KHO:2017:82

Asiakirjajulkisuus – Liikesalaisuus – Salassapitomääräys – Yleisen tuomioistuimen antaman salassapitomääräyksen merkitys hallintoviranomaisessa ja hallintotuomioistuimessa

Vuosikirjanumero: KHO:2017:82
Antopäivä: 15.5.2017
Taltionumero: 2292
Diaarinumero: 1870/1/15

Viranomaiselle esitetty asiakirjapyyntö kohdistui asiakirjoihin, joista osa oli määrätty riita-asiaa koskevan oikeudenkäynnin yhteydessä liikesalaisuuksia sisältävinä salassa pidettäviksi. Salassapitomääräykset oli annettu oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n perusteella. Mainitussa säännöksessä tarkoitettu salassapitomääräys voi kohdistua ja olla sitova ainoastaan oikeudenkäyntiasiakirjan suhteen. Lain esitöistä ilmeni muun ohella, että liikesalaisuuksien osalta salassapitomääräystä pyytäneen näkemykselle ja esittämälle oli ollut tarkoitus antaa käytännössä ratkaiseva merkitys. Liikesalaisuutta oli oikeudenkäynneissä pääsäännön mukaisesti suojattu asianosaisten tahdon mukaisesti, eikä lailla ollut tarkoitettu muuttaa tuota käytäntöä. Edelleen esitöistä ilmeni, että salassapitomääräyksen antamista koskevan asian käsittelystä ei ollut tarkoitus muodostaa suhteettoman raskasta prosessia.

Hallintoviranomaisen asiakirjapyynnön johdosta tekemässä julkisuuslain säännöksiin perustuvassa julkisuusarvioinnissa oli puolestaan lähtökohtana arvioinnin asiakirja- ja tietokohtaisuus sekä se, että julkisuuden rajoituksia ei julkisuusperiaatteen tarkoitus huomioon ottaen tullut tulkita laventavasti. Yrityksen salassapitotahdolla ja esittämällä selvityksellä ei ollut ratkaisevaa asemaa arvioitaessa sitä, sisältääkö pyydetty asiakirja liikesalaisuuksia, vaan salassapidon perusteita oli arvioitava objektiivisesti.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain nojalla annetut salassapitomääräykset eivät olleet sitovia ratkaistaessa julkisuuslain nojalla samoja asiakirjoja koskevaa asiakirjapyyntöä hallintoviranomaisessa ja käsiteltäessä asiakirjapyyntöasiaa koskevia valituksia hallintotuomioistuimissa. Asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskeva arviointi oli tullut tehdä ja tuli tehtäväksi itsenäisesti, yleisissä tuomioistuimissa annettujen salassapitomääräysten ja niiden perustana olevien arvioiden sitomatta tuota harkintaa.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 24 § 1 momentti 20 kohta

Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa 2 §, 3 § 1 momentti 5 kohta ja 10 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 13.5.2015 nro 15/0352/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Tommy Pohjola on 13.11.2012 pyytänyt saada sähköpostitse Helsingin kaupungin liikennelaitos -liikelaitoksen (HKL) ja Siemens Osakeyhtiön välisen metron automatisointiprojektiin liittyviä reklamaatioita koskevan kirjeenvaihdon ajalta 1.5.2011–31.5.2012.

HKL:n toimitusjohtaja on päätöksellään 22.3.2013 (§ 31) päättänyt antaa Pohjolalle päätöksessä yksilöidyt kolme asiakirjaa, mutta hylännyt asiakirjapyynnön seuraavien asiakirjojen osalta, koska ne sisältävät tietoja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 20 kohdassa tarkoitetuista Siemens Osakeyhtiön liikesalaisuuksista:

- Siemensin kysymyksessä olevalla ajanjaksolla lähettämät ilmoituskirjeet nrot 57–131 (lukuun ottamatta kirjeitä nrot 91 ja 98) ja

- HKL:n kysymyksessä olevalla ajanjaksolla lähettämät ilmoituskirjeet HKLMA-C2411–HKLMA-C6711 ja HKLMA-C0111 (oikeastaan HKLMA-C0112)–HKLMA-C1212 (lukuun ottamatta kirjettä HKLMA-C5611).

Helsingin hallinto-oikeus on Tommy Pohjolan HKL:n toimitusjohtajan päätöksestä tekemän valituksen johdosta antamallaan päätöksellä 12.9.2014 nro 14/0682/5 siirtänyt asian HKL:n johtokunnan ratkaistavaksi, koska toimitusjohtajan päätös on ollut julkisuuslain 14 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranhaltijapäätös eikä julkisuuslain 33 §:ssä tarkoitettu viranomaisen päätös, johon voi hakea muutosta valittamalla.

HKL:n johtokunta on päätöksellään 23.10.2014 (§ 162) hylännyt Tommy Pohjolan asiakirjapyynnön 13.11.2012.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat koskien HKL:n ja Siemensin välistä kirjeenvaihtoa metroprojektiin liittyvistä reklamaatioista ovat lähtökohtaisesti julkisuuslain 6 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 8 kohdan mukaisia julkisia asiakirjoja.

Vastaanotettuaan Tommy Pohjolan tietopyynnön HKL on pyytänyt Siemensiä ilmoittamaan ajanjaksolla 1.5.2011–31.5.2012 lähettämiensä kirjeiden osalta, sisältävätkö ne Siemensin liikesalaisuuksia, sekä esittämään julkisuuslain mukaiset kirjekohtaiset perustelut, mikäli Siemens katsoo jonkin asiakirjoista olevan salassa pidettäviä.

Siemens on kirjeissään HKL:lle 25.1.2013 ja 26.2.2013 todennut, että Siemensin ilmoituskirjeet ajanjaksolla 1.5.2011–31.5.2012 sisältävät Siemensin liikesalaisuuksia, kuten esimerkiksi teknisiä ja taloudellisia liikesalaisuuksia, jotka sisältävät kuvauksia Siemensin teknisistä ratkaisuista sekä kustannus- tai hintatietoja. HKL:n tiedustelu koski suurta määrää dokumentteja, mistä syystä niihin liittyvien Siemensin liikesalaisuuksien erittely vaatisi huomattavan työmäärän. Siemens on todennut lähtökohtaisena käsityksenään, että kaikki kysymyksessä olevat kirjeet sisältävät sen liikesalaisuuksia. Siemens totesi vastauksessaan edelleen, että liikesalaisuuksien eritteleminen kyseisen yleisluontoisen pyynnön perusteella yksityiskohtaisesti ei ole käytännössä mahdollista. Myöhemmässä kirjeessään HKL:lle Siemens on kuitenkin ilmoittanut, etteivät ilmoitukset nrot 91 ja 98 sen käsityksen mukaan sisällä liike- tai ammattisalaisuuksia ja ne voidaan Siemensin puolesta luovuttaa kolmansille osapuolille.

Kun Siemens on nyt antanut asiakirjojen luovuttamiselle julkisuuslain 26 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen suostumuksen, julkisuuslain mukaiset asiakirjojen salassapitoperusteet eivät muodosta estettä sille, että HKL luovuttaa kyseiset asiakirjat Pohjolalle. Estettä ei ole myöskään sille, että HKL:n kirje HKLMA-C5611 luovutetaan, koska kirje on vastaus Siemensin kirjeeseen nro 91, joka ei Siemensin ilmoituksen mukaan sisällä tietoja sen liikesalaisuuksista.

Muilta kuin edellä todetuin osin pyydetyt asiakirjat eli Siemensin kysymyksessä olevalla jaksolla lähettämät ilmoituskirjeet nro 57–131 (lukuun ottamatta kirjeitä 91 ja 98) ovat salassa pidettäviä, koska ne sisältävät julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 20 kohdassa tarkoitettuja tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta.

Edellä mainituin perustein myös HKL:n kysymyksessä olevalla ajanjaksolla Siemensille lähettämät ilmoituskirjeet HKLMA-C2411–HKLMA-C-1212, lukuun ottamatta kirjettä HKLMA-C5611, ovat salassa pidettäviä, koska ne sisältävät tietoja Siemensin liikesalaisuuksista.

Siemens on kirjeessään 26.2.2013 HKL:lle huomauttanut, että HKL ei voi vastaanottamiinsa tietopyyntöihin vastatessaan eritellä kunkin Siemensin ja HKL:n välisen kirjeen osalta, mikä osa kirjeestä on salassa pidettävä liike- tai ammattisalaisuus, koska näin tekemällä HKL samalla paljastaisi kysymyksessä olevan liike- tai ammattisalaisuuden.

Viranomaisena HKL:ää sitoo julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 20 kohta, jonka mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja ovat muun muassa sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoa yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Julkisuuslain 26 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan HKL voi antaa tiedon tällaisesta salassa pidettävästä asiakirjasta silloin, jos se, jonka suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty, eli tässä tapauksessa Siemens, antaa luovutukselle suostumuksensa.

Vakiintuneen julkisuuslain soveltamiskäytännön mukaan ratkaistaessa kysymystä siitä, sisältääkö yksittäinen asiakirja yksityisen liike- tai ammattisalaisuuksia, kysymyksessä olevan asianomaisen omalle käsitykselle on lähtökohtaisesti annettava suuri painoarvo. Viranomainen ei yleisesti voi tuntea yksittäisen elinkeinonharjoittajan teknisiä ratkaisuja tai kyseisen alan markkina- ja kilpailutilannetta niin, että varsinkin teknisluonteisten kysymysten osalta päätös voitaisiin perustaa yksinomaan viranomaisen harkintaan. HKL:llä ei siten ole ollut mahdollisuutta poiketa Siemensin tekemistä arvioista koskien Siemensin toimittamien asiakirjojen mahdollisesti sisältämiä liike- ja ammattisalaisuuksia. HKL on Siemensin kanssa tekemällään sopimuksella sitoutunut salassapitoon liikesalaisuuksien osalta eikä HKL Siemensin sopimuskumppanina voi ottaa riskiä siitä, että Siemens esittää HKL:lle korvausvaatimuksia Siemensin asiakirjojen salassapitoa koskevien HKL:n ratkaisujen vuoksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 13.5.2015 ratkaissut Tommy Pohjolan HKL:n johtokunnan päätöksestä 23.10.2014 tekemän valituksen seuraavalla tavalla:

1. Hallinto-oikeus on kumonnut HKL:n johtokunnan päätöksen muilta kuin alla kohdassa 2 lueteltujen tietojen osalta ja oikeuttanut Pohjolan saamaan tältä osin pyytämänsä kirjeenvaihdon.

Pyydetyt tiedot on annettava viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

2. Hallinto-oikeus on hylännyt Pohjolan valituksen seuraavalta osalta:

- HKL:n kirje 10.6.2011 HKLMA-C2911: sivut 14–15 ja sivun 16 seitsemän ensimmäistä riviä

- Siemens Oy:n kirje 20.5.2011: kirjeen liitteenä oleva muistio

- Siemens Oy:n kirje 1.6.2011: kirjeen sivu 4

- Siemens Oy:n kirje 9.12.2011 (ilmoitus nro 107): kirjeen liite.

3. Hallinto-oikeus on velvoittanut HKL:n korvaamaan Pohjolan oikeudenkäyntikulut 440 eurolla.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on pääasiaratkaisun osalta lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 mo­mentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta.

Lain esityöt

Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan lain 24 §:n 20 kohdan osalta muun muassa seuraavaa: Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen kuuluu myös yrityskokemusten eli "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena.

Tietopyynnön kohteena oleva kirjeenvaihto

Hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, onko HKL voinut salata Siemensin kanssa ajanjaksolla 1.5.2011–31.5.2012 käymänsä kirjeenvaihdon julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 20 kohdan perusteella, jonka mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja ovat muun muassa sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoa yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Kirjeet liittyvät HKL:n ja Siemens Oy:n väliseen hankintasopimukseen Helsingin metron automatisoinnista.

Hallinto-oikeudessa on kyse seuraavista kirjeistä:

- Siemensin kysymyksessä olevalla ajanjaksolla lähettämät ilmoituskirjeet nrot 57–131 (lukuun ottamatta kirjeitä nrot 91 ja 98) ja

- HKL:n kysymyksessä olevalla ajanjaksolla lähettämät ilmoituskirjeet HKLMA-C2411–HKLMA-C6711 ja HKLMA-C0111 (oikeastaan HKLMA-C0112)–HKLMA-C1212 (lukuun ottamatta kirjettä HKLMA-C5611).

Valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetut kirjeet sisältävät näkemysten vaihtoa liittyen Helsingin metron automatisointiin. Niistä käy pääasiassa ilmi, että osapuolet ovat olleet erimielisiä hankintasopimukseen liittyvien ehtojen toteutumisesta ja siitä, mistä hankkeen viivästyminen suunnitellusta aikataulusta johtuu.

HKL:n johtokunnan päätös on perustunut Siemens Oy:n arvioon kirjeiden sisältämien tietojen liikesalaisuusluonteesta. Päätöksen mukaan yhtiö on tätä arviota antaessaan todennut, että kysymys on suuresta määrästä dokumentteja, ja liikesalaisuuksien erittely vaatisi suuren työmäärän ja tämän vuoksi yhtiön lähtökohtainen käsitys on ollut, että kaikki kirjeet sisältävät liikesalaisuuksia. Lisäksi HKL:n johtokunnan päätöksessä on vedottu HKL:n ja Siemens Oy:n väliseen sopimukseen, jossa HKL on sitoutunut asiakirjojen salassapitoon.

Hallinto-oikeus on tutustunut valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettuihin asiakirjoihin.

Oikeudellinen arviointi

Asiakirjajulkisuudesta yleisesti

Valituksenalaisessa päätöksessä kaikki pyydetyt asiakirjat on salattu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella ilman, että asiakirjojen sisältöä olisi arvioitu julkisuuslain vaatimalla tavalla asiakirjakohtaisesti. Hallinto-oikeus toteaa, että hallintoviranomaisen on kulloinkin kyseessä olevan asiakirjan salaamista pyytäneen elinkeinonharjoittajan mielipiteestä huolimatta ratkaistava pyydettyjen asiakirjojen salassapito asiakirjakohtaiseen arviointiin perustuen ja huomioon on otettava myös julkisuuslain 10 §:ssä tarkoitettu oikeus saada tieto salassa pidettävän asiakirjan julkisesta osasta. Se seikka, että elinkeinonharjoittaja suureen työmäärään vedoten ilmoittaa, ettei ryhdy erittelemään asiakirjoihin mahdollisesti sisältyviä liikesalaisuuksia, ei oikeuta hallintoviranomaista tällä perusteella salaamaan asiakirjoja niiden sisältöä erittelemättä.

Se kysymyksessä olevista kirjeistä ilmenevä seikka, että hankintasopimuksen osapuolten välillä on ollut erimielisyyksiä hankkeen toteutuksesta ja osapuolten välisestä vastuun jakautumisesta, ei ole julkisuuslaissa tarkoitettu liike- tai ammattisalaisuus, sillä sellaisena ei suojata esimerkiksi yrityksen imagoa. Myöskään Siemens Oy:n esittämä vaatimus salassapidosta ei ole ollut ratkaiseva julkisuuslain soveltamisen kannalta, eikä viranomaisen päätös voi tämän vuoksi perustua yksistään yrityksen salaamistahtoon. Hallinto-oikeus toteaa vielä, ettei sillä seikalla, mitä kyseisten asiakirjojen salassapidosta on päätetty yleisessä tuomioistuimessa, ole merkitystä arvioitaessa asiaa julkisuuslain perusteella. Koska viranomaisen asiakirjan salassapidosta voidaan säätää vain lailla, julkisuuslaista poikkeavilla sopimuksiin perustuvilla salassapitovelvoitteillakaan ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa asiakirjan julkisuutta.

HKL:n 1.5.2011–31.5.2012 Siemens Oy:lle lähettämät ilmoituskirjeet

Valituksenalaisen asian asiakirjoihin kuuluu HKL:n tietopyynnössä tarkoitettuna aikana Siemens Oy:lle lähettämät 54 kirjettä, jotka koskevat Helsingin metron automatisointiprojektia. Hallinto-oikeus katsoo, että julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 20 kohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä liikesalaisuuksia sisältyy ainoastaan 10.6.2011 päivättyyn kirjeeseen HKLMA-C2911.

10.6.2011 lähetetty kirje koskee Siemensin väitteitä puutteista ja laiminlyönneistä HKL:lle hankintasopimuksen mukaan kuuluvien velvoitteiden täyttämisessä ja tavanomaisen myötävaikuttamisvelvollisuuden toteuttamisessa. Kirjeen sivuilla 14–15 ja sivun 16 seitsemällä ensimmäisellä rivillä on toistettu järjestelmän koekäyttöön liittyvää hankintasopimuksen liitteen 2 osaa G (tekninen erittely). Tältä osin asiakirjan voidaan katsoa sisältävän Siemens Oy:n liikesalaisuuden piiriin sisältyvää teknistä tietoa, jonka HKL:n on tullut pitää salassa.

19.10.2011 päivätyn kirjeen HKLMA-C5411 liitteeseen sisältyy HKL:n VR-Yhtymä Oy:ltä tilaama ylimääräinen lisäselvitys M100-sarjan junien jarrujärjestelmän paineilmakomponenttien riskiluokituksesta metrojunien kunnossapitotoiminnan tueksi. Komponenttikohtaisessa selvityksessä ei ole kuvattu jarrujen toimintaa, vaan lukijan edellytetään tuntevan sen. Hallinto-oikeus arvioi, ettei VR-Yhtymä Oy:n selvityksen osaltakaan ole kyse Siemens Oy:n liikesalaisuuksista.

Muilta osin kirjeenvaihdossa ei esiinny joko lainkaan teknisiä, taloudellisia tai Siemens Oy:n tietotaitoa kuvaavia tietoja tai ei ainakaan sellaisia edellä tarkoitettuja tietoja, joiden paljastumisesta voisi aiheutua yhtiölle taloudellista vahinkoa. Se seikka, että tilaajalla ja toimittajalla on ollut erimielisyyttä projektin etenemisestä, aikataulusta, keskeyttämisestä ja projektin erinäisistä yksityiskohdista, ei sinällään ole kenenkään liikesalaisuus. Muilta kuin edellä yksilöityjen kirjeiden osalta kirjeenvaihdossa on lähinnä kyse HKL:n tilaajana tekemistä reklamaatioista, Siemens Oy:lle toimitetuista vastauksista ja erinäisistä erimielisyyksistä ja ehdotuksista projektin toteuttamisessa ja keskeyttämisessä.

Siemens Oy:n 1.5.2011–31.5.2012 HKL:lle lähettämät kirjeet

Valituksenalaisen asian asiakirjoihin kuuluu Siemens Oy:n automaattimetron toimittajana HKL:lle tietopyynnössä tarkoitettuna aikana lähettämät 74 kirjettä, jotka koskevat Helsingin metron automatisointiprojektia. Hallinto-oikeus katsoo, että julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 20 kohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä liikesalaisuuksia sisältyy ainoastaan kirjeisiin, jotka on päivätty 20.5.2011, 1.6.2011 ja 9.12.2011 (ilmoitus nro 107).

20.5.2011 päivättyyn kirjeeseen sisältyy toimitusviivästykseen liittyvä taloudellisia ja teknisiä tietoja sisältävä muistio, jonka voidaan katsoa sisältävän automaattimetron toimittajan taloudellista ja teknistä tietämystä koskevia liikesalaisuudeksi katsottavia tietoja. Näin ollen HKL on voinut salata kirjeeseen sisältyvän 20.5.2011 päivätyn muistion. Varsinainen kirje ei sisällä liikesalaisuuksia, eikä sitä ole voitu salata julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 20 kohdan perusteella.

1.6.2011 päivättyyn kirjeeseen sisältyy sivulla 4 junan pysähtymiseen ja liikkeelle lähtöön liittyvää yksityiskohtaista teknistä tietoa, jota voidaan pitää Siemens Oy:n liikesalaisuutena. Sama tieto on kirjeen englanninkielisessä versiossa. HKL on voinut salata kyseisen kirjeen sivun 4 ja vastaavan englanninkielisen version. Muu osa kirjeestä ei sisällä liike­salaisuuksia, eikä sitä ole voitu salata julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 20 kohdan perusteella.

9.12.2011 päivätyn kirjeen (ilmoitus nro 107) liite sisältää teknisen ratkaisun kuvauksen siitä, kuinka Siemens Oy ratkaisee niin sanotun turnbackin eli junan kulkusuunnan vaihtomahdollisuuden. Tältä osin kyse on Siemens Oy:n liikesalaisuudesta, ja HKL on voinut salata kirjeen liitteen julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 20 kohdan perusteella. Varsinainen kirje ei sisällä liikesalaisuuksia, eikä sen salaamiselle ole oikeudellisia perusteita julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 20 kohdan perusteella.

Muiden kirjeiden osalta hallinto-oikeus toteaa, että 14.11.2011 päivättyyn kirjeeseen sisältyy liite, jossa määritellään HKL:n ja Siemensin välistä vastuunjakoa metron automatisointiprojektissa 23.8.2011 tilanteen mukaan. Kirje tai sen liite ei kuitenkaan sisällä mitään Siemens Oy:n liikesalaisuudeksi katsottavaa tietoa. 9.12.2011 päivätty kirje (ilmoitus nro 108) ja 14.12.2011 päivätty kirje (ilmoitus nro 110) puolestaan sisältävät muun ohella luettelon suunnittelun dokumenteista, joita Siemens Oy ja HKL eivät ole toimittaneet. Dokumenttiluettelot itsessään eivät sisällä liikesalaisuudeksi katsottavaa teknistä tietämystä.

11.1.2012 päivätyssä kirjeessä liitteineen esitetään Siemens Oy:n näkemys huollon järjestämisestä ja sen jakaantumisesta yhtiön ja HKL:n kesken vaiheessa 1A. Tältäkään osin kyse ei ole Siemens Oy:n liikesalaisuudeksi katsottavista tiedoista.

Muilta osin Siemens Oy:n HKL:lle lähettämissä kirjeissä on lähinnä kyse sopimuskumppaneiden puolin ja toisin tekemistä reklamaatioista, Siemens Oy:n vastauksista HKL:n reklamaatioihin sekä erinäisistä erimielisyyksistä ja ehdotuksista projektin toteuttamisessa ja keskeyttämisessä. Näiltä osin kirjeenvaihdossa ei esiinny joko lainkaan teknisiä, taloudellisia tai Siemens Oy:n tietotaitoa kuvaavia tietoja tai ei ainakaan sellaisia edellä tarkoitettuja tietoja, joiden paljastumisesta voisi aiheutua yhtiölle taloudellista vahinkoa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Siemens Osakeyhtiö on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin sillä on kumottu HKL:n johtokunnan päätös ja velvoitettu HKL luovuttamaan Tommy Pohjolalle tämän pyytämät asiakirjat, ja HKL:n johtokunnan päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että Pohjolan asiakirjapyyntö palautetaan HKL:n johtokunnalle uudelleen käsiteltäväksi, ja kolmassijaisesti, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Helsingin metron automatisointiprojekti on ollut mittava, erittäin vaativa ja monenlaista huippuosaamista vaatinut toimitus. Se on edellyttänyt toimittajalta korkeatasoista teknistä osaamista, kykyä soveltaa tätä osaamista käytäntöön (know-how) sekä osaamista suunnitella ja aikatauluttaa projekti ja sen lukuisat eri osat. Lisäksi tällainen projektitoimitus edellyttää taloudellista osaamista ja kokemusta, jolla projekti ja sen yksittäiset osatekijät hinnoitellaan sekä suunnitellaan niiden rahoitus ja projektin rahavirrat. Siemens on maailman johtavia tällaisten projektien toimittajia.

HKL on hankintasopimuksessa sitoutunut nimenomaisesti pitämään Siemensin liikesalaisuudet salassa. Se, että hankintasopimukseen on otettu liikesalaisuuksien suojaksi tarkoitettu sopimusehto, osoittaa myös HKL:n tunnustaneen toimitukseen sisältyvän tärkeitä ja suojaa tarvitsevia ja ansaitsevia liikesalaisuuksia. Yksikään teknistä huippuasiantuntemusta toimituksissaan käyttävä järjestelmätoimittaja ei tee toimitussopimusta ilman salassapitoehtoa.

Siemensin automaatiojärjestelmätoimituksen ratkaisuja, toimitustapaa ja projektia koskevat tarkemmat kaupalliset ja taloudelliset seikat ovat Siemensin liikesalaisuuksia. Projektin sisäisissä kirjeissä, pöytäkirjoissa ja monissa muissa projektiasiakirjoissa on kuvattu järjestelmätoimituksen ja -ratkaisujen tarkempaa sisältöä ja yksityiskohtia. Nämä asiakirjat ja asiakirjakohdat eivät muutamia niihin sisältyviä yksityiskohtia lukuun ottamatta ole julkisia. Lisäksi yhdessä toistensa ja muiden asiaan liittyvien asiakirjojen kanssa niissä olevista tiedoista saa muodostettua vielä tarkemman kuvan projektitoimituksen yksityiskohdista.

HKL on tehnyt päätöksensä itse ja omassa harkinnassaan. Vakiintuneen käytännön mukaista on, että salassapitopäätöksiä tehdessään viranomaiset ja tuomioistuimet kysyvät mielipidettä siltä taholta, jonka mahdollisista liikesalaisuuksista on kyse.

Esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännössä (KHO 2007:83) on todettu nimenomaisesti, että liike- ja ammattisalaisuuksien osalta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohtaa tulkittaessa tulee ottaa huomioon säännöksen tarkoitus, joka on yksityisen taloudellisen edun suojaaminen, ja että tästä syystä salassapidon tarvetta tulee tarkastella sen elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, jonka liikesalaisuudesta on kysymys. Tämän näkökulman hallinto-oikeus on sivuuttanut. Yrityksellä itsellään on parhaat edellytykset arvioida tiedon liikesalaisuusluonne. Tästä syystä yrityksen näkemystä on pidettävä salassapitoratkaisun pohjana, kuten julkisuussäännösten esitöissä ja oikeuskäytännössä on todettu.

Siemensin ja HKL:n välillä on vireillä yleisissä tuomioistuimissa riita-asia koskien erityisesti automatisointiprojektin toimituserän 1 viivästymistä. Kyseisessä asiassa on käsitelty asiakirjojen ja kirjelmäkohtien salassapitoa oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n mukaisesti. Helsingin hovioikeus on 4.3.2014 ja 9.2.2015 antamillaan päätöksillä määrännyt muun muassa projektin kirjeitä salassa pidettäväksi sen mukaisesti, mikä on ollut Siemensin perustellusti esittämä näkemys niiden sisältämien tietojen liikesalaisuusluonteesta. Hovioikeus on 9.2.2015 antamassaan päätöksessä todennut, että liikesalaisuusperusteinen salassapitopyyntö voi tulla hylättäväksi vain silloin ja siltä osin kuin kyse on tiedosta, joka aivan ilmeisesti ei tuomioistuimen käsityksen mukaan voi käsittää yrityksen liike- tai ammattisalaisuutta. Vastaava soveltuu luonnollisesti viranomaiseen ja hallintotuomioistuimeen, joka joutuu päättämään asiakirjojen salassapidosta.

HKL on oikeudenkäynnissä vastustanut salassapitoa ilmeisenä tarkoituksenaan saada liikesalaisuuksien julkitulolla vahingoitettua Siemensiä, mutta samalla välttyä vastuulta, joka sille aiheutuisi, jos se omalla päätöksellään luovuttaisi asiakirjat ulkopuolisille. Tilanne on täysin poikkeuksellinen: viranomainen, joka katsoo omissa virkavastuulla tehdyissä päätöksissään tiettyjen asiakirjojen olevan salassa pidettäviä yrityksen suojaksi, pyrkii saamaan nämä asiakirjat julkisiksi yleisen tuomioistuimen kautta.

Hallinto-oikeuden tulkinta siitä, ettei sillä seikalla, mitä kyseisten asiakirjojen salassapidosta on päätetty yleisessä tuomioistuimessa, ole merkitystä arvioitaessa asiaa julkisuuslain perusteella, on käsittämätön. Se, että hallinto-oikeus tietoisena hovioikeuden perustellusta ratkaisusta sivuuttaa sen ja tekee sen kanssa täysin ristiriidassa olevan päätöksen, tekee hovioikeuden ratkaisun käytännössä tyhjäksi.

Salassapidon kynnys ei julkisuuslain nojalla ole ainakaan korkeammalla kuin oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain nojalla. Näin ollen viimeksi mainitun lain esitöissä (HE 13/2006 vp) esitetty soveltuu myös sovellettaessa julkisuuslakia. Esitöiden mukaan nykyisen oikeuskäytännön mukaan liike- ja ammattisalaisuutta on oikeudenkäynneissä pääsäännön mukaisesti suojattu asianosaisten tahdon mukaisesti, eikä ehdotetulla lailla ole tarkoitus muuttaa käytäntöä.

Hallinto-oikeuden tulkinta, jonka mukaan HKL:n ja Siemensin välinen metroprojektin kirjeenvaihto olisi lähes kaikilta osin julkista, on täysin ristiriidassa vakiintuneen viranomais- ja oikeuskäytännön kanssa. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 8.1.2007 taltionumero 5 elinkeinotoimintaa koskevien tietojen, liikesopimusten ja niihin perustuvien suoritusvelvollisuuksien katsottiin salassapitopyynnön esittäjän kannan mukaisesti olevan liikesalaisuuksia. Korkein hallinto-oikeus määräsi tämän perusteella ratkaisussaan salassa pidettäväksi kyseisen asian poliisitutkinta- ja kuulustelupöytäkirjat siltä osin kuin niihin sisältyi mitään tietoja Finnair Oyj:n ja sen sopimuskumppanien välisten sopimusten sisällöstä. Huomionarvoista on myös, että korkein hallinto-oikeus määräsi kokonaisuudessaan salassa pidettäväksi sellaiset liiteasiakirjat, joihin sisältyi salassa pidettäviä tietoja. Kreikan vakuussopimusten julkisuutta koskevassa ratkaisussa KHO 2013:90 sopimuskokonaisuuden katsottiin sisältävän liikesalaisuuksia.

Nyt käsiteltävänä olevissa asiakirjoissa ei ole kyse sopimuksista, saati standardiehdoista, vaan monimutkaisen projektitoimituksen kirjeenvaihdosta. Metroprojektin luonteesta (julkinen hankinta) johtuen Siemens on myöntynyt siihen, että hankintasopimus ja eräät sen liitteet ovat julkisia. Kuitenkin esimerkiksi seuraavat teknisiä ja taloudellisia yksityiskohtia sisältävät hankintasopimuksen liitteet ovat edelleen salaisia: Liite 2 (Tekninen erittely), Liite 3 (Järjestelmän luotettavuuden ja käytettävyyden seuranta ja kiertoajan mittaaminen), Liite 4 (Myyjän kiertoaikasimulaatio), Liite 5 (Hinnat ja maksuerätaulukko), Liite 6 (varaosat ja varaosien hinnat), Liite 9 (Takuuehdot), Liite 11 (Toimitussisältö), Liite 13 (Järjestelmän dokumentaatio), Liite 14 (Ostajan hyväksymät alihankkijat), Liite 16 (Yhteys- ja vastuuhenkilöt) sekä Liite 19 (Myyjän tarjous 1.8.2007 ja sitä täydentävät asiakirjat).

Kysymys on huomattavasti sensitiivisemmistä tiedoista kuin ne, jotka Kreikan vakuussopimusten osalta katsottiin liikesalaisuusluonteiseksi. Toisin kuin Kreikan vakuusjärjestelyssä, metroprojektissa on tiedossa, että kaikki liikesalaisuudet ovat Siemensin. Hallinto-oikeuden ratkaisun johdosta kuka tahansa voisi saada tarkan kuvan siitä, miten Siemens toteuttaa metroprojekteja ja mitkä ovat kriittisiä kohtia projektin onnistumisessa. Siemensin kilpailijat tutustuisivat epäilemättä kiinnostuneina niihin näkemyksiin, joita Siemens ja HKL ovat esittäneet muun muassa toimitusjärjestyksestä sekä ratkaisuista projektin toteutuksessa ja teknisissä kysymyksissä.

Tällaisten tietojen julkiseksi tulo mahdollistaisi sen, että kilpailijat voisivat hyödyntää Siemensin projektiosaamista. Tämä heikentäisi Siemensin kilpailuetua. Siemens ei kilpaile vain Suomen markkinoilla vaan maailmanlaajuisesti, ja liikesalaisuuksien mahdollinen julkitulo auttaisi kilpailijoita kehittämään prosessejaan näiden tietojen perusteella ja vähentäisi Siemensin kilpailuetua maailmanlaajuisesti. Mahdollisesta julkitulosta seuraava vahinko voisi siten olla mittava.

Oikeuskäytännön osalta Siemens on viitannut vielä Helsingin hovioikeuden ratkaisuun 2008:14, jossa hovioikeus määräsi useita kirjelmäjaksoja sekä liiteasiakirjoja kokonaisuudessaan salassa pidettäväksi käytännössä toisen asianosaisen pyynnön mukaisesti. Ratkaisu osoittaa osaltaan yleisen tulkintalinjan olevan, että salassa pidettäviä ovat asianosaisen pyynnön mukaisesti elinkeinotoimintaa koskeva kirjeenvaihto sekä tiedot siitä, mikä on tuotteen (tavaran tai palvelun) valmistus- tai toimitustapa, siltä osin kuin nämä eivät muutoin ole yleisön tiedossa ja asianosainen haluaa niiden pysyvän salassa.

Hallinto-oikeus on katsonut, että HKL ei olisi tehnyt asianmukaista asiakirjakohtaista salassapitoarviointia. Se ilmoittaa itse tehneensä arvion, johon päätöksensä perustaa. Hallinto-oikeuden lähestymistapa ja tulkinta on monin osin perusteeton ja kestämätön.

HKL on epäilemättä virkavastuulla tehdyssä päätöksessä arvioinut asiakirjojen sisältöä tarkemmin ja katsonut niiden sisältävän liikesalaisuuksia. Se, ettei HKL ole kirjoittanut asiakirjakohtaisia perusteluja päätöksessään, on vakiintuneen käytännön mukaista. Edes hallinto-oikeus ei päätöksessään ole kirjannut arviotaan jokaisesta pyydetystä asiakirjasta ja niiden sisällöstä. Tällainen menettely olisikin ongelmallista, koska siinä tapauksessa itse päätös sisältäisi liikesalaisuuksia ja olisi monin osin salassa pidettävä.

Asiakirjojen sisältämien tietojen liikesalaisuusluonteen arviointi erityisesti teknisten seikkojen ja “projekti-knowhow’n" osalta edellyttää alakohtaista asiantuntemusta ja ymmärrystä siitä, mitkä tiedot ovat alalla yleisesti tiedossa ja mitkä ovat suojaa ansaitsevia salaisuuksia.

Siemens on jo lähtökohtaisesti paras taho ottamaan kantaa liikesalaisuusluonteeseen, koska kysymys on sen liikesalaisuuksista ja koska se toimii alalla. Siemensin kannan sivuuttaminen edellyttäisi vahvoja perusteita. HKL:llä voi toiminnastaan johtuen lähtökohtaisesti olla jonkinlaista asiantuntemusta ottaa kantaa tietojen liikesalaisuusluonteeseen. Sen päätöksen mukaan kysymys on liikesalaisuuksista.

Hallinto-oikeudella ei sitä vastoin voi olla asiantuntemusta kyseessä olevasta alasta, relevanteista teknisistä tai taloudellisista kysymyksistä taikka kyseisenlaisten projektitoimitusten erityispiirteistä. On perusteetonta ja hyvin erikoista, että se näistä lähtökohdista sivuuttaa molempien asian paremmin tuntevien tahojen kannat ja tekee arvion, jolle ei ole mitään asiantuntijaperustetta. Erikoista on myös, että Siemensille ei ole varattu tilaisuutta kommentoida tehtyä asiakirjakohtaista arviota ennen päätöksen antamista.

Hallinto-oikeus ei ole perustellut arviotaan siitä, miksi lähes kaikki asiakirjapyynnön kohteena olevat kirjeet eivät sisältäisi liikesalaisuuksia. Siemensin on siten käytännössä mahdotonta kommentoida hallinto-oikeuden arviota.

Kun viranomaisen tai hallintotuomioistuimen arvioitavana on asiakirjan salassapito, ja jos on epävarmuutta tiedon liikesalaisuusluonteesta, ei ole asianmukaista, että jonkin tahon oikeutta loukkaava päätös tehdään tämän kannan vastaisesti ilman asianmukaista asiantuntemusta. Apua liikesalaisuusluonteen määrittämiseen tulee tällöin tarvittaessa hakea alan asiantuntijoilta. Näiden antamaan arvioon tulee sen jälkeen kuulemisperiaatteen mukaisesti pyytää kommentteja siltä taholta, jonka oikeuksista ja eduista on kyse.

Mikäli korkein hallinto-oikeus ei suoraan kumoa hallinto-oikeuden päätöstä, Pohjolan asiakirjapyyntö tulisi edellä sanotun perusteella palauttaa ensisijaisesti HKL:lle tai toissijaisesti hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, jotta ne voisivat teettää asiantuntija-arvion, jota Siemens voisi kommentoida. Tämän pohjalta voitaisiin tehdä perusteltu päätös, johon olisi vielä mahdollista hakea muutosta.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi mahdolliseksi ja tarpeelliseksi itse ratkaista kirjeiden salassapidon asiakirjakohtaisen arvion perusteella, Siemensille tulisi varata tilaisuus lausua asiakirjoista ja niistä tehdystä arviosta tarkemmin erikseen.

Pohjola on rinnastanut HKL:n ja Siemensin väliset kirjeet 1980-luvun metrotoimikunnan muistioihin ja raportteihin, jotka hänen mukaansa olivat julkisia. Projektin toteutusta koskeva osapuolten välinen kirjeenvaihto, jossa käsitellään toimittajan liikesalaisuusluonteisia tietoja, ei ole millään tavoin rinnastettavissa viranomaistahon laatimiin omiin muistioihin ja raportteihin.

Vaikka kirjeiden salassapito ratkaistaan julkisuuslain perusteella, liikesalaisuuksien salassapito perustuu perustuslain 15 §:n mukaisen omaisuuden suojan periaatteeseen, joka tässä yksittäistapauksessa on selvästi painavampi näkökohta kuin kirjeenvaihdon julkisuutta puoltavat seikat. Projektin kirjeiden salassapito ei vaaranna julkisuussäännösten tavoitteiden toteutumista. Sen sijaan asiakirjojen julkisuus johtaisi Siemensin etujen ja oikeuksien täysin tarpeettoman loukkaamiseen.

Mikäli omaksuttaisiin hallinto-oikeuden päätöksen mukainen linja liiketoimintaa koskevien asiakirjojen julkisuuden osalta, ei etenkään huipputeknologian ja -osaamisen yritysten kannattaisi olla missään tekemisissä julkisyhteisöjen kanssa esimerkiksi toimittajina tai palveluntarjoajina, kun niiden liikesalaisuuksien suoja olisi olematon tai vähintäänkin kyseenalainen. Jo se, että yritys joutuu puolustamaan oikeuksiaan esillä olevan kaltaisessa prosessissa ja käyttämään siihen resurssejaan, on epätyydyttävä tilanne.

HKL on 21.1.2015 oikeudettomasti purkanut HKL:n ja Siemensin väliset Helsingin metron automatisointia ja Länsimetroa koskevat hankintasopimukset. Käsillä olevassa tilanteessa Siemensin liikesalaisuuksien suoja korostuu. HKL on aikeissa hankkia muilta toimittajilta muun muassa asetinlaitteet ja myöhemmin automatisoinnin. Mikäli Siemensin toimitusta koskevat tiedot tulisivat julkisiksi, HKL ja muut toimittajat voisivat vapaasti hyödyntää Siemensin liikesalaisuuksia tulevissa metrohankinnoissa. Tästä syystä Siemensin liikesalaisuuksien suojaamisella on poikkeuksellisen suuri merkitys.

Siemens Osakeyhtiö on täydentänyt valitustaan toimittamalla Helsingin hovioikeuden 28.8.2015 antaman päätöksen, joka koskee oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuutta.

HKL on selityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaisia julkisia asiakirjoja. Pääkaupunkiseudun metron automatisointia koskevassa projektissa on kysymys julkisesta hankinnasta, mikä korostaa kuntalaisten oikeutta saada kaikki tarpeelliset ja kattavat tiedot hankinnasta ja siihen liittyvästä projektista.

HKL on toisaalta Siemensin kanssa tekemissään hankintaan liittyvissä sopimuksissa sitoutunut tavanomaisella tavalla Siemensin liikesalaisuuksien salassapitoon.

Edellä olevan perusteella kaikki metron automatisoinnin hankintaan ja automatisointiprojektiin liittyvä projektikirjeenvaihto on HKL:n puolesta julkista, ellei laissa mainitusta erityisestä salassapitoperusteesta ja HKL:n tämän periaatteen mukaisesti hankintasopimukseen neuvottelemista tai hyväksymistä liikesalaisuuksien salassapitoa koskevista ehdoista muuta aiheudu.

HKL on Pohjolan tietopyyntöihin vastatessaan tehnyt asiakirjojen julkisuuteen liittyvät päätöksensä ottaen huomioon Siemensiltä saadut selvitykset ja kannanotot pyydettyjen asiakirjojen julkisuudesta. Menettely tietopyyntöjä käsiteltäessä on ollut kaikin puolin asianmukaista, koska asiaa projektikirjeenvaihdossa tiedusteltaessa Siemens katsoi pyydettyjen asiakirjojen sisältävän liikesalaisuuksia.

Arvioidessaan tietopyynnön kohteena olevien asiakirjojen julkisuutta suhteessa liikesalaisuuksiin HKL otti huomioon varovaisuusperiaatteen, koska Siemens oli projektissa ehdottomasti vaatinut asiakirjojen salassapitoa ja väittänyt nimenomaisesti asiakirjojen sisältävän joko kaupallisia, teknisiä tai Siemensin tietotaitoon liittyviä seikkoja, joiden paljastuminen aiheuttaisi sille vahinkoa. HKL ei kokonaisarviointinsa perusteella nähnyt olevan edellytyksiä asiakirja asiakirjalta kiistää Siemensin erittelemätöntä ilmoitusta siitä, että ne sisältävät liikesalaisuuksia.

HKL on johdonmukaisesti sekä Pohjolan tietopyyntöjä käsitellessään että niissä riita-asioissa, joita sillä on ollut ja on edelleen vireillä käräjäoikeudessa ja muissa oikeusasteissa, lähtenyt siitä, että oikea tapa arvioida liikesalaisuuksien sisältymistä asiakirjoihin on katsoa ja selvittää asiakirjakohtaisesti, sisältävätkö ne sellaisia. HKL:n ongelmana oli tietopyyntöjä käsitellessään, että Siemens ei toimittanut sille selkeää ja yksityiskohtaista perusteltua näkemystä kunkin asiakirjan osalta sen sisältämistä liikesalaisuuksista.

Käytyään nyt asiakirjoja asiakirjakohtaisesti läpi liittyen myös käräjäoikeudessa vireillä oleviin riita-asioihin HKL:n näkemys on, ettei asiakirjoissa ole eikä niistä ilmene liikesalaisuuksia. Siemens ei myöskään sen paremmin vireillä olevassa hallinto-oikeusprosessissa kuin vireillä olevissa käräjäoikeusprosesseissa tai niihin liittyvissä valitusprosesseissa ole esittänyt asiakirjakohtaisesti sellaisia selvityksiä, jotka HKL:n arvion mukaan voisivat merkitä, että asiakirjat sisältäisivät liikesalaisuuksia taikka tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, joka lain nojalla on salassa pidettävä.

HKL on myös automaattimetroprojektiin liittyvissä yleisissä tuomioistuimissa vireillä olevissa oikeudenkäynneissä katsonut, ettei Siemens ole esittänyt lainmukaisia perusteita siitä, että kyse olisi liikesalaisuuksista tai muista vastaavista yksityistä elinkeinotoimintaa koskevista salassa pidettävistä tiedoista, tekemilleen väitteille asiakirjojen pitämisestä salassa myöskään sellaisten asiakirjojen osalta, jotka hallinto-oikeus katsoi salassa pidettäviksi.

Helsingin käräjäoikeus ja Helsingin hovioikeus ovat tähän mennessä annetuissa ratkaisuissaan Siemensin vaatimuksesta katsoneet, että projektikirjeenvaihtoon liittyvät asiakirjat eivät pääosin ole julkisia. HKL on valittanut kaikista päätöksistä, joissa asiakirjojen on katsottu olevan salassa pidettäviä. Siten kaikki asiakirjojen julkisuutta koskevat asiat ovat edelleen vireillä, osin jo korkeimmassa oikeudessa.

Automaattimetroprojektin asiakirjojen julkisuus on merkittävä ennakkoratkaisu, joka tulee ratkaista sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa että korkeimmassa oikeudessa. Päätökset tulevat jatkossa linjaamaan myös muissa samankaltaisissa tapauksissa hankintaan liittyvien asiakirjojen julkisuutta.

Tommy Pohjola on selityksessään vaatinut, että Siemens Osakeyhtiön valitus hylätään ja Helsingin hallinto-oikeuden päätös pysytetään. Lisäksi Pohjola on vaatinut, että Siemens velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valitus on tehty julkisten asiakirjojen toimittamisen viivästyttämiseksi, eikä asiassa ole kysymys lainkaan liikesalaisuuksista. Asiaa on myös riittävästi selvitetty hallinto-oikeudessa ja HKL:ssa.

HKL:n selityksen mukaan se on Siemensin kanssa tekemisissään hankintaan liittyvissä sopimuksissa sitoutunut tavanomaisella tavalla salassapitoon Siemensin liikesalaisuuksien osalta. HKL on kuitenkin sitoutunut laajempaan salassapitoon kuin julkisuuslaki edellyttää. Hallinto-oikeus on katsonut oikein, ettei sopimuksella voida rajoittaa julkisuuslain mukaista asiakirjajulkisuutta. Liikesalaisuuden määritelmän kannalta yrityksen salassapitotahto ei ole ratkaiseva kriteeri, vaan salassapidon perusteita on arvioitava objektiivisesti.

On oletettavaa, että HKL:n varovaisuus perustuu sen tekemiin sopimuksiin, joista voi seurata sille tai sen virkamiehille vahingonkorvausvelvollisuus. Viranomainen ei saa tehdä sopimuksia, jotka voivat vaarantaa perusoikeuksien toteutumisen, kuten asiakirjajulkisuuden. Yksityisoikeudellisilla sopimuksilla, joilla estetään julkisuuslain ja perustuslain turvaama asiakirjajulkisuus, ei saa olla vaikutusta asiakirjan antamiseen tai julkisuusperiaatteeseen.

HKL on selityksessään todennut, ettei asiakirjoissa sen näkemyksen mukaan ole eikä niistä ilmene mitään liikesalaisuuksia. Toteamus rinnastuu itseoikaisuun, joka on mahdollista milloin tahansa hallintoprosessin aikana. Asiakirjat ovat siis jo viranomaisen käsityksen mukaan julkisia. Pohjolan käsityksen mukaan HKL viranomaisena katsoo nyt myös, että hallinto-oikeuden salassa pidettäviksi toteamat asiakirjat ovat myös julkisia, mutta jättää asian korkeimman hallinto-oikeuden harkintaan.

Siemens ei ole vieläkään antanut selvitystä asiakirjojen asiakirjakohtaisesta salassapidettävyydestä, vaan se on todennut ylimalkaisesti kaikkien asiakirjojen olevan salassa pidettäviä. Sillä on ollut lukuisia mahdollisuuksia antaa selvitys asiasta.

Hallintolaki velvoittaa asianosaista selvittämään asiaa. Jos asianosainen ei halua osallistua asian asianmukaiseen selvittämiseen, julkisuusolettama on pääsääntö ja tällöin viranomainen ratkaisee asian käytettävissä olevan tiedon perusteella julkisuuslain määräajoissa. Tällaisessa tilanteessa viranomaisen on arvioitava asiakirjojen salassapidettävyyttä itsenäisesti. HKL on nyttemmin todennut selityksessään, ettei se näe perustetta asiakirjajulkisuuden rajoittamiselle.

Siemens on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta varaamaan tilaisuuden esittää asiakirjakohtaisen arvion asiakirjojen salassapidettävyydestä. Yhtiö on aikaisemmin kieltäytynyt tästä vedoten asian työllistävyyteen. Julkisuusperiaate ei toteudu, jos yksityinen yritys voi vesittää viranomaisen selvitysvelvollisuuden tuomalla näytön ilmi vasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle, kun sille on aikaisemmin varattu lukuisia tilaisuuksia asian selvittämiseksi.

Helsingin käräjäoikeus on lainvoimaisella tuomiolla 15.9.2015 lukenut HKL:n virkamiesten syyksi tuottamuksellisen virkavelvollisuuden rikkomisen, koska he eivät toimittaneet asiakirjoja ajoissa Pohjolalle. Virkamiesten kertomusten mukaan Siemens laiminlöi selvittämisvelvollisuuden, ja jopa uhkasi neuvotteluissa virkamiehiä mittavilla vahingonkorvaus- ja virkarikosoikeudenkäynnillä. Tämä osoittaa sen, että Siemens on jatkuvasti pyrkinyt vain hankaloittamaan asiakirjojen julkisuusarviointia.

Siemens on viitannut yleisten tuomioistuinten ratkaisuihin ja lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimessa. Kuten hallinto-oikeus on katsonut, mainittu laki ei sovellu tapaukseen. Yleisen tuomioistuimen päätökset oikeudenkäynnin julkisuudesta ovat summaarisia eikä varsinaisen käsittelyn aikana ole välttämättä aikaa perehtyä asioiden salassapidettävyyteen. Käräjäoikeus on myös ratkaissut asian riita-asian käsittelyyn liittyvien oikeusohjeiden perusteella, joissa lähtökohtana on toisen osapuolen käsitys salassapidettävyydestä.

Lähtökohtana Helsingin hovioikeudella on ollut se, että asia on salassa pidettävä, ellei asia toisen vaatimuksesta ole ilmeisen perusteeton. Kysymys on siviiliprosessin todistustaakkasäännöksestä, jonka perusteella hovioikeus on arvioinut molemman tasavertaisen osapuolen vaatimuksia. Julkisuuslaki ei tunne ilmaisua "ilmeisen perusteeton" asiakirjojen julkisuuden arvioinnissa.

Ratkaisut eivät ole lainvoimaisia. Hallintotuomioistuimilla on korkein tietotaito arvioida asiakirjojen julkisuutta julkisuuslain perusteella. Näin ollen tuomioilla ei ole merkitystä, vaan asiaa tulisi arvioida julkisuuslain perusteella.

Jos Siemensin salaamisvaatimus hyväksytään, yhteiskunnallisesti merkittävistä hankkeista ei voi saada tietoa. Automaatiometro ja Länsimetron rakentaminen on kenties suurin yhteiskunnallinen hanke vuosikymmeniin, johon on käytetty merkittävä määrä verovaroja. Kansalaiset ovat pysyneet uutispimennossa siitä, mihin rahat on tuhlattu ja mikä on ollut syynä siihen, että metrosopimus lopulta purettiin. Tähän liittyvät keskeisesti osapuolten väliset reklamaatiokirjeet.

Yhteiskunnalliset asiat kuuluvat sananvapauden ydinalueelle. Siemensin salassapitovaatimukset eivät taas koske omaisuuden suojan ydinaluetta, vaan kysymys on lähinnä reklamaatiokirjeistä, joissa HKL:n käsityksen mukaan ei edes ole liikesalaisuuksia.

Viranomaisen on käytettävä harkintavaltaansa julkisuusmyönteisesti ja tulkittava salassapitoperusteita pikemminkin suppeasti kuin niitä laajentaen. Perusoikeusmyönteistä tulkintaa koskeva periaate velvoittaa viranomaista valitsemaan useista mahdollisista tulkintavaihtoehdoista julkisuusperiaatetta parhaiten ja tehokkaimmin toteuttavan vaihtoehdon.

Siemens on monikansallinen yritys, joka on pyrkinyt valituksella vain rajoittamaan asian julkista käsittelyä. Yhtiö on aiheuttanut turhan prosessin ilmeisen perusteettomalla vaatimuksella korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi ei ole kohtuullista, että Pohjola joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Siemens Osakeyhtiö on lisäkirjelmällään toimittanut tänne korkeimman oikeuden kolme 23.2.2016 antamaa päätöstä, joilla on hylätty HKL:n valituslupahakemukset oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuutta koskevista Helsingin hovioikeuden päätöksistä 4.3.2014, 9.2.2015 ja 28.8.2015.

Siemens on lausunut muun ohella, että hovioikeuden päätöksillä Siemensin liikesalaisuuksia sisältäviä kirjelmäkohtia ja todisteita on määrätty salassa pidettäviksi ja niiden liikesalaisuusluonne on lainvoimaisesti vahvistettu. Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole perustetta arvioida asiaa toisin. Sama tieto ei voi saman säännöksen nojalla olla liikesalaisuus yleisessä tuomioistuimessa ja ei-liikesalaisuus hallintomenettelyssä.

Siemens Osakeyhtiö on vastaselityksessään uudistanut valituksessaan esittämänsä vaatimukset ja vaatinut, että Pohjolan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Vastaselityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Pohjolan selityksessä esitetään useita perustelemattomia ja paikkansa pitämättömiä väitteitä sekä syytetään Siemensiä jopa uhkailusta ja painostamisesta. Vaikka Pohjola ei tunne pyytämiensä kirjeiden sisältöä, hän väittää, ettei kyse olisi lainkaan liikesalaisuuksista. Asian ratkaisun kannalta selitys ja siinä esitetyt väitteet ovat merkityksettömiä.

HKL:n selityksessä puolestaan esitetään täydellinen kannanmuutos. Se on päätöksessään katsonut Pohjolan pyytämien asiakirjojen olevan liikesalaisuuksia sisältävinä salassa pidettäviä. Nyt HKL kuitenkin väittää, että sen päätös olisi perustunut pelkästään Siemensin esittämään kantaan, eivätkä pyydetyt asiakirjat sisältäisi liikesalaisuuksia. HKL:n muuttuneen kannan ilmeinen tarkoitus on saada Siemensin liikesalaisuuksien julkitulolla vahingoitettua Siemensiä ja hyödynnettyä tietoja tulevissa metroprojekteissa.

Yleiset tuomioistuimet ovat määränneet asiakirjat tai asiakirjakohdat salassa pidettäviksi Siemensin pyyntöjen ja perustelujen mukaisesti. Ne ovat hylänneet HKL:n väitteet riittämättömistä erittelyistä, selvityksistä ja perusteluista. Myös käräjäoikeudessa ja hovioikeudessa on arvioitu nimenomaan sitä, onko kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetusta liikesalaisuudesta, jonka perusteella asiakirja on salassa pidettävä.

Hovioikeuden päätöksissä on otettu yhdenmukainen, vakiintunutta käytäntöä noudattava ratkaisulinja, ja annetut ratkaisut on perusteltu hyvin. Mikäli korkein hallinto-oikeus seuraisi ratkaisussaan hallinto-oikeuden päätöstä, hallintotuomioistuimet ja yleiset tuomioistuimet soveltaisivat samaa julkisuussäännöstä ristiriitaisella tavalla. Oikeusvarmuus ja ennakoitavuus edellyttävät tulkintakäytännön olevan yhtenevä. Hallinto-oikeuden ratkaisu johtaisi siihen, että HKL:n tulisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdasta huolimatta pyydettäessä antaa asiakirjoja, jotka on oikeudenkäynnissä määrätty salassa pidettäviksi. Tämä ei voi lakia oikein sovellettaessa olla mahdollista.

HKL väittää, että Siemens olisi ollut velvollinen esittämään yksityiskohtaiset asiakirjakohtaiset perustelut ja selvitykset vedotessaan liikesalaisuuksiin, ja että yhtiö ei olisi näin toiminut. Siemens ei tee julkisuuslakiin perustuvia päätöksiä eikä sen velvollisuutena ole esittää julkisuuslain mukaisia perusteluja tai tehdä selvityksiä tätä varten. Yhtiö on HKL:n pyynnöstä esittänyt sille kantansa. HKL:n tehtävänä on ollut tehdä julkisuuslain mukainen arviointi ja päätös siten kuin laki edellyttää.

Vaikka Siemensillä ei ole lain mukaan velvollisuutta esittää selvityksiä asiakirjojen sisältämistä liikesalaisuuksista, se on etujensa ja oikeuksiensa puolustamiseksi katsonut aiheelliseksi laatia vastaselitykseen oheistetun taulukon, jossa on lyhyesti ja yleisellä tasolla perusteltu kunkin pyynnön kohteena olevan kirjeen salassapidon syy. Siemens on esittänyt vastaavanlaiset taulukot yleisten tuomioistuinten salassapitoprosesseissa, joissa taulukoista ilmenneiden perustelujen on katsottu olevan riittävät.

Pohjolan oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton. Siemens ei ole aiheuttanut turhaa prosessia ilmeisen perusteettomalla vaatimuksella, vaan on joutunut puolustamaan oikeuksiaan tilanteessa, jossa sen liikesalaisuuksia pyritään saattamaan julkisiksi.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Siemens Osakeyhtiön lisäkirjelmän ja vastaselityksen tiedoksi Tommy Pohjolalle.

Tommy Pohjola on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 1.3.2017 saapuneessa kirjelmässään vaatinut, että hänelle myönnetään valtion varoista hyvitystä oikeudenkäynnin viivästymisestä vuodesta 2016 alkaen 1 500 euroa vuodelta. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Pohjola on tehnyt asiakirjapyynnön HKL:lle 16.11.2012, joka on vastannut siihen 22.3.2013 eli selvästi julkisuuslain 14 päivän mukaisen määräajan päättymisen jälkeen. Pohjolan valitettua päätöksestä Helsingin hallinto-oikeus palautti asian HKL:n ratkaistavaksi. Pohjola valitti HKL:n samansisältöisestä päätöksestä jälleen Helsingin hallinto-oikeuteen 25.11.2014. Hallinto-oikeus on antanut päätöksensä 13.5.2015, ja Siemens Osakeyhtiö on valittanut siitä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asia on ollut tuomioistuinten käsiteltävänä vähän alle neljä vuotta. Tiedotusvälineiden kannalta aihe on vanhentunut, mikäli asiakirjapyyntöä koskevan valituksen käsittely kestää yli vuoden.

Tässä tapauksessa käsittelyyn on kulunut kohtuuton aika, mikä vaarantaa julkisuusperiaatteen toteutumisen. Asiakirjat koskevat Länsimetron valmistumista ja automaatiometroa. Hanke on siirtynyt jo historiaan ja sen yhteiskunnallinen kiinnostavuus on vähentynyt. Tämä aiheuttaa vahinkoa tiedonvälitykselle demokraattisessa yhteiskunnassa, mutta myös toimittaja Pohjolalle.

Siemens Osakeyhtiön ja HKL:n intresseissä on, että asian käsittely kestää tuomioistuimessa. Pohjola on pyrkinyt valvomaan niiden toimintaa. Media ei voi toimia vallan vahtikoirana, jos lopullisen päätöksen saaminen kestää lähes neljä vuotta.

Neljän vuoden pituinen käsittely loukkaa asianosaisen oikeutta oikeu-denmukaiseen oikeudenkäyntiin ottaen huomioon julkisuusperiaatteen tarkoituksen. Erityisenä raskauttavana seikkana on pidettävä HKL:n viivyttelyä asiakirjapyyntöön vastaamisessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Siemens Osakeyhtiön valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Tommy Pohjolan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

3. Pohjolan vaatimus oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Asian kohdistuminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin hallinto-oikeus on kumonnut pääosin Helsingin kaupungin liikennelaitos -liikelaitoksen (HKL) johtokunnan päätöksen ja oikeuttanut Tommy Pohjolan saamaan pyytämänsä HKL:n ja Siemens Osakeyhtiön välisen metron automatisointiprojektiin liittyviä reklamaatioita koskevan kirjeenvaihdon ajalta 1.5.2011–31.5.2012 lähes kokonaisuudessaan. Eräiden asiakirjojen tai niiden osien osalta Pohjolan valitus on hylätty.

Koska vain Siemens Osakeyhtiö on valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä, korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys hallinto-oikeuden päätöksen lainmukaisuudesta ainoastaan siltä osin kuin Pohjola on sillä oikeutettu saamaan pyytämänsä asiakirjat. Päätöksen lain­mukaisuus ei tule tutkittavaksi laajemmin eli siltä osin kuin Pohjolan valitus on hylätty.

Yleisissä tuomioistuimissa annettujen salassapitomääräysten merkitys

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain säännökset ja lain esityöt

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain (370/2007) 2 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään oikeudenkäynnin ja oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta valtakunnanoikeudessa, korkeimmassa oikeudessa, hovioikeudessa, käräjäoikeudessa, työtuomioistuimessa ja sotaoikeudessa.

Mainitun lain 3 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan tuossa laissa oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettua asiakirjaa, joka on toimitettu tuomioistuimelle tai laadittu tuomioistuimessa oikeudenkäyntiä varten.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annettua lakia koskevan hallituksen esityksen HE 13/2006 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lainkohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"(- - -). Oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitettaisiin ehdotetussa laissa tiettyyn yksittäiseen oikeudenkäyntiin liittyvää, tuomioistuimelle toimitettua tai siellä laadittua asiakirjaa.

(- - -)

Määritelmästä johtuisi, että asiakirjan luonne oikeudenkäyntiasiakirjana säilyy senkin jälkeen, kun asia ei ole enää tuomioistuimessa vireillä, ja siihen sovellettaisiin siten tämänkin jälkeen oikeudenkäynnin julkisuuslain säännöksiä. On huomattava, että oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitettaisiin vain asiakirjoja, jotka ovat tuomioistuimen hallussa nimenomaisesti oikeudenkäyntiä varten. Samoista asiakirjoista saattaa olla muita kappaleita, kuten esimerkiksi jäljennöksiä, myös muiden viranomaisten hallussa. Ehdotettu laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa ei kuitenkaan tulisi sovellettavaksi muussa viranomaisessa näidenkään asiakirjojen osalta, vaan julkisuus määräytyisi julkisuuslain tai muun erityislainsäädännön perusteella siitä huolimatta, että sama asiakirja on tuomioistuimen hallussa oikeudenkäyntiasiakirjana. Asiakirjaan ei tulisi sovellettavaksi ehdotettu oikeudenkäynnin julkisuuslaki siinäkään tilanteessa, että asiakirja on ollut tuomioistuimen hallussa, mutta se on palautettu esimerkiksi tarpeettomana takaisin asianosaiselle ilman, että sitä käsitellään enemmälti.

Sen sijaan tilanteessa, jossa oikeudenkäyntiasiakirjat siirretään oikeudenkäynnin päätyttyä säilytettäväksi ja arkistoitavaksi muulle viranomaiselle kuin tuomioistuimelle, oikeudenkäyntiasiakirjojen status ei muuttuisi, vaikka ne eivät enää olisikaan tuomioistuimen hallussa."

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n mukaan tuomioistuin voi asianosaisen pyynnöstä tai erityisestä syystä muutoinkin päättää, että oikeudenkäyntiasiakirja on pidettävä tarpeellisin osin salassa, jos siihen sisältyy muussa laissa salassa pidettäviksi säädettyjä tietoja, joiden julkisiksi tuleminen todennäköisesti aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty.

Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella seuraavaa:

"(- - -)

On tärkeää huomata, että tuomioistuimilla ei olisi mahdollisuutta määrätä mitä tahansa oikeudenkäyntiasiakirjaa pidettäväksi salassa. Salassapitomääräyksen antamiselle tulisi löytyä aina oikeutus voimassa olevasta lain tasoisesta sääntelystä. Tällaisia salassapitosäännöksiä sisältyy lukuisiin eri lakeihin. Näistä tuomioistuimien kannalta käytännössä merkittävin on julkisuuslain 24 §. Jos salassapitomääräykseen oikeuttavassa lainkohdassa olisi oma vahinkoedellytyslauseke, sen täyttyminen olisi yleinen edellytys ehdotetun 10 §:n määräyksen antamiselle.

Ehdotettuun pykälään sisältyy salassapitomääräyksen edellytyksenä kaikki tilanteet kattava vahinkoedellytyslauseke, jonka mukaan salassapitomääräyksen antaminen olisi mahdollista vain, jos salattavan tiedon julkiseksi tuleminen todennäköisesti aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Eri laeissa olevilla salassapitoperusteilla suojataan joko jotakin tiettyä yksityistä tai yleistä etua. Harkittaessa salassapitomääräyksen antamista olisi punnittava sitä, aiheutuuko tiedon julkiseksi tulemisesta suojattaville eduille haittaa. Minkä tahansa haitan aiheutuminen ei olisi riittävää, vaan haitan tulisi olla merkittävää ja sen syntymisen todennäköistä. Salassapitomääräyksen pyytäjän olisi esitettävä uskottava selvitys haitan aiheutumisesta. Tarkoituksena ei ole kuitenkaan muodostaa asian käsittelystä suhteettoman raskasta prosessia, vaan asia pitäisi hoitaa käytännöllisesti ja välttäen varsinaisen oikeudenkäynnin kulun häiriintymistä tai käsittelyn viivästymistä.

Esimerkkinä pykälän soveltamisesta voidaan ottaa esille yksityisen liike- ja ammattisalaisuuden suoja, josta säädetään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa. Oikeudenkäynnissä yksityisen liike- ja ammattisalaisuus ei nykyisen OikJulkL:n mukaan nauti suoraan lain nojalla suojaa julkisuudelta, vaan edellyttää ensinnäkin erillistä OikJulkL 5 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla tehtävää päätöstä asian käsittelemisestä tarpeellisin osin suljetuin ovin ja lisäksi liike- ja ammattisalaisuuksia sisältävien asiakirjojen suojaamiseksi OikJulkL 9 §:n 2 momentin nojalla annettua salassapitomääräystä. Ehdotetun pykälän mukaan yksityisiä liike- ja ammattisalaisuuksia sisältävän oikeudenkäyntiasiakirjan suoja edellyttäisi jatkossakin salassapitomääräyksen antamista. Käytännössä kysymys salassapitomääräyksen antamisesta tulisi tuomioistuimen harkittavaksi asianosaisen aloitteesta. Pyytäessään salassapitomääräyksen antamista asianosainen esittäisi samalla tarpeelliset perustelut tiedon julkiseksi tulemisesta aiheutuvista seurauksista. Asiaa ratkaistaessa merkitystä voitaisiin antaa myös vastapuolen mielipiteelle, mutta ratkaisevassa asemassa olisi jo asian luonnosta johtuen salassapitomääräystä pyytäneen näkemys ja hänen asiassa esittämä. Jos asiakirjat sisältävät sivullisen liike- ja ammattisalaisuuksia, tuomioistuimen on syytä omasta aloitteestaan harkita salassapitoa koskevan määräyksen antamisen tarpeellisuutta.

Nykyisen oikeuskäytännön mukaan liike- ja ammattisalaisuutta on oikeudenkäynneissä pääsäännön mukaisesti suojattu asianosaisten tahdon mukaisesti, eikä ehdotetulla lailla ole tarkoitus muuttaa käytäntöä. Tiedon kuuluminen liike- ja ammattisalaisuuden käsitteen piiriin on yleensä jo sellaisenaan indisio siitä, että tiedon tuleminen julkiseksi aiheuttaisi merkittävää, yleensä taloudellista, haittaa tai vahinkoa liikkeen- tai ammatinharjoittajalle."

Oikeudellinen arviointi

Asiakirjoista ilmenee, että ainakin osa asiakirjapyynnön kohteena olevista asiakirjoista on määrätty Siemens Osakeyhtiön/Siemens SAS:n ja Helsingin kaupungin/HKL:n välistä riita-asiaa koskevan oikeudenkäynnin yhteydessä salassa pidettäviksi.

Edellä mainituista säännöksistä ja niiden esitöistä ilmenevän perusteella tuomioistuimen oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n perusteella antama salassapitomääräys voi kohdistua ja olla sitova ainoastaan mainitun lain soveltamisalaan kuuluvan oikeudenkäyntiasiakirjan suhteen.

Kysymyksessä on oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvä erityissäännös, jonka nojalla annetun salassapitomääräyksen ulottuvuutta ja merkitystä muussa viranomaistoiminnassa on tulkittava sen omista lain esitöistä ilmenevistä lähtökohdista ja tavoitteista käsin. Esitöistä ilmenee muun ohella, että erityisesti liikesalaisuuksien osalta salassapitomääräystä pyytäneen näkemykselle ja esittämälle on ollut tarkoitus antaa käytännössä ratkaiseva merkitys. Liikesalaisuutta on oikeudenkäynneissä pääsäännön mukaisesti suojattu asianosaisten tahdon mukaisesti, eikä ehdotetulla lailla ole ollut tarkoitus muuttaa tuota käytäntöä. Edelleen esitöistä ilmenee, että salassapitomääräyksen antamista koskevan asian käsittelystä ei ole ollut tarkoitus muodostaa suhteettoman raskasta prosessia.

Lähtökohtina hallintoviranomaisessa tehtävässä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännöksiin nojautuvassa asiakirjapyynnön johdosta tehtävässä julkisuusarvioinnissa on puolestaan mainitun lain 10 §:n mukaisesti arvioinnin asiakirja- ja tietokohtaisuus sekä se, että perustuslain 12 §:ssä turvattuun julkisuusperiaatteeseen laintasoisesti säädettyjä poikkeuksia ei voida tulkita laventavasti. Yrityksen salassapitotahdolla ja esittämällä selvityksellä ei ole sellaisenaan ratkaisevaa asemaa arvioitaessa sitä, sisältääkö pyydetty asiakirja liikesalaisuuksia, vaan salassapidon perusteita on arvioitava objektiivisesti.

Edellä lausutun perusteella oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain nojalla annetut nyt kysymyksessä olevia asiakirjoja koskevat salassapitomääräykset eivät ole olleet sitovia ratkaistaessa samoja asiakirjoja koskevaa asiakirjapyyntöä HKL:n johtokunnassa eivätkä ne ole sitovia myöskään käsiteltäessä asiakirjapyyntöasiaa koskevia valituksia hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskeva arviointi on tässä tilanteessa tullut tehdä ja tulee tehtäväksi itsenäisesti, yleisissä tuomioistuimissa annettujen salassapitomääräysten ja niiden perustana olevien arvioiden sitomatta tuota harkintaa.

Asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskeva arviointi sekä pääasian lopputulos

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin asiakirjoihin, joihin Siemens Osakeyhtiön valitus täällä kohdistuu.

Yhtiöllä on ollut tilaisuus valituksessaan ja vastaselityksessään esittää perustelunsa näkemykselleen valituksen kohteena olevien asiakirjojen salassapidettävyydestä. Yhtiön vaatimaa tilaisuuden varaamista lausua korkeimman hallinto-oikeuden tekemästä asiakirjojen julkisuusarvioinnista ennen asian ratkaisemista ei tähän nähden voida pitää asian selvittämisen kannalta välttämättömänä, eikä sitä edes voitaisi toteuttaa rikkomatta oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 15 §:ssä tarkoitettua tuomioistuimen neuvottelun salassapitovelvoitetta.

Asiakirjoihin tutustumisen perusteella ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita niiden asiakirjojen osalta, joihin yhtiön valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohdistuu eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on oikeuttanut Pohjolan saamaan asiakirjoista tiedon.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Kysymys Siemens Osakeyhtiön valituksen kohteena olevien asiakirjojen julkisuudesta ja salassapidettävyydestä on tulkinnanvarainen. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Tommy Pohjolalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskeva ratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain (hyvityslaki) 3 §:n (81/2013) 1 momentin mukaan yksityisellä asianosaisella on oikeus saada valtion varoista 6 §:ssä tarkoitettu kohtuullinen hyvitys, jos oikeudenkäynti viivästyy siten, että se loukkaa asianosaisen oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa. Pykälän 2 momentin mukaan hallintolainkäyttöasiassa oikeus hyvitykseen 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä on vain sellaisella yksityisellä asianosaisella, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia välittömästi koskee.

Hyvityslain 4 §:n 1 momentin mukaan arvioitaessa, onko oikeudenkäynti viivästynyt, otetaan oikeudenkäynnin keston lisäksi huomioon erityisesti:

1) asian laatu ja laajuus;

2) asianosaisten, viranomaisten ja tuomioistuinten toiminta oikeudenkäynnissä;

3) asian merkitys asianosaiselle.

Pykälän 2 momentin mukaan oikeudenkäynnin viivästymistä arvioitaessa otetaan lisäksi huomioon Euroopan neuvoston ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (SopS 19/1990) 6 artiklan 1 kappaleen soveltamista.

Hyvityslain 5 §:n (81/2013) 2 momentin mukaan hallintolainkäyttöasiassa oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika alkaa, kun vireillepanoasiakirja on toimitettu asianomaiselle tuomioistuimelle tai viranomaiselle. Oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika alkaa kuitenkin jo oikaisuvaatimuksen tai muun vastaavan hallintomenettelyssä käsiteltävän vaatimuksen tekemisestä, jos tällainen vaatimus on lain mukaan tehtävä ennen kuin päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Erityisestä syystä oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika voi alkaa tätä aikaisemmasta ajankohdasta.

Hyvityslain 6 §:n (81/2013) 1 momentin mukaan hyvityksen tarkoituksena on korvata oikeudenkäynnin viivästymisestä asianosaiselle aiheutunutta huolta, epävarmuutta ja muuta niihin rinnastettavaa haittaa. Pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan hyvityksen määrä on 1 500 euroa vuodessa kultakin vuodelta, jona oikeudenkäynti on tuomioistuimen tai viranomaisen vastuulla olevasta syystä viivästynyt.

Hyvityslain 7 §:n (81/2013) 1 momentin mukaan hyvitystä on vaadittava pääasiaa käsittelevältä tuomioistuimelta. Vaatimus on tehtävä hyvissä ajoin ja viimeistään ennen pääasian käsittelyn päättymistä puhevallan menettämisen uhalla.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Hyvityslaki on tullut sovellettavaksi hallintotuomioistuimissa käsiteltävissä asioissa mainitun lain muuttamisesta annetulla 1.6.2013 voimaan tulleella lailla (81/2013). Voimaantulosäännöksen mukaan mainitun lain voimaan tullessa tuomioistuimessa tai lain 2 §:n 1 momentissa tarkoitetussa lautakunnassa vireillä olevassa asiassa sovellettaisiin mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2015:139 on päätöksestä ilmenevillä perusteilla kuitenkin tutkittu viivästymishyvitysvaatimus asiassa, joka oli tullut tuomioistuimessa vireille ennen 1.6.2013.

Tommy Pohjola on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 1.3.2017 saapuneessa kirjelmässään siitä lähemmin ilmenevin perusteluin vaatinut, että hänelle myönnetään valtion varoista hyvitystä oikeudenkäynnin viivästymisestä vuodesta 2016 alkaen 1 500 euroa vuodelta.

Hyvityslain 5 §:n 2 momentin mukainen oikeudenkäynnin kestona huomioon otettava aika on alkanut 17.4.2013, jolloin Pohjolan valitus HKL:n toimitusjohtajan päätöksestä 22.3.2013 on saapunut Helsingin hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeus on päätöksellään 12.9.2014 siirtänyt asian HKL:n johtokunnan ratkaistavaksi, ja johtokunta on päätöksellään 23.10.2014 hylännyt Pohjolan asiakirjapyynnön. Hallinto-oikeus on 13.5.2015 antanut päätöksensä Pohjolan valitukseen johtokunnan päätöksestä ja Siemens Osakeyhtiö on valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä 17.6.2015 korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Oikeudenkäynti on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antohetkellä kestänyt siten noin neljä vuotta.

Asiakirja-aineisto, jonka julkisuutta ja salassa pidettävyyttä oikeudenkäynti on koskenut, on huomattavan laaja käsittäen noin 130 asiakirjaa, joissa on yhteensä yli 750 sivua. Kysymys asiakirjojen julkisuudesta ja salassapidettävyydestä on ollut tulkinnanvarainen, ja asian oikeudellista arviointia tuomioistuimissa on vaikeuttanut se, että HKL:n johtokunta ei päätöstä tehdessään ollut arvioinut kysymystä asiakirjakohtaisesti. Asiaa on myös jouduttu käsittelemään kahdesti hallinto-oikeudessa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen asian kokonaiskäsittelyaikaa ei voida pitää kohtuuttoman pitkänä. Tämän vuoksi Pohjolan vaatimus oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 15.5.2017