KHO:2017:142

Joukkoliikenne – Reittiliikenne – Täydentävä liikenne – Palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne – Jatkuva ja vakava haitta

Vuosikirjanumero: KHO:2017:142
Antopäivä: 4.9.2017
Taltionumero: 4200
Diaarinumero: 1855/2/15

Lahden seudun joukkoliikennelautakunta oli hylännyt SL-Autoyhtymä Oy:n reittiliikennelupahakemuksen, koska haettu liikenne oli päällekkäistä palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetyn liikenteen kanssa ja heikentäisi sen toimintaedellytyksiä.

Yhtiön hakemassa liikenteessä oli kyse ruuhka-aikoihin kohdistuvasta liikenteestä. Yhtiön jättäessä reittiliikennehakemusta oli jo tiedossa, että palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne oli noina aikoina ollut alimitoitettua. Palvelusopimusasetuksen mukaiset linjat liikennöivät yhtä lukuun ottamatta Heinolasta Orimattilaan asti. Reittiliikenteen lähtö- ja päätepisteet olivat Lahdessa ja Heinolassa linja-autoasemalla ja poikkesivat palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen päätepisteistä kummassakin kaupungissa. Markkinaehtoinen liikenne ja palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne palvelivat siten osittain eri asiakaskuntaa.

Näissä olosuhteissa SL-Autoyhtymä Oy:n hakemassa reittiliikenteessä oli kyse palvelusopimusasetuksen mukaista liikennettä täydentävästä liikenteestä. Kun otettiin huomioon joukkoliikennelain 22 §:n 1 momentti ja 2 momentin 1 kohta, haettu liikenne ei aiheuttanut jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja joukkoliikennelautakunnan päätökset kumottiin ja asia palautettiin joukkoliikennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Äänestys 3-2.

Joukkoliikennelaki 3 §, 14 § 4 momentti ja 22 § 1 ja 2 momentti 1 kohta

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 18.5.2015 nro 15/0278/1

Asian aikaisempi käsittely

Lahden seudun joukkoliikennelautakunta on 2.9.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt SL-Autoyhtymä Oy:n hakemuksen reittiliikenteen tuottamiseksi maanantaista perjantaihin kuudella edestakaisella vuorolla reitillä Lahti–Vierumäki–Heinola.

Joukkoliikennelautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Joukkoliikennelautakunta on päättänyt 19.2.2013, että Heinolan, Lahden ja Orimattilan kaupunkien sekä Hollolan, Hämeenkosken, Kärkölän ja Nastolan kuntien muodostamalla alueella harjoitettava lautakunnan toimivallassa oleva linja-autoliikenne järjestetään 1.7.2014 alkaen palvelusopimusasetuksen, PSA, mukaisesti.

Joukkoliikennelautakunta päätti 10.12.2013 valita tarjouskilpailun kohteen 7 liikennöitsijäksi Lehtimäen Liikenne Oy:n sopimuskaudelle 1.7.2014–30.6.2019. Sopimukseen sisältyy lisäksi kahden vuoden optiokausi.

Viranomaisen järjestämä PSA:n mukainen liikenne alkoi 1.7.2014. Talvikauden mukaiseen liikenteeseen siirryttiin 11.8.2014. Talviliikennekauden myötä viranomaisen järjestämässä liikenteessä on havaittu puutteita liittyen matkustajakapasiteettiin. Viranomainen on aktiivisesti korjannut puutteet ja tilannut liikenteeseen lisäautoja sekä perustanut uuden linjan.

Lisäksi viranomainen on varautunut lisäämään autoja myös iltapäivän vuoroille, jos matkustajamäärät niin edellyttävät.

SL-Autoyhtymä Oy:n hakemat vuorot voidaan tulkita päällekkäiseksi tarjonnaksi PSA:lla järjestetyn liikenteen kanssa, koska suuri osa matkustajista kulkee kaupunkien keskustojen välillä ja lähtöajat ovat hyvin lähellä viranomaisen liikenteen aikoja.

SL-Autoyhtymä Oy:n vuorot heikentäisivät PSA:n mukaisesti järjestetyn liikenteen toimintaedellytyksiä. Vuorot vähentäisivät viranomaisen liikenteen matkustajamääriä ja tätä kautta lipputuloja. Koska uusi liikenne on toiminut vasta kaksi kuukautta, on vaikea arvioida muutoksen vaikutusta liikenteen toimivuuteen, matkustajamääriin, matkustajavirtojen jakautumiseen, matkalipputuloihin ja tätä kautta joukkoliikenteen todellisiin kustannuksiin. Muutoksen todelliset vaikutukset nähdään vasta pidemmällä aikavälillä. Jos tilannetta muutettaisiin oleellisesti tässä vaiheessa markkinaehtoisella joukkoliikenteellä, ei 1.7.2014 muutoksen todellisia vaikutuksia pystyttäisi arvioimaan.

Parhaassa tapauksessa markkinaehtoinen liikenne voi tarjota hyvän lisän PSA:n mukaisesti järjestetylle palvelutason täyttämälle liikenteelle. Tässä vaiheessa ei voida kuitenkaan nähdä PSA-liikenteessä olevan lisätarpeita, joita viranomainen ei olisi velvoitettu hoitamaan SL-Autoyhtymä Oy:n hakemina ajankohtina.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymyksessä olevilta osin hylännyt SL-Autoyhtymä Oy:n joukkoliikennelautakunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan hallintolain 31 §:n, joukkoliikennelain 3 §:n, 22 §:n 1 momentin, 2 momentin 1 kohdan ja 3 momentin, oikeastaan 4 momentin, ja 47 §:n sekä joukkoliikennelain esitöitä perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Valituksenalaisessa päätöksen selosteosassa on selvitys joukkoliikennelautakunnan järjestämästä liikenteestä välillä Lahti – Heinola ja SL-Autoyhtymä Oy:n hakeman reitin sisällöstä. Toimivaltainen viranomainen on 19.2.2013 päättänyt, että alueen liikenne järjestetään PSA-liikenteenä niin sanotulla bruttoperiaatteella.

Välillä Lahti-Heinola on viranomaisen järjestämänä yhteensä viisi reittiä.

- Linja 87 Tommola – Kaivokatu – vt4 – matkakeskus - Päijät-Hämeen keskussairaala

- Linja 88 Reunamäki – Kaivokatu - Vierumäen urheiluopisto – Lahti - Orimattila

- Linja 89 Heinola kk – Kaivokatu – Vierumäen urheiluopisto – Lahti – Orimattila

- Linja 89Z Heinola kk – Kaivokatu – vt4 – Lahti – Orimattila

- Linja 89ZV Heinola kk – Kaivokatu – Vierumäki – vt4 – Lahti – Orimattila

SL-Autoyhtymä Oy:n hakema reitti lähtee Heinolasta linja-autoasemalta, kulkee Kaivokadulta lähtien samaa reittiä kuin linjat 88 ja 89 ja loppuu Lahdessa linja-autoasemalla. Suuri osa matkustajista kulkee kaupunkien väliä ja linjalla 89Z on haluttu nopeuttaa suurimman matkustajaryhmän matkustamista.

SL-Autoyhtymä Oy:n vuorot verrattuna viranomaisen järjestämään liikenteeseen:

Heinola – Lahti

- SL-Autoyhtymä Oy:n aamun kolme vuoroa lähtisivät 5/10 minuuttia ennen linjaa 89Z.

- SL-Autoyhtymä Oy:n iltapäivän kolme vuoroa lähtisivät 5 minuuttia ennen linjaa 89Z.

Lahti – Heinola

- SL-Autoyhtymä Oy:n aamun kolme vuoroa lähtisivät 10 minuuttia linjan 89Z jälkeen ja 20 minuuttia ennen linjaa 88.

- SL-Autoyhtymä Oy:n iltapäivän kolme vuoroa lähtisivät 10 minuuttia ennen linjaa 88.

Talviliikennekauteen siirtymisen 11.8.2014 jälkeen viranomainen tilasi liikenteeseen lisäautoja sekä perusti uuden linjan.

- uusi linja 85 perustettiin palvelemaan Kaivokatu – Vierumäki – Kaivokatu – Opintie

Uusi linja perustettiin palvelemaan edellä mainittuja yhteyksiä. Lisäksi todetaan, että linja parantaa heinolalaisten koululaisten matkustamista aamulla.

Viranomainen tilasi yhteysvälille lisäautoja ja seuraavat lähdöt ajetaan tällä hetkellä kahdella autolla

89ZV 6.45 Lahti – Heinola

89ZV 6.55 Orimattila – Lahti – Heinola

89Z 7.05 Heinola – Lahti.

Lahden kaupungin 1.9.2014 antamassa lausunnossa joukkoliikennelautakunnalle todetaan, että hakemuksessa esitetty liikenne aiheuttaisi jatkossa vakavaa ja jatkuvaa haittaa PSA:n mukaisesti järjestetylle liikenteelle ja että hakemusta ei tästä syystä tule hyväksyä.

Heinolan kaupungin 27.8.2014 antamassa lausunnossa joukkoliikennelautakunnalle todetaan, että viime aikoina ovat puhuttaneet täydet bussit. Tietyille aamun ja iltapäivän reiteille on varattu liian vähän kalustoa. Nyt on jouduttu ostamaan lisävuoroja, jotka lisäävät kustannuksia. Hakemuksen hyväksymisellä parannettaisiin Lahti–Heinola välin palvelutasoa.

Lupaa harkittaessa tulisi ottaa huomioon ainakin seuraavia asioita

- vuorot kulkevat melkein päällekkäin ostetun liikenteen kanssa - voiko "laillisesti" myöntää uusia lupia

- vievätkö kyseiset vuorot asiakkaita ostetusta liikenteestä - taloudellinen vaikutus

- nykyinen liikenne on toiminut vasta hetken ja kustannusvaikutuksista ei ole tarkkaa tietoa, muuttuvatko kalustotarpeet syksyn myötä.

Linja-autoliiton Sisä-Suomen osasto ry:n 31.8.2014 antamassa lausunnossa joukkoliikennelautakunnalle todetaan, että vain Lehtimäen Liikenne Oy on esittänyt hakemuksesta vastineen. Vastineessa todetaan seuraavaa:

Lehtimäen liikenne on liikennöinyt linjoja 85, 86, 87, 88, 89 ja 89Z Lahden seudun liikenteen bruttosopimus kilpailutuskohteen 7 mukaisesti. Sopimuksen voimassaolo on 1.7.2014–30.6.2019 plus optio 2 vuotta.

Haettu liikenne on täysin päällekkäistä Lahden seudun liikenteen kanssa. Yhdistyksen käsityksen mukaan haettu liikenne aiheuttaisi pysyvää ja vakavaa haittaa Lahden seudun liikenteelle ja siten heikentäisi Lahden seudun liikenteen toimintaedellytyksiä niin ruuhka aikana kuin kokonaispalvelutason ylläpitämiseksi.

Yritys on sitoutunut sopimuksen mukaisiin kalustoinvestointeihin kohteessa ja toimintaedellytyksien heiketessä on pelko liikenteen palvelutason karsimistarpeesta sopimuskaudella, jolla on siten kerrannaisvaikutusta yrityksen toimintamahdollisuuksiin.

Aikaisemmin joukkoliikenneviranomainen on hylännyt vastaavia reittiliikennelupahakemuksia, joita on haettu viranomaisen liikennöintialueelle. Yrityksen näkemyksen mukaan viranomainen on alueella päättänyt liikenteen järjestämistavasta, joka ei mahdollista hakemuksen hyväksymistä tasapuolisen kohtelun takaamiseksi.

Joukkoliikennelautakunnan toimittama selvitys lisävuorojen hankkimisesta

Joukkoliikennelautakunta on toimittanut hallinto-oikeuteen kopiot kahdesta 6.8.2014 lähetetystä sähköpostiviestistä. Ensimmäisessä viestissä Lehtimäen Liikenne Oy:n edustaja pyytää joukkoliikennelautakunnan edustajalta tarkempia tietoja ajettavista vuoroista Vierumäki-Heinola ja siitä, mitä muuta lisäliikennettä mahdollisesti tarvitaan.

Joukkoliikennelautakunnan edustaja on samana päivänä sähköpostiviestivastauksessaan todennut, että tapaamisen (LSL/Heinola/Lehtimäki) pohjalta päädyttiin ehdottamaan, että Heinolaan tilattaisiin yksi lisäauto ajamaan aamulla kouluvuoroja Vierumäen ja Heinolan keskustan välillä. Auto olisi hyvä saada liikenteeseen jo 11.8. ja asialla on täten kova kiire. Lehtimäki on luvannut tarkistaa mahdollisuutensa hoitaa tämän liikenteen kohteen 7 lisäliikenteenä.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asian selvittäminen

Joukkoliikennelautakunta on pyytänyt hakemuksen johdosta lausunnot Lahden kaupungilta, Heinolan kaupungilta ja Linja-autoliiton Sisä-Suomen osastolta. Lautakunnalla on ollut hakemusta ratkaistessaan käytössään PSA-liikenteen aikataulut ja tiedot matkustajakäyttäytymisestä. Lisäksi lautakunnan tiedossa on ollut lisäautojen tarve ja toimenpiteet tarpeen täyttämiseen. Haetun liikenteen jatkuvan ja vakavan haitan määrä on voinut perustua tässä vaiheessa tiedossa olleiden seikkojen perusteella tehtyyn arvioon, eikä asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella päätöksen voisi katsoa perustuneen puutteellisiin tietoihin tai puutteellisiin selvityksiin.

Reittiliikennelupahakemuksen hylkääminen

Luvan myöntävä viranomainen joukkoliikennelautakunta on päättänyt järjestää muun ohessa Heinolan ja Lahden kaupunkien alueella joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Joukkoliikennelautakunta on päättänyt valita tarjouskilpailun kohteen 7 liikennöitsijäksi Lehtimäen Liikenne Oy:n sopimuskaudelle 1.7.2014–30.6.2019. Sopimukseen sisältyy lisäksi kahden vuoden optiokausi. Asiassa on kysymys siitä, aiheuttaako haettu liikenne jatkuvaa ja vakavaa haittaa edellä mainitulle joukkoliikennelautakunnan päättämälle palvelusopimusasetuksen mukaiselle liikenteelle.

Reittiliikennelupa on lähtökohtaisesti myönnettävä lain mukaiset edellytykset täyttävälle hakijalle. Kun valituksenalaisessa asiassa alueen joukkoliikennepalvelut on päätetty järjestää palvelusopimusasetuksen mukaisesti, lupa voidaan hylätä kokonaan tai osittain, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle liikenteelle.

Haettu liikenne palvelee vain ruuhkahuippuja ja kulkee Heinolan ja Lahden kaupunkien väliä ja viranomaisen mukaan pääosa matkustajista matkustaa tätä väliä päätepisteiden välillä. Haetun liikenteen lähtöajat ovat lähellä PSA-liikenteen lähtöaikoja ja reitit ovat lähes samat. Näiden seikkojen perusteella voidaan arvioida, että haettu liikenne aiheuttaa jatkuvaa ja vakavaa haittaa PSA-liikenteelle. Joukkoliikennelautakunta on voinut tällä perusteella hylätä hakemuksen.

PSA-liikenteen aloittamisen 1.7.2014 jälkeen, talviliikennekauden alettua 11.8.2014, on viranomaisen järjestämässä liikenteessä havaittu puutteita. Kyse on ollut liian pienestä matkustajakapasiteetista. Viranomainen on tilannut liikenteeseen lisäautoja ja perustanut uuden linjan. Alueen liikennetarve on näin ollen ratkaistu PSA-liikenteellä. Yhtiön hakemuksen mukainen liikenne ei ole täydentävää liikennettä vaan kysymyksessä on kilpaileva liikenne, joka aiheuttaisi haittaa PSA-liikenteelle ja lisäisi PSA-liikenteelle maksettavaa julkista tukea. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Sirkesalo, Esa Bomström ja Tuomas Salo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

SL-Autoyhtymä Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhtiön reittiliikennelupahakemus hyväksytään tai että asia palautetaan joukkoliikennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Joukkoliikennelautakunta on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Yhtiö on esittänyt valituksensa perusteluiksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella sillä, että yhtiön hakema liikenne on palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen kanssa kilpailevaa eikä sitä täydentävää liikennettä. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu kunnolla kantaa väitetyn jatkuvan ja vakavan haitan aiheutumisen toteamiseen eikä haitan sisällön määrittelyyn yleisesti eikä tässä tapauksessa. Yhtiön reittien ja ajankohtien vaikutusta ei ole arvioitu eikä ole esitetty selvitystä tai vertailua väitetyn haitan vakavuudesta. Myöskään markkinaehtoisen liikenteen ensisijaisuutta ei ole otettu huomioon.

Yhtiön reittiliikennelupahakemus on ollut täydentävää liikennettä. Yhtiön hakemus on tullut vireille 7.8.2014. Viranomaisella on jo 6.8.2014 lähtien ollut tiedossaan että reiteille, joita hakemus koskee, tarvittiin täydentävää liikennettä. Yhtiön hakema liikenne kohdistuu työmatka- ja koululaiskuljetusaikoihin, joilla puutteet viranomaisen järjestämässä liikenteessä on havaittu. Yhtiön hakemalle liikenteelle on ollut tarve, eikä liikenne ole identtistä palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestettävän liikenteen kanssa. Olennainen ero on, että yhtiön hakema liikenne mahdollistaisi asiakkaiden pääsyn perille aamuisin tasatunneiksi - kuten työ- ja koululaisliikenne itsestään selvästi edellyttää - toisin kuin viranomaisen järjestämä liikenne.

Merkittävä ero yhtiön hakeman ja viranomaisen järjestämän liikenteen välillä on niiden reitti. Yhtiön hakema liikenne ei mene Lahdessa torille eikä rautatieasemalle, kuten viranomaisen järjestämä liikenne, vaan linja-autoasemalle, jonne viranomaisen ajama liikenne ei mene. Heinolassa yhtiön hakema liikenne päättyisi linja-autoasemalle, jota viranomaisen järjestämä liikenne ei käytä. Yhtiön hakema liikenne ei Heinolassa jatka alueen oppilaitoksiin eikä lähiöihin, kuten viranomaisen järjestämä liikenne. Kaupunkien välisessä liikenteessä olennaisinta on reittien väliset eroavaisuudet lähtö- ja kohdekaupungeissa, ei reitin samuus kaupunkien välillä.

Erityisesti eri lähtöaikojen ja ajoreittien ja niistä aiheutuvien käyttäjäkunnan laajenemisen ja eri kyytiin nousupaikkojen on oikeuskäytännössä katsottu vähentävän samoihin asiakkaisiin kohdistuvaa kilpailua. Yhtiön hakema liikenne olisi edellä mainituista syistä houkutellut myös uusia käyttäjiä. Viranomaisen hakemalla liikenteellä on ollut jo vakiintunutta asiakaskuntaa. Lisäksi viranomaisen hakema liikenne on huomattavasti laajempaa ajallisesti kuin yhtiön työmatkaliikenteeseen kohdistuva liikenne.

Vaikka viranomaisen järjestämälle liikenteelle olisikin aiheutunut jatkuvaa haittaa yhtiön hakemuksen hyväksymisestä, ei kyseessä kuitenkaan olisi ollut vakava haitta. Yhtiön hakemuksen hylkäämiselle ei ole ollut perusteita. Oikeuskäytännössä on katsottu, että vakavan haitan olemassaolon arvioimiseksi tulee esittää selvitystä sen aiheutumisesta. Tarvittavalla selvityksellä korkein hallinto-oikeus on tarkoittanut esimerkiksi matkustajalaskentoihin ja taloudellisiin laskelmiin perustuvaa näyttöä vakavan haitan syntymisestä. Vakava haitta tulee arvioida sen perusteella, mikä haetun vuoron vaikutus on niihin yksittäisiin vuoroihin, jotka nauttivat joukkoliikennelain mukaista suojaa. Mikäli tällaista vertailua ei ole tehty, asia tulee palauttaa toimivaltaisen viranomaisen käsiteltäväksi.

Joukkoliikennelautakunnan olisi ollut mahdollista toimittaa vaadittu selvitys aiheutuvan haitan vakavuudesta, mutta näin ei ole tehty. Sen sijaan viranomainen on tehnyt arvionsa tulevaisuuden tapahtumiin pohjautuvien epävarmojen käsitysten perusteella. Viranomaisen hylkäävä päätös ja hallinto-oikeuden ratkaisu ovat syntyneet riittämättömien tietojen perusteella ja ne tulee kumota.

Valittajan hakemus on tullut vireille 7.8.2014 ja hakemuksen mukainen liikenne on tarkoitettu alkavaksi 1.9.2014. Valittajalle on ilmoitettu, että asia käsitellään vasta 2.9.2014, eikä hakemuksen mukainen aloitusajankohta 1.9.2014 ole mahdollinen. Kuitenkin samaan aikaan puutteellisesti järjestettyä PSA-liikennettä on täydennetty liikennettä harjoittavalta liikennöitsijältä pyydetyillä lisävuoroilla ilman asianmukaista harkintaa siitä, voisiko markkinaehtoinen liikenne korvata PSA-liikenteessä olevat puutteet. Viranomaisella on ollut tieto yhtiön tekemästä reittiliikennelupahakemuksesta jo ennen kuin Lahden seudun joukkoliikennelautakunta on päättänyt tilata täydentävää liikennettä Lehtimäen liikenteeltä.

PSA-liikenteen ulkopuolisen liikenteen osalta tulee hyväksyä markkinaehtoinen reittiliikenne, eikä liikennöitsijöiden oikeutta reittiliikennelupiin voida estää PSA-liikenteen määrittelemättömällä laajennusoikeudella varsinkaan, kun Lahden seudun joukkoliikennelautakunnan tiedossa on ollut, että markkinaehtoista liikennettä on saatavilla. Viranomaisen olisi ensin tullut arvioida markkinaehtoisen liikenteen tarjonta ja toteuttamisedellytykset ja vasta viimesijaisesti olisi voitu turvautua PSA-liikenteeseen. Viranomaisen toiminnassa on havaittavissa käsitys, että viranomaisella olisi täysin rajoitukseton ja vapaa valta täydentää PSA-liikennettä oman vapaan harkintansa mukaisesti. Näin ei asia kuitenkaan ole. PSA-liikenteen täydennys on sallittua ainoastaan joukkoliikennelain mahdollistamissa rajoissa. PSA-liikenteen täydentämisessäkin on otettava koko ajan huomioon se, että joukkoliikennelain mukainen ehdoton pääsääntö on reittiliikennehakemusten hyväksyminen ja hylkäämisen edellytyksiä koskevia poikkeuksia on tulkittava suppeasti lain sanamuodon mukaisesti, eikä sanamuodon laajentava tulkinta ole hyväksyttävää.

Lahden seudun joukkoliikennelautakunta on lausunnossaan muun ohella esittänyt, että muu ratkaisu kuin kilpailevaa liikennettä koskevan hakemuksen hylkääminen johtaisi käytännössä PSA-liikennejärjestelmän vesittymiseen. SL-Autoyhtymä Oy:n valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

SL-Autoyhtymä Oy:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden ja joukkoliikennelautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan joukkoliikennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

2. SL-Autoyhtymä Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Reittiliikennelupahakemus

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Joukkoliikennelain 3 §:n mukaan lain tavoitteena on joukkoliikenteen kehittäminen siten, että ihmisten käytettävissä on välttämättömiä jokapäiväisiä liikkumistarpeita vastaavat joukkoliikenteen palvelut koko maassa. Tavoitteena on lisäksi, että runsasväkisillä kaupunkiseuduilla ja niiden välisessä liikenteessä palvelutaso on niin korkea, että joukkoliikenteen kulkutapaosuus kasvaa.

Saman lain 14 §:n 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitetut viranomaiset tekevät päätöksen siitä, että ne järjestävät toimivalta-alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Viranomaiset soveltavat palvelusopimusasetusta asetuksen 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.

Saman lain 22 §:n (869/2009) 1 momentin mukaan reittiliikennelupa myönnetään hakijalle, jolla on joukkoliikennelupa ja joka sitoutuu harjoittamaan liikennettä 48 §:ssä tarkoitetun laatulupauksensa mukaisesti vähintään kahden vuoden ajan.

Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan reittiliikenneluvan myöntävä viranomainen voi hylätä hakemuksen, jos luvan myöntävä viranomainen päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle.

Hallituksen esityksessä joukkoliikennelaiksi (HE 110/2009 vp) on sen 22 §:ä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa viitattu siihen, mitä yleisperusteluissa esityksen kohdassa 3.2 Toteuttamisvaihtoehdot ja kohdassa 3.3 Keskeiset ehdotukset on todettu:

"Hakemus voitaisiin hylätä silloin kun lupaa haetaan viranomaiselta, joka päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan linja-autoliikenteen palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle. Tässä tilanteessa hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi kuitenkin myös hyväksyä hakemuksen varsinkin silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä. Esimerkkinä voidaan mainita kutsujoukkoliikenne, jota harjoitetaan pääosin silloin kun sopimusperusteinen reittiliikenne ei tarjoa palveluja. Viranomainen voi hylätä hakemuksen myös samanaikaisesti, kun se päättää siirtyä soveltamaan palvelusopimusasetusta.

(---)

Edellä todetun mukaisesti hakemus voitaisiin hylätä kokonaan tai osittain myös, jos hakemuksen hyväksyminen vakavasti vaarantaisi luotettavien liikennepalveluiden saatavuuden tai reitin tarjonta ylittäisi selvästi joukkoliikenteen palvelutason määrittelyn. Säännöksellä ei ole tarkoitus rajoittaa kilpailua. Pääsääntönä on, että hakemukset hyväksytään. Viranomaisella olisi kuitenkin mahdollisuus etukäteen arvioida hakemuksen hyväksymisen mahdollisia kielteisiä vaikutuksia. Normaalisti reitin tarjonnan lisääntyminen on kuluttajan etu. Mikäli reitille muodostuisi hakemuksen hyväksymisen johdosta niin selkeä ylitarjonta, että yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminta uhkaisi tämän vuoksi loppua reitillä, viranomaisella olisi mahdollisuus hylätä hakemus kokonaan tai osittain. Hylkäävä päätös rajoittaisi yritysten tuotannon määrää ja puuttuisi niiden väliseen kilpailuun. Toimivaltaisen viranomaisen tulisi selvittää mahdollisuudet hakemusten keskinäiseen sovittamiseen liikenteenharjoittajien välisellä yhteistyöllä. Tarveharkinnan soveltaminen markkinaehtoisessa liikenteessä ei olisi enää mahdollista."

Tosiseikat

Lahden seudun joukkoliikennelautakunta on 19.2.2013 päättänyt muun ohella, että Heinolan ja Lahden kaupunkien välillä harjoitettava linja-autoliikenne järjestetään 1.7.2014 alkaen palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Liikennöitsijäksi on valittu tarjouskilpailun perusteella Lehtimäen Liikenne Oy sopimuskaudelle 1.7.2014‒30.6.2019.

Palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen alettua 1.7.2014 havaittiin matkustajakapasiteetin osalta puutteita siirryttäessä talviliikennekauteen 11.8.2014. Joukkoliikennelautakunta on korjannut puutteita tilaamalla lisäautoja väleille Orimattila–Lahti–Heinola ja Lahti–Heinola sekä perustamalla uuden linjan välille Heinola–Vierumäki. Lisäksi on varauduttu lisäämään autoja myös iltapäivän vuoroille.

SL-Autoyhtymä Oy on 7.8.2014 joukkoliikennelautakunnalle jättämässään hakemuksessa pyytänyt, että sille myönnetään lupa hoitaa Lahti – Vierumäki–Heinola välin ruuhka-ajan liikennettä 12 vuorolla markkinaehtoisesti kymmenen vuoden ajan 1.9.2014 alkaen.

Joukkoliikennelautakunta on 2.9.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt SL-Autoyhtymä Oy:n hakemuksen muun ohella sillä perusteella, että haetut vuorot voitiin tulkita päällekkäiseksi tarjonnaksi palvelusopimusasetuksella järjestetyn liikenteen kanssa ja koska vuorot heikentäisivät palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetyn liikenteen toimintaedellytyksiä. Koska uusi liikenne oli toiminut vasta kaksi kuukautta, vaikutuksia liikenteeseen oli vaikea arvioida.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on SL-Autoyhtymä Oy:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko SL-Autoyhtymä Oy:n reittiliikennelupahakemus voitu hylätä sillä perusteella, että haettu liikenne aiheuttaa jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaisesti järjestetylle joukkoliikenteelle Lahden ja Heinolan välillä.

SL-Autoyhtymä Oy:n hakemassa reittiliikenteessä on ollut kyse ruuhka-aikoihin kohdistuvasta liikenteestä. Kun yhtiö on 7.8.2014 jättänyt reittiliikennehakemuksen, on jo ollut tiedossa, että palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne on noina aikoina ollut alimitoitettua. Palvelusopimusasetuksen mukaiset linjat ovat yhtä lukuun ottamatta liikennöineet Heinolasta Orimattilaan asti. Yhtiön hakeman reittiliikenteen lähtö- ja päätepisteet ovat olleet Lahdessa ja Heinolassa linja-autoasemalla ja poikenneet palvelusopimusasetuksen mukaisen liikenteen päätepisteistä kummassakin kaupungissa. Markkinaehtoinen liikenne ja palvelusopimusasetuksen mukainen liikenne palvelevat siten osittain eri asiakaskuntaa.

Näissä olosuhteissa korkein hallinto-oikeus katsoo, että SL-Autoyhtymä Oy:n hakemassa reittiliikenteessä on ollut kyse palvelusopimusasetuksen mukaista liikennettä täydentävästä liikenteestä. Kun otetaan huomioon joukkoliikennelain 22 §:n 1 momentti ja 2 momentin 1 kohta, haettu liikenne ei aiheuta jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitettavalle liikenteelle. Joukkoliikennelautakunta ei siten ole voinut hylätä reittiliikennelupahakemusta päätöksessään mainitsemillaan perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja joukkoliikennelautakunnan päätökset on kumottava ja asia palautettava joukkoliikennelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Koska oikeudenkäynnin ei ole katsottava johtuneen viranomaisen virheestä, on SL-Autoyhtymä Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvattavaksi määräämisestä hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori ja oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mikko Pikkujämsän äänestyslausunto, johon presidentti Pekka Vihervuori yhtyi:

"Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Hallituksen esityksessä joukkoliikennelaiksi (HE 110/2009 vp.) 22 §:n osalta on todettu muun ohella seuraavaa: Hakemus voitaisiin hylätä silloin kun lupaa haetaan viranomaiselta, joka päättää tai on päättänyt järjestää alueensa tai sen osan linja-autoliikenteen palvelusopimusasetuksen mukaisesti ja haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetulle tai harjoitettavalle liikenteelle. Tässä tilanteessa hakemuksen hylkääminen olisi perusteltu vaihtoehto silloin, kun sopimuksen mukaan liikennettä harjoittaville yrityksille on annettu yksinoikeus. Viranomainen voisi kuitenkin myös hyväksyä hakemuksen varsinkin silloin, kun haettu markkinaehtoinen liikenne täydentää sopimusperusteista liikennettä. Esimerkkinä voidaan mainita kutsujoukkoliikenne, jota harjoitetaan pääosin silloin kun sopimusperusteinen reittiliikenne ei tarjoa palveluja. Viranomainen voi hylätä hakemuksen myös samanaikaisesti kun se päättää siirtyä soveltamaan palvelusopimusasetusta.

Lahden seudun joukkoliikennelautakunta on 19.2.2013 päättänyt, että Heinolan ja Lahden kaupunkien alueella harjoitettava lautakunnan toimivallassa olevan linja-autoliikenne järjestetään 1.7.2014 alkaen palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Kun otetaan huomioon, mitä joukkoliikennelaissa on säädetty reittiliikenneluvan myöntämisen edellytyksistä ja mitä edellä hallituksen esityksessä on todettu lain tarkoituksesta, joukkoliikennelautakunta on voinut hylätä SL-Autoyhtymä Oy:n reittiliikennelupahakemuksen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

SL-Autoyhtymä Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta olen samaa mieltä kuin korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö."

Asian esittelijän Kari Niemisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Pikkujämsän äänestyslausunto.

 
Julkaistu 4.9.2017