KHO:2018:20

Sähköturvallisuus – Markkinavalvonta – Myynti- ja luovutuskielto – Tuoteturvallisuus – Turvallisuuspuute – Yhden tuotteen testaus

Vuosikirjanumero: KHO:2018:20
Antopäivä: 5.2.2018
Taltionumero: 461
Diaarinumero: 1091/2/16

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto oli markkinavalvonnassa havaitun turvallisuuspuutteen vuoksi velvoittanut yhtiön A lopettamaan välittömästi tuotteen LED-kynttelikkö myynnin ja muun luovuttamisen. Tuotteen liitäntälaitteen pistotulpan toinen kosketintappi ei ollut akkreditoidun tarkastuslaitoksen yhdelle tuotteelle tekemässä testissä kestänyt vaatimusten mukaista vääntökoetta. Pistotulppa saattoi käytössä irrota ja aiheuttaa sähköiskun tai tulipalon vaaran jäämällä pistorasiaan.

Yhtiön A mukaan tuotteen valmistaja oli hankkinut tuotteelle hyväksynnän. Tuote oli läpäissyt laboratoriotestissä vaatimusten mukaisen vääntökokeen ja tuotteelle oli myönnetty FI-sertifikaatti. Yhtiön A mukaan tuotteessa olevaa turvallisuuspuutetta ei voitu todeta yhden tuotteen testauksella. Testaukseen olisi tullut ottaa useampi tuote kuten tuotteita valmistettaessa tehtävissä testauksissa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että markkinavalvontaa suoritettaessa tuotteen turvallisuutta arvioidaan yksittäisen käyttäjän hengen, terveyden ja omaisuuden turvallisuuden kannalta. Markkinavalvonnassa nyt kyseessä olevassa tuotteessa havaittu virhe on sen laatuinen, että sen voidaan arvioida aiheuttavan sähköiskun ja/tai tulipalon vaaran tuotteen käyttäjälle. Hallinto-oikeuden päätös, jolla turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös oli kumottu, kumottiin ja turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös saatettiin voimaan.

Sähköturvallisuuslaki 5 § 1 momentti, 6 § ja 27 § 1 momentti 1 ja 2 kohta

Tietyllä jännitealueella toimivia sähkölaitteita koskeva jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/95/EY (pienjännitedirektiivi) 2 artikla 1 kohta, 3, 5, 6, 7 artikla

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 11.3.2016 nro 16/0303/3

Asian aikaisempi käsittely

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on päätöksellään 5.3.2014 velvoittanut yhtiö A:n lopettamaan välittömästi markkinavalvonnassa havaitun turvallisuuspuutteen johdosta tuotteen Lamppusarja, LED-kynttelikkö, Airam puukynttelikkö A-malli nro 94 769 21, tyyppi PK-24020 (muuntaja), EAN 6435200134264 myynnin ja muun luovuttamisen. Tuotteen liitäntälaitteen pistotulpan toinen kosketintappi ei ole testissä kestänyt vaatimusten mukaista vääntökoetta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on yhtiö A:n valituksesta kumonnut Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksen ja velvoittanut Turvallisuus- ja kemikaaliviraston korvaamaan yhtiö A:n oikeudenkäyntikulut 8 000 eurolla laillisine korkoineen.

Pääasia

Selostettuaan sähköturvallisuuslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan, 6 §:n ja 27 §:n 1 momentin, sähkölaitteiden turvallisuudesta annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 8 §:n, tietyllä jännitealueella toimivia sähkölaitteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/95/EY (pienjännitedirektiivi) 2 artiklan 1 kohdan, 3 artiklan ja 5 artiklan sekä hallintolain 45 §:n 1 momentin säännöksiä hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Akkreditoitu tarkastuslaitos SGS Fimko Oy on Turvallisuus- ja kemikaaliviraston pyynnöstä testannut tuotteen Lamppusarja, LED-kynttelikkö, Airam puukynttelikkö A-malli (nro 94 769 21), tyyppi PK-24020 (muuntaja), EAN 6435200134264. Valituksenalaiseen päätökseen liitetyn 30.12.2013 päivätyn tutkimuslausunnon mukaan tutkimus on toteutettu siirrettäviä yleisvalaisimia koskevan standardin EN 60598-2-4:1997 ja valaisimia koskevan standardin EN 60598-1:2008 + A11:2009 mukaisesti. Raportin mukaan muuntajan pistotulpan toinen kosketintappi ei kestänyt 0,4 Nm:n vääntökoetta yhden minuutin ajan molempiin suuntiin standardin EN 60598-1:0.5 / EN 50075 kohtien 13.2 ja 13.4 mukaisesti.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on testaustuloksen johdosta katsonut edellä tarkoitetussa tuotteessa olevan turvallisuuspuutteita, jotka voivat aiheuttaa sähköiskun ja/tai tulipalon vaaran ja asettanut tuotteen sähköturvallisuuslain 27 §:n nojalla toimituskieltoon.

Valituksessa on katsottu, että valituksenalaisen päätöksen ja sen liitteenä olevan tutkimusraportin perustelut ovat puutteelliset. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että tutkimusraportissa on yksilöity alakohtineen standardit, joiden mukaisesti testaus on suoritettu, sekä selostettu, miltä osin tuote ei ole täyttänyt standardin mukaisia vaatimuksia. Valituksenalaisessa päätöksestä ilmenevät sovelletut säännökset. Yhtiö A:llä on katsottava olleen edellytykset arvioida valituksenalaisen päätöksen oikeellisuutta, eikä asiaa ole tällä perusteella palautettava Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhtiö A on valituksessaan kyseenalaistanut SGS Fimko Oy:n tekemän testauksen luotettavuuden sillä perusteella, että testaustulosta ei ole varmennettu testaamalla useampia näytteitä ja testaus on siten ollut standardin EN 60598-1 jakson 15 vastainen. Edelleen valituksen mukaan tuotteen valmistaja on hankkinut tuotteelle hyväksynnän testauttamalla sitä vastaavat muuntajat SLG Prüf- und Zertifizierungs GmbH:n laboratoriossa, jolloin tuote on läpäissyt puheena olevan 0,4 Nm:n vääntökokeen. Hyväksyntää koskeva 9.5.2012 päivätty sertifikaatti ja 20.4.2012 päivätty testausraportti on liitetty valitukseen. Lisäksi SGS Fimko Oy on huhtikuussa 2013 antanut tuotteen sähkömuuntajalle FI-sertifikaatin. 17.4.2013 päivätty sertifikaatti FI 28007 ja 27.3.2014 päivätty ote SGS Fimko Oy:n sertifioitujen tuotteiden listasta on liitetty valitukseen. Sertifikaatin FI 28007:n mukaan Pilot King co:n PKXXYYY-tyyppinen suojajännitemuuntaja, jonka tekniset tiedot ovat 230-240V (230V tai 240V), 50Hz, luokka II, IP20, on sertifioitu standardien EN 61558-2-6:2009 ja EN 61558-1:2005 + A1:2009 mukaisesti ja täyttää pienjännitedirektiivissä CE-merkinnälle asetetut olennaiset turvallisuusvaatimukset.

Pienjännitedirektiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltioiden viranomaisten tulee hyväksyä turvallisuusvaatimusten mukaisiksi sähkölaitteet, jotka täyttävät yhdenmukaistettujen standardien vaatimukset. Valaisimia koskevassa standardissa EN 60598-1 on kohdassa 0.5 todettu, että muiden kuin valaisimeen kiinteästi kuuluvien komponenttien on täytettävä soveltuvien IEC-standardien vaatimukset ja valaisimeen kiinteästi kuuluvien komponenttien on kohtuullisessa määrin täytettävä soveltuvien IEC-standardien vaatimukset. Tämän perusteella on nyt kyseessä olevaan LED-kynttelikköön liittyvältä muuntajan pistotulpalta Turvallisuus- ja kemikaaliviraston teettämässä testauksessa edellytetty pistotulppia koskevan standardin EN 50075 mukaisuutta.

Standardin EN 50075 kohdan 4.4 mukaan testaukset suoritetaan kolmelle pistotulpalle kaikissa standardin mukaisissa testeissä lukuun ottamatta muun ohella kohdan 13.4 mukaista testiä, jota varten osoitetaan lisäksi toinen kolmen pistotulpan sarja. Kohdan 4.5 mukaan mikäli useampi kuin yksi pistotulppa ei läpäise testiä, pistotulppa ei ole standardin mukainen. Jos yksi pistotulpista ei läpäise testiä, tulee kyseinen testi sekä sitä edeltäneet ja siihen mahdollisesti vaikuttaneet testit uusia. Toisesta kolmen pistotulpan sarjasta kaikkien pistotulppien on läpäistävä testi. Kohdassa 4.5 todetaan vielä, että mikäli samalla kertaa testattavaksi ei ole toimitettu mahdolliseen uusintatestiin tarvittavaa lisäsarjaa, johtaa yhdenkin pistotulpan toteaminen testejä läpäisemättömäksi siihen, ettei pistotulpan voida katsoa täyttävän standardin vaatimuksia.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on lausunnossaan 21.1.2016 esittänyt, että nyt kysymyksessä oleva standardin EN 50075 kohtien 13.2 ja 13.4 mukainen vääntökoe on yksinkertainen testi, jota on vaikea tehdä väärin, ja että testaustulos on luotettava. Vain yhden kappaleen testaaminen ei ole poikkeus, vaan tapa, jolla Turvallisuus- ja kemikaalivirasto toimii markkinavalvonnassaan.

Standardin EN 50075 lähtökohtana on testien tekeminen kolmen pistotulpan sarjalle ja uusintatestin tekeminen uudelle kolmen pistotulpan sarjalle, mikäli ensimmäisellä testikierroksella yksi pistotulppa ei ole läpäissyt testejä. Testattava tuote voisi näin ollen täyttää kyseisen standardin vaatimukset, vaikka yksi pistotulppa ensimmäisellä testauskierroksella ei läpäisisikään jotakin testiä, jos uusintatestissä kaikki pistotulpat läpäisisivät kyseisen testin. Standardin kohdassa 4.5 todettu uusintatestiin vaadittavan lisäsarjan toimittamatta jättämisen seurauksena oleva tuotteen hylkäys on riski, jonka yritys testauttaessaan tuotteitaan itse voi tietoisesti ottaa. Nyt käsillä olevassa tilanteessa yhtiö A:llä ei ole ollut mahdollisuutta välttää tämän riskin toteutumista, koska tuotteita on testauttanut Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, joka on toimittanut testattavaksi vain yhden kappaleen. Mikäli testattavaksi olisi toimitettu kaksi kolmen kappaleen sarjaa, olisi ollut mahdollista, että tuote olisi täyttänyt standardin vaatimukset edellyttäen, että viisi kuudesta tuotteesta olisi läpäissyt testin.

Koska pistotulppa voi olla standardin EN 50075 mukainen, vaikka yksi kuudesta testatusta pistotulpasta ei läpäisisikään nyt kysymyksessä olevaa vääntökoetta, tarkoittaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston käytäntö testauttaa vain yksi tuotekappale ja katsoa tuote tällaisen testauksen perusteella standardin vaatimuksia vastaamattomaksi käytännössä korkeampien turvallisuusvaatimusten asettamista tuotteelle. Asiassa ei ole saatu sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi katsottava, että standardin EN 50075 mukaista kaksivaiheista testausta ei olisi ollut mahdollista noudattaa. Tällaisena syynä ei ole pidettävä yksinomaan Turvallisuus- ja kemikaaliviraston markkinavalvonnassaan noudattamaa käytäntöä.

Hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella ja ottaen huomioon pienjännitedirektiivin säännökset, että Turvallisuus- ja kemikaaliviraston testauttaman tuotteen ei ole riittävällä varmuudella selvitetty olevan standardin EN 50075 tai muidenkaan soveltuvien turvallisuusmääräysten vastainen. Tätä tukee kysymyksessä olevalle muuntajalle myönnetty FI-sertifikaatti. Valituksenalainen päätös on näin ollen kumottava.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Yhtiö A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 16 375 eurolla (ilman arvonlisäveroa). Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös on yhtiö A:n valituksen johdosta kumottu. Asiaa on kuitenkin pidettävä siinä määrin tulkinnanvaraisena, ettei oikeudenkäynnin voida katsoa johtuneen viranomaisen virheestä. Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kuitenkin kohtuutonta, jos yhtiö A joutuisi kokonaan pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Kun otetaan huomioon yhtäältä asian laatu ja laajuus sekä toisaalta suoritetut toimenpiteet ja niistä saatu selvitys, hallinto-oikeus katsoo, että kohtuullinen korvattavien oikeudenkäyntikulujen määrä on 8 000 euroa. Mainittu määrä ei sisällä arvonlisäveron osuutta. Oikeudenkäyntikulujen korvaamiselle enemmälti ei ole ilmennyt aihetta ja näin ollen sitä koskeva vaatimus hylätään edellä mainitun määrän ylittävältä osin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Sähköturvallisuuslaki 33 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Outi Siimes ja Jyri Vesanto. Esittelijä Jatta Rinta-Hoiska.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä myös Tukes) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Tukes on valituksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tukes on voinut perustaa päätöksensä testaustuloksiin, jotka perustuvat yhden tuotteen testaukseen. Päätös on perustunut siihen, että kynttelikössä oli sähköturvallisuuspuutteita ja siten se ei ollut sähköturvallisuuslain olennaisten vaatimusten mukainen. Tuotteen turvallisuuden arvioimiseksi tuotteelle oli teetetty testauksia, joissa turvallisuuspuutteet oli havaittu.

Tukesin teettämien testien tarkoituksena on varmistua, että jokainen markkinoilla oleva tuote on turvallinen. Sähköturvallisuuslainsäädännössä asetetaan yleiset turvallisuusvaatimukset sähkötuotteelle. Näiden vaatimusten täyttyminen tutkitaan muun muassa testauttamalla tuote. Sähkölaitteelle tehtävässä turvallisuustestauksessa testauslaitos suorittaa selvityksiä, tarkasteluja ja mittauksia, joiden avulla se pyrkii etsimään laitteessa olevia turvallisuuspuutteita, jotka voivat aiheuttaa sähköiskun, tulipalon tai muun mahdollisen vaaran.

Testit tehdään testattavaa tuotetta koskevien yhdenmukaistettujen (EN) turvallisuusstandardien ja/tai muiden yksilöityjen kansainvälisten tai kansallisten turvallisuusstandardien tai standardiehdotusten mukaisesti. Standardien mukaisilla testeillä pyritään selvittämään, onko tuote sille lainsäädännössä asetettujen vaatimusten vastainen.

Tukesin teettämät testit ovat luonteeltaan turvallisuustestejä. Testeissä tuotteelle ei tehdä koko standardin mukaista testausta, vaan tuote testataan osittain tiettyjen turvallisuusnäkökohtien osalta. Tukes tilaa testauslaitokselta osittaistestauksen perustuen sen tekemään riskinarviointiin. Tällöin otetaan huomioon muun muassa kyseessä olevan tuotteen kaltaisista tuotteista saatu kokemus, tuotteen käyttäjäryhmä ja toisaalta myös se, keiden ulottuvilla tuote tyypillisesti on sekä esimerkiksi ennakoitavissa oleva tuotteen mahdollinen väärinkäyttö. Tuotteen tulee täyttää lainsäädännössä asetetut yleiset turvallisuusvaatimukset. Tämän varmistamisessa käytetään apuna standardien menetelmiä, joiden mukaisesti testit suoritetaan. Standardien mahdollisia tilastollisia testausmenetelmiä ei ole tarkoitettu markkinavalvontaviranomaisen arviointia varten eivätkä ne ole markkinavalvontaviranomaista velvoittavia.

Tukesin käytäntö testauttaa vain yksi tuotekappale ja katsoa tuote tällaisen testauksen perusteella standardin vaatimuksia vastaamattomaksi ei tarkoita, että Tukes asettaa käytännössä korkeampia turvallisuusvaatimuksia tuotteelle, kuten hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan. Tukesin tehtävänä on markkinavalvontaviranomaisena varmistaa, että markkinoilla olevat tuotteet ovat lainsäädännössä asetettujen vaatimusten mukaisia, mutta ei sitä että tuotteet ovat standardinmukaisia. Lainsäädännössä asetetut vaatimukset ovat samanlaiset kaikille niiden alaan kuuluville tuotteille.

Lainsäädännön mukaan kaikkien markkinoilla olevien tuotteiden on oltava vaatimustenmukaisia. Näin ollen ei ole mahdollista, että valituksenalaisessa asiassa yhden pistotulpan useammasta testattavasta sallittaisiin olevan vaatimustenvastainen huolimatta siitä, että standardin EN 50075 mukaisessa valmistajan suorittamassa tyyppitestauksessa tällainen poikkeama sallitaankin. Muutoin Tukesin suorittamassa markkinavalvonnassa valituksenalaisessa asiassa sallittaisiin, että markkinoilla olevista LED-kyntteliköistä osa saattaisi aiheuttaa palovaaran.

Todennäköisyys sille, että Tukesin markkinavalvonnan kohteeksi päätyisi ainut taikka yksi harvoista tuotteen vaatimustenvastaisista kappaleista markkinoilla, on erittäin pieni. Sähkötuotteiden lisäksi Tukes noudattaa yhden tuotteen testaukseen perustuvaa linjaansa myös sen toimivaltaan kuuluvien muiden tuotteiden markkinavalvonnassa. Markkinavalvonta, jossa lähtökohtana on yhden tuotekappaleen osittaistestaaminen, on perusteltua myös hallinnon suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuusperiaatteiden kannalta. Tukesin markkinavalvonnan perustana on riskinarviointi, jonka perusteella se valitsee tuotteita. Koska lainsäädännössä edellytetään, että kaikki tuotteet ovat vaatimustenmukaisia, ja kun lisäksi otetaan huomioon epätodennäköisyys, että valvonnan kohteeksi osuisi markkinoiden ainut vaatimustenvastainen tuotekappale, olisi suhteetonta, että Tukes testauttaisi useampia kappaleita samaa tuotetta. Useampien tuotekappaleiden hankkiminen ja testauttaminen tarkoittaisi myös lisäkustannuksia sekä valvontaviranomaiselle, että toiminnanharjoittajalle.

Päätösharkinnassa Tukes ottaa myös huomioon käytännössä saadun kokemuksen. Valituksenalaista tuotetta koskevan tutkimuslausunnon mukaan tuotteessa on puute, joka saattaa vaarantaa turvallisuuden. Tukesin tiedossa on useita tapauksia, joissa huonosti kiinnitetty pistotulpan kosketintappi on irronnut pistotulpasta ja jäänyt pistorasiaan. Näissä tapauksissa käsillä on tulipaloriskin lisäksi myös sähköiskun vaara, koska tappiin jää usein kiinni myös johtimen säikeitä, jotka jäävät roikkumaan pistorasian ulkopuolelle. Puute ei ole vähäinen. Tappien on oltava kunnolla kiinni, muutoin tuote ei ole turvallinen.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan valituksenalaisen asian tuotteen muuntajalle myönnetty Fl-sertifikaatti tukee osaltaan sitä, että Tukesin testauttaman tuotteen ei ole riittävällä varmuudella selvitetty olevan standardin 50075 tai muidenkaan soveltuvien turvallisuusmääräysten vastainen. FI-sertifikaatti on testilaboratorion myymä palvelu, johon sisältyy testausta, tuotannon tarkastusta ja jälkiseurantaa. Palvelu on vapaaehtoinen valmistajalle, eikä sitä ole säännelty. Sertifikaatti ei takaa, että jokainen tuote olisi vaatimustenmukainen, koska tuotannossa saattaa sertifikaatin myöntämisen jälkeen tapahtua muutoksia.

Tukes toimii valvonnassaan pienjännitedirektiivin ja sitä vastaavan kansallisen sähköturvallisuuslain mukaisesti. Se katsoo tuotteen lähtökohtaisesti olevan lainsäädännön vaatimusten mukainen, jos tuotteessa on tarvittavat merkinnät (CE-merkintä) ja valmistaja on toimittanut tuotetta koskien vaatimustenmukaisuusvakuutuksen. Tukes ei siis vaadi ylimääräisiä, pienjännitedirektiivistä poikkeavia, menetelmiä vaatimustenmukaisuuden osoittamiseksi, vaan se tunnustaa CE-merkin, vaatimustenmukaisuusvakuutuksen sekä muut valmistajan toimittamat todistukset ja vakuutukset näyttöaineistona tuotteen vaatimustenmukaisuudesta.

Tukesin markkinavalvontakäytäntö on kuitenkin osoittanut, että myös sellaisissa tuotteissa, jotka näyttäisivät olevan vaatimustenmukaisia, on turvallisuuspuutteita. Tämän johdosta se valitsee riskinarvioinnin perusteella tuotteita testaukseen. Testauksen tarkoituksena on pienjännitedirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti varmistaa, että kyseessä oleva sähkölaite on valmistettu hyvän turvallisuusteknisen käytännön mukaisesti. Pienjännitedirektiivi taikka kansallinen sähköturvallisuuslaki eivät estä vaatimustenmukaiselta näyttävän tuotteen testaamista, eikä tällaista vaatimustenmukaisuuden tarkistamista voida pitää pienjännitedirektiivin 3 artiklan mukaisena vapaan liikkuvuuden esteenä.

Pienjännitedirektiivissä tai sähköturvallisuuslaissa ei ole säännöksiä, joiden perusteella voitaisiin hyväksyä, että tietty osuus markkinoilla olevista tuotteista saisi olla vaatimustenvastaisia. Vaatimustenvastaisuustilanteessa Tukes arvioi puutteen vakavuutta ja mitoittaa toiminnanharjoittajaan mahdollisesti kohdistuvat velvoitteet arvion mukaisesti. Myöskään tällaisia vaatimustenvastaista tuotetta koskevia velvoitteiden asettamista ei voida pitää pienjännitedirektiivin 3 artiklan mukaisena vapaan liikkuvuuden esteenä, vaan pikemminkin markkinavalvontaviranomaisen velvollisuutena.

Yhtiö A (jäljempänä myös yhtiö A) on selityksessään vaatinut, että Tukesin valitus hylätään ja Tukes velvoitetaan korvaamaan yhtiö A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Yhtiö A on esittänyt selityksessään muun ohella seuraavaa:

Sähköturvallisuuslain 5 §:llä ei ole itsenäistä merkitystä sähkölaitteen turvallisuusarvioinnissa. Sen vuoksi lainsäädäntö sisältää yksiselitteiset viittaussäännökset yhdenmukaistettuihin standardeihin. Turvallisuusvaatimukset konkretisoituvat näissä standardeissa, joita on noudatettava esimerkiksi markkinavalvonnassa myös siltä osin, kun ne koskevat testikappaleiden lukumääriä. Tukesin omaksuma markkinavalvontakäytäntö ei ole peruste poiketa standardien vaatimuksista.

Tukes ei ole testannut yhtiö A:n tuotetta soveltuvan standardin mukaisesti. Näin ollen Tukesin päätös ei ole perustunut riittävään selvitykseen tuotteen väitetystä standardinvastaisuudesta. Lisäksi Tukesin päätös estäisi tuotteen pääsyn markkinoille pienjännitedirektiivin 5 artiklan vastaisesti. Tukesin valituksen hyväksyminen johtaisi EU-sääntelyn vastaiseen lopputulokseen.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on antanut sähköturvallisuuslain nojalla vaaran välttämiseksi tarpeellisia määräyksiä. Sähköturvallisuuslain 5 §:ää tulkittaessa on ensisijaisesti otettava huomioon ministeriön päätös sähkölaitteiden turvallisuudesta. Ministeriön määräykset menevät sähköturvallisuuslain 5 §:n edelle siitä huolimatta, että määräykset ovat yleisesti ottaen lakia alemman asteisia oikeusohjeita. Lex superior -tulkintaperiaate ei siis sovellu tässä yksittäistapauksessa sähköturvallisuuslain 6 §:n valtuutussäännöksen johdosta.

Ministeriön määräysten nojalla sähkölaite täyttää kyseisen päätöksen mukaiset turvallisuusvaatimukset, jos laite on Euroopassa yhdenmukaistettujen standardien turvallisuusvaatimusten mukainen ja siten myös sähköturvallisuuslain 5 §:n mukainen eli turvallinen. Sellainen tilanne ei voi tulla kyseeseen, jossa sähkölaite olisi ministeriön päätöksen ja Euroopassa yhdenmukaistettujen standardien mukainen mutta sähköturvallisuuslain vastainen.

Pienjännitedirektiivin 5 artiklan mukaan hallintoviranomaisten on pidettävä turvallisena erityisesti sellaista sähkölaitetta, joka on yhdenmukaistettujen standardien turvallisuusvaatimusten mukainen. Standardien mukaiselle sähkölaitteelle on taattava pääsy markkinoille sekä vapaa liikkuvuus. Tukesin päätös estäisi tuotteen pääsyn markkinoille ja on pienjännitedirektiivin vastainen.

Lainsäädännössä tai yhdenmukaistetuissa standardeissa ei ole omaksuttu nollatoleranssilinjaa. Ministeriön päätöksessä edellytetään, että ihmiset ovat riittävästi suojattuja. Sähkölaitetta voidaan siis pitää turvallisena, vaikka suoja ei olisi niin täydellinen, että sähköistä kosketusta ei voisi missään olosuhteissa tapahtua. Hyvin pieni turvallisuusriski on siten ollut pakko hyväksyä, jotta sähkölaitteita voitaisiin ylipäätään käyttää. Sähkön ja sähkölaitteiden hyödyntäminen ei voi koskaan olla täydellisen vaaratonta, mutta riski pyritään minimoimaan. Turvallisuusvaatimukset ovat keskeisessä asemassa tässä riskienhallinnassa. Nollatoleranssilinja nostaisi myös tuotteiden yksikkökustannuksia valtavasti.

Tukesin on markkinavalvonnassaan otettava huomioon myös soveltuvan standardin vaatimukset, jotka koskevat testattavien kappaleiden lukumääriä. Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 8 § ja pienjännitedirektiivin 5 artikla edellyttävät sitä. Lukumääriä koskevat vaatimukset ovat olennainen osa yhdenmukaistettujen standardien asettamia turvallisuusvaatimuksia. Toleranssirajat on määritetty niiden avulla. Useamman tuotteen testaaminen ei ole kustannuskysymyksenä merkityksellinen.

Tukes on testauttanut vain yhden pistotulpan, mikä on soveltuvan standardin vastaista. Näin ollen Tukes ei ole selvittänyt luotettavasti, onko pistotulppa ollut turvallisuusvaatimusten vastainen. Siitä huolimatta Tukes on määrännyt tuotteen toimituskieltoon. Näin ollen hallinto-oikeuden johtopäätös on oikea, kun se toteaa, että Tukesin päätös ei ole perustunut riittävään selvitykseen tuotteen väitetystä standardinvastaisuudesta. Lisäksi hallinto-oikeus on oikeassa todetessaan, että Tukesin päätös asettaa tuotteelle käytännössä kansallista ja eurooppalaista lainsäädäntöä korkeammat turvallisuusvaatimukset. Näin ollen hallinto-oikeus on soveltanut voimassa olevaa lainsäädäntöä oikein.

Tukes on tuonut valituksessaan esiin oman kantansa siitä, mikä merkitys FI-sertifikaatilla on. Tältä osin Tukes on valituksessaan sivuuttanut sen, että sertifikaatti on joka tapauksessa omiaan osoittamaan, että tuote on lähtökohtaisesti turvallinen. Tukesin olisi pitänyt huomioida tämä seikka hankkiessaan selvitystä tuotteen turvallisuudesta. Tukes ei ole testauttanut tuotetta soveltuvan standardin edellyttämällä tavalla, joten saatu testitulos on epäluotettava. Siksi testauksessa ei ole saatu riittävästi selvitystä tuotteen väitetyistä turvallisuuspuutteista etenkin, kun huomioidaan tuotteelle myönnetty FI-sertifikaatti. Tästä syystä hallinto-oikeus on ottanut sertifikaatin asianmukaisesti huomioon arvioidessaan Tukesin selvitysten luotettavuutta. Yhtiö A on testauttanut vastaavan tuotteen myös SLG Prüf- und Zertifizierungs GmbH:n laboratoriossa. Tuote on läpäissyt testin myös tuolloin. Tämäkin on omiaan osoittamaan, että tuote on standardien mukainen.

Tukes on vastaselityksessään kiistänyt yhtiö A:n oikeudenkäyntikulut perusteeltaan ja määrältään sekä esittänyt muun ohella, että on tarpeen erottaa toisistaan standardin kattamat turvallisuusvaatimukset ja standardin testausvaatimukset, jotka voivat koskea testausmenetelmiä ja testi-kappaleiden määriä. Standardissa mahdollisesti asetettuja testikappaleiden määrävaatimuksia on tyyppitestauksessa noudatettava. Tyyppitestausnäytteiden vaatimustenmukaisuus ei kuitenkaan vielä takaa koko tuotannon vaatimustenmukaisuutta, vaan tuotannon vaatimustenmukaisuus vaatii valmistajalta myös muita varmentamismenettelyitä.

Viranomaisen markkinavalvonnassa määrällisiä vaatimuksia ei ole kuitenkaan aina tarkoituksenmukaista käyttää, eivätkä ne ole viranomaista velvoittavia. Tämä ei ole yksinomaan Tukesin noudattama käytäntö, vaan markkinavalvontaviranomaisten laajasti soveltama menettely Euroopassa. Tämä ilmenee informatiivisesti markkinavalvonnan hyvistä käytännöistä annettavasta ohjeesta, jota Euroopan unionin jäsenvaltioiden markkinavalvontaviranomaiset ovat valmistelleet yhdessä komission johdolla.

Pääsääntönä on, että markkinavalvonnassa testautetaan yksi tuote. Tukes voi kuitenkin testauttaa useamman tuotekappaleen, jos se on esimerkiksi testauksen luonteen taikka tuotteen monimutkaisuuden vuoksi tarkoituksenmukaista. Valituksenalaisessa asiassa yhden tuotekappaleen testaus on katsottu riittäväksi. Näyte oli valittu satunnaisesti markkinoilla olevista tuotteista. Tuotteen voidaan täten katsoa olevan edustava näyte markkinoilla olevista tuotteista.

Testaustulokset ovat yksi osa päätösharkinnassa käytettävää aineistoa. Tukes ei näe, että testikappaleiden määrän systemaattisella lisäämisellä - esimerkiksi yhtiö A:n esittämällä tavalla standardissa mahdollisesti edellytettyyn määrään - olisi lisäarvoa päätösharkinnassa.

Jos markkinavalvonnassa todetaan, että tuote on vaatimustenvastainen, eri mieltä olevan talouden toimijan on todistettava mahdollinen väitteensä, että markkinavalvojan testaama kappale oli ainoa laatuaan, ja ettei markkinoilla ole enempää vaatimustenvastaisia tuotteita. Valituksenalaisessa asiassa Tukes ei ole pitänyt yhtiö A:n toimittamaa selvitystä riittävänä osoituksena tuotteen vaatimustenmukaisuudesta.

Tukesin päätös on pienjännitedirektiivin mukainen. Pienjännitedirektiivissä ei aseteta vaatimuksia markkinavalvontaviranomaiselle siitä, miten vaatimustenvastaisuus on todettava. Olennaista on, että turvallisuuspuutteet löytyvät ja niihin reagoidaan. Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että sähkölaite voidaan saattaa markkinoille vain, jos se on valmistettu yhteisössä voimassaolevan hyvän turvallisuusteknisen käytännön mukaisesti siten, että se ei oikein asennettuna, huollettuna ja käyttötarkoituksensa mukaisesti käytettynä aiheuta vaaraa ihmisille, kotieläimille tai omaisuudelle.

Yhtiö A on lisäselityksessään esittänyt vielä muun ohella, ettei Tukes ole esittänyt pätevää syytä olla noudattamatta standardin määrällisiä vaatimuksia. Testauksen lopputuloksesta ei jäisi epäselvyyttä, kun se varmennettaisiin testaamalla useampi kuin yksi tuotekappale.

Yhtiö A:ta ei voi vaatia esittämään näyttöä siitä, ettei markkinoilla ole enempää vaatimuksenvastaisia tuotteita. Väite on yleisten todistusoikeudellisten periaatteiden vastainen. Sen osoittaminen, ettei markkinoilla ole vaatimuksenvastaisia tuotteita on käytännössä mahdotonta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös saatetaan voimaan sekä Turvallisuus- ja kemikaalivirasto vapautetaan velvollisuudesta korvata yhtiö A:n oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa.

2. Yhtiö A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Sähköturvallisuuslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan sähkölaitteet ja -laitteistot on suunniteltava, rakennettava, valmistettava ja korjattava niin, että niistä ei aiheudu kenenkään hengelle, terveydelle tai omaisuudelle vaaraa. Lain 6 §:n mukaan ministeriö antaa 5 §:ssä tarkoitetun vaaran välttämiseksi tarpeellisia määräyksiä.

Sähkölaitteiden turvallisuudesta annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 3‒7 §:ssä on lueteltu laitteelta vaadittavat turvallisuusvaatimukset. Päätöksen 8 §:n mukaan sähkölaitteen, joka on Euroopassa yhdenmukaistettujen standardien turvallisuusvaatimusten mukainen, katsotaan täyttävän tämän päätöksen 3‒7 §:ien turvallisuusvaatimukset.

Sähköturvallisuuslain 27 §:n 1 momentin mukaan jos valvonnassa todetaan, ettei kaupan pidettävä sähkölaite tai sähkölaitetyyppi (tuote) täytä 5 §:n tai 5 a luvun säännösten taikka 6 §:n nojalla annettujen määräysten mukaisia vaatimuksia, sähköturvallisuusviranomaisella on oikeus:

1) tilapäisesti tai pysyvästi kieltää tuotteen valmistus, pitäminen kaupan, myynti ja muu luovuttaminen;

2) vaatia sellaisten muutosten tekemistä tuotteeseen tai sen valmistukseen, että tuote täyttää 5 §:n ja 5 a luvun säännösten sekä 6 §:n nojalla annettujen määräysten mukaiset vaatimukset, sekä vaatia tämän osoittamista 14 §:ssä tarkoitetun tarkastuslaitoksen vaatimustenmukaisuuden varmistamismenettelyin.

Tietyllä jännitealueella toimivia sähkölaitteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/95/EY (pienjännitedirektiivi) 2 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että sähkölaite voidaan saattaa markkinoille vain, jos se on valmistettu yhteisössä voimassa olevan hyvän turvallisuusteknisen käytännön mukaisesti niin, että se ei oikein asennettuna, huollettuna ja käyttötarkoituksensa mukaisesti käytettynä aiheuta vaaraa ihmisille, kotieläimille tai omaisuudelle.

Pienjännitedirektiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, ettei yrityksille muodosteta turvallisuussyistä 2 artiklan säännösten mukaisen sähkölaitteen vapaan liikkuvuuden estettä yhteisössä 5, 6, 7 tai 8 artiklassa säädettyjen ehtojen mukaan.

Asiassa saatu selvitys

Akkreditoitu tarkastuslaitos SGS Fimko Oy on Turvallisuus- ja kemikaaliviraston pyynnöstä testannut tuotteen Lamppusarja, LED-kynttelikkö, Airam puukynttelikkö A-malli (nro 94 769 21), tyyppi PK-24020 (muuntaja), EAN 6435200134264. Valituksenalaiseen päätökseen liitetyn 30.12.2013 päivätyn tutkimuslausunnon mukaan tutkimus on toteutettu siirrettäviä yleisvalaisimia koskevan standardin EN 60598-2-4:1997 ja valaisimia koskevan standardin EN 60598-1:2008 + A11:2009 mukaisesti. Raportin mukaan muuntajan pistotulpan toinen kosketintappi ei kestänyt 0,4 Nm:n vääntökoetta yhden minuutin ajan molempiin suuntiin standardin EN 60598-1:0.5 / EN 50075 kohtien 13.2 ja 13.4 mukaisesti. Tarkastuslaitoksen mukaan tämä tarkoittaa, että pistotulppa voi käytössä irrota ja että se voi aiheuttaa sähköiskun tai tulipalon vaaran jäämällä pistorasiaan.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on testaustuloksen johdosta katsonut edellä tarkoitetussa tuotteessa olevan turvallisuuspuutteita, jotka voivat aiheuttaa sähköiskun ja/tai tulipalon vaaran ja asettanut tuotteen sähköturvallisuuslain 27 §:n nojalla toimituskieltoon.

Oikeudellinen harkinta ja johtopäätös

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on suorittamassaan markkinavalvonnassa todennut, ettei yhtiö A:n myymä tuote Lamppusarja, LED-kynttelikkö, Airam puukynttelikkö A-malli (nro 94 769 21), tyyppi PK-24020 (muuntaja), EAN 6435200134264 ole täyttänyt tuotteen turvallisuudelle asetettuja vaatimuksia. Asiassa on kyse siitä, voiko Turvallisuus- ja kemikaalivirasto kohdistaa markkinavalvontaa yhteen kappaleeseen tuotetta vai olisiko tuotteen turvallisuutta arvioitava useampia tuotteita testaamalla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että markkinavalvontaa suoritettaessa tuotteen turvallisuutta arvioidaan yksittäisen käyttäjän hengen, terveyden ja omaisuuden turvallisuuden kannalta. Markkinavalvonnassa nyt kyseessä olevassa tuotteessa havaittu virhe on sen laatuinen, että sen voidaan arvioida aiheuttavan sähköiskun ja/tai tulipalon vaaran tuotteen käyttäjälle.

Näin ollen ja kun otetaan huomioon sähköturvallisuuslain 5 §:n vaatimus siitä, ettei sähkölaitteesta saa aiheutua kenenkään hengelle, terveydelle tai omaisuudelle vaaraa, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on voinut sille kuuluvan harkintavallan nojalla yhdenkin markkinoilta hankitun ja testissä turvallisuuden osalta puutteelliseksi havaitun tuotteen testin tuloksen perusteella velvoittaa yhtiö A:n lopettamaan kysymyksessä olevan tuotteen myynnin ja muun luovuttamisen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden sähkölaitteen markkinointikieltoa ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva päätös on kumottava ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös saatettava voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Airam Oy Ab:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 5.2.2018