KHO:2017:157

Asiakirjajulkisuus – Julkisuuslain soveltaminen – Viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja – Virkamiesten välinen sähköpostiviestintä – Eri viranomaiset – Ympäristöministeriö – ELY-keskus

Vuosikirjanumero: KHO:2017:157
Antopäivä: 12.10.2017
Taltionumero: 5075
Diaarinumero: 519/1/17

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (ELY-keskus) esitetty asiakirjapyyntö koski kaikkea postin tai sähköpostin välityksellä tapahtunutta kirjeenvaihtoa ympäristöministeriön ja ELY-keskuksen sekä sanotuissa viranomaisissa toimivien virkamiesten välillä koskien Talvivaara Sotkamo Oy:n tai Talvivaaran Kaivososakeyhtiö Oyj:n toimintaa ja valvontaa aikavälillä 1.1.2011–23.1.2015. ELY-keskus luovutti asiakirjapyynnön esittäjälle arkistoidun (ELY-keskuksen diaariin kirjatun) aineiston, mutta ei kirjaamattomia sähköpostiviestejä katsoen, että ne jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle mainitun lain 5 §:n 4 momentin perusteella. Luovuttamatta jätetty aineisto käsitti lähes 200 sähköpostiviestiä. Asiassa oli ratkaistavana, voitiinko eri viranomaisissa toimivien virkamiesten välisen viestinnän tuloksena syntyneitä asiakirjoja pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina sisäisen työskentelyn asiakirjoina.

Luovuttamatta jätettyjä, saman hallinnonalan viranomaisissa toimivien virkamiesten välisiä sähköpostiviestejä voitiin luonnehtia ennemminkin yksittäisten virkamiesten keskinäisiksi kuin viranomaisten väliseksi viestienvaihdoksi. Sisällöltään ja tarkoitukseltaan viestit olivat pääosin mielipiteen- tai tietojenvaihdoksi luonnehdittavia. Sähköpostiviestintä oli viranomaisten ja virkamiesten välisessä neuvotteluluonteisessa yhteydenpidossa huomattavasti keskeisemmässä asemassa kuin julkisuuslain tullessa voimaan vuonna 1999. Kun vielä otettiin huomioon, että julkisuuslain 5 §:n 4 momentin tarkoituksena on turvata virkamiesten välisen kommunikoinnin ja mielipiteidenvaihdon vapautta, kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä oli pidettävä lainkohdassa tarkoitettuina viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina. Sähköpostiviesteihin tutustumisen perusteella voitiin lisäksi arvioida, että kokonaisuutena arvioituna ne eivät sisältäneet sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan oli liitettävä arkistoon. Luovuttamatta jätettyihin sähköpostiviesteihin ei siten julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella sovellettu mainittua lakia.

Esittelijän eriävä mielipide.

Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 5 § 2 ja 4 momentit, 9 § 1 momentti, 11 § ja 17 § 1 momentti

Arkistolaki 6 § 1 momentti ja 7 § 2 momentti

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 30/1998 vp)

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 28.12.2016 nro 16/0433/1

Asian aikaisempi käsittely

Asianajaja Markus Kokko on 23.1.2015 päivätyllä kirjelmällä pyytänyt saada Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta (ELY-keskus) muun ohella jäljennökset kaikesta postin tai sähköpostin välityksellä tapahtuneesta kirjeenvaihdosta ympäristöministeriön ja ELY-keskuksen sekä sanotuissa viranomaisissa toimivien virkamiesten välillä koskien Talvivaara Sotkamo Oy:n tai Talvivaaran Kaivososakeyhtiö Oyj:n toimintaa ja valvontaa aikavälillä 1.1.2011-23.1.2015. Pyyntöä on 9.2.2015 täydennetty muun ohella toteamalla, että Asianajotoimisto Borenius Oy edustaa Talvivaaran kaivoksen toimintaan liittyvässä rikosoikeudenkäynnissä muun muassa Talvivaaran Kaivososakeyhtiö Oyj:n toimitusjohtajaa Pekka Perää.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksessään 15.5.2015 todennut toimittaneensa 2.2.2015 Kokolle pyydetyltä ajalta materiaalin, joka on arkistoitu eli kirjattu ELY-keskuksen diaariin. ELY-keskus on tämän jälkeen todennut päätöksenään, ettei se anna tietoa pyydetyistä kirjaamattomista sähköposteista, koska ne jäävät viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) soveltamisalan ulkopuolelle lain 5 §:n 4 momentin nojalla.

Päätöksen perusteluissa on viitattu mainitun lainkohdan lisäksi arkistolain 7 §:n 2 momenttiin ja todettu muun ohella seuraavaa:

Asiakirjat ovat kirjaamattomien sähköpostien osalta valtion viranomaisissa työskentelevien välistä yhteydenpitoa, johon ei sisälly sellaista tietoa, jonka vuoksi asiakirjat arkistolainsäädännön mukaan olisi liitettävä arkistoon. Viranomaisen sisäisen työskentelyn määritelmän kannalta ei ole merkitystä sillä, että virkamiehet työskentelevät valtion sisällä eri viranomaisissa eli ELY-keskuksessa ja ympäristöministeriössä. Viranomaisten välinen alustavia ja epävirallisia kommentteja tai näkemyksiä sisältävä kirjeenvaihto ei ole ollut viranomaisessa vireillä olleiden ja sen myötä ratkaistavien asioiden kannalta sisällöltään siten keskeistä, että sähköpostiviestit olisi tullut liittää arkistoon. Myös julkisuuslakia koskevissa lainvalmisteluasiakirjoissa (HE 30/1998) on todettu, että tarkoitus on ollut säilyttää viranomaisten kommunikointi- ja mielipiteenvaihtomahdollisuudet viranomaistoiminnan turvaamiseksi.

Ministeriöllä tai muilla viranomaisilla ei ole suoraa määräysvaltaa aluehallintoon, ja Talvivaaran kaivosta koskevissa asioissa tehdyt ratkaisut ovat olleet ELY-keskuksen itsenäisesti tekemiä. Ministeriön tehtävä hallinnonalansa toiminnan yleisenä ohjaajana edellyttää aktiivista yhteydenpitoa alaishallinnon ja ministeriön virkamiesten kesken. Lisäksi ympäristöministeriön asiantuntijat myös kouluttavat alaishallinnon virkamiehiä substanssikysymyksissä, kuten valvonnassa. Edellä mainitusta yhteydenpidosta osa tapahtuu puhelimitse tai erilaisissa tilaisuuksissa, kun taas osa kommunikoinnista käydään sähköpostin välityksellä. Se seikka, että keskustelu on eräissä tapauksissa käyty sähköpostin välityksellä eli kirjallisessa muodossa, ei muodosta näiden viestien sisällöstä muussa muodossa käytyä keskustelua painavampaa tai relevantimpaa siten, että juuri sähköpostimuodossa käydyt keskustelut olisi tullut merkityksensä vuoksi liittää arkistoon, minkä myötä yhteydenpito tulisi myös julkisuuslain nojalla virkamiehen asiakirjaksi sellaisena pyydettäessä luovutettavaksi. Nämä vapaamuotoiset viestit ovat korvanneet viranomaisten välisiä keskusteluja.

Virkamiesten välisissä arkistoimattomissa sähköposteissa kyse on ollut epävirallisesta yhteydenpidosta, joka on sisältänyt esimerkiksi kommentteja käytännön järjestelyistä tilaisuuksiin tai vierailuihin liittyen sekä mielipiteen vaihtoa ja keskustelua, joka on tietosisällöltään vähämerkityksellistä ja jota ei ole tullut arkistoida kiinteästi päätöksentekoon liittyvänä valmisteluna. Jotta tämä materiaali olisi tullut julkiseksi, viestien olisi tullut muodostaa itsenäinen, merkittävän ratkaisun tai suunnitelman vaihtoehtoja, perusteita ja vaikutuksia kuvaava kokonaisuus. Sähköposteihin ei sisälly eivätkä ne muodosta tällaista materiaalia, eivätkä ne myöskään liity kiinteästi päätöksentekoon. Pyydettyihin kirjaamattomiin sähköposteihin ei ole viitattu missään Talvivaaran valvontaa tai toimintaa koskevissa asiakirjoissa tai päätöksissä. Tietosisällöltään vähämerkityksellinen osa sisäisen työskentelyn asiakirjoista jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Edellä esitetyin perustein tietoa kirjaamattomista sähköposteista ei luovuteta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Markus Kokon ja Pekka Perän valituksen Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lain 5 §:n 4 momentin osalta todettu muun ohella, että viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistiota, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Säännöksen tarkoituksena on turvata mahdollisuus viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihtoon ja muuhun normaaliin kommunikointiin.

Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) voinut julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella kieltäytyä luovuttamasta valittajille ELY-keskuksen ja ympäristöministeriön sekä näissä työskentelevien virkamiesten välisiä kirjaamattomia sähköpostiviestejä koskien Talvivaara Sotkamo Oy:n tai Talvivaaran Kaivososakeyhtiö Oyj:n toimintaa ja valvontaa asiakirjapyynnössä mainitulta ajalta. Mikäli on katsottava, että sähköpostiviestit ovat mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja asiakirjoja, joita ei ole liitettävä arkistoon, asiassa on tämän jälkeen vielä arvioitava, olisiko sähköpostiviestit tullut luovuttaa valittajille sillä perusteella, että niiden luovuttaminen on Pekka Perän ja muiden rikosasian vastaajina olevien oikeusturvan toteutumisen kannalta välttämätöntä.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin tarkoituksena on turvata mahdollisuus viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihtoon ja kommunikointiin. Säännöstä on sen sanamuodon tai hallituksen esityksessä lausutun perusteella perusteltua tulkita siten, että se soveltuu niin yhden viranomaisen sisällä tapahtuvaan kuin myös useamman eri viranomaisen virkamiesten väliseen kommunikointiin. Säännöksen soveltamisen rajoittaminen valituksessa esitetyllä tavalla vain yhden viranomaisen sisällä tapahtuvaan kommunikointiin johtaisi lainkohdan tarkoituksen vastaiseen lopputulokseen.

Hallinto-oikeus on asiaa ratkaistessaan tutustunut ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle antamansa lausunnon liitteenä toimittamiin sähköpostiviesteihin, joiden julkisuuden määräytymisestä asiassa on kysymys. Sikäli kuin hallinto-oikeudelle toimitetussa aineistossa on kysymys Talvivaaran kaivoksen toimintaan ja valvontaan liittyvästä ELY-keskuksen ja ympäristöministeriön virkamiesten välisestä sähköpostiviestinvaihdosta, sähköpostiviestien sisältö koostuu virkamiesten välisestä mielipiteiden, näkemysten ja tietojen vaihdosta, ajankohtaisen tilanteen ja julkisuudessa esiin tulleiden asioiden toisilleen informoinnista sekä muunlaisesta vapaamuotoisesta keskustelusta. Viesteihin sisältyy myös kutsuja erilaisiin Talvivaaran kaivoksen tilannetta käsitteleviin tilaisuuksiin ja tilaisuuksien käytännön järjestelyjä koskevaa informaatiota. Viesteissä esitetyt Talvivaaran kaivoksen tilanteeseen liittyvät näkemykset ja kommentit sekä viesteihin sisältyvä keskustelu muutoinkin ovat luonteeltaan alustavia ja/tai epävirallisia. Viestien sisällön perusteella niihin sisältyvä yhteydenpito ei ole suoraan liitettävissä minkään yksittäisen ELY-keskuksessa vireillä olleen asian valmisteluun.

Asiakirjapyynnön kohteena olevissa viesteissä niiden sisältö huomioon ottaen on katsottava olevan kysymys julkisuuslain 5 §:n 4 momentin osalta hallituksen esityksessä tarkoitetuista keskustelua korvaavista viesteistä ja vapaamuotoisista tiedotteista. Sähköpostiviestejä on tähän nähden pidettävä sellaisina viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina, joita ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ole tarkoitettu liitettäväksi arkistoon. Kysymys on näin ollen asiakirjoista, joihin ei julkisuuslain 5 §:n 4 momentin säännös huomioon ottaen sovelleta julkisuuslakia. Vastaselityksessä viitatusta arkistolain 6 §:n 1 momentin säännöksestä ei seuraa velvollisuutta arkistoida kaikkia viranomaisen toiminnan yhteydessä syntyneitä asiakirjoja, eikä mainittu lainkohta anna aihetta päätyä tässä asiassa toisenlaiseen lopputulokseen.

Valittajilla ei siten ole julkisuuslain säännösten mukaiseen yleisöjulkisuuteen tai asianosaisjulkisuuteen perustuvaa oikeutta saada tietoa pyytämiensä kirjaamattomien sähköpostiviestien sisällöstä. ELY-keskus on voinut hylätä asiakirjapyynnön tällä perusteella.

Arvioitaessa valittajien oikeutta saada pyytämänsä aineisto rikosoikeudenkäyntiin liittyvän oikeusturvan toteuttamiseksi on otettava huomioon, että julkisuuslaissa tarkoitetun asiakirjapyynnön käsittelyn yhteydessä hallintoviranomaisessa ei voida täsmällisesti arvioida yksittäisen asiakirjan merkitystä rikosasian oikeudenkäynnissä. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti rikosasiassa toteutuu syytetyn oikeudella saada tieto koko oikeudenkäyntiaineistosta ja viime kädessä asiakirjan editiovelvollisuudella, josta määrää rikosasiaa käsittelevä tuomioistuin. Kysymys siitä, onko sähköpostiviestinvaihdolla katsottava olevan merkitystä rikosoikeudenkäynnissä vastaajina olevien oikeusturvan kannalta, on ratkaistu Kainuun käräjäoikeuden Pekka Perän esittämän editiopyynnön johdosta 29.7.2015 antamalla päätöksellä.

Kun otetaan huomioon edellä todettu, valituksenalaista päätöstä ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla syytä muuttaa tai kumota.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on mainittu sovellettuina oikeusohjeina perusteluissa mainittujen lisäksi julkisuuslain 1 §:n 1 momentti, 9 §:n 1 momentti ja 11 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Renne Pulkkinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Markus Kokko ja Pekka Perä ovat valituksessaan vaatineet, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja ELY-keskus velvoitetaan luovuttamaan pyydetyt asiakirjat taikka toissijaisesti asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Pekka Perälle ja kahdelle muulle henkilölle on Talvivaara Sotkamo Oy:n toimintaan liittyvässä rikosoikeudenkäynnissä vaadittu rangaistusta rikoslain 48 luvun 2 §:n mukaisesta törkeästä ympäristön turmelemisesta. Lisäksi syyttäjät ovat vaatineet, että vastaajat tulee tuomita yhteisvastuullisesti menettämään rikoksella saavutettavana hyötynä valtiolle yhteensä 13 308 970,61 euroa. Kysymyksessä on siis vakava rikossyyte, jonka seuraukset voivat olla yksityishenkilön näkökulmasta erittäin raskaat ja merkittävät.

Arvioitaessa sitä, täyttääkö vastaajien toiminta haastehakemuksen mukaisen teonkuvauksen sekä haastehakemuksessa yksilöidyn rikoksen tunnusmerkistön, on olennaista arvioida myös sitä, minkälaista Talvivaaran kaivostoimintaa koskeva viranomaisvalvonta on ollut ja minkälaisen oikeudellisen viitekehyksen tämän valvontatehtävän suorittaminen on luonut vastaajille. Oikeudenkäynnissä keskeisessä roolissa tuleekin olemaan se, miten Talvivaaran kaivoksen toimintaa koskevaa ympäristö- ja vesitalouslupapäätöstä on tullut tulkita ja miten ELY-keskuksen valvonta on ohjannut vastaajien toimia.

Valvovan viranomaisen ensisijainen keino puuttua ympäristöluvan varaiseen toimintaan on käyttää hallintopakkokeinoja. ELY-keskus on johdonmukaisesti hylännyt ulkopuolisten tahojen vaatimukset Talvivaaran kaivoksen toimintaa koskevissa hallintopakkoasioissa, mutta tästä huolimatta se on kuitenkin itse tehnyt tutkintapyynnön ympäristörikoksesta poliisille. ELY-keskuksen valvontatoimien epäjohdonmukaisuus on tarpeen selvittää asian rikosoikeudellista arviointia varten. Asian selvittämisessä on olennaista tarkastella muun muassa sitä, millaista ohjausta ELY-keskus on saanut ympäristöministeriöltä kaivoksen valvontaan liittyen.

Muutoksenhakijoilla on syytä epäillä, että ympäristöministeriön näkökannat tarvittavista toimenpiteistä ovat poikkeuksellisen voimakkaasti vaikuttaneet ELY-keskuksen toimintaan kaivoksen valvonnassa ja erityisesti rikosilmoituksen tekemiseen. Ministeriön vahvasta ohjauksesta kertovat ympäristöministeri Ville Niinistön julkisuudessa esittämät kannanotot, joihin myös oikeuskansleri on ottanut kantaa. Ministeriö on lisäksi julkaissut erillisen selvityksen Talvivaaran valvonnasta. Selvityksessä kritisoidaan voimakkaasti ELY-keskuksen toimintaa. Ympäristöministeriön menettelyä voidaan pitää hyvin poikkeuksellisena.

Rikosoikeudenkäynnissä vastaajina olevien henkilöiden oikeusturvan toteutumisen näkökulmasta on välttämätöntä saada käyttöön ELY-keskuksen ja ympäristöministeriön välinen Talvivaaran kaivoksen valvontaan liittyvä viestinvaihto.

ELY-keskukseen saapuneet viestit ovat sen hallussa ja toimitettu sille asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa, jolloin ne on katsottava julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaisiksi viranomaisen asiakirjoiksi. ELY-keskuksen lähettämät viestit ympäristöministeriölle ovat viranomaisen laatimia asiakirjoja, jotka on niin ikään katsottava viranomaisen asiakirjoiksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan julkisuuslain 5 §:n 4 momenttia on tulkittava siten, että se soveltuu niin yhden viranomaisen sisällä tapahtuvaan kuin myös useamman viranomaisen virkamiesten väliseen kommunikointiin. Arvioidessaan viestinvaihtoa hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon, että kysymyksessä olevat viranomaiset ovat samanaikaisesti itsenäisiä, toisistaan erillisiä viranomaisia mutta toisaalta tulosohjauksesta johtuen vahvassa keskinäisessä hierarkiasuhteessa. Ympäristöministeriön ja ELY-keskuksen keskinäinen suhde on luonut nyt puheena olevassa asiassa tilanteen, jossa on vahvaa epäilystä siitä, että ELY-keskus on joutunut sellaisen ministeriön ohjauksen alaiseksi, jolla on ollut tosiasiallista vaikutusta ELY-keskuksen toimintaan. On perustelu syy epäillä ja olettaa, että ministeriön ja ELY-keskuksen välinen viestinvaihto ei ole hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitettua kahden viranomaisen välistä mielipiteenvaihtoa, vaan ministeriön harjoittamaa tosiasiallista ohjausta ELY-keskuksessa vireillä olevan yksittäisen asian käsittelyssä. Viestinvaihdon seurauksena syntyneitä asiakirjoja on yllä perustelluista syistä johtuen pidettävä julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaisina viranomaisen asiakirjoina, joihin sovelletaan julkisuuslakia.

ELY-keskukseen saapuneet viestit ovat kiistämättä liittyneet sen tehtäviin ja sieltä lähteneet viestit syntyneet sen toiminnan yhteydessä. Julkisuuslain esitöissä ja oikeuskirjallisuudessa on lähdetty siitä, että sulkemalla viranomaisen sisäisen työskentelyn asiakirjat julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle ei ole tarkoitettu kaventaa valmistelun julkisuutta tai mahdollisuutta saada tietoja viranomaisen perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvista seikoista.

Muutoksenhakijoiden oikeusturvan toteutumisen näkökulmasta on tärkeää, että kaikki perusteet ja vaikuttimet ELY-keskuksen päätökselle tehdä tutkintapyyntö saadaan selvitettyä. ELY-keskus on ollut nyt puheena olevassa asiassa ympäristönsuojelulain mukainen valvontaviranomainen sekä asianomistaja rikosasiassa. Asetelmasta johtuen laajaa asiakirjajulkisuutta puoltava perusoikeusmyönteinen tulkinta on oltava soveltamisen lähtökohtana, jotta vastaajien oikeusturva sekä puolustautumismahdollisuudet rikosasiassa toteutuisivat.

Tutkintapyynnössä ilmoituksen tekemisen syyksi yksilöidään erityisesti Talvivaaran kaivoksen sulfaatti- ja mangaanipäästöt sekä niiden vaikutukset ympäristössä. Kainuun käräjäoikeuden päätöksestä 29.7.2015 ilmenee, että ELY-keskuksella on tutkintapyyntöä edeltävältä ajalta hallussaan yksi asiakirjapyynnössä yksilöity viesti. Se koskee Talvivaaran kaivoksen purkuvesistöjen sulfaatti- ja mangaanipitoisuuksia, siis juuri niitä seikkoja, joihin tutkintapyynnön tekeminenkin on perustettu. Edellä esitetyn perusteella on selvää, että ELY-keskuksen ja ympäristöministeriön välillä on ollut viestintää Talvivaaran kaivoksen valvontaan liittyen ja viestinvaihto on ainakin osin koskenut nimenomaan tutkintapyynnön tekemisen perusteena olevia seikkoja. Siltäkin osin kuin viestinvaihto on koskenut esimerkiksi tapaamisia koskevia järjestelyjä, viesteillä voi olla muutoksenhakijoille merkitystä, koska niiden perusteella voi olla mahdollista tehdä tarkentavia asiakirjapyyntöjä esimerkiksi tapaamisista laadituista pöytäkirjoista tai niissä käsitellystä aineistosta, jotka liittyvät tutkintapyynnön tekemiseen.

Ministeriön ELY-keskukseen kohdistamalla ohjauksella on olennainen merkitys arvioitaessa Perän ja muiden vastaajien asemaa vireillä olevassa rikosprosessissa. Asiakirjapyynnön kohteena olevat viestit olisi tullut arkistolain 6 §:n 1 momentin ja 7 §:n 2 momentin mukaan arkistoida.

Hallinto-oikeus ei ole huomioinut riittävällä tavalla asianosaisjulkisuuden merkitystä ja on siten osaltaan estänyt vastaajien oikeusturvan toteutumista rikosasiassa. Viestienvaihdolla on julkisuuslain 11 §:n tarkoittamalla tavalla voinut olla tosiasiallista vaikutusta ELY-keskuksen valvontatoimenpiteisiin ja erityisesti tutkintapyynnön tekemiseen. Kun otetaan huomioon rikosprosessissa vaadittujen seuraamusten ankaruus ja se, että pyydetyillä asiakirjoilla voi olla vaikutusta rikosprosessin vireilletuloon ja lopputulokseen, ELY-keskuksen valvontatoimilla on mitä suurimmassa määrin ollut vaikutusta vastaajien oikeuteen, etuun ja velvollisuuteen.

Hallinto-oikeuden päätöksessä julkisuusolettamaa koskevaa poikkeusta on tulkittu laajentavasti eikä päätöksestä ilmene, millä tavalla julkisuuslainsäädännön keskeisten periaatteiden, oikeusvaltioperiaatteen ja perusoikeusmyönteisen laintulkinnan vaatimukset on huomioitu arvioinnissa ja lopputuloksessa. Hallinto-oikeus on pyrkinyt tulkitsemaan julkisuuslain 5 §:n 4 momenttia erityisen laajasti siksi, että viranomaiset eivät ole mieltäneet sähköpostiviestien voivan tulla julki. Tämä ei kuitenkaan ole salassapitoperuste tai peruste tulkita mainittua säännöstä laajentavasti.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. ELY-keskus on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus on jättänyt ensimmäisen Talvivaaran kaivosta koskevan ilmoituksen poliisille esitutkintaa varten elokuussa 2011. Jo valituksessa viitattujen ympäristöministerin toimintaa koskevan oikeuskanslerin päätöksen 21.2.2013 ja Talvivaaraselvityksen (ympäristöministeriön raportti 2/2013) ajankohdista voidaan havaita, että valvontaviranomaisen toiminnan ei jätetyn esitutkintapyynnön suhteen ole perusteltua valituksessa esitetyin tavoin epäillä perustuneen ulkopuolisiin käskyihin tai toimeksiantoihin. Pyydetyt sähköpostit eivät sisällä muutoksenhakijoiden olettamaa tietoa, eli tietoa siitä, että ELY-keskus olisi saanut ympäristöministeriöltä epäasiallista ohjausta tai tavanomaisesta yhteydenpidosta poikkeavaa viestintää liittyen Talvivaaran kaivoksen valvontaan tai esitutkintapyynnön tekemiseen.

Sanottu pätee myös muutoksenhakijoiden erityisesti viittaamaan, ainoaan ajalta ennen elokuuta 2011 peräisin olevaan sähköpostiin. Siinä on lähetetty linkki ELY-keskuksen tiedotteeseen 17.5.2011, jossa on muun ohella todettu, että Talvivaaran kaivoksen jätevesi on sisältänyt ennakoitua enemmän sulfaatteja, rautaa ja mangaania ja että sulfaatin ja mangaanin pitoisuudet ovat nousseet huomattavasti luonnontilaiseen verrattuna.

Nämä valvontaviranomaisen havaitsemat ennakoidusta poikenneet ympäristövaikutukset ovat seikkoja, jotka ovat olleet perusteena ympäristönsuojelulain 94 §:n perusteella jätetylle esitutkintailmoitukselle. Sitä ei ole jätetty ympäristöministeriön käskyjen tai viestinnän johdosta.

Muutoksenhakijat vaativat asiakirjoja oikeudenkäyntiä varten jo kesällä 2015 Kainuun käräjäoikeudelta. Se hylkäsi vaatimuksen katsoen, että hakijan oikeuden puolustautua ja esittää todistelua asiassaan voidaan katsoa toteutuvan sekä tosiasiallisesti että myös yhtäläisin edellytyksin muiden oikeudenkäynnin osapuolten kanssa ilman vaadittujen sähköpostien luovuttamista. Asiakirjojen saamisen tarve rikosoikeudelliseen menettelyyn liittyvänä oikeusturvakysymyksenä on siis jo ratkaistu.

Pyydetyt asiakirjat eivät ole sisältönsä perusteella arkistointia edellyttäviä, ja niiden käsittelyssä on noudatettu hallinnossa sovellettua tavanomaista käytäntöä. Vapaamuotoista keskustelua korvaavat yleisluontoiset, alustavat, epäviralliset ja mihinkään valvontaviranomaisessa vireillä olevaan asiaan liittymättömät ja sellaisina arkistoimattomat asiakirjat eivät kuulu julkisuuslain 5 §:n 4 momentti huomioon ottaen lain soveltamisalaan.

Markus Kokko ja Pekka Perä ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella seuraavaa:

Sillä, onko asiakirja toimitettu viranomaiselle sähköpostin muodossa, ei ole merkitystä arvioitaessa asiakirjan kuulumista julkisuuslain soveltamisalan piiriin. ELY-keskuksen toteamus siitä, että asiakirjojen arkistoimatta jättäminen vastaisi hallinnossa sovellettua tavanomaista käytäntöä, antaa aiheen olettaa, ettei se ole mieltänyt sähköpostiliikenteessä syntyvien asiakirjojen kuuluvan arkistointivelvoitteen tai julkisuuslain soveltamisalan piiriin. Julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta on kuitenkin ensisijaisen tärkeää, että viranomaisessa syntyneet tai sille toimitetut sähköpostiviestit katsotaan viranomaisen toimintaan liittyviksi julkisiksi asiakirjoiksi siitäkin huolimatta, että viestiin sisältyy mahdollisesti myös vapaamuotoisempaa keskustelua.

ELY-keskukselle vireillä olevan asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitetut asiakirjat tai esimerkiksi ELY-keskuksen sisäistä työskentelyä varten mutta samalla sille sen tehtävien johdosta tai toiminnan yhteydessä saapuneet taikka syntyneet asiakirjat kuuluvat julkisuuslain soveltamisalaan. Ottaen huomioon ympäristöministeriön ja ELY-keskuksen välisen hierarkiasuhteen, ELY-keskuksen valvontaroolin suhteessa Talvivaaraan sekä ympäristöministerin ja eräiden ministeriön virkamiesten esittämät näkökannat Talvivaarasta, ministeriön ja ELY-keskuksen välisiä sähköpostiviestejä on pidettävä julkisuuslain soveltamisalaan kuuluvina asiakirjoina.

Vaikka asiakirjat olisi virkamiesten välisen vapaamuotoisemman viestinvaihdon seurauksena katsottava julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaisiksi asiakirjoiksi, niiden tietosisältö edellyttää arkistointia arkistolain mukaisesti. Oikeusvaltio- ja julkisuusperiaatteen kannalta olisi kestämätöntä, että viranomainen voisi jättää sen tehtävien johdosta tai toiminnan yhteydessä syntyneet asiakirjat arkistoimatta yksinomaan siitä syystä, että ne ovat saapuneet tai syntyneet sähköpostiviesteinä tai siitä syystä, että niihin sisältyy virkamiesten välistä keskustelua.

Se, että viranomaisen ja sen toiminnan ohjauksesta vastaavan ministeriön välinen asiakirjaliikenne on toteutettu sähköpostiviestein ja se, että sähköpostiliikenne sisältää viranomaisen tehtävien hoitoon liittyvien asioiden hoitamisen lisäksi mahdollisesti arkistointivelvoitteen ulkopuolelle kuuluvaa keskustelun korvaavaa viestinvaihtoa, ei ole julkisuuslain mukainen peruste jättää kokonaisia asiakirjoja tai asiakirjakokonaisuuksia lain soveltamisalan ulkopuolelle. Se ei myöskään ole arkistolain mukainen peruste jättää asiakirjoja kokonaan arkistoimatta.

ELY-keskuksen tarkoittamalla Kainuun käräjäoikeuden ratkaisulla ei ole oikeudellista merkitystä nyt puheena olevassa asiassa, joka ratkaistaan julkisuuslain mukaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat lainkohdat

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Arkistolain 6 §:n 1 momentin mukaan arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä.

Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

Lain esityöt

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp s. 33) yleisperusteluissa todetaan julkisuusperiaatteen soveltamisalan laajentamista koskevassa jaksossa muun ohella seuraavaa:

”Ehdotettu laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta on rakennettu viranomaisten erillisyyden periaatteelle. Viranomaiset ovat lakia sovellettaessa toisiinsa nähden itsenäisiä. Tällä on merkitystä erityisesti valmistelun julkisuuden kannalta. Esimerkiksi viranomaisen toiselle viranomaiselle toimittamat lausunnot, aloitteet ja muut kirjelmät tulisivat yleensä julkisiksi välittömästi sen jälkeen, kun ne on allekirjoitettu, jollei kysymys ole salassa pidettäväksi säädetystä asiakirjasta.”

Mainitun hallituksen esityksen 2 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 46) todetaan seuraavaa:

”Viranomaisilla tulee myös hyvän valmistelun varmistamiseksi olla mahdollisuus sisäiseen mielipiteenvaihtoon ja vaihtoehtojen etsintään, ilman että keskeneräisistä asiakirjoista olisi velvollisuutta antaa kopioita”.

Mainitun hallituksen esityksen 5 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 55) lausutaan seuraavaa:

”Kysymys on viranomaisen asiakirjasta, vaikka se olisi lähetetty suoraan viranomaisessa toimivalle virkamiehelle tai viranomaisen toimeksiannosta toimivalle. Siten se, onko asiakirja tullut viranomaiselle kirjaamon kautta ei vaikuta asiakirjan luonteeseen viranomaisen asiakirjana. Virkamiehen on toimitettava hänelle lähetetty asiakirja kirjattavaksi.”

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 57-58) todetaan julkisuuslain 5 §:n 4 momentin osalta muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 4 momentti koskee sellaisia viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirjoja, jotka eivät salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta kuuluisi lain soveltamisalaan.

(- - -)

Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina.

Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Arkistolain soveltamisala vastaa lakiehdotuksen soveltamisalaa. Arkistotointa on arkistolain mukaan hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista. Arkistotoimelta edellytetään myös, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimusta tiedon lähteinä. (- - -)

Lainsäädännössä, muun muassa hallintomenettelylaissa, säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja asiakirjoihin merkittävistä tiedoista. Ehdotus ei kaventaisi mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.

(- - -)

Virkamiesten ja vastaavasti viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan ja viranomaisen edustajien välisen kommunikoinnin ja mielipitei-denvaihdon vapauden säilyttäminen on välttämätöntä viranomaisen toiminnan turvaamiseksi. Rajoitusperustetta harkittaessa on otettu huomioon hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti sekä perusoikeuksien rajoituksia koskevat yleiset opit, joita on lähemmin selostettu lakiehdotuksen 24 §:n perusteluissa. Koska hyvää ja monipuolista valmistelua sekä virkamiesten vapaata mielipiteenvaihtoa voidaan pitää tärkeinä yleisinä etuina ja koska rajoitus tulee sovellettavaksi vain arkistointivelvollisuuden ulkopuolelle jääviin asiakirjoihin, säännöksen mukaisen tiedonsaannin rajoituksen voidaan katsoa olevan mahdollinen hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin sekä perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien mukaan. Ulkomaisissa julkisuutta koskevissa laeissa, kuten Ruotsin painovapausasetuksen 2 luvun 9 §:ssä, vastaavan tyyppiset asiakirjat on säännönmukaisesti rajattu julkisuuslainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle.”

Oikeuskirjallisuus

Wallin ja Konstari (Julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö, 2000) toteavat: ”Sisäisen työskentelyn asiakirjat ovat tyypillisimmillään virkamiesten välisiä vapaamuotoisia viestejä ja keskusteluja korvaavia kirjallisia kommentteja. Myös monet esivalmisteluun kuuluvat alustavat luonnokset, joiden pohjalta käydään keskustelua, voivat kuulua tähän ryhmään.” (- - -) ”Viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina ja lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävinä asiakirjoina ei voida välttämättä pitää päätöksentekoa ohjaaviksi tarkoitettuja ohjeita, joita usein kutsutaan sisäisiksi ohjeiksi”.

Mäenpää (Julkisuusperiaate, 3. uud. painos 2016) toteaa: ”Tyypillisiä sisäisen työskentelyn asiakirjoja ovat päätöksentekoa valmistelevien henkilöiden väliset alustavat ja epäviralliset kommentit, niihin verrattavat tiedotteet ja sähköpostiviestit sekä työn ohjausta tarkoittavat yksittäiset suppea-alaiset työnjohto- ja valvontamääräykset. Niihin kuuluvat myös pelkästään viraston sisäistä hallintoa varten laaditut asiakirjat sekä tekniset neuvottelu- ja valmisteluasiakirjat, joilla ei ole vaikutusta käsiteltävän asian sisältöön. (- - -). Sisäisen työskentelyn asiakirjat sisältävät usein alustavia arvioita ja näkemyksiä erilaisista vaihtoehdoista ja ratkaisumahdollisuuksista.”

Muutoksenhaun kohde

Asianajaja Markus Kokon Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle esittämä asiakirjapyyntö on koskenut kaikkea postin tai sähköpostin välityksellä tapahtunutta kirjeenvaihtoa ympäristöministeriön ja ELY-keskuksen sekä sanotuissa viranomaisissa toimivien virkamiesten välillä koskien Talvivaara Sotkamo Oy:n tai Talvivaaran Kaivososakeyhtiö Oyj:n toimintaa ja valvontaa aikavälillä 1.1.2011-23.1.2015. ELY-keskus on luovuttanut Kokolle arkistoidun (ELY-keskuksen diaariin kirjatun) aineiston, mutta ei kirjaamattomia sähköpostiviestejä katsoen, että ne jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle mainitun lain 5 §:n 4 momentin perusteella. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt Kokon ja Pekka Perän valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut siihen lähes 200 sähköpostiviestiä käsittävään aineistoon, jota ELY-keskus ei ole luovuttanut.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Viranomaisen hallussa olevat, sen tai sen palveluksessa olevan laatimat tai sille asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitetut asiakirjat ovat julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin mainittua lakia pääsääntöisesti sovelletaan. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella eräisiin viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin mainittua lakia sovelletaan kuitenkin vain tietyin lainkohdassa mainituin edellytyksin.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin sanamuodon perusteella on tulkinnanvaraista, tarkoitetaanko siinä yksinomaan sellaisia asiakirjoja, joita ei ole lähetetty viranomaisen ulkopuolelle vai voivatko myös eri viranomaisten tai niissä työskentelevien välisen viestinnän yhteydessä syntyneet asiakirjat olla lainkohdassa tarkoitettuja viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja, joihin julkisuuslakia ei sovelleta.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa julkisuuslain soveltamisalaan säädettyä poikkeusta on tulkittava perustuslain 12 §:n 2 momentissa turvattu julkisuusperiaate huomioon ottaen suppeasti. Tulkinnassa on otettava myös huomioon julkisuuslain 3 ja 17 §. Toiselta puolen asiaa arvioitaessa on otettava huomioon, että viranomaisten ja niissä toimivien virkamiesten välisen yhteydenpidon toimintaympäristö on merkittävästi muuttunut julkisuuslain säätämisajasta muun ohella sähköpostiviestien käytön myötä. Sinänsä asiakirjan luonnetta ei ratkaise se, onko kysymyksessä sähköpostiviesti tai se, onko asiakirja toimitettu viranomaisen kirjaamoon.

Ympäristöministeriö ohjaa ympäristöministeriöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (1286/2015) ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) mukaan ELY-keskusten toimintaa toimialallaan. Vaikka ELY-keskukset ja ympäristöministeriö ovatkin itsenäisiä virastoja, niissä toimivat virkamiehet ovat tyypillisesti myös epävirallisesti yhteydessä toisiinsa eri viranomaisiin jakaantuneiden virkamiesten asiantuntemuksen hyödyntämiseksi. Yksittäisen virkamiehen antama asiantuntijaneuvo, tilannetieto tai tiedustelu ei sellaisenaan aina ole viranomaisen lopulliseksi tarkoitettu kannanotto mihinkään asiaan. Ministeriön virkamiehet voivat myös antaa alustavia asiantuntija-arvioita sellaista asiaa varten, joka ratkaistaan lopullisesti ELY-keskuksessa. Tällaiset alustavat kannanotot liittyvät tällöin vielä keskeneräiseen asiaan ja ovat osa keskinäistä kommunikaatiota.

Nyt kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä voidaan luonnehtia ennemminkin yksittäisten virkamiesten keskinäisiksi kuin viranomaisten väliseksi viestienvaihdoksi. Sisällöltään ja tarkoitukseltaan viestit ovat pääosin mielipiteen- tai tietojenvaihdoksi luonnehdittavia. Sähköpostiviestintä on viranomaisten ja virkamiesten välisessä neuvotteluluonteisessa yhteydenpidossa huomattavasti keskeisemmässä asemassa kuin julki-suuslain tullessa voimaan vuonna 1999. Lain tullessa voimaan mielipiteidenvaihto tapahtui useimmiten puhelimitse, jolloin keskustelusta ei synny asiakirjaa. Kun vielä otetaan huomioon, että julkisuuslain 5 §:n 4 momentin tarkoituksena on turvata virkamiesten välisen kommunikoinnin ja mielipiteidenvaihdon vapaus, kysymyksessä olevia saman hallinnonalan viranomaisissa toimivien virkamiesten välisiä sähköpostiviestejä on pidettävä lainkohdassa tarkoitettuina viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina. Sähköpostiviesteihin tutustumisen perusteella voidaan lisäksi arvioida, että kokonaisuutena arvioituna ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Sähköpostiviesteihin ei siten edellä esitettyjen näkökohtien punninnan perusteella julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan ole sovellettava mainittua lakia.

Lopuksi korkein hallinto-oikeus vielä muutoksenhakijoiden oikeussuojan tarpeeseen liittyen toteaa, että he ovat pyytäneet asiakirjoja rikosasian oikeudenkäynnissä käytettäväksi. Tällaisessa oikeudenkäynnissä tuomioistuin voi asettamalla oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 12 §:ssä säädetyn editiovelvollisuuden velvoittaa osapuolet esittämään oikeudenkäynnissä asiakirjoja, joilla on merkitystä todisteena. Editiovelvollisuus voidaan ulottaa sellaisiinkin asiakirjoihin, joihin julkisuuslakia ei sovelleta (KKO 2012:27). Oikeudenmukainen oikeudenkäynti rikosasiassa toteutuu syytetyn oikeudella saada tieto koko oikeudenkäyntiaineistosta ja viime kädessä asiakirjan editiovelvollisuudella, josta määrää rikosasiaa käsittelevä tuomioistuin. Kainuun käräjäoikeus on antanut 29.7.2015 ratkaisun (15/267) Perän editiovaatimukseen. Päätökseen on liitetty muutoksenhakuohjaus.

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Esittelijän eriävä mielipide

Asian esittelijän esittelijäneuvos Mikko Rautamaan esitys asian ratkaisemiseksi oli seuraava:

”Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat lainkohdat

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Lain esityöt

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yleisperusteluissa todetaan julkisuusperiaatteen soveltamisalan laajentamista koskevassa jaksossa muun ohella, että ”ehdotettu laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta on rakennettu viranomaisten erillisyyden periaatteelle. Viranomaiset ovat lakia sovellettaessa toisiinsa nähden itsenäisiä. Tällä on merkitystä erityisesti valmistelun julkisuuden kannalta. Esimerkiksi viranomaisen toiselle viranomaiselle toimittamat lausunnot, aloitteet ja muut kirjelmät tulisivat yleensä julkisiksi välittömästi sen jälkeen, kun ne on allekirjoitettu, jollei kysymys ole salassa pidettäväksi säädetystä asiakirjasta.”

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan julkisuuslain 5 §:n 4 momentin osalta muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 4 momentti koskee sellaisia viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirjoja, jotka eivät salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta kuuluisi lain soveltamisalaan.

Momentin mukaan lakia sovellettaisiin viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden toimeksiannosta toimivien yksityisten tai yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa tai muuta viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos ne sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina.

Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Arkistolain soveltamisala vastaa lakiehdotuksen soveltamisalaa. Arkistotointa on arkistolain mukaan hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista. Arkistotoimelta edellytetään myös, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimusta tiedon lähteinä. (- - -)

Lainsäädännössä, muun muassa hallintomenettelylaissa, säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja asiakirjoihin merkittävistä tiedoista. Ehdotus ei kaventaisi mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.

(- - -)

Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.

Virkamiesten ja vastaavasti viranomaisen toimeksiantotehtävää suorittavan ja viranomaisen edustajien välisen kommunikoinnin ja mielipiteidenvaihdon vapauden säilyttäminen on välttämätöntä viranomaisen toiminnan turvaamiseksi. Rajoitusperustetta harkittaessa on otettu huomioon hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti sekä perusoikeuksien rajoituksia koskevat yleiset opit, joita on lähemmin selostettu lakiehdotuksen 24 §:n perusteluissa. Koska hyvää ja monipuolista valmistelua sekä virkamiesten vapaata mielipiteenvaihtoa voidaan pitää tärkeinä yleisinä etuina ja koska rajoitus tulee sovellettavaksi vain arkistointivelvollisuuden ulkopuolelle jääviin asiakirjoihin, säännöksen mukaisen tiedonsaannin rajoituksen voidaan katsoa olevan mahdollinen hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin sekä perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien mukaan. Ulkomaisissa julkisuutta koskevissa laeissa, kuten Ruotsin painovapausasetuksen 2 luvun 9 §:ssä, vastaavan tyyppiset asiakirjat on säännönmukaisesti rajattu julkisuuslainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle.”

Muutoksenhaun kohde

Asianajaja Markus Kokon Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle esittämä asiakirjapyyntö on koskenut kaikkea postin tai sähköpostin välityksellä tapahtunutta kirjeenvaihtoa ympäristöministeriön ja ELY-keskuksen sekä sanotuissa viranomaisissa toimivien virkamiesten välillä koskien Talvivaara Sotkamo Oy:n tai Talvivaaran Kaivososakeyhtiö Oyj:n toimintaa ja valvontaa aikavälillä 1.1.2011-23.1.2015. ELY-keskus on luovuttanut Kokolle arkistoidun (ELY-keskuksen diaariin kirjatun) aineiston, mutta ei kirjaamattomia sähköpostiviestejä katsoen, että ne jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle mainitun lain 5 §:n 4 momentin perusteella. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt Kokon ja Pekka Perän valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut siihen lähes 200 sähköpostiviestiä käsittävään aineistoon, jota ELY-keskus ei ole luovuttanut.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Julkisuuslain tarkoitus on toteuttaa perustuslain 12 §:n 2 momentissa perusoikeutena turvattua julkisuusperiaatetta. Julkisuusperiaate koskee lainkohdan mukaan kaikkia viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja ja tallenteita. Julkisuutta voidaan rajoittaa lailla vain välttämättömien syiden vuoksi. Näistä lähtökohdista julkisuuslakia on sitä sovellettaessa tulkittava tavalla, joka edistää julkisuusperiaatteen toteutumista perusoikeutena viranomaistoiminnassa.

Viranomaisen hallussa olevat, sen tai sen palveluksessa olevan laatimat tai sille asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitetut asiakirjat ovat julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja, joihin mainittua lakia pääsääntöisesti sovelletaan. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella eräisiin viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin mainittua lakia sovelletaan kuitenkin vain tietyin lainkohdassa mainituin edellytyksin.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin sanamuodon perusteella on tulkinnanvaraista, tarkoitetaanko siinä yksinomaan sellaisia asiakirjoja, joita ei ole lähetetty viranomaisen ulkopuolelle vai voivatko myös eri viranomaisten tai niissä työskentelevien välisen viestinnän yhteydessä syntyneet asiakirjat olla lainkohdassa tarkoitettuja viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja, joihin julkisuuslakia ei sovelleta.

Tätä kysymystä koskevan arvioinnin yhtenä lähtökohtana on pidettävä sitä, että julkisuuslaki rakentuu viranomaisten erillisyyden periaatteelle, kuten myös sitä, että julkisuusperiaatteesta johtuen asiakirjojen julkisuutta rajoittavaa julkisuuslain 5 §:n 4 momenttia tulee tulkita suppeasti. Hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa sanotun lainkohdan osalta lausuttu ei myöskään tue sitä näkemystä, että lainkohdassa olisi tarkoitettu muunkinlaisia neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa sisäistä työskentelyä kuin viranomaisen omassa piirissä tapahtuvaa. Tähän nähden julkisuuslain 5 §:n 4 momenttia on perustelluinta tulkita siten, ettei sen voida katsoa koskevan viranomaiselta toiselle lähetettyjä asiakirjoja kuten nyt kysymyksessä olevia sähköpostiviestejä. Ne eivät jää julkisuuslain 5 §:n 4 momentin perusteella julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle vaan niihin sovelletaan mainittua lakia. ELY-keskus ei siten ole voinut hylätä asiakirjapyyntöä sen päätöksessä mainitulla perusteella.

Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset on kumottava ja asia on palautettava ELY-keskukselle asiakirjapyynnön ratkaisemiseksi noudattaen julkisuuslain säännöksiä tiedon antamisesta viranomaisen asiakirjasta.”

 
Julkaistu 12.10.2017