KHO:2018:3

Opetustoimi – Maksuton kouluateria – Kliininen ravintovalmiste

Vuosikirjanumero: KHO:2018:3
Antopäivä: 11.1.2018
Taltionumero: 70
Diaarinumero: 4004/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:3

Kunnan sivistystoimen osastopäällikkö oli hylännyt huoltajan hakemuksen maksuttoman kouluaterian antamisesta vammaiselle lapselle, jonka ainoa ravinto oli PEG-napin kautta annettu kliininen ravintovalmiste. Hallinto-oikeus oli hylännyt huoltajan valituksen kunnan sivistystoimen osastopäällikön päätöksestä, koska lapsen ateriointi ei ollut toteutettavissa kouluruokasuositusten ja -ohjeiden mukaisesti eikä kliinistä ravintovalmistetta voitu pitää perusopetuslain 31 §:n 2 momentissa tarkoitettuna maksuttomana ateriana.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että koulutuksen järjestäjällä oli perusopetuslain mainittuun säännökseen perustuvan vahvan pääsäännön mukaan velvollisuus järjestää oppilaalle sellainen erityisruokavalio, jota oppilaan terveydentila tai vammaisuus edellyttivät. Myös yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin syrjinnän kiellon oli katsottava edellyttävän tätä lähtökohtaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että esillä olevassa asiassa kliinisestä ravintovalmisteesta muodostuva ravinto ja ateriat rinnastuivat muihin terveydellisistä syistä noudatettaviin erityisruokavalioihin. Asiassa, joka koski koulutuksen järjestäjän velvollisuutta antaa maksuton ateria, oikeudellista merkitystä ei ollut sillä, saiko oppilas ravintovalmisteen suun vai PEG-napin kautta, eikä merkitystä ollut myöskään sillä, saivatko oppilas tai hänen vanhempansa sairausvakuutuskorvausta hankkiessaan valmistetta apteekista eikä lapsen tai hänen vanhempiensa saamilla vammaisetuuksilla tai tukitoimilla.

Kunnan sivistystoimen osastopäällikön päätös oli siten lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kunnan sivistystoimen osastopäällikön päätökset kumottiin ja asia palautettiin osastopäällikölle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 16 § 1 momentti
Perusopetuslaki 31 § 2 momentti

Yhdenvertaisuuslaki 8 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 24.10.2016 nro 16/0809/2

Asian käsittely kunnassa

A on vaatinut, että kunnan tulee tarjota maksuton kouluateria hänen 4.11.2009 syntyneelle tyttärelleen B:lle. B:llä on oireyhtymänsä vuoksi letkuravitsemus, ja hän saa ravintonsa PEG-napin kautta. Ruokana on kliininen ravintoliuos.

Kunnan sivistystoimen osastopäällikkö on päätöksellään 19.1.2016 nro 2 hylännyt hakemuksen. Päätöksen mukaan B saa koulussa ravintonsa PEG-napin kautta ravintoliuoksena. Ravintoliuos on Kela-korvattava, lääkevalmisteeksi luokiteltava ravintoaine eikä sitä rinnasteta tavalliseen opetuksen järjestämään erityisruokavalioon. Kliinisten ravintovalmisteiden käyttöä ei lueta kouluruokailuun kuuluvaksi, eikä sen hankkiminen kuulu opetuksen järjestäjälle.

Asian käsittely Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa

A on sivistystoimen osastopäällikön päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti valittanut päätöksestä Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon, joka on siirtänyt valituksen Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi.

A on valituksessaan vaatinut, että B:lle tulee tarjota maksuton kouluateria hänen erityisruokavalionsa mukaisesti. B:llä on perusopetuslain mukaan oikeus maksuttomaan kouluateriaan. Ravintoliuos ei ole lääkinnällistä kuntoutusta, vaan ravintoliuoksen tarve on B:lle ravitsemuksellinen, mikä ilmenee myös B:n kuntoutuksesta vastaavan lääkärin lausunnosta. Ravintoliuokseen saatava Kela-korvaus ja oireyhtymän perusteella saatava vammaistuki eivät vaikuta oikeuteen saada kouluruokaa. Merkitystä ei voi olla sillä, saadaanko ravintoliuosta suun kautta vai napin kautta. Oppilasta ei ole mahdollista kohdella eriarvoisesti hänen ruokavalionsa perusteella.

Kunnan sivistyslautakunta on antanut lausunnon.

B:llä on oireyhtymänsä vuoksi letkuravitsemus ja oppilas saa ravintonsa PEG-napin kautta ja ruokana on kliininen ravintoliuos. Perhe hankkii ruokavalmisteen lapselle apteekista reseptillä ja toimittaa koululle tarvittavan määrän. Koulussa B:llä on oma avustaja, joka huolehtii ja tarjoaa ruoan B:lle.

Kunnan johtavan lääkärin mukaan B:lle maksetaan Kelalta korvausta kliinisistä ravintovalmisteista sairausvakuutuslain perusteella. Kliinisten ravintovalmisteiden käyttö on rinnastettavissa lääkehoitoon. Ylimääräisestä lapsen hoitoon ja kuntoutukseen liittyvästä rasituksesta ja sidonnaisuudesta maksetaan lisäksi alle 16-vuotiaan vammaistukea. Kliinisten ravintovalmisteiden käyttöä ei lueta kouluruokailuun kuuluvaksi.

Opetushallituksen opetusneuvoksen mukaan erityisruokavalioissa yleinen periaate on, että jos ravintoliuos on jotakin muuta kuin suun kautta nautittavaa ravintoa, se ei enää kuulu opetuksen järjestäjälle.

Oppilas saa koulussa ravintonsa PEG-napin kautta ravintoliuoksena. Ravintoliuos on Kela-korvattava, lääkevalmisteeksi luokiteltava ravintoaine, eikä sitä rinnasteta tavalliseen opetuksen järjestämään erityisruokavalioon. Kliinisten ravintovalmisteiden käyttöä ei lueta kouluruokailuun kuuluvaksi, eikä sen hankkiminen kuulu opetuksen järjestäjälle.

Aei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt A:n sivistystoimen osastopäällikön päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Perusopetuslain 31 §:n 2 momentin mukaan opetukseen osallistuvalle on annettava jokaisena työpäivänä tarkoituksenmukaisesti järjestetty ja ohjattu, täysipainoinen maksuton ateria.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätös

Valitukseen liitetyn 21.10.2015 päivätyn hoitopalautteen mukaan B:llä on ---oireyhtymä. Hänellä on henkitorviavanne, ja hänen ruokanaan on ainoastaan letkuravitsemus. Suun kautta B saa vain teelusikallisia makutuntemuksia.

B:n perhe hankkii ravintovalmisteen apteekista reseptillä ja toimittaa sitä koululle tarvittavan määrän. Koulussa B:llä on oma avustaja, joka huolehtii ja tarjoaa ruuan B:lle.

Kouluaterian tarkemmasta sisällöstä ei ole säädetty lailla tai asetuksella. Valtion ravitsemusneuvottelukunta on julkaissut kouluruokasuosituksen 31.3.2008. Suosituksen mukainen täysipainoinen kouluateria sisältää päivittäin lämpimän ruoan, kasvislisäkkeen, ruokajuoman, leivän ja levitteen. Terveydellisistä syistä erikoisruokavaliota tarvitsevat on otettava huomioon. Opetushallitus on kouluruokailua koskevissa ohjeissaan todennut, että oppilaan erityisdieetti toteutetaan siinä muodossa kuin kouluun toimitettu oppilaan ruokavaliosuunnitelma, kiellettyjen ruoka-aineiden kokonaisuus tai lääkärintodistus edellyttää. Tavoitteena on, että perusruokavalio sopii sellaisenaan tai pienin muutoksin mahdollisimman monelle.

Kun otetaan huomioon B:n terveydentilasta ja hänen käyttämästään ravintovalmisteesta saatava selvitys, voidaan todeta, ettei B:n ateriointi ole toteutettavissa kouluruokasuositusten ja -ohjeiden mukaisesti. B:n käyttämää ravintovalmistetta ei siten voida pitää perusopetuslain 31 §:n 2 momentissa tarkoitettuna maksuttomana ateriana. Osastopäällikkö on niin ollen voinut hylätä B:n koulussa nauttiman aterian maksuttomuutta koskevan hakemuksen.

Koska asiassa on ollut hyväksyttävä peruste hylätä hakemus, B:tä ei voida katsoa asetetun valituksenalaisella päätöksellä eriarvoiseen asemaan henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kauppa- ja teollisuusministeriön asetus kliinisistä ravintovalmisteista 3 ja 5 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Merja Velakoski-Kovalainen ja Aila Kovala. Esittelijä Markus Haho.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa saada valittaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja B:llä todetaan olevan oikeus maksuttomaan kouluateriaan erityisruokavalionsa mukaisesti.

A on uudistanut hallinto-oikeudelle siirretyssä valituksessa lausumansa ja esittänyt vaatimuksensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valituslupa tulisi myöntää hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentin 1 ja 3 kohdan perusteella.

Kliinistä ravintovalmistetta ravintonaan käyttävät koululaiset ovat eriarvoisessa asemassa muihin oppivelvollisiin nähden riippuen kunnasta, jossa he asuvat. Kunta voi käytännössä päättää, tarjoaako se ruoan kliinistä ravintovalmistetta käyttävälle vai ei. Joissakin kunnissa tällainen ravintovalmiste on oppilaalle tarjottu.

Kliinistä ravintovalmistetta ei ole nimenomaisesti rajattu kouluruoan määritelmän ulkopuolelle. Yleisenä tavoitteena on, että perusruokavalio sellaisenaan tai pienin muutoksin sopisi mahdollisimman monelle. Yleinen tavoite ei saa estää yksilön tarpeiden huomioon ottamista.

Opetushallituksen nettisivuilla ohjeistetaan, että lääkärin, ravitsemusterapeutin tai terveydenhoitajan lausunto on välttämätön silloin, kun ruokavalio tarvitaan sairauden hoitoon tai muun terveydellisen syyn johdosta. B:n kuntoutuksesta vastaava lääkäri on kirjoittanut tällaisen lausunnon, ja se on toimitettu kunnan viranomaiselle, mutta se on sivuutettu.

B:n kohdalla perusopetuslaissa taattu kouluruokailu ei toteudu, vaan hänen täytyy joka päivä ottaa ruoka mukaan kotoa. Ellei perhe itse toimittaisi ruokaa kouluun, lapsi ei saisi ruokaa koulupäivän aikana, eikä hän oppivelvollisena voisi osallistua koulupäivään, toisin kuin muut lapset. Lapsen terveydentila on hyvä. Hän on vaikeasti vammainen ---oireyhtymän vuoksi, mutta toimelias ja sosiaalinen lapsi. Hän ei syö lautasmallin mukaista ruokaa lautaselta lusikoiden, vaan ravintoliuosta lasketaan suoraan vatsalaukkuun. Kyseessä ei ole lääkevalmiste, eikä kysymys ole myöskään lääkinnällisestä kuntoutuksesta. Ravintoliuos on ainoa tarkoituksenmukainen ruokavalio kyseiselle lapselle. Tämä on tavallista arkipäivää monelle vammaiselle ja ainoa tapa saada suositusten mukaiset ravinteet ja vitamiinit. Se, että B:n on joka päivä vietävä omat eväät kouluun, on yhdenvertaisen kohtelun vastaista sekä vastoin vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen syrjivän kohtelun kieltoa ja sopimuksen henkeä. Mainitussa yleissopimuksessa korostetaan välillisen syrjinnän kieltoa.

Lakia tulisi epäselvissä tilanteissa tulkita perusoikeusmyönteisesti. Kunnan sivistystoimen osastopäällikön päätöksessä ja hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole esitetty hyväksyttävää syytä poiketa yhdenvertaisesta kohtelusta lain edessä.

Kunnan sivistyslautakunta on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus hylätään hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa ja hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteilla.

A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu on antanut yhdenvertaisuuslain 27 §:ssä tarkoitetun lausunnon.

Yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunto on annettu siitä lähtökohdasta, että kyseisen lapsen käyttämässä ravintoliuoksessa on kysymys, kuten lapsen äiti on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle tuonut esille, lapsen ravinnosta (eikä lääkevalmisteesta).

Perusopetuslakia alemmanasteisilla suosituksilla tai ohjeilla ei voida kaventaa oppilaalle perusopetuslaissa säädettyä oikeutta maksuttomaan ateriaan eikä perustuslaissa säädettyä oikeutta maksuttomaan perusopetukseen. Esillä olevassa asiassa ristiriitaa hallinto-oikeuden viittaamien ohjeiden ja suositusten ja perusopetuslain ja yhdenvertaisuuslain välillä ei edes ole. Kysymys on pikemminkin ohjeiden ja suositusten tulkinnasta, jolla lapsi jää kouluruokailun osalta vammaisuutensa vuoksi yhdenvertaisuuslain 13 §:ssä kuvatuin tavoin epäedullisempaan asemaan kuin vammattomat lapset. Hallinto-oikeushan on päätöksensä perusteluissa nostanut esille, että Opetushallituksen kouluruokailua koskevien ohjeiden mukaan oppilaan erityisdieetti toteutetaan siinä muodossa kuin kouluun toimitettu oppilaan ruokavaliosuunnitelma, kiellettyjen ruoka-aineiden kokonaisuus tai lääkärintodistus edellyttävät.

Yhdenvertaisuuslain 13 §:n mukaan syrjintä on välillistä, jos näennäisesti yhdenvertainen sääntö, peruste tai käytäntö saattaa jonkun muita epäedullisempaan asemaan henkilöön liittyvän syyn perusteella, paitsi jos säännöllä, perusteella tai käytännöllä on hyväksyttävä tavoite ja tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia. Lisäksi yhdenvertaisuuslain 6 §:ssä asetetaan koulutuksen järjestäjille ja oppilaitoksille erityinen velvoite edistää yhdenvertaisuutta toiminnassaan.

Yhdenvartaisuusvaltuutetulle toimitetuista asiakirjoista ei ilmene yhdenvertaisuuslain 13 §:ssä tarkoitettua hyväksyttävää tavoitetta tai syytä sille, että kyseinen lapsi olisi voitu yhdenvertaisuuslain kannalta hyväksyttävällä tavalla jättää ilman perusopetuslaissa tarkoitettua maksutonta ateriaa. Näin on myös siinä tapauksessa, että kyseiseen ruokaliuokseen sisältyisi joitakin lääkinnällisiä elementtejä, mikäli liuos on kuitenkin pääasiallisesti katsottavissa lapsen ravinnoksi.

Asiassa voi välillisen syrjinnän lisäksi olla perusteltua harkita sitä, voiko yhdenvertaisuuslain 15 §:n mukainen velvoite tehdä kohtuullisia mukautuksia vammaisten henkilöiden tosiasiallisen yhdenvertaisuuden turvaamiseksi soveltua tilanteeseen.

Asiassa olisi kiinnitettävä huomiota myös YK:n yleissopimukseen vammaisten henkilöiden oikeuksista ja erityisesti sen 5 artiklaan, joka koskee tasa-arvoa ja yhdenvertaisuutta, 7 artiklaan, joka koskee vammaisia lapsia, ja 24 artiklaan, joka koskee koulutusta. Sopimuksen 7 artiklan mukaan sopimusosapuolten on toteutettava kaikki tarvittavat toimet varmistaakseen, että vammaiset lapset voivat nauttia kaikista ihmisoikeuksista ja perusvapauksista täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti muiden lasten kanssa.

A:lle ja kunnan sivistystoimen osastopäällikölle on varattu mahdollisuus lausua yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunnon johdosta.

A on ilmoittanut yhtyvänsä yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunnossa esitettyyn.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupa myönnetään. Hallinto-oikeuden ja kunnan sivistystoimen osastopäällikön päätökset kumotaan ja asia palautetaan osastopäällikölle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen.

Perusopetuslain 31 §:n 2 momentin mukaan opetukseen osallistuvalle on annettava jokaisena työpäivänä tarkoituksenmukaisesti järjestetty ja ohjattu, täysipainoinen maksuton ateria.

Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä muun ohella terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Tosiseikat

A on 14.12.2015 päivätyllä hakemuksella pyytänyt, että hänen vuonna 2009 syntyneelle tyttärelleen B:lle, joka on syksyllä 2015 aloittanut esikoulun erityisryhmässä yhtenäiskoulussa, tarjotaan koulussa maksuton kouluateria. Lastentautien erikoislääkärin B:n ravitsemuksesta koulua varten antaman lausunnon 19.10.2015 mukaan B on T:n palvelukeskuksen seurannassa ---oireyhtymän vuoksi. Hänellä on henkitorviavanne, ja hänen ruokanaan on ainoastaan letkuravitsemus Nutrine Energy multifibre sekä lisäksi vettä noin 700–800 ml vuorokaudessa. Suun kautta B saa vain teelusikallisia makutuntemuksia.

B:n ruokana oleva kliininen ravintovalmiste menee PEG-nappiin, ja B:llä koulussa oleva oma hoitaja huolehtii ruoan antamisesta B:lle. Toistaiseksi huoltajien on tullut hankkia ravintovalmiste apteekista ja toimittaa se kouluun. Huoltajan mukaan kunta voi hankkia valmistetta tukkukaupasta.

Kunnan sivistystoimen osastopäällikkö on 19.1.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt hakemuksen. Päätöksen mukaan B saa koulussa ravintonsa PEG-napin kautta ravintoliuoksena. Ravintoliuos on Kela-korvattava, lääkevalmisteeksi luokiteltava ravintoaine eikä sitä rinnasteta tavalliseen opetuksen järjestämään erityisruokavalioon. Kliinisten ravintovalmisteiden käyttöä ei lueta kouluruokailuun kuuluvaksi, eikä sen hankkiminen kuulu opetuksen järjestäjälle. Kunnan puolelta on viitattu myös siihen, että jos ravintoliuos on jotakin muuta kuin suun kautta nautittavaa ravintoa, sen tarjoaminen ei kuulu opetuksen järjestäjälle.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko B:n koulupäivän aikana PEG-napin kautta saamaa kliinistä ravintovalmistetta pidettävä sellaisena perusopetuslain 31 §:n 2 momentissa tarkoitettuna ateriana, joka opetuksen järjestäjän tulee antaa B:lle maksutta jokaisena työpäivänä.

Perusopetuslain 31 §:n 2 momentista ilmenee, että koulutuksen järjestäjän on annettava opetukseen osallistuvalle jokaisena työpäivänä maksuton ateria. Säännöksellä pannaan osaltaan täytäntöön Suomen perustuslain 16 §:n 1 momentissa jokaiselle taattua oikeutta maksuttomaan perusopetukseen. Maksuton perusopetus tarkoittaa perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä lausuman mukaisesti myös riittävää ravintoa (PeVM 25/1994 vp s. 9).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että koulutuksen järjestäjällä on perusopetuslain mainittuun säännökseen perustuvan vahvan pääsäännön mukaan velvollisuus järjestää oppilaalle sellainen erityisruokavalio, jota oppilaan terveydentila tai vammaisuus edellyttävät. Myös yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin syrjinnän kiellon on katsottava edellyttävän tätä lähtökohtaa.

Koulutuksen järjestäjä on vedonnut kielteisen päätöksensä tueksi yhtäältä siihen, ettei kliinisten ravintovalmisteiden eikä muun kuin suun kautta nautittavan ravinnon hankkiminen kuulu opetuksen järjestäjälle. Toisaalta koulutuksen järjestäjä on vedonnut siihen, että jos kliininen ravintovalmiste hankitaan lääkärin määräyksellä apteekista, kustannuksiin on oikeus saada korvausta sairausvakuutuksesta ja että vanhemmat saavat lapsen hoitamisesta alle 16-vuotiaan vammaistukea.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen mukaan B:n ravinto ja ateriat muodostuvat hänen ---oireyhtymästään johtuen PEG-napin kautta saatavasta kliinisestä ravintovalmisteesta. Kyseinen ravintovalmiste ei siten ole lääkettä vaan ravintoa. Kliinisen ravintovalmisteen on katsottava rinnastuvan muihin terveydellisistä syistä noudatettaviin erityisruokavalioihin. Sillä seikalla, saako oppilas kliinisen ravintovalmisteen suun vai PEG-napin kautta, ei ole oikeudellista merkitystä koulutuksen järjestäjän velvollisuuden kannalta. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että myöskään oppilaan tai hänen vanhempiensa mahdollisuudella ostaa kliinistä ravintovalmistetta apteekista sairasvakuutuskorvauksella eikä vammaisen lapsen tai hänen vanhempiensa saamilla vammaisetuuksilla tai tukitoimilla ole merkitystä arvioitaessa koulutuksen järjestäjän velvollisuutta antaa opetukseen osallistuvalle oppilaalle jokaisena työpäivänä maksuton ateria.

Edellä todettuun nähden kunnan sivistystoimen osastopäällikön päätös, jonka mukaan kunta ei tarjoa B:lle maksutonta kouluateriaa, on lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kunnan sivistystoimen osastopäällikön päätökset on kumottava ja asia palautettava osastopäällikölle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Taina Pyysaari, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 11.1.2018