, jäljempänä ISKP), jonka varsinainen vaikutusvalta on rajoittunut Nangarharin maakunnan kaakkoisiin piirikuntiin. ISKP on kohdistanut iskujaan talebaneja suoremmin siviilejä ja maan shiiavähemmistöä vastaan. (United States Department of Defence (USDOD). Enhancing Security and Stability in Afghanistan. Joulukuu 2016.)

Vuonna 2016 Kabulista ei lähtenyt konfliktin vuoksi maan sisäisiä siirtolaisia (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UN OCHA). Afghanistan: Conflict Induced Displacements (as of 26 December 2016). Actual Displacements between 1 January 2016 and 12 December 2016). Kun turvallisuusvälikohtausten määrä suhteutetaan väkilukuun, iskujen intensiteetti on Kabulissa Afganistanin maakunnista matalimpia. (European Asylum Support Office (EASO). EASO Country of Origin Information Report. Afghanistan Security Situation, marraskuu 2016.)

Ruotsin maahanmuuttovirasto tutkii ohjeensa mukaan sisäistä pakoa ensisijaisesti Kabulin, Heratin ja Mazar-i-Sharifin kaupunkeihin. Maahanmuuttovirasto on ohjeessaan katsonut, että sisäinen pako on turvaverkon puuttumisesta huolimatta mahdollinen ja kohtuullinen täysi-ikäisille miehille ja pariskunnille, jos terveydelliset tai muut erityiset seikat eivät ole sille esteenä. Jos turvaverkko on olemassa, voi sisäinen pako tulla kysymykseen myös muiden kuten esimerkiksi lapsiperheiden kohdalla. (Migrationsverket i Sverige. Rättsligt ställningstagande angående säkerhetsläget i Afganistan. 8.12.2016.)

2.4. UNHCR:n kannanottoja sisäisestä paosta

UNHCR:n vuonna 2003 antamien yleisten suuntaviivojen mukaan sisäisen paon soveltaminen edellyttää kaksiosaista analyysia. Ensin on harkittava, onko sisäinen pako asianomaiselle mahdollinen vaihtoehto, kun otetaan huomioon muun muassa käytännön pääsy alueelle ja sen turvallisuus. Paon toteutettavuutta arvioitaessa on otettava huomioon, onko henkilön mahdollista päästä kohdealueelle käytännöllisesti, turvallisesti ja laillisesti sekä joutuisiko henkilö vainon tai muun vakavan haitan vaaraan kohdealueella. Toiseksi on harkittava sisäisen paon kohtuullisuutta, millä tarkoitetaan sen selvittämistä, voiko asianomainen viettää kyseisellä alueella suhteellisen normaalia elämää ilman kohtuuttomia vaikeuksia. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon hakijan henkilökoh-taiset olosuhteet kuten ikä, sukupuoli, terveydentila, mahdollinen vammaisuus, perhesiteet, erityinen haavoittuvuus, etniset, kulttuuriset ja uskonnolliset seikat, poliittiset ja sosiaaliset siteet, kieli sekä koulutuksellinen ja ammatillinen tausta ja mahdollisuudet. Myös aiemmat vainon kokemukset on otettava huomioon. (UNHCR 2003.)

Sisäisen paon kohdealueen turvallisuustilanteen tulee olla kestävä, ja tarjolla tulee olla suojaa ja pysyvyyttä. Kohdealuetta ei ole pidettävä kohtuullisena vaihtoehtona, jos perustavanlaatuisten ihmisoikeuksien kunnioittaminen siellä on selvästi kyseenalaista. Arvioitaessa sisäisen paon kohtuullisuutta on otettava huomioon sosioekonomiset olosuhteet, kuten henkilön mahdollisuudet ansaita elanto ja saada asuinsija sekä tarvittaessa terveydenhoitoa kohdealueella. On kohtuutonta edellyttää henkilön siirtyvän alueelle, jossa hän joutuisi elämään äärimmäisessä köyhyydessä tai muutoin hengissäpysymisen kannalta riittämättömissä elinolosuhteissa. Pelkästään taloudellisen tilanteen tai elinolojen heikentyminen ei tee kohdealueelle siirtymistä kohtuuttomaksi. (UNHCR 2003.)

UNHCR:n vuonna 2016 antamien Afganistania koskevien suuntaviivojen mukaan sisäistä pakoa on harkittava tapauskohtaisesti ottaen huomioon kohdealueen turvallisuus-, ihmisoikeus- ja humanitaarinen tilanne. Sisäisen paon kohtuullisuutta arvioitaessa on erityisesti otettava huomioon Afganistanissa jo sisäisesti pakolaisena olevien heikot elinolosuhteet ja heidän epävarma ihmisoikeustilanteensa. UNHCR katsoo, että sisäinen pako on kohtuullinen vain, kun henkilöllä on i) pääsy suojaan ja ii) keskeisiin palveluihin kuten sanitaatioon, terveydenhoitoon ja koulutukseen sekä iii) mahdollisuus toimeentuloon. Tämän lisäksi sisäinen pako on kohtuullista vain, kun henkilöllä on kohdealueella perinteinen suvun tai etnisen yhteisön muodostama turvaverkko, jonka voidaan arvioida olevan halukas ja kykenevä aidosti tukemaan hakijaa käytännössä. Turvaverkkoa koskevasta edellytyksestä voidaan ainoastaan poiketa sellaisten naimattomien työkykyisten miesten ja työikäisten avioparien kohdalla, joilla ei ole erityisiä haavoittuvia ominaisuuksia. Tällaiset henkilöt kykenevät tietyissä olosuhteissa pärjäämään ilman suvun ja yhteisön tukiverkostoa kaupunkialueilla, joissa on riittävä perusinfrastruktuuri ja mahdollisuudet tyydyttää elämisen perustarpeet, ja jotka ovat valtion tehokkaan hallinnan alla. Vuosikymmeniä kestävistä sodista, suurista pakolaismääristä ja sisäisestä pakolaisuudesta johtuva perinteisten sosiaalisten rakennelmien murentuminen edellyttää tapauskohtaista arviointia. (UNHCR 19.4.2016.) Lisäksi UNHCR on lausunut kysymyksestä erikseen yksin olevien naisten ja lasten osalta.

2.5.Valittajien henkilökohtaisista olosuhteista saatu selvitys

A:n syntymävuodeksi on hänen kertomansa perusteella arvioitu 1980 ja B:n syntymävuodeksi 1982. A on syntynyt Uruzganin maakunnassa Afganistanissa. B on syntynyt Iranissa, mutta hänen vanhempansa ovat Uruzganista. Molemmat ovat Afganistanin kansalaisia, etniseltä taustaltaan hazaroita, uskonnoltaan shiiamuslimeja ja puhuvat äidinkielenään daria.

A on kertonut, että hänen perheensä pakeni talebaneja ja Afganistanin yleistä turvattomuutta hänen ollessaan 12-vuotias ensin Pakistaniin ja sieltä Iraniin. Hänellä ei ole ollut Iraniin oleskelulupaa ja hänet on kahdesti käännytetty Afganistaniin, mutta hän on molemmilla kerroilla palannut heti muutaman päivän kuluttua. Hän on kertonut, ettei UNHCR ole pyynnöstä huolimatta rekisteröinyt häntä Iranissa pakolaisohjelmaansa. Hänen sukulaisensa asuvat Iranissa eivätkä Afganistanissa. Kouluttamaton A on ammatiltaan rakennustyöntekijä, ja hän on työskennellyt Iranissa pitkään rakennustyömailla. A on kertonut kärsivänsä selkäkivusta sekä vatsaongelmista, joihin hänellä on lääkitys.

B on asunut koko elämänsä Iranissa, eikä hän ole käynytkään Afganistanissa. B on käynyt viisi vuotta peruskoulua ja on ammatiltaan käsityöläinen. B:n äiti ja kuusi sisarusta asuvat Suomessa kiintiöpakolaisina, ja B on kertonut pitäneensä heihin tiivistä yhteyttä. B:llä on ollut Iraniin oleskelulupa, mutta se on peruutettu hänen avioiduttuaan ilman oleskelulupaa olleen miehensä kanssa. Häntä ei avioliittonsa vuoksi hyväksytty Iranissa myöskään lähisukulaistensa tavoin UNHCR:n pakolaisohjelmaan.

Valittajat ovat hakemuksensa perusteena vedonneet huonoihin olosuhteisiinsa ja Afganistanin yleisesti heikkoon turvallisuustilanteeseen. Heillä ei ole Uruzganin maakunnassa omaisuutta eikä sukulaisia tai muuta tukiverkkoa, eivätkä he katso voivansa muuttaa sinne asumaan. Valittajat ovat kertoneet, etteivät voi hakea turvaa myöskään Kabulista, koska he eivät saa siellä apua viranomaisilta. He ovat kertoneet myyneensä omaisuutensa Iranissa ja käyttäneensä varat matkaan Suomeen. Valittajien vuosina 2007 ja 2009 syntyneet yhteiset lapset ovat asuneet koko elämänsä Iranissa. Perheen kolmas lapsi on syntynyt Suomessa vuonna 2016.

2.6. Oikeudellinen arviointi

2.6.1. Menettely

Sisäisen paon mahdollisuutta arvioitaessa paon kohteena voidaan pitää jonkin tietyn kaupungin ohella muutakin riittävällä tarkkuudella yksilöitävissä olevaa aluetta. Hallintolain 34 § huomioon ottaen hakijoille on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä siitä, mihin kohteeseen sisäistä pakoa arvioidaan. Kun otetaan huomioon, että valittajat ovat turvapaikkapuhuttelussa esitettyjen kysymysten johdosta lausuneet käsityksensä siitä, voivatko he asettua Kabuliin, mikä ilmenee myös Maahanmuuttoviraston päätöksestä, päätös ei ole tältä osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään katsonut, että valittajat ovat henkilökohtaiset olosuhteensa ja kotialueensa Uruzganin maakunnan turvallisuustilanne huomioon ottaen ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun toissijaisen suojelun tarpeessa, mutta jättänyt oleskeluluvan myöntämättä sen vuoksi, että heillä on ulkomaalaislain 88 e §:n mukainen sisäisen paon mahdollisuus Kabuliin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttoviraston ei olisi tullut ennen sisäisen paon mahdollisuuden tutkimista erikseen todeta valittajien olevan toissijaisen suojelun tarpeessa, vaan ainoastaan arvioida toissijaisen suojelun edellytysten täyttymistä. Päätöstä ei ole kuitenkaan harhaanjohtavan rakenteensa vuoksi syytä kumota.

2.6.2. Sisällöllinen arviointi

Sisäisen paon mahdollisuutta harkittaessa on ensin arvioitava, ovatko valittajat Uruzganin maakunnan ohella myös Kabulissa todellisessa vaarassa joutua kärsimään vakavaa haittaa. Mikäli vakavan haitan uhka ulottuu Kabuliin, on harkittava, onko valittajilla siellä mahdollisuus saada ulkomaalaislain 88 d §:ssä tarkoitetulta suojelun tarjoajalta tehokasta ja luonteeltaan pysyvää suojelua. Jos valittajien ei ole katsottava olevan vakavan haitan vaarassa Kabulissa tai heillä on katsottava olevan mahdollisuus saada siellä suojelua mahdollista tällaista uhkaa vastaan, seuraavaksi on arvioitava, onko heidän mahdollista matkustaa ja päästä Kabuliin turvallisesti ja laillisesti. Jos tämäkin edellytys täyttyy, on arvioitava, voidaanko valittajien kohtuudella edellyttää oleskelevan siellä. Kyse on sekä sisäisen paon toteutettavuutta että kohtuullisuutta koskevasta harkinnasta, jossa huomiota on kiinnitettävä kohdealueella vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja valittajien henkilökohtaisiin olosuhteisiin kokonaisuudessaan.

Sisäisen paon kohdealueen yleisiä olosuhteita arvioitaessa on otettava huomioon muun ohella väkivaltaisuuksien ja levottomuuksien luonne, maantieteellinen esiintyminen ja intensiteetti sekä ihmisoikeusloukkausten ja humanitaarisen oikeuden loukkausten laajuus. Lisäksi huomiota on kiinnitettävä oikeusjärjestelmän toimivuuteen sekä siihen, missä määrin viranomaiset kykenevät valvomaan aluetta ja turvaamaan kansalaisten turvallisuuden.

Afganistanin konfliktissa esiintyy laajaa alueellista ja ajallista vaihtelua, mutta Kabulin maakunta on pitkään pysynyt valtion viranomaisten kontrollissa ja muuhun maahan verrattuna suhteellisen vakaana. Vaikka Taliban ja muut valtion ulkopuoliset ryhmittyvät tekevät Kabulissa iskuja, kuuluu maakunta tilastojen perusteella maan turvallisimpiin. Kabulin miljoonakaupungissa asuu myös huomattava määrä shiiauskoisia hazaroita, joista osa on valittajien tavoin asunut pitkään Pakistanissa, Iranissa tai muualla. Vaikka hazaroihin saattaa kohdistua Afganistanissa yhteiskunnallista syrjintää, valittajiin ei voida katsoa kohdistuvan vakavan haitan vaaraa Afganistanin valtion taholta. Suhteessa Kabulin asukasmäärään hazarat eivät ole Kabulissa myöskään korostetusti terroristiryhmittymien tekemien iskujen kohteena, ja valittajat voivat lähtökohtaisesti turvautua siellä viranomaissuojeluun kohdatessaan mahdollisia oikeudenloukkauksia.

Jos valittajat palautetaan tai he muutoin palaavat Afganistaniin, voivat he päästä suoraan Kabuliin. Heidän on siten mahdollista matkustaa ja päästä sisäisen paon kohdealueelle turvallisesti ja laillisesti.

Kabulista ei ole siirtynyt maan sisäisiä pakolaisia, vaan se on pakottavista tai vapaaehtoisista syistä johtuvalle muuttoliikkeelle merkittävä kohde. Vaikka humanitaarista apua tarjoavien järjestöjen auttamiskyky on voimavarojen niukkuuden vuoksi puutteellinen, avustusjärjestöt ja muun ohella UNHCR toimivat Kabulissa aktiivisesti. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Kabulin yleisen humanitaarisen tilanteen ole katsottava yltävän Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisiin olosuhteisiin.

Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, voivatko valittajat viettää Kabulissa suhteellisen normaalia elämää ilman kohtuuttomia vaikeuksia. Sisäisen paon kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon valittajien yksilölliset olosuhteet kuten ikä, sukupuoli, terveydentila, perhesuhteet ja sosiaaliset siteet sekä etniset, kulttuuriset, kielelliset ja uskonnolliset seikat sekä koulutukselliset ja ammatilliset olosuhteet. Myös mahdolliseen haavoittuvaan asemaan liittyvät erityistarpeet on otettava asianmukaisesti huomioon.

Kabul kärsii infrastruktuurin puutteesta ja ylikansoituksesta, eivätkä sinne muuttavien haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden perustavanlaatuiset oikeudet tule viranomaisten taholta kattavasti turvatuiksi, vaan tällaiset henkilöt joutuvat turvautumaan ainakin alueelle asettuessaan suvun, heimon tai muun yhteisön apuun. Tällaista turvaverkkoa ei voida kuitenkaan pitää ehdottomana edellytyksenä sisäisen paon katsomiselle kohtuulliseksi. UNHCR on 19.4.2016 antamissaan suuntaviivoissa arvioinut sosiaalisen turvaverkon tarvetta yksityiskohtaisesti yksinäisten naisten, miesten ja lasten sekä pariskuntien, mutta ei lapsiperheiden osalta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei lapsiperheitä voida monimuotoisuutensa vuoksi yleistää yksittäiseksi ryhmäksi, mutta perheen lasten huoltoon ja turvaan liittyville erityistarpeille on annettava asianmukainen painoarvo.

Valittajat eivät ole miehen lapsuusvuosia lukuun ottamatta asuneet Afganistanissa, vaan he ovat asuneet koko elämänsä Iranissa ennen kansainvälisen suojelun hakemista Suomessa. He ovat kuitenkin Afganistanin kansalaisia ja kuuluvat äidinkieleltään Afganistanin valtaväestöön sekä etnisyydeltään maan merkittävään vähemmistöön. Iranin afgaanivähemmistön määrä huomioon ottaen valittajien voidaan katsoa säilyttäneen myös kansalaisuusvaltionsa kulttuuritaustaa. Heillä ei ole varallisuutta, mutta perheen vanhemmat ovat työikäisiä ja varsinkin miehellä on myös työkokemusta. Heillä ei ole arvioinnin kannalta merkityksellisiä sairauksia. Vanhemmilla on huollettavanaan yksi alle vuoden ikäinen ja kaksi noin 10-vuotiasta lasta. Valittajilla ei ole Kabulissa tai muuallakaan Afganistanissa sukulaisia, eikä pelkästään hazaroiden tai avustusjärjestöjen läsnäoloa Kabulissa voida pitää heidän kohdallaan tehokkaana turvana. Sen sijaan valittajien lähisukulaisia asuu Suomessa, jossa naisen äiti ja kuusi sisarusta jo laillisesti oleskelevat. Kiinnitettäessä huomiota kyseisiin valittajien henkilökohtaisiin olosuhteisiin heidän ei voida kohtuudella edellyttää turvautuvan ulkomaalaislain 88 e §:ssä tarkoitettuun sisäiseen pakoon. Myös ulkomaalaislain 146 §:n mukaisessa kokonaisharkinnassa valittajien käännyttämistä vastaan puhuvat seikat ovat käännyttämisen puolesta puhuvia seikkoja painavammat, kun harkinnassa otetaan huomioon valittajien siteet Suomeen, heidän vähäiset siteensä Afganistaniin sekä muut seikat ja olot kokonaisuudessaan. Näin ollen hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava siltä osin kuin valittajille ei ole myönnetty oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella sekä käännyttämisen osalta ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetun oleskeluluvan myöntämiseksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Antti Jukarainen.

 
Julkaistu 5.5.2017