KHO:2017:98

Maankäyttö ja rakentaminen – Rakennusvalvonta – Hallintopakko – Rakennus – Rakennuslupa – Luvan tarve – Saunalautta

Vuosikirjanumero: KHO:2017:98
Antopäivä: 9.6.2017
Taltionumero: 2787
Diaarinumero: 4196/1/16

Asumiseen käytettävän tilan rannassa pääosan ajasta sijaitsevan saunalautan katsottiin vastaavan käyttötarkoituksensa, kokonsa, ulkonäkönsä, rakenteensa ja pysyvyytensä puolesta tavanomaista rantasaunaa. Se edellytti viranomaisvalvontaa muun ohella maisemaan, turvallisuuteen, jätevesi- ja jätehuoltoon liittyvien seikkojen vuoksi. Saunalautan oli näissä oloissa katsottava olevan rakennus, jonka rakentaminen edellytti rakennuslupaa. Kyse ei siten ollut maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:ssä tarkoitetusta toimenpideluvanvaraisesta liikuteltavan laitteen pitämisestä paikallaan sellaista käyttöä varten, joka ei liity tavanomaiseen veneilyyn. Koska saunalautalla ei ollut rakennuslupaa, lautakunta oli voinut määrätä sen poistettavaksi sakon uhalla.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 113 §, 125 § ja 182 §

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 2.11.2016 nro 16/0241/1

Asian aikaisempi käsittely

Uudenkaupungin ympäristö- ja lupalautakunta on 17.11.2015 tekemällään päätöksellä (§ 148) velvoittanut A:n poistamaan Uudessakaupungissa sijaitsevalla kiinteistöllä Laine 895-479-2-34 olleen luvattoman saunalautan 31.3.2016 mennessä 2 000 euron sakon uhalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamista koskevat vaatimukset ja valituksen, mutta asian käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi pidentänyt velvoitteen suorittamiseksi asetettua määräaikaa niin, että se päättyy 31.12.2016. Lisäksi hallinto-oikeus on hylännyt A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamista koskevat vaatimukset

Hallintolainkäyttölain mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta muun ohella, jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Mainitun lain mukaan valitusviranomainen voi asian selvittämiseksi toimittaa muun muassa kiinteän omaisuuden tai paikan taikka muun kohteen katselmuksen.

Koska kysymyksessä olevan asian ratkaisemiseksi tarvittavat tosiseikat ilmenevät asiakirjoista ja niihin liitetyistä valokuvista, suullisen käsittelyn toimittaminen olisi ilmeisen tarpeetonta. Samasta syystä katselmuksen toimittaminen asian selvittämiseksi ei ole tarpeen.

Pääasia

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) 113 §:n mukaan rakennus on asumiseen, työntekoon, varastointiin tai muuhun käyttöön tarkoitettu kiinteä tai paikallaan pidettäväksi tarkoitettu rakennelma, rakenne tai laitos, joka ominaisuuksiensa vuoksi edellyttää viranomaisvalvontaa turvallisuuteen, terveellisyyteen, maisemaan, viihtyisyyteen, ympäristönäkökohtiin taikka muihin tämän lain tavoitteisiin liittyvistä syistä. Rakennuksena ei kuitenkaan pidetä kooltaan vähäistä ja kevytrakenteista rakennelmaa tai pienehköä laitosta, ellei sillä ole erityisiä maankäytöllisiä tai ympäristöllisiä vaikutuksia.

Mainitun lain 126 §:n mukaan toimenpidelupa tarvitaan sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan.

Lain 126 a §:n mukaan toimenpidelupa tarvitaan muun ohella asuntovaunun tai -laivan tai vastaavan pitämiseen paikallaan sellaista käyttöä varten, joka ei liity tavanomaiseen retkeilyyn tai veneilyyn (liikuteltava laite). Kunta voi kuitenkin rakennusjärjestyksessä määrätä, että toimenpidelupaa ei kunnassa tai sen osassa tarvita muun muassa edellä mainitussa kohdassa tarkoitettuun toimenpiteeseen, jos toimenpidettä voidaan pitää vähäisenä.

Edelleen lain 182 §:n mukaan, jos joku ryhtyy toimiin maankäyttö- ja rakennuslain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyö laimin niihin perustuvan velvollisuutensa, kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin. Viranomaisen antamaa kieltoa tai määräystä voidaan tehostaa uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella. Uhkasakkoa ja teettämisuhkaa koskevassa asiassa sovelletaan muutoin, mitä uhkasakkolaissa säädetään.

Uudenkaupungin rakennusjärjestyksen kohdan 2.2 mukaan muun ohella asuntovaunun tai -aluksen tai vastaavan (liikuteltava laite) pitäminen paikallaan sellaista käyttöä varten, joka ei liity tavanomaiseen retkeilyyn tai veneilyyn, edellyttää toimenpidelupaa, mikäli kyseessä on rakennelma tai laitos. Mikäli rakennelmaa, rakennetta tai laitosta on pidettävä rakennuksena (MRL 113 §), käsitellään asia rakennuslupa-asiana.

Asiassa saatu selvitys

A:n omistama Laineen kiinteistö on kooltaan 25,41 hehtaaria, josta 24,95 hehtaaria on vesialuetta. Kiinteistöllä on valitukseen liitetyn asemapiirroksen mukaan omakotitalo sekä neljä erilaista saunarakennusta ja lisäksi myös muita talousrakennuksia.

Holvisaunat Oy:n omistama saunalautta on rakennustarkastajan tarkastuskäynnillä 17.11.2015 ollut nostettuna Laineen kiinteistön rannalle. Asiassa saadun selvityksen mukaan saunalauttaa on kesäaikaan säilytetty poijuun kiinnitettynä kiinteistön rannan edustalla. A:n mukaan saunalauttaa käytetään kesäaikaan myös säännöllisesti vesistössä liikkumiseen. Valituksen mukaan lauttaa tai lautan saunaa ei ole käytetty lautan ollessa rannassa poijuun kiinnitettynä. Toisaalta valitukseen liitetyn rakennusvalvontatoimistolle osoitetun 29.10.2015 päivätyn selityksen mukaan lautan saunaa on käytetty myös omassa rannassa.

Saunalautta on mitoiltaan 9,3 x 3,95 metriä, ja se on rekisteröity vesikulkuneuvorekisteriin. Saunalautta on varustettu muun ohella kahdella perämoottorilla, ohjauslaitteistolla, kulkuvaloilla ja muulla merenkulkuvarustuksella, aurinkopaneeleilla, septitankilla ja -pumpulla sekä kemiallisella WC:llä. Valokuvien mukaan saunalautta muistuttaa ulkonäöltään varsin tavanomaista saunarakennusta, joka on perustettu kelluvalle lautalle.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan A:ta on 14.1.2015 kehotettu poistamaan luvaton saunalautta kiinteistöltä. Koska kehotusta ei ole noudatettu, A:lle on 19.10.2015 varattu tilaisuus selityksen antamiseen ennen valituksenalaisen uhkasakolla tehostetun velvoitepäätöksen tekemistä.

Oikeudellinen arviointi

Saadun selvityksen mukaan saunalautta on suurimman osan ajasta sijoitettuna joko poijukiinnityksellä kiinteistön vesialueelle tai nostettuna talvisäilytykseen kiinteistön rannalle. Ulkoisesti saunarakennusta muistuttava saunalautta ei rantaan kiinnitettynä juurikaan eroa maisemallisilta vaikutuksiltaan tavanomaisesta rantasaunasta. Vaikka kyseinen saunalautta varustelunsa puolesta soveltuu käytettäväksi myös vesikulkuneuvona, niin se on tilaratkaisujensa ja muiden ominaisuuksiensa perusteella ensisijaisesti katsottava rakennetun käytettäväksi saunana. Sillä seikalla, että saunalautta on merkitty vesikulkuneuvorekisteriin, ei ole merkitystä arvioitaessa saunalautan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen luvan tarvetta.

Edellä mainituin perustein, vaikka saunalauttaa toisinaan kesäkautena käytettäisiin myös vesillä liikkumiseen, sen pitämistä kiinteistöllä ei voida pitää tavanomaiseen retkeilyyn tai veneilyyn liittyvänä. Saunalautta on liikuteltavuudestaan huolimatta kokonsa, käyttötarkoituksensa sekä maankäytöllisten ja maisemallisten vaikutustensa perusteella rakennus tai rakennelma, jonka sijoittaminen ranta-alueelle tai sen edustalla olevalle vesialueelle edellyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua lupaharkintaa.

Koska saunalautan sijoittaminen kiinteistölle edellyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyä lupaa eikä sellaista ole myönnetty, lautakunta on voinut velvoittaa A:n kiinteistön omistajana poistamaan luvattoman saunalautan kiinteistöltä.

Edellä mainituin perustein lautakunnan päätöksen muuttamiseen ei ole syytä. Asian käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi määräaikaa velvoitteen täyttämiselle on kuitenkin pidennettävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

A:n valitus on hylätty hallinto-oikeudessa. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että hän joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 113 §, 125 § 1 momentti, 126 §, 126 a § 1 ja 3 momentti ja 182 §

Hallintolainkäyttölaki 38 § 1 momentti, 41 § ja 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Kari Hartzell ja Veronica Storträsk. Esittelijä Teemu Hirvonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan kokonaisuudessaan. Hakijalle asetettu velvoite saunalautan poistamiseksi sakon uhalla on poistettava. Uudenkaupungin kaupunki on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut. A on vapautettava oikeudenkäyntimaksusta.

Vaatimustensa tueksi A on uudistanut hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa esitetyn ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Saunan osuus lautan pinta-alasta ja käyttötarkoituksesta on vähäinen, alle 10 prosenttia. Vastaavien, teollisesti valmistettujen lauttojen sijoittaminen satamassa niille varattuun laituriin muualla Suomessa ei ole edellyttänyt rakennusvalvonnan lupaa. Menettely viranomaisissa eri puolilla Suomea ei ole yhtenäistä.

A:n ja venerekisteriviranomaisen käsityksen mukaan saunalautta on vesikulkuneuvo. Näin ollen asiaan tulisi soveltaa maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momentin 3 kohtaa ja Uudenkaupungin rakennusjärjestyksen 2 kohtaa eikä rakennuslupaa koskevia säännöksiä. Tällöin ratkaisevaksi tulee saunalautan käyttötarkoitus ja se, liittyykö lautan käyttö tavanomaiseen veneilyyn vai pidetäänkö sitä paikallaan. Lauttaa pidetään poijussa noin 30 metriä rannasta valittajan omistamalla vesialueella. Lauttaa on ainoastaan kerran käytetty saunana poijuun kytkettynä. Muutoin lauttaa on käytetty retkeilyyn ja veneilyyn mainituissa säännöksissä tarkoitetulla tavalla eikä se edellytä toimenpidelupaa. Myöskään lautan talvitelakointi ei vaadi viranomaisen lupaa. Näin ollen päätös määrätä saunalautta poistettavaksi on lakiin perustumaton.

Uudenkaupungin ympäristö- ja lupalautakunta on antanut selityksen.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Asiassa on ratkaistavana, edellyttääkö kyseessä oleva saunalautta sellaista maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lupaa, että se luvan puuttuessa on voitu maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n nojalla määrätä poistettavaksi sakon uhalla.

Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (101/1998 vp) todetaan maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:n osalta seuraavaa:

"Rakennus määritellään joustavasti lähinnä sen viranomaisvalvontaa edellyttävien seikkojen nojalla. Tältä kannalta määritelmä on tyhjentävä, vaikkei rakennus olekaan määritelmän avulla aina todettavissa. Rakennuksen oikeudellisessa määritelmässä ei siis ole kysymys yksiselitteisestä teknisestä rakennuksen määritelmästä.

Määritelmän ensimmäisenä osatekijänä ovat rakennuksen käyttötarkoitukset, joita ovat asuminen, työnteko ja varastointi sekä muut tarkoitukset. Määritelmän käyttötarkoitukset ovat avoimia muiden tarkoitusten osalta. Toiseksi rakennus määritellään sen pysyvyyttä koskevilla tekijöillä eli sillä, että määritelmän mukainen rakennus on kiinteä tai muutoin paikallaan pidettäväksi tarkoitettu. Rakennukselta edellytetään näin jonkin asteista pysyvyyttä, eikä esimerkiksi vain lyhyeksi ajaksi paikallaan pysytettäväksi tarkoitettu liikuteltava laitos ole määritelmän mukainen rakennus. Määritelmän kolmas tekijä kuvailee kohdetta kielellisesti ja laajentaa sitä siten, että rakennuksia ovat myös rakennelmat, rakenteet ja laitokset. Tärkein osa määritelmää on sen viimeinen viranomaisvalvonnan tarvetta koskeva osatekijä, joka jakautuu kuuteen aineelliseen edellytykseen. Rakennus voi edellyttää ominaisuuksiensa vuoksi viranomaisvalvontaa turvallisuuteen, terveellisyyteen, maisemaan, viihtyisyyteen, ympäristönäkökohtiin taikka muihin ehdotetun lain tavoitteisiin liittyvistä syistä."

Valituksessa tarkoitettua lauttaa käytetään saunana. Suurimman osan avovesiajasta se on kiinnitettynä asumiseen käytettävän tilan Laine RN:o 2:34 rannan tuntumaan. Lautan osa, joka sisältää saunan, wc:n, varaston, pukuhuoneen ja ohjaamon, on lautan pohjapiirustuksen perusteella suuruudeltaan noin 12 kerrosneliömetriä. Lautta vastaa käyttötarkoituksensa, kokonsa, ulkonäkönsä, rakenteensa ja pysyvyytensä puolesta tavanomaista rantasaunaa. Se edellyttää viranomaisvalvontaa muun ohella maisemaan, turvallisuuteen, jätevesi- ja jätehuoltoon liittyvien seikkojen vuoksi. Kyseessä on näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:ssä tarkoitettu rakennus, jonka rakentaminen edellyttää rakennuslupaa. Tähän nähden muita rakennelmia kuin rakennuksia koskevaa maankäyttö- ja rakennuslain 126 a §:n 1 momenttia ei asiassa sovelleta.

Se, että sauna on varustettu ponttonein ja ajohallintalaittein, merkitty vesikulkuneuvorekisteriin ja että sillä voidaan liikkua vedessä, ei edellä mainituissa oloissa anna aihetta arvioida sen luonnetta maankäyttö- ja rakennuslain perusteella toisin. Asiassa ei ole arvioitavana, pidettäisiinkö saunalauttaa maankäyttö- ja rakennuslain 113 §:ssä tarkoitettuna rakennuksena, jos sitä käytettäisiin pääasiallisesti veneilyyn ja valituksessa esitetyllä tavalla säilytettäisiin veneilyyn käytettävän ajan ulkopuolella kaupungin pienvenesatamassa.

Koska rakennuksena pidettävällä saunalautalla ei ole rakennuslupaa, lautakunta on voinut määrätä sen poistettavaksi sakon uhalla. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edeltä hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevät oikeusohjeet ja asiassa saatu selvitys sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, hallinto-oikeuden päätöksen, jolla A:n valitus lautakunnan uhkasakon asettamispäätöksestä on hylätty, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Oikeudenkäyntimaksun määrää asian esittelijä. Esittelijän päätökseen maksun määräämisestä saa vaatia oikaisua tuomioistuinmaksulain 11 §:n mukaisesti.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 9.6.2017