KHO:2018:6

Vammaispalvelu – Henkilökohtainen apu – Henkilökohtainen avustaja – Työnantajamalli – Ostopalvelumalli

Vuosikirjanumero: KHO:2018:6
Antopäivä: 12.1.2018
Taltionumero: 78
Diaarinumero: 3781/2/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:6

Helsingin kaupunki oli muuttanut henkilökohtaisen avun toteuttamistapaa niin, että pääkaupunkiseudun ulkopuolelle suuntautuvien matkojen osalta kustannukset korvattiin niin sanotun työnantajamallin mukaan. Asiassa oli ratkaistavana, millä tavoin täysin kuurosokealle A:lle myönnetty henkilökohtainen apu oli järjestettävä pääkaupunkiseudun ulkopuolelle tehtyjen matkojen osalta. A:n tiedonsaanti, kommunikointi ja toiminta perustuivat vain tuntoaistin käyttöön ja hänen vammansa vaikeuttivat muun ohella sellaisten tehtävien hoitamista, joista hänen tulisi suoriutua toimiessaan henkilökohtaisen avustajansa työnantajana. A oli itse ilmaissut, ettei hän kykene toimimaan eikä myöskään halua toimia henkilökohtaisen avustajansa työnantajana.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei A itse kyennyt vammoistaan johtuvan avun tarpeensa vuoksi kohtuudella toimimaan avustajansa työnantajana. Asiaa ei ollut syytä arvioida toisin sen johdosta, että A voisi turvautua työnantajan velvoitteiden hoidossa sijaistyönantajaan.

Helsingin kaupunki ei siten voinut hylätä A:n hakemusta henkilökohtaisen avun järjestämisestä ostopalveluna pääkaupunkiseudun ulkopuolella tapahtuvan avun tarpeen osalta.

Hallinto-oikeuden ja jaoston päätökset kumottiin ja asia palautettiin jaostolle uudelleen käsiteltäväksi henkilökohtaisen avun myöntämiseksi ostopalvelumallia käyttäen.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki 8 c § (981/2008) 3 momentti, 8 d § (981/2008) 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 10.10.2016 nro 16/0956/6

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston alainen viranhaltija on 3.11.2015 hylännyt A:n vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) mukaisen hakemuksen henkilökohtaisen avustajan käytöstä ostopalvelumallilla Helsingin ja sen lähikuntien ulkopuolella sekä ulkomailla. Perustelujen mukaan asiakkaan pääsääntöinen ja välttämätön avustaminen turvataan ostopalvelumallilla pääkaupunkiseudulla. Pääkaupunkiseudun ulkopuolelle on mahdollista hakea henkilökohtaista apua työnantajamallilla.

Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunnan toinen jaosto on päätöksellään 22.3.2016 (§ 128) pysyttänyt viranhaltijan päätöksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt A:n sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin sekä 8 d §:n 1, 2 ja 3 momentin säännökset ja 8 d §:ää koskevia esitöitä perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatua selvitystä

Vammaistyön johtajan kirjelmän 15.9.2014 mukaan Helsingin kaupunki on tehnyt muutoksen henkilökohtaisen avun toteuttamistavassa 1.9.2014 alkaen. Vaikeavammaisten henkilöiden henkilökohtaista apua myönnetään vammaispalvelulain mukaisesti tavanomaisiin elämän toimintoihin. Yleisesti on katsottu, että loma- tai virkistysmatka ulkomailla on tavanomaista elämää. Henkilökohtaista apua on tällöin tähän asti myönnetty harkinnanvaraisesti työnantajamallilla, palvelusetelillä tai ostopalveluna vammaisen henkilön vamman edellyttämän palvelutarpeen mukaisesti. Kunta päättää siitä, miten sosiaalipalvelut järjestetään. Edellä kerrotusta syystä ulkomaan matkoilla tarvittavaa henkilökohtaista apua toteutetaan 1.9.2014 alkaen päätösten mukaisesti vain työnantajamallilla. Vaikeavammaiset henkilöt, jotka eivät itse kykene toimimaan avustajansa työnantajina, voivat tällöin turvautua sijaistyönantajaan, joka huolehtii työvuorolistoista ja muista työnantajavelvoitteista vammaisen henkilön puolesta. Varsinaisessa palkanmaksussa käytetään Helsingin kaupungin maksuapulaisjärjestelmää. Sijaistyönantajana voi sopimuksen mukaan toimia vammaisen henkilön omainen, läheinen tai edunvalvoja. Vaikeavammaisella henkilöllä ei ole subjektiivista oikeutta henkilökohtaiseen apuun Suomen rajojen ulkopuolella. Helsinkiläinen asiakas voi kuitenkin saada taloudellista tukea henkilökohtaisen avustajan palkkakustannuksiin loma- tai virkistysmatkoille ulkomaille.

Vammaistyön johtajan kirjelmän 30.9.2014 mukaan henkilökohtaista apua järjestetään helsinkiläisille vaikeavammaisille henkilöille 1.10.2014 alkaen joko työnantajamallilla tai palvelusetelillä sekä tarvittaessa näiden yhdistelmänä. Henkilökohtaista avustajaa palvelusetelillä saa käyttää Helsingissä ja sen lähikunnissa. Edellä mainittu aluerajaus koskee myös niitä asiakkaita, jotka ovat aiemmin käyttäneet henkilökohtaisen avun ostopalvelutuottajia ja jatkavat ostopalvelussa edelleen. Vaikeavammaisella henkilöllä on henkilökohtaiseen apuun subjektiivinen oikeus, mutta viime kädessä kunta päättää sen toteuttamistavoista. Suomessa edellä mainitun aluerajauksen ulkopuolelle matkustettaessa on pääsääntöisesti käytettävä työnantajamallia henkilökohtaisen avustajan palkkaamisessa, tarvittaessa sijaistyönantajan avulla.

Palvelusuunnitelman 29.9.2014 mukaan A on syntymästään vaikeasti kuulovammainen. A on myös lähes sokea, ja hän näkee vain tummia hahmoja. A kommunikoi viittomakielellä ja hän on opetellut taktiiliviittomien käyttöä. A on kotioloissa omatoiminen, mutta kodin ulkopuolella hän tarvitsee apua. Henkilökohtaisen avun lisäksi A:lle on myönnetty tulkkauspalvelut. Suunnitelman mukaan tavoitteena on, että A voisi elää mahdollisimman itsenäistä elämää kotona ja kodin ulkopuolella. Suunnitelman mukaan henkilökohtainen apu on tarkoitettu välttämättömään avustamiseen kotona ja kodin ulkopuolella.

Jaoston päätöksestä ilmenee, että A:lle on myönnetty henkilökohtaista apua ostopalvelumallin mukaan 19.11.2010 alkaen. Henkilökohtainen apu järjestettiin ostopalveluna myös silloin, kun A matkusti pääkaupunkiseudun ulkopuolelle. Käytäntö muuttui sittemmin sosiaaliviraston antaman ohjeistuksen mukaisesti siten, että muualle suuntautuneen matkan ajalta henkilökohtaisen avun kustannukset korvataan vain, jos avustaja on työsuhteessa A:han tai sijaistyönantajaan.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti kunnalla on oikeus päättää henkilökohtaisen avun järjestämistavasta. Tätä oikeutta rajoittaa säännöksessä tarkoitettu vaikeavammaisen itsemääräämisoikeus ja vammaisen henkilön omien käsitysten huomioon ottaminen päätöksenteossa. Vaikeavammaisella ei ole ehdotonta oikeutta saada palvelua juuri haluamallaan tavalla järjestettynä.

A on vaatinut, että hänelle myönnetty henkilökohtainen apu on järjestettävä ostopalvelumallia käyttäen myös pääkaupunkiseudun ulkopuolisilla matkoilla sekä tarvittaessa ulkomailla. A:n mukaan hän pystyy kertomaan, millaista apua tarvitsee, mutta hän ei voi eikä halua toimia työnantajana. Kun otetaan kuitenkin huomioon A:n avun tarpeesta ja elämäntilanteesta saatu selvitys kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että A:lla on kyky toimia henkilökohtaisen avustajan työnantajana edellyttäen että hän saa apua ja ohjeistusta työnantajavelvoitteiden täyttämisessä. A ei ole esittänyt selvitystä siitä, että työnantajamallilla toteutettava henkilökohtainen apu kaventaisi hänen oikeuksiaan tai estäisi niiden toteuttamista. Jaoston päätöstä ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Välitalo ja Camilla Sandström, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja henkilökohtainen apu järjestetään hänelle ostopalveluna myös pääkaupunkiseudun ulkopuolisilla matkoilla sekä tarvittaessa ulkomailla.

A on viitannut vaatimustensa tueksi aiemmin esittämäänsä ja lisäksi todennut muun ohella seuraavaa:

A on täysin kuurosokea henkilö. Kuurosokeuden vuoksi hänen tiedonsaantinsa, kommunikointinsa ja toimintansa perustuu vain tuntoaistin käyttöön. A viittoo itse, ja hänelle viitotaan taktiilisti eli kädestä käteen. A menetti jäljellä olleen näkökykynsä muutaman kuukauden aikana vuonna 2010, jonka jälkeen hänen täytyi opetella kaikki kommunikointinsa, tiedonsaantinsa ja toimintatapansa uudelleen.

Sokeuden vuoksi A ei pysty lukemaan esimerkiksi ohjeita, tuntilistoja, työsopimusta eikä terveyshuoltoa tai vakuutusta koskevia papereita. Toisen henkilön on käytännössä tulkattava teksti A:lle kädestä käteen viittomalla, jonka jälkeen hänelle on selkokielistettävä, mitä luettu asia hänen kohdallaan konkreettisesti tarkoittaa. Henkilökohtaisen avustajan olisi tällöin opetettava ja selvennettävä asioita, jotka työnantajan pitäisi jo tietää ja hallita. Avustajan pitäisi tehdä asioita, joihin hän on käytännössä jäävi sekä patistamaan työnantajaansa hoitamaan työnantajavelvoitteitaan.

Vaihtoehtoisesti nämä asiat tulisi tehdä joka kerta kaupungin työntekijän luona usean muun työntekijän voimin. Paikalla tulisi olla sosiaaliohjaajan ja A:n lisäksi aina kaksi viittomakielen tulkkia tulkkaamassa ja joko henkilökohtainen avustaja itse tai Suomen Kuurosokeat ry:n aluesihteeri varmistamassa, että A myös sisäistää asiat oikein.

Tiedon vastaanottaminen taktiilisti on huomattavasti hitaampaa kuin niin sanotun normaalin puhekeskustelun seuraaminen. A:n kohdalla tiedon vastaanottamista hidastaa myös se, että hän on vastaanottanut taktiilia viittomakieltä vasta muutamia vuosia. A:n on vaikea kytkeä uusia asioita vanhoihin jo opittuihin asiayhteyksiin erityisesti silloin, jos asia on täysin vieras. Kun henkilökohtaisen avun järjestämistapoja on käyty läpi muun muassa tätä muutoksenhakua tehdessä, vaikuttaa siltä, että asiat tulevat hänelle joka kerta uutena.

Työnantajavelvoitteissa A:n tulisi hallita tai kaupungin avustuksella hoitaa ensinnäkin työsopimukset, vakuutusten ottaminen ja työterveyshuoltosopimukset. Jatkossa A olisi vastuussa muun muassa työaikakirjanpidosta ja sijaisten etsimisestä ja siihen liittyvien paperitöiden hallinnasta. Lisäksi hän olisi vastuussa asioista erimielisyys- tai vahinkotilanteissa sekä työpaikkaselvitysten teosta työterveyshuoltoon. A:lle on myönnetty henkilökohtainen apu ostopalveluna, koska hän ei pysty toimimaan itse työnantajana. Velvollisuudet, jotka työnantajuuteen kuuluvat, vaativat näköä ja kuuloa sekä asioiden omaksumiskykyä. A pystyy kertomaan, millaista apua hän tarvitsee, mutta ei voi toimia työnantajana.

Aluerajat ostopalvelun käytössä rajoittavat A:n henkilökohtaisen avun käyttöä.

Helsingin sosiaali- ja terveyslautakunnan toinen jaosto on antanut selityksen.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden ja sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston päätökset ja palauttaa asian jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovelletut säännökset ja lain esityöt

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaispalvelulain 8 c §:n (981/2008) 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Vammaispalvelulain 8 d §:n (981/2998) 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Vammaispalvelulain 8 d §:n (981/2008) 2 momentin mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua:

1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut;

2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa (569/2009) tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka (30.12.2014/1309)

3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai järjestämällä palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle laeiksi vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 4 §:n muuttamisesta (HE 166/2008 vp) on sen 8 d §:n 2 momentin 1 kohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella todettu, että henkilökohtaisen avun järjestäminen henkilökohtainen avustaja -järjestelmän mukaisesti edellyttää vaikeavammaiselta henkilöltä kykyä ja halua toimia työnantajana. Se merkitsee, että häneltä edellytetään kykyä kouluttaa ja opastaa avustaja työtehtäviin sekä kykyä hoitaa muut esimiehelle kuuluvat tehtävät ja työnantajuuteen liittyvät velvoitteet. Tarvittaessa kunnan viranomaisten tulisi ohjata ja auttaa vaikeavammaista henkilöä avustajan palkkaamiseen liittyvissä asioissa. Tästä säädettäisiin pykälän 3 momentissa. Työnantajana toimiessaan vaikeavammainen henkilö voi myös delegoida osan tehtävistään kolmannelle osapuolelle ostamalla tältä esimerkiksi palkanlaskentaan ja palkanmaksuun, koulutukseen ja avustajavälitykseen liittyviä palveluita. Joka tapauksessa työnantajavelvoitteiden hoitaminen edellyttää vaikeavammaiselta henkilöltä valmiuksia omaan elämänhallintaan ja päätöksentekoon. Vammasta tai sairaudesta johtuva avun tarve voi vaikuttaa muun muassa sen ratkaisemiseen, onko vaikeavammaisen henkilön mahdollista vastata työnantajavelvoitteista vai onko perusteltua ohjata hänet muiden säännöksessä mainittujen avustajapalvelujen piiriin.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

A on vammaispalvelulain 8 c §:n (981/2008) 3 momentissa tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, jolle kunta on velvollinen järjestämään henkilökohtaisen avun. Asiassa on ratkaistavana, millä tavoin hänelle myönnetty henkilökohtainen apu on järjestettävä pääkaupunkiseudun ulkopuolella. Pääkaupunkiseudulla tapahtuvan avun tarpeen osalta A:lle on myönnetty oikeus henkilökohtaiseen apuun ostopalveluna, kuten hän on toivonutkin.

Kunnalla ei ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää henkilökohtaista apua vaikeavammaisen henkilön itsensä toivomalla tai muutoinkaan tietyllä tavalla, vaikka sen tuleekin ottaa huomioon palvelua järjestäessään vaikeavammaisen henkilön mielipide ja toivomukset. Henkilökohtaisen avun luonteesta subjektiivisena oikeutena seuraa, ettei henkilökohtaista apua kuitenkaan saa järjestää sillä tavoin, että henkilökohtaisen avun käyttö järjestämistavan vuoksi tosiasiassa estyy.

A on kuurosokea henkilö. Hän on asian käsittelyn eri vaiheissa selostanut yksityiskohtaisesti, millä tavoin hänen vammansa vaikuttavat hänen toimintakykyynsä ja miten ne vaikeuttavat muun ohella sellaisten tehtävien hoitamista, joista hänen tulisi suoriutua toimiessaan henkilökohtaisen avustajansa työnantajana. A on ilmaissut, ettei hän kykene toimimaan eikä myöskään halua toimia henkilökohtaisen avustajansa työnantajana.

Näissä olosuhteissa korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei A itse kykene vammoistaan johtuvan avun tarpeensa vuoksi kohtuudella toimimaan avustajansa työnantajana. Asiassa ei myöskään ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella asiaa olisi syytä arvioida toisin sen johdosta, että A voisi turvautua työnantajan velvoitteiden hoidossa sijaistyönantajaan.

Helsingin kaupunki ei siten ole voinut hylätä A:n hakemusta henkilökohtaisen avun järjestämisestä ostopalveluna pääkaupunkiseudun ulkopuolella Suomessa ja ulkomailla tapahtuvan avun tarpeen osalta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja sosiaali- ja terveyslautakunnan toisen jaoston päätökset on kumottava ja asia palautettava jaostolle uudelleen käsiteltäväksi henkilökohtaisen avun myöntämiseksi ostopalvelumallia käyttäen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Anna Heikkilä.

 
Julkaistu 12.1.2018