KHO:2018:28

Valtiontuki – SGEI-palvelu – Valtiontuen edellytysten täyttyminen – Taloudellinen etu – Taloudellisen edun valikoivuus – Ensihoitopalvelu

Vuosikirjanumero: KHO:2018:28
Antopäivä: 16.2.2018
Taltionumero: 672
Diaarinumero: 4003/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:28

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuusto oli 17.6.2014 tekemällään päätöksellä hyväksynyt esityksen ensihoidon palvelutasoksi vuosille 2015–2018. Päätöksessä ensihoito oli todettu järjestettäväksi yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisella alueella 1 Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa ja alueella 2 Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa. Sairaanhoitopiiri oli valituksenalaisen päätöksen ja sen liitteenä olleen, sanotulla päätöksellä hyväksytyn ensihoitopalvelun palvelutasoesityksen mukaisesti tehnyt ensihoitopalvelun järjestämistä koskevat olennaisilta osiltaan samansisältöiset yhteistoimintasopimukset ensihoitopalvelun tuottamisesta 1.1.2015 alkaen Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen (pohjoinen alue) ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen (eteläinen alue) kanssa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, toisin kuin hallinto-oikeus, ettei asiassa ollut kysymys niin kutsutussa Altmark-oikeuskäytännössä ja Euroopan komission 20.12.2011 antamassa päätöksessä (2012/21/EU) tarkoitetusta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta, eli niin kutsutusta SGEI-palvelusta, eikä sairaanhoitopiiri ollut 17.6.2014 tekemällään päätöksellä asettanut pelastuslaitoksille Altmark-oikeuskäytännössä ja komission päätöksessä tarkoitettuja SGEI-velvoitteita. Asiassa ei näin ollen ollut tarpeen arvioida SGEI-palveluihin liittyviä kumulatiivisia edellytyksiä (tuomio Altmark Trans, C-280/00, EU:2003:415, 87–94 kohta), joiden perusteella korvausta tällaisesta palvelusta ei olisi katsottava valtiontueksi. Myöskään Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ollut esittänyt, että asiassa olisi ollut kysymys SGEI-velvoitteiden asettamisesta.

Pelastuslaitosten toimivalta järjestää ensihoitopalveluita yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa johtui terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin ja pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan sääntelystä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle ja Jokilaaksojen pelastuslaitokselle johtui ensihoitoa koskevista terveydenhuoltolain ja pelastuslain säännöksistä sekä ensihoidon yhteistoimintasopimuksista erityisiä velvollisuuksia ja siten pelastuslaitosten asema ensihoitopalvelujen tarjoajana erosi oikeudellisesti valittajina olleiden yhtiöiden asemasta. Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentissa tarkoitetun järjestämisvastuunsa nojalla saman pykälän 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankkia ensihoitopalveluja myös muilta toimijoilta, mutta tällöin kysymys ei ole ensihoitotoiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa vastaavalla tavalla kuin pelastuslaitosten kysymyksessä ollen.

Pelastuslaitokset, toisin kuin muut ensihoitopalvelujen markkinoilla toimivat palveluntarjoajat, eivät saaneet tarjota ensihoitopalveluita muille kuin kysymyksessä olleelle sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, osallistua ensihoidon tarjoamista koskeviin kilpailutuksiin eivätkä markkinoida ensihoitopalveluja yhteistoimintasopimusta haittaavalla tavalla. Ensihoitoa koskevista terveydenhuoltolain ja pelastuslain säännöksistä ja yhteistoimintasopimuksista johtui pelastuslaitoksille suuronnettomuuksiin, normaaliolojen häiriötilanteisiin sekä poikkeusoloihin varautumiseen liittyviä vastuita. Lisäksi pelastuslaitoksilla oli yhteistoimintasopimusten nojalla velvollisuus toteuttaa ensihoitopalvelu sopimuksissa määritellyn nettokustannusperiaatteen mukaisesti. Ensihoitoon kuuluvat kaikki tulot kohdennettiin yhteistoimintasopimusten mukaisesti ensihoitoon ja siten ne vaikuttivat ensihoidon nettokustannuksiin menoja vähentäen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi edellä lausutuista eroista johtuvan, että Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ja Jokilaaksojen pelastuslaitos eivät olleet unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla ensihoitopalveluja markkinoilla tarjoaviin palveluntarjoajiin rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valituksenalaisella päätöksellä ei siten voitu katsoa annetun mainituille pelastuslaitoksille unionin valtiontukisäännöissä tarkoitettua valikoivaa etua suhteessa valittajayhtiöihin. Näin ollen pelastuslaitosten ei ollut katsottava saavan sairaanhoitopiiriltä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua ensihoitopalvelujen tuottamisesta.

Koska SEUT 107 artiklan mukaiset edellytykset ovat kumulatiivisia, asiassa ei ollut tarpeen arvioida muiden kyseisessä artiklassa tarkoitettujen edellytysten täyttymistä. Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valituksenalainen 17.6.2014 päätös ei näin ollen ollut valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä päätöksen kumoamiseen valituksen johdosta ollut aihetta.

Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) 106 artikla 1 ja 2 kohta, 107 artikla 1 kohta ja 108 artikla 3 kohta

Komission päätös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen (2012/21/EU)

Terveydenhuoltolaki (1326/2010) 39 § 2 momentti

Pelastuslaki (379/2011) 27 § 2 momentti ja 3 momentti 1 kohta

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007) 2 momentti

Unionin tuomioistuimen tuomiot C-280/00, Altmark Trans (EU:2003:415), C-6/12 - P (EU:C:2013:525), C-672/13, OTP Bank (EU:C:2015:185), C-524/14 P, Hansestadt Lübeck (EU:C:2016:971), C-70/16 P, Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio (EU:C:2017:1002) ja C-399/08 P, komissio v. Deutsche Post (EU:C:2010:481)

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 21.10.2016 nro 16/0338/1

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuusto on päätöksellään 17.6.2014 (§ 5) hyväksynyt:

1) päätöksen liitteenä olevan esityksen ensihoidon palvelutasoksi vuosille 2015–2018;

2) että ensihoidon kustannusten jakoa koskeva malli määräytyy sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuskriteerien perusteella (kulloinkin voimassa olevat kriteerit); ja

3) että kustannusten jakomalli tulee voimaan vuoden 2014 alusta lukien ja on voimassa toistaiseksi.

Päätöksen esittelytekstistä ilmenee muun ohella, että ensihoidon järjestämiseksi sairaanhoitopiirin alue oli vuonna 2014 jaettu kuuteen osaan, joissa palveluntuottajina toimivat Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos, Jokilaaksojen pelastuslaitos, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy ja 9Lives Oy. Ensihoidon järjestämiseksi 1.1.2015 alkaen sairaanhoitopiirin alue jaetaan kuuden alueen sijaan kahteen tuotantoalueeseen (pohjoinen ja eteläinen). Sairaanhoitopiiri järjestää ensihoitopalvelun yhdessä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa yhteistoimintasopimuksin terveydenhuoltolain 39 §:n mukaisesti.

9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ovat yhdessä valittaneet Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston päätöksestä 17.6.2014 (§ 5).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston päätöksen 17.6.2014 (§ 5) täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Yhteistoimintasopimusten keskeinen sisältö

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös sairaanhoitopiiri) valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt esityksen ensihoidon palvelutasoksi vuosille 2015–2018. Päätöksessä ensihoito on todettu järjestettäväksi yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisella alueella 1 Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa ja alueella 2 Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa.

Sairaanhoitopiiri on muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja sen liitteenä olleen, sanotulla päätöksellä hyväksytyn ensihoitopalvelun palvelutasoesityksen mukaisesti tehnyt ensihoitopalvelun järjestämistä koskevat olennaisilta osiltaan samansisältöiset yhteistoimintasopimukset ensihoitopalvelun tuottamisesta 1.1.2015 alkaen Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen (pohjoinen alue) ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen (eteläinen alue) kanssa.

Yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 31.12.2017 saakka, ja ne sisältävät option ajalle 1.1.–31.12.2018.

Yhteistoimintasopimusten mukaan niissä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:ssä tarkoitetusta sopimuksesta ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa sairaanhoitopiirin ensihoidon palvelutasopäätöksen, mainitun sopimuksen sekä sen liitteiden mukaisesti. Pelastuslaitokset sitoutuvat sopimuksilla toteuttamaan ensihoitopalvelua muillakin alueilla, mikäli tarvetta siihen ilmenee hätäkeskuksen hälyttämisen tai kenttäjohtajan päätöksen perusteella.

Yhteistoimintasopimusten tarkoituksena on ylläpitää ensihoitovalmius edellä mainituilla alueilla ja hoitaa palvelun toteuttaminen hätäkeskusten välittämien kiireellisyysluokan A–D ensihoitotehtävien osalta sekä tarvittaessa hoitaa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin.

Yhteistoimintasopimusten kohteena olevalla ensihoitopalvelulla tarkoitetaan terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen mukaisesti määriteltyä ensihoitopalvelua sekä sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä ja kysymyksessä olevissa sopimuksissa tarkemmin määriteltyä toimintaa. Ensihoitopalveluun kuuluu myös ensivastetoiminta, josta on todettu laadittavan erilliset sopimukset.

Yhteistoimintasopimuksissa on todettu, että sairaanhoitopiirin laatimassa palvelutasopäätöksessä määritellään ensihoitopalvelun järjestämistapa, palvelun sisältö, ensihoitopalveluun osallistuvan henkilöstön koulutus, ensihoitovalmius, tavoitteet potilaan tavoittamisajasta ja muut alueen ensihoitopalvelun järjestämisen kannalta tarpeelliset seikat. Sairaanhoitopiiri valvoo palvelutasopäätöksen toteutumista.

Osapuolten tehtävistä on molemmissa yhteistoimintasopimuksissa määrätty, että sairaanhoitopiiri vastaa sen vastuulla olevasta ensihoitopalvelun järjestämisestä alueellaan sekä ensihoidon palvelutasopäätöksen laatimisesta. Sairaanhoitopiiri toteuttaa ensihoitolääkärivalmiuden, ensihoidon vastuulääkäri- ja kenttäjohtopalvelut, muut lääkärijohtoiset asiantuntijapalvelut ja palvelutasosuunnittelun. Lisäksi sairaanhoitopiiri vastaa mahdollisista ensihoidon sähköisistä tietojärjestelmistä siten kuin tietojärjestelmän vastuunjaosta on erikseen sovittu sopimusten liitteiden 5 mukaisesti.

Pelastuslaitokset puolestaan toteuttavat yhteistoimintasopimusten sekä palvelutasopäätöksen mukaisen ensihoitopalvelukokonaisuuden. Pelastuslaitos vastaa ensihoito-organisaatiosta, talous- ja henkilöstöhallinnosta oman organisaationsa osalta, valmiuden ylläpitämisestä ja ensihoitotehtävien hoitamisesta, kalustosta ja ajoneuvoista sekä viestiliikennejärjestelmistä lukuun ottamatta edellä mainittuja sairaanhoitopiirille kuuluvia tehtäviä. Osapuolten vastuut ja tehtävät on esitetty yksityiskohtaisesti sopimusten liitteissä 1.

Yhteistoimintasopimusten liitteiden 1 mukaan sairaanhoitopiiri vastaa vastuulääkäripalveluista ja asiantuntijapalveluista. Sairaanhoitopiirin tehtäviin ja vastuisiin kuuluu myös vastata perus- ja hoitotason ensihoitajien ja kenttäjohtajien täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä erikseen sovittavalla tavalla omalta osaltaan sekä samoin omalta osaltaan heidän tasonsa mukaisen ammattitaidon arvioinnista ja testaamisesta. Sairaanhoitopiiri ei veloita antamistaan koulutuspalveluista pelastuslaitoksia.

Sairaanhoitopiirin tulee niin ikään osallistua yhteistoimintasopimuksissa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan ja valvontaan sekä tutkimustyöhön. Sairaanhoitopiiri valvoo palvelutasopäätöksen toteutumista ja yhteistoimintasopimusten noudattamista.

Sanotun liitteen mukaan pelastuslaitosten tehtäviin ja vastuisiin kuuluu vastaavasti muun ohella ensihoitopalvelun ajoneuvojen, niiden varustuksen ja kaluston hankinta, toimivuus ja toimintakunto sekä toiminnassa tarvittavien päivystystilojen hankinta ja ylläpito. Pelastuslaitokset vastaavat sovittua valmiutta ja tasoa varten tarpeellisen ja soveltuvan henkilöstön palkkaamisesta sekä siitä aiheutuvista velvollisuuksista. Pelastuslaitokset vastaavat myös sovitun valmiuden ylläpitämisestä ja tasosta sekä ensihoidosta. Pelastuslaitosten tehtäviin kuuluu myös muun ohella vastata perus- ja hoitotason ensihoitajien ja muun ensihoitohenkilöstön perehdyttämisestä, täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä erikseen sovittavalla tavalla omalta osaltaan sekä samoin omalta osaltaan heidän ammattitaidon arvioinnista ja testaamisesta. Pelastuslaitokset ovat lisäksi velvollisia muun ohella osallistumaan yhteistoimintasopimuksissa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan sekä käytettävissä olevien voimavarojen puitteissa tutkimustyöhön.

Yhteistoimintasopimusten taloutta, toiminnan valvontaa ja kehittämistä koskevan kohdan mukaan pelastuslaitokset toteuttavat sopimuksissa sovitun ensihoitopalvelun niin sanotulla nettokustannusperiaatteella. Nettokustannusperiaate tarkoittaa sopimusten mukaan sitä, että kaikki sopimusten mukaiset kustannukset sisällytetään sairaanhoitopiiriltä laskutettavaan vuosikorvaukseen. Ensihoitoon kuuluvat kaikki tulot kohdennetaan ensihoitoon, ja siten ne vaikuttavat ensihoidon nettokustannuksiin menoja vähentäen. Sairaanhoitopiirin valmiuskorvaus kattaa yhteistoimintasopimusten mukaisesti toimintakulujen ja toimintatuottojen välisen nettokulun.

Yhteistoimintasopimusten tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius. Sopimusten liitteissä 8 on esitetty tarkempia ehtoja korvauksista ja laskuttamisesta. Sairaanhoitopiirin ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välisen sopimuksen liitteen 8 mukaan korvauksen määrä vuonna 2015 on yhteensä 7 957 193 euroa. Sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välisen sopimuksen liitteen 8 mukaan korvauksen määrä vuonna 2015 on 8 032 000 euroa. Sopimusten mukaisen ensihoitopalvelun osalta tilikaudella muodostunut yli- tai alijäämä tasataan tasauslaskulla.

Sopimusten mukaan sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset muodostavat yhteisen ensihoidon yhteistyöryhmän, jossa kaikilta sopijapuolilta on edustus hallinnosta, ensihoidon johdosta ja ensihoidon kenttätyöstä. Yhteistyöryhmän tehtävänä on yhteistyössä seurata ensihoitopalvelun toimivuutta, palvelutasopäätöksen toteutumista ja kehittämistarpeita sekä käytännön ensihoidon ja pelastustoiminnan yhteensovittamisen kehittämistä. Yhteistyöryhmän puheenjohtajana toimii sairaanhoitopiiri, ja ryhmä kokoontuu vähintään kaksi kertaa vuodessa.

Edelleen sopimusten mukaan sairaanhoitopiirillä on oikeus tarkastaa sopimuksen kohteena olevaan ensihoitopalveluun liittyen sovittu palvelutaso, ambulanssit, asemapaikat, sovittu varustus ja välineistö, viesti- ja johtojärjestelmä, henkilöstön koulutus/pätevyys, sovittu valmius, potilasasiakirjat sekä niiden käsittely ja arkistointi yhteistoimintasopimuksen soveltamisalalla, sairaanhoitopiirille osoitettu laskutus ja siihen perustuva kirjanpito sekä lääkevarasto.

Sopimusten muita kuin lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä koskevan kohdan mukaan pelastuslaitosten ensihoitajat voivat työskennellä toimialueensa terveyskeskuksissa pelastuslaitoksen ja perusterveydenhuollon kanssa erikseen sovitulla tavalla sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen periaatteiden mukaisesti. Pelastuslaitos sopii alueen perusterveydenhuollon organisaatioiden kanssa yhteistyöstä erikseen.

Etenkin harvaan asutuilla alueilla ensihoitohenkilöstön tehtäviin voidaan vähäisessä määrin sisällyttää myös ennalta määrättyjä muita terveydenhuollon palveluja. Pelastuslaitoksen ensihoitajia voi työskennellä perusterveydenhuollon tukena, mikäli he eivät ole suorittamassa työvuoronsa ensihoitotehtäviä taikka Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tai pelastuslaitoksen ensihoitopäällikön tai kenttäjohdon määräämiä muita ensihoitotoimintaan liittyviä tehtäviä.

Ensihoitoyksikön henkilöstölle suunnattujen tehtävien perusterveydenhuollossa tulee olla heidän koulutustaan vastaavia, eivätkä ne saa vaarantaa ensihoitotehtävien suorittamista tai kuormittaa ensihoitohenkilöstöä liikaa. Työskentelystä terveyskeskuksissa pelastuslaitos ei peri erillistä korvausta.

Sopimusten mukaan muista lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuulumattomista tehtävistä on aina sovittava sopijapuolten neuvottelujen perusteella erikseen.

Yhteistoimintasopimusten mukaan pelastuslaitoksen ensihoitohenkilöstö on pelastuslaitoksen palveluksessa ja siten joko virka- tai työsuhteessa Jokilaaksojen pelastuslaitoksen osalta Ylivieskan ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen osalta Oulun kaupunkeihin.

Ensihoitovalmiutta koskevan sopimuskohdan mukaan pelastuslaitoksen toteuttama valmius määräytyy sairaanhoitopiirin hyväksymän palvelutasopäätöksen mukaisesti.

Sopimusten raportointia koskevan kohdan mukaan pelastuslaitos raportoi sairaanhoitopiirille neljän kuukauden välein muun ohella ensihoitotehtävät omalla alueella ja sen ulkopuolella sekä ensihoitopalvelun toiminnasta tehdyt reklamaatiot ja niiden käsittelyn.

Sovellettavat oikeusohjeet

Terveydenhuoltolain ja pelastuslain säännökset

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta.

Pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pelastuslaitos voi pykälän 2 momentissa säädetyn lisäksi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin perusteella.

Euroopan unionin valtiontukisäännökset

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa määritellään sisämarkkinoille soveltuvat tuet.

Saman sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Saman sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa. Artiklan 3 kohdan mukaan komissio valvoo, että tämän artiklan määräyksiä noudatetaan, ja antaa, jos se on tarpeen, jäsenvaltioille osoitetut aiheelliset direktiivit tai tekee niille osoitetut aiheelliset päätökset.

Saman sopimuksen 109 artiklan mukaan neuvosto voi artiklasta ilmenevin tavoin muun ohella vahvistaa ne edellytykset, joilla 108 artiklan 3 kohtaa sovelletaan, sekä ne tukimuodot, joihin tätä menettelyä ei sovelleta.

Komissio on 20.12.2011 tehnyt päätöksen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen (komission päätös 2012/21/EU). Päätöksen johdanto-osan 4 kohdassa on ilmaistu yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Altmark Trans (C 280/00) toteamat neljä kumulatiivista edellytystä sille, etteivät korvaukset julkisista palveluista ole SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea. Johdanto-osan 5 kohdassa todetaan, että jos nämä edellytykset eivät täyty ja jos SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan yleiset soveltamisedellytykset täyttyvät, korvaus julkisista palveluista on valtiontukea ja siihen sovelletaan SEUT-sopimuksen 93, 106, 107 ja 108 artiklaa.

Päätöksen 1 artiklan mukaan päätöksessä vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävä valtiontuki soveltuu sisämarkkinoille eikä siihen sovelleta SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa vahvistettua ilmoitusvaatimusta.

Päätöksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan päätöstä sovelletaan korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen, joka myönnetään SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille ja joka kuuluu muun ohella yhteen seuraavista luokista: a) enintään 15 miljoonan euron vuotuinen korvaus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta muilla kuin liikenteen ja liikenneinfrastruktuurin aloilla, b) korvaus sairaanhoitopalveluja tarjoavien sairaaloiden tuottamista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista, mukaan lukien soveltuvin osin hätäpalvelut ja c) korvaus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tuottamisesta sellaisten sosiaalisten tarpeiden täyttämiseksi, joissa on kyse muun ohella terveydenhuollosta. Artiklan 2 kohdan mukaan päätöstä sovelletaan ainoastaan silloin, kun yrityksen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottaminen kestää enintään 10 vuotta.

Päätöksen 4 artiklassa määritetään julkisen palvelun toimeksiantotapa ja sisältö. Artiklassa on muun ohella todettu, että yleisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottaminen annetaan yritykselle yhdellä tai useammalla asiakirjalla, jonka muodon jokainen jäsenvaltio voi itse määrittää. Artiklassa on tuotu esille se, mitä tällaisessa asiakirjassa tai tällaisissa asiakirjoissa tulee erityisesti mainita.

Päätöksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan korvauksen määrä ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvien nettokustannusten kattamiseksi, mukaan lukien kohtuullinen voitto. Artiklan 2 kohdan mukaan nettokustannukset voidaan laskea artiklan 3 kohdassa määriteltyjen kustannusten ja 4 kohdassa määriteltyjen tulojen välisenä erotuksena. Artiklan 3 kohdan mukaan kustannuksina on otettava huomioon kaikki yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset. Artiklan tuossa kohdassa on määritelty, miten kustannukset eri tilanteissa on laskettava yleisesti hyväksyttyjen kirjanpitoperiaatteiden mukaisesti. Artiklan 4 kohdan mukaan huomioon otettaviin tuloihin sisältyvät vähintään kaikki yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta saatavat tulot riippumatta siitä, luokitellaanko tulot SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi edellyttää, että kaikki kyseisessä määräyksessä tarkoitetut edellytykset täyttyvät (tuomio komissio v. Deutsche Post, C-399/08 P, EU:C:2010:481, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio Ministerio de Defensa & Navantia, C-522/13, EU:C:2014:2262, 19 kohta).

Kansallisen toimenpiteen määrittäminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi edellyttää ensinnäkin sitä, että kyse on valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä, toiseksi sitä, että kyseinen toimenpide on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kolmanneksi sitä, että toimenpiteellä annetaan valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, ja neljänneksi sitä, että toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua (mainittu tuomio komissio v. Deutsche Post, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä mainittu tuomio Ministerio de Defensa & Navantia, 20 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimenpide, josta on päättänyt jäsenvaltion alueellinen viranomainen, kuten kunnan viranomainen, voi muodostaa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen (tuomio Saksa v. komissio, 248/84, EU:C:1987:437, 17 kohta ja tuomio Portugali v. komissio, C-88/03, EU:C:2006:511, 55 kohta).

Euroopan unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti määritellyt yritykset taloudellista toimintaa harjoittaviksi yksiköiksi, riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta (Yhdistetyt asiat C-180/98–C-184/98, Pavlov ym., tuomio 12.9.2000, Kok., s. I-6451, 74 kohta). Tietyn yksikön luokittelu yritykseksi riippuu näin ollen täysin sen toimintojen luonteesta. Yksiköllä kansallisen lainsäädännön mukaan oleva asema ei ole ratkaiseva. Esimerkiksi yksikköä, joka kansallisen lainsäädännön mukaan luokitellaan yhdistykseksi tai urheiluseuraksi, on mahdollisesti kuitenkin pidettävä perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä. Sama koskee yksikköä, joka on muodollisesti osa julkista hallintoa. Tältä osin merkitystä on ainoastaan sillä, harjoittaako yksikkö taloudellista toimintaa. Valtiontukisääntöjen soveltaminen ei sinällään riipu siitä, onko yksikön tavoitteena tuottaa voittoa. Unionin tuomioistuimen ja yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella myös voittoa tavoittelemattomat yksiköt voivat tarjota markkinoilla tavaroita ja palveluja (Yhdistetyt asiat C-209/78–215/78 ja C-218/78, Van Landewyck, tuomio 29.10.1980, Kok., s. 3125, 88 kohta; asia C-244/94, FFSA ym., tuomio 16.11.1995, Kok., s. I-4013, 21 kohta; asia C-49/07, MOTOE, tuomio 1.7.2008, Kok., s. I-4863, 27 ja 28 kohta). Yksikkö, joka harjoittaa sekä taloudellista että muuta kuin taloudellista toimintaa, katsotaan yritykseksi taloudellisen toimintansa osalta.

Taloudellisen ja muun kuin taloudellisen toiminnan välisen eron selventämiseksi oikeuskäytännössä on johdonmukaisesti katsottu, että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla (Asia C-118/85, komissio v. Italia, tuomio 16.6.1987, Kok., s. 2599, 7 kohta; asia C-35/96, komissio v. Italia, tuomio 18.6.1998, Kok., s. I-3851, 36 kohta; yhdistetyt asiat C-180/98–C-184/98, Pavlov ym., tuomio 12.9.2000, Kok., s. I-6451, 75 kohta). Viranomaisen päätös olla sallimatta sitä, että kolmannet osapuolet tuottaisivat tiettyä palvelua (esimerkiksi koska se haluaa tuottaa palvelun itse), ei tarkoita, etteikö kyse voisi olla taloudellisesta toiminnasta. Tällaisesta markkinoiden sulkemisesta huolimatta kyse voi olla taloudellisesta toiminnasta, kun muut toiminnanharjoittajat olisivat halukkaita ja pystyisivät tuottamaan palvelun kyseessä olevilla markkinoilla.

Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Altmark Trans (C-280/00) todennut, että korvaukset julkisista palveluista eivät ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:

1. edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi,

2. parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi,

3. korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto ja

4. silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä kuljetusvälineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.

Oikeudellinen arviointi

Unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset.

Asiassa on kysymys yhteistoimintasopimuksista, jolla sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja pelastuslaitokset ovat sopineet ensihoitopalvelutehtävien toteuttamisesta korvausta vastaan. Hallinto-oikeus katsoo, että ensihoitopalvelujen tuottamisessa on kysymys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta. Tällaisestakin palvelusta pelastuslaitoksille maksettava korvaus voidaan lähtökohtaisesti katsoa valtiontueksi, josta tulee ilmoittaa komissiolle, mikäli korvaukseen liittyy ylikompensaatiota. Ne edellytykset, joiden vallitessa korvauksia julkisista palveluista ei katsota SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, on määritelty yhteisön tuomioistuimen antamassa tuomiossa C-280/00 (Altmark Trans).

Ensihoitopalvelujen tuottamista ei ole julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti kilpailutettu eikä korvausten tason markkinaehtoisuutta ole selvitetty vertailuanalyysillä tai muullakaan luotettavalla tavalla. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei siten ole mahdollista todeta, ylittävätkö pelastuslaitoksille maksettavat korvaukset tapauksessa Altmark Trans esitetyllä tavalla sellaiset kustannukset, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisten palvelujen velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi sopimukseen sisältyvien velvoitteiden täyttämisestä. Kun maksettavien korvausten tason markkinaehtoisuudesta ei siten ole mahdollista varmistua, korvauksissa on kysymys mahdollisesti SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tukitoimenpiteestä.

Koska toimenpide kohdistuu yksinomaan pelastuslaitoksiin, mahdollista tukea voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla valikoivana.

Mahdollisen tuen potentiaalisen kauppa- ja kilpailuvaikutuksen arvioimiseksi ei ole ratkaisevaa merkitystä sillä, kuka tuen saaja on. Riittää, että tämä harjoittaa taloudellista toimintaa ja toimii markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella myös pelastuslaitokset voidaan lukea yrityksiksi niiden harjoittaessa taloudellista toimintaa. Kun otetaan huomioon valittajien esittämä selvitys sekä edellä selostettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, ei ole poissuljettua, ettei pelastuslaitosten toteuttamissa ensihoitopalveluissa voisi olla kysymys taloudellisen toiminnan harjoittamisesta ja ettei yhteistyöjärjestelyllä voisi olla vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Näin ollen kauppa- ja kilpailuvaikutusta koskevien valtiontuen edellytyksienkään täyttymistä ei voida sulkea pois.

Sairaanhoitopiirin pelastuslaitoksille yhteistoimintasopimusten perusteella maksamissa korvauksissa voi siten sinänsä olla kysymys SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, josta tulee lähtökohtaisesti tehdä etukäteen ilmoitus komissiolle. Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, onko sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ilmoitusvelvollisuus komissiolle poistunut sillä perusteella, että korvauksissa on kysymys komission päätöksen 2012/21/EU ehdot täyttävistä korvauksista.

Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisissä sopimusjärjestelyissä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa ja pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteistoiminnasta. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisissä yhteistoimintasopimuksissa on nimenomaisesti sovittu, että pelastuslaitokset toteuttavat ensihoitopalvelut saamalla korvauksen palvelujen tuottamisesta niille aiheutuvista kuluista nettokustannusperiaatteella. Pelastuslaitoksille maksettavat korvaukset täyttävät komission päätöksen 2012/21/EU 2 artiklan 1 b kohdassa säädetyt edellytykset. Korvauksiin on mahdollista soveltaa myös mainitun artiklan 1 a kohtaa. Kun otetaan muutoinkin huomioon komission päätöksessä 2012/21/EU korvausten hyväksyttävyydelle asetetut edellytykset sekä yhteistoimintasopimusten sisältö, yhteistoimintasopimuksiin perustuvissa korvauksissa voidaan katsoa olevan kysymys komission päätöksen 2012/21/EU ehdot täyttävistä korvauksista, joista sairaanhoitopiirin kuntayhtymällä ei ole ollut ilmoitusvelvollisuutta komissiolle. Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston päätös ei näin ollen ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä, eikä päätöksen kumoamiseen valituksen johdosta ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Renne Pulkkinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus:

1) kieltää Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa tekemien yhteistoimintasopimusten täytäntöönpanon vuoden 2018 optiokauden osalta, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu;

2) kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston päätöksen tai toissijaisesti palauttaa asian hallinto-oikeuteen uudelleen käsiteltäväksi;

3) velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan kunkin valittajan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Valittajat ovat perusteluina vaatimuksilleen esittäneet muun ohella seuraavaa:

Päätöksen lainvastaisuus

Sairaanhoitopiirin valtuuston 17.6.2014 tekemä päätös tulee kumota unionin valtiontukisääntöjen ja kuntalain vastaisena. Sairaanhoitopiiri on menetellyt unionin valtiontukisääntöjen ja samalla myös kuntalain vastaisesti jättäessään valtiontuen notifioimatta Euroopan komissiolle ja varmistumatta ensihoitopalvelusta maksettavan korvauksen markkinaehtoisuudesta.

Hallinto-oikeuden päätöksen arviointi

Hallinto-oikeus on päätöksessään oikein todennut, ettei komission päätöksen (2012/21/EU, niin sanottu SGEI-päätös) johdanto-osan 4 kohdan mukaisten Altmark-kriteerien täyttymistä ole selvitetty, eikä korvauksen tason markkinaehtoisuudesta ole siten mahdollista varmistua. Lisäksi, koska tukitoimenpide kohdistuu yksinomaan pelastuslaitoksiin, tukea voidaan mahdollisesti pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla valikoivana. Kyseisen valtiontuen laittomuutta ei siis hallinto-oikeuden päätöksen mukaan voida sulkea pois.

Hallinto-oikeus on kuitenkin oma-aloitteisesti katsonut, että ensihoitopalvelut olisivat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja eli niin sanottuja SGEI-palveluja ja että komission päätöksen 2012/21/EU 2 artiklan 1 kohdan a tai b alakohdan edellytykset täyttyisivät asiassa. Sairaanhoitopiirin valtuuston päätöstä 17.6.2014 ei kuitenkaan ole tehty SGEI-päätöksenä, eikä sairaanhoitopiiri ole tällaista edes väittänyt. Hallinto-oikeuden päätös on tältä osin virheellinen.

SGEI-sääntelyn virheellinen soveltaminen

Esillä olevassa asiassa ei ole kysymys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta eli niin sanotusta SGEI-palvelusta, vaan kysymykessä on terveydenhuoltopalvelun suorahankinta pelastuslaitoksilta. Tillanne ensihoitopalveluiden markkinalla ei ole ollut sellainen, että SGEI-velvoitteita olisi ollut perustetta asettaa. Kyseisellä markkinalla ei ole olemassa markkinapuutetta. Markkinoilla toimii lukuisia yksityisiä yrityksiä, joilla on sekä kyky että halu tuottaa laadukasta ensihoitopalvelua. Myös Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin alueella on aiemmin hankittu ensihoitopalveluja yksityisiltä yrityksiltä.

SGEI-palvelut eroavat muista palveluista siten, että viranomaiset katsovat niitä tarvittavan, vaikka markkinoilla ei ole riittävästi kannusteita palvelujen tarjoamiseen. Tällaisesta tilanteesta ei nyt ole kysymys.

Jos kuitenkin katsottaisiin, että kyseessä olisi SGEI-palvelu, hallinto-oikeus on soveltanut SGEI-säännöksiä virheellisesti. Unionin tuomioistuimen Altmark-tuomiossa asettamat edellytykset SGEI-palveluista maksettaville korvauksille eivät ole täyttyneet. Korvauksen tasoa ei ole määritetty tarkastelemalla kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttymisen kannalta riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen tuotto. Kyseistä arviointia ei ole missään vaiheessa tehty edes suuntaa-antavasti. Tästä johtuen kyseessä on SEUT 107 artiklassa tarkoitettu valtiontuki.

Komission SGEI-päätöksen mukainen raja-arvo on ylittynyt

Komission SGEI-päätöksen 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa on todettu valtiontuen kuuluvan päätöksen soveltamisalaan, mikäli se on määrältään enintään 15 miljoonan euron vuotuinen korvaus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta. Euroopan komission soveltamisoppaassa esitetyn mukaisesti, vaikka yrityskohtainen korvaus olisi enintään 15 miljoonaa euroa, päätöstä ei sovelleta, jos palvelusta kaikille yrityksille maksettava kokonaiskorvaus ylittää 15 miljoonaa euroa. Koska arvioitavana olevassa tapauksessa ensihoitopalvelut hankitaan kahdelta toimijalta, sovelletaan kyseisten toimijoiden saamiin korvauksiin yhteistä 15 miljoonan euron rajaa.

Korvauksen määrän laskennassa on otettava huomioon paitsi sairaanhoitopiirin maksamat korvaukset, myös Kansaneläkelaitoksen (Kela) ensihoitopalveluista maksamat korvaukset. Yhteistoimintasopimusten mukaan pelastuslaitos perii sairaankuljetustaksan mukaisen korvauksen Kelalta, kunnalta, kuntayhtymältä, hoitolaitokselta ja potilaalta tai siltä, joka on hänen puolestaan korvausvastuussa.

Yhteistoimintasopimusten liitteiden 8 mukaan ensihoitopalveluista maksettavan korvauksen määrä vuonna 2015 Jokilaaksojen pelastuslaitokselle oli yhteensä 7 957 193 euroa ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle yhteensä 8 032 000 euroa. Korvauksia on siten maksettu vuonna 2015 yhteensä 15 989 193 euroa. Kelan tilastojen mukaan se on maksanut vuonna 2015 Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin ambulanssikuljetuksista (ensihoito ilman potilassiirtoja) 7 853 496 euroa ja peruuntuneista kuljetuksista 607 821 euroa.

Yhteistoimintasopimusten mukaisista ensihoitopalveluista maksettavan korvauksen määräksi tulee siten yhteensä 24 450 510 euroa. Tämä summa ylittää määrältään merkittävästi komission SGEI-päätöksen mukaisen 15 miljoonan euron rajan, eikä päätöstä voida tällä perusteella soveltaa.

Kyseessä ei ole sairaalan tuottama palvelu

Hallinto-oikeus on myös katsonut virheellisesti, että kyseessä olisi komission SGEI-päätöksen 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu sairaalan tuottama palvelu. Pelastuslaitos ei ole sairaala, eikä pelastuslaitoksen tuottamaa palvelua voida pitää sairaalan tuottamana palveluna. Hallinto-oikeus ei ole tältä osin perustellut päätöstään.

Koska komission SGEI-päätöksen soveltaminen tarkoittaa poikkeusta pääsääntöön eli SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaiseen notifiointivelvollisuuteen, päätöstä tulee tulkita suppeasti.

Päätöstä ei ole tehty komission SGEI-päätöksen mukaisesti

Sairaanhoitopiirin valtuuston päätöksessä tai yhteistoimintasopimuksissa ei ole viitattu komission SGEI-päätökseen. Sairaanhoitopiiri ei ole hallinto-oikeudessa edes vedonnut siihen, että kyseessä olisi SGEI-palvelu, vaan esittänyt, että palvelu on hyvin lähellä SGEI-palvelua.

Sairaanhoitopiirin valtuuston päätöstä 17.6.2014 tehtäessä ei ole otettu huomioon SGEI-sääntelyä eikä unionin valtiontukisääntelyä muutoinkaan. Päätös ei täytä komission SGEI-päätöksen edellytyksiä. Jo SGEI-päätöksen 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun korvauksen ylittymisen vuoksi olisi päätös pitänyt notifioida komissiolle.

Sairaanhoitopiiri ei ole sisällyttänyt yhteistoimintasopimuksiin komission SGEI-päätöksen 4 artiklassa edellytettyjä järjestelyjä liiallisten korvausten välttämiseksi ja perimiseksi takaisin. Altmark-kriteerien mukaan korvauksen taso on määriteltävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä. Palvelua ei ole kilpailutettu, eikä korvauksen markkinaehtoisuutta ole muutoinkaan selvitetty vertailuanalyysillä tai muullakaan luotettavalla tavalla.

Yhteistoimintasopimusten perusteella maksettavan korvauksen tulisi täyttää myös komission SGEI-päätöksen 5 artiklan 1 kohdan vaatimus siitä, ettei korvauksen määrä ylitä sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvien nettokustannusten kattamiseksi. Päätöksen 5 artikla sisältää myös vaatimuksen sisäisen kirjanpidon eriyttämisestä tilanteessa, jossa yksikkö harjoittaa sekä SGEI-palvelua että muuta toimintaa. Näitäkään vaatimuksia ei ole asianmukaisesti otettu huomioon. Yhteistoimintasopimukset eivät aseta pelastuslaitosten kirjanpidolle tai ensihoitoon ja muuhun toimintaan liittyvien kustannusten allokoinnille vaatimuksia. Pelastuslaitokset hoitavat luonnollisesti myös pelastustoimen tehtäviä, mutta kustannusten allokointiperiaatteita ei ole selvennetty.

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheellisestä menettelystä, minkä vuoksi olisi kohtuutonta, jos valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi sairaanhoitopiiri on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Selitykset

1)Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valittajien vaatimukset ja velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Sairaanhoitopiiri on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen arviointi

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos on oikea. Hallinto-oikeus on kuitenkin virheellisesti katsonut, että ensihoitopalvelujen tuottamisessa olisi kysymys SGEI-palvelusta. Ensihoitopalveluissa ei ole kysymys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta, vaikka ensihoitopalvelut ovat luonteeltaan hyvin lähellä yleishyödyllisiä palveluja.

Sairaanhoitopiirillä on ollut päätöksentekohetkellä riittävästi tietoa yhteistyöjärjestelyn kustannustehokkuudesta ja markkinaehtoisesta hinnoittelusta. Sairaanhoitopiiri on ollut selvillä yhteistyöjärjestelyn kustannustasosta ja vallitsevasta markkinahinnasta. Hallinto-oikeus on päätöksessään sivuuttanut sairaanhoitopiirin pitkäaikaisen kokemuksen ensihoitopalvelujen tilaajana ja tässä yhteydessä sairaanhoitopiirille kertyneen ajantasaisen ja merkityksellisen kustannustiedon ensihoitopalveluista.

Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisessä yhteistyöjärjestelyssä ei ole kysymys valtiontuesta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään viittaamalla tuomiossa C-280/00, Altmark Trans, esitettyihin kriteereihin. Altmark-tuomiossa on otettu kantaa erityisesti SGEI-velvoitteen asettamisen kriteereihin.

Viranomaisen palveluntarjoajalle julkisesta palvelusta myöntämä korvaus voi olla valtiontukea, jos kaikki Altmark-kriteerit eivät täyty ja jos siihen voidaan soveltaa muita valtiontukea koskevia kriteerejä. Korvaus, joka ei täytä neljättä Altmark-kriteeriä ja joka sen vuoksi on valtiontukea, voi silti olla SEUT 106 artiklan mukainen ja vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta komission SGEI-päätöksen perusteella.

Mikäli yhteistyöjärjestelyä pidetään yleishyödyllisenä SGEI-palveluna, ei sairaanhoitopiirin suorittama korvaus ole valtiontukea, koska korvaus täyttää kaikki Altmark-tuomiossa asetetut kriteerit. Kyseisessä tilanteessa myös komission SGEI-päätöksen 2 artiklan 1 kohdan b alakohta tulee sovellettavaksi, koska ensihoitopalveluissa on kysymys sairaaloiden palveluihin rinnasteisesta palvelusta.

Pelastuslaitoksille suoritettava korvaus on sairaanhoitopiirin kannalta liiketaloudellisesti perusteltu ja markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen. Komission SGEI-päätöksessä ei säädetä tehokkuusedellytyksistä. Korvauksen määrää ei tarvitse määritellä julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä tai vertaamalla hyvin hoidetun keskivertoyrityksen kustannuksiin. Jos viranomainen osoittaa, että suoritettu korvaus vastaa toimeksiannossa tarkoin määriteltyjä parametreja käyttäen arvioituja nettokustannuksia ja ettei liiallisia korvauksia ole suoritettu, kyseinen korvaus katsotaan SEUT:n määräysten mukaiseksi sallituksi valtiontueksi edellyttäen, että muut kolme Altmark-kriteeriä täyttyvät.

SEUT 107 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset eivät täyty asiassa, koska kysymyksessä olevaan yhteistyöjärjestelyyn ei liity mitään tukea. Pelastuslaitokset eivät saa sairaanhoitopiirin päätöksen perusteella mitään, mikä olisi luonnehdittavaksi tueksi tai ylikompensaatioksi. Pelastuslaitoksia ei päätöksellä aseteta edullisempaan asemaan suhteessa yksityisiin yrityksiin. Yhteistyöjärjestelyistä ei koidu pelastuslaitoksille mitään tavanomaisesta poikkeavaa taloudellista hyötyä tai etua.

Jotta kyseessä olisi valtiontuki, toimenpiteellä tulisi olla budjettivaikutusta eli toimenpiteen johdosta julkinen sektori joko menettäisi tuloja tai toimenpide kasvattaisi menoja. Sairaanhoitopiirin menot eivät päätöksen perusteella kasva.

Sairaanhoitopiirin kannalta päätökseen perustuva järjestely on vähintään yhtä edullinen kuin vuoden 2014 järjestely, jossa olivat mukana pelastuslaitosten lisäksi kolme yksityistä yritystä. Yhteistyöjärjestely on kilpailukykyinen myös verrattuna kokonaan yksityisten palveluntuottajien kustannuksiin.

Yhteistoimintasopimusten mukainen korvaus on sairaanhoitopiirin kannalta yksiselitteisesti määritelty ja avoin. Sopimuksissa on sovittu muun ohella siitä, että ensihoitopalvelut tuotetaan taloudellisesti. Sopimusten mukaan osapuolet sopivat etukäteen toiminnan budjeteista ja pelastuslaitokset raportoivat sairaanhoitopiirille kustannusten toteutumisesta. Käytännössä kustannusmuutokset edellyttävät neuvotteluja ja sairaanhoitopiirin hyväksymisen. Korvaus on sairaanhoitopiirin kannalta myös liiketaloudellisesti perusteltu ja markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen.

Vastoin hallinto-oikeuden näkemystä yhteistyöjärjestelyllä ei ole vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, eikä pelastuslaitoksia voida katsoa taloudellista toimintaa harjoittaviksi yrityksiksi.

Unionin tuomioistuimen mukaan silloin, kun tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen katsotaan vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Pelastuslaitokset eivät tarjoa palveluja muille tahoille kuin omistajilleen, vaikkakin välillisesti sairaanhoitopiirin kautta. Yhteistoimintasopimukset ovat siten merkityksettömiä SEUT 107 artiklan näkökulmasta, sillä pelastuslaitokset eivät kilpaile valittajien eivätkä muidenkaan alalla toimivien yritysten kanssa. Samasta syystä johtuen yhteistoimintasopimukset eivät myöskään vääristä kilpailua.

Kumpikaan pelastuslaitos ei toimi markkinoilla, joilla kilpailtaisiin muista jäsenvaltioista peräisin olevien yritysten kanssa. Pelastuslaitokset eivät osallistu ensihoitopalveluista järjestettäviin hankintalain mukaisiin kilpailutuksiin, eikä niillä ole tarkoitus laajentaa toimintaansa Suomessa. Käytännössä pelastuslaitokset ovat sidosyksikköjä, koska ne tuottavat palveluja vain omistajilleen (välillisesti kunnille) ja toisaalta palvelut tuotetaan sairaanhoitopiirille, johon kunnat käyttävät niin ikään määräysvaltaa (in-house sisters).

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta.

Sairaanhoitopiirit vastaavat yksin ensihoitopalvelujen järjestämisestä Suomessa, joten ensihoitopalveluille ei ole muita tilaajia. Koska pelastuslaitokset voivat terveydenhuoltolain perusteella hoitaa ainoastaan oman alueensa sairaanhoitopiirin ensihoitopalveluja, pelastuslaitos ei voi edes teoriassa laajentaa toimintaansa tämän alueen ulkopuolelle. Näin ollen yhteistoimintasopimukset eivät vääristä kilpailua eivätkä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Pelastuslaitoksilla ei ole myöskään yksityisiä alihankkijoita. Yhteistoimintasopimusten perusteella yksikään markkinoilla toimiva yritys ei saa etua sen kilpailijoihin nähden. Yhteistoimintasopimuksissa on nimenomaisesti kielletty pelastuslaitoksia markkinoimasta toimintaa, joka haittaa yhteistoimintasopimuksen mukaista ensihoitopalvelua. Pelastuslaitokset eivät saa myöskään käyttää kalustoa siten, että ne subventoisivat esimerkiksi yksityistä yritystä.

Yhteistoimintasopimukset koskevat hankintalain (348/2007) liitteen B mukaista toissijaista palvelua, joihin ei ole katsottu liittyvän rajat ylittävää intressiä. Mikäli ensihoitopalvelut olisi kilpailutettu, olisi kilpailutus voitu toteuttaa kansallisena hankintana.

Päätöksen mukaisen yhteistyöjärjestelyn ei myöskään voida katsoa suosivan tiettyä yritystä tai tuotannonalaa siinä tapauksessa, että katsottaisiin, että yhteistyöjärjestelyyn sisältyisi tukea. Pelastuslaitokset eivät ole yrityksiä vaan luonteeltaan pikemminkin yleishyödyllisiä instituutioita, jotka eivät kilpaile markkinoilla. Pelastuslaitokset eivät täytä kilpailuoikeudellisen yrityksen tunnusmerkkejä, eikä tuki vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Yhteistyöjärjestelyihin sisältyvässä korvauksessa pelastuslaitoksille ei ole kysymys sairaanhoitopiirin myöntämästä tuesta. Valtiontukeen liittyy olennaisesti se, ettei yrityksen tarvitse suorittaa palvelua toimenpiteen vastikkeeksi eli kyseessä on vastikkeeton etu. Yhteistoimintasopimuksista käy selkeästi ilmi, että pelastuslaitoksille suoritettavat korvaukset liittyvät sopimusten mukaisten sopimusvelvoitteiden täyttämiseen.

Vaikka sairaanhoitopiirillä ei ole edes ollut velvoitetta käsitellä päätöksessä valtiontukisäännösten soveltamista, päätöksen valmisteluvaiheessa on arvioitu yhteistyöjärjestelyn taloudellisuutta sairaanhoitopiirin kannalta sekä sitä, ettei pelastuslaitoksille myönnetä ylikompensaatiota.

Sairaanhoitopiiri on päätöstä tehdessään ollut tietoinen yhteistyöjärjestelyn edullisuudesta suhteessa yksityisten yritysten kanssa tehtyihin sopimuksiin. Sairaanhoitopiiri on näin myös selvittänyt valtiontukisäännösten soveltuvuutta, vaikka se ei tässä tapauksessa ole ollut edes tarpeen. Koska yhteistyöjärjestelyssä ei ole kysymys valtiontuesta, siitä ei ole ollut tarpeen ilmoittaa ennakkoon komissiolle. Sairaanhoitopiiri ei ole toiminut päätöksenteossa kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisesti.

Yhteistyöjärjestelyjen markkinaehtoisuus

Sairaanhoitopiiri on selvittänyt ennen yhteistyöjärjestelyjä niihin liittyvien korvausten markkinaehtoisuuden. Sairaanhoitopiirillä on ollut päätöksenteon hetkellä riittävästi tietoa yhteistyöjärjestelyn kustannustehokkuudesta ja markkinaehtoisesta hinnoittelusta.

Yhteistyöjärjestelyn hinnoittelu perustuu nettokustannusperiaatteeseen, ja hinnan määräytyminen on läpinäkyvää. Vuosittaista korvaussummaa tarkistetaan jälkikäteen vahvistetun tilinpäätöksen perusteella.

Yhteistyöjärjestelyjen luonne

Mikäli kysymyksessä katsotaan olevan yleishyödyllinen palvelu, asiaan on sovellettava komission SGEI-päätöksen 2 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, koska kyseessä on sairaaloiden palveluihin rinnasteisesta palvelusta. Ensihoitopalvelut ovat kiinteä osa Suomen terveydenhuoltojärjestelmää. Ensihoito keskittyy potilaan tilanteen arviointiin ja hoitoon, ei kuljetukseen. Sairaanhoitopalvelut on komission päätöksellä vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta korvausten määrästä riippumatta.

Yhteistoimintasopimusten perusteella maksettavan korvauksen markkinaehtoisuus on myös selvitetty ennen päätöksen tekemistä. Nettokustannusperiaatteen mukaisesti määräytyvä korvauksen yli- tai alijäämä tasataan tasauslaskulla, ja mahdolliset tuotantokustannukset ylittävät korvaukset palautuvat sairaanhoitopiirille yhteistoimintasopimuksiin kirjatun tilitysmenettelyn kautta. Sopimuksista käy myös selkeästi ilmi, että ensihoidon tuotot vähennetään ensihoidon kokonaismenoista.

Yhteistoimintasopimukset velvoittavat pelastuslaitokset erittelemään kirjanpidossaan ensihoitoon liittyvät tulot ja menot muihin toimintoihin liittyvistä tuloista ja menoista. Käytännössä molemmat pelastuslaitokset erittelevät kirjanpidossaan ensihoidon tulot ja menot ensihoidon tulosalueelle. Yhteisten kustannusten osalta pelastuslaitokset noudattavat hyvän kirjanpitotavan mukaisia periaatteita. Yhteistoimintasopimusten mukaan sairaanhoitopiirillä on oikeus tarkastaa sopimuksen kohteena olevaan ensihoitopalveluun liittyen sairaanhoitopiirille osoitettu laskutus ja siihen perustuva kirjanpito.

Komission SGEI-päätöksen 4 artiklassa mainittujen seikkojen puuttuminen toimeksiannosta ei ole esteenä sille, ettei palvelua voitaisi pitää yleishyödyllisenä palveluna, mikäli Altmark-kriteerit täyttyvät.

Täytäntöönpanokieltoa koskeva vaatimus

Sairaanhoitopiirillä on lakiin perustuva velvoite järjestää ensihoidon palvelut alueellaan, ja sairaanhoitopiiri on tehnyt väliaikaiset yhteistyöjärjestelyt pelastuslaitosten kanssa.

Vuoden 2018 optiokautta koskeva täytäntöönpanokielto vaarantaisi ensihoidon palvelutason ja potilasturvallisuuden vuodesta 2018 lukien. Yhteistyöjärjestelyssä mukana olevat kolme viranomaista yhdistyvät tämänhetkisen tiedon mukaan Pohjois-Pohjanmaan maakunnaksi 1.1.2019 lukien. Yhden vuoden ajaksi tehty järjestely kolmannen osapuolen kanssa merkitsisi keinotekoista ja yhteiskunnan kokonaisedun näkökulmasta erittäin kallista järjestelyä, joka hyvin todennäköisesti vaarantaisi potilasturvallisuuden ja perustettavan Pohjois-Pohjanmaan maakunnan mahdollisuuden itsenäisesti järjestää ensihoitopalvelut terveydenhuoltolain mukaisesti.

Oikeudenkäyntikulut

Sairaanhoitopiirin ei voida katsoa menetelleen asiassa valittajien esittämin tavoin lainvastaisesti. Olisi siten kohtuutonta, jos sairaanhoitopiiri joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan sairaanhoitopiirin määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

2) Jokilaaksojen pelastuslaitos on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valittajien vaatimukset hylätään.

Jokilaaksojen pelastuslaitos on yhtynyt Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän selityksessä esitettyyn ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Järjestelyssä ei ole kysymys valtiontuesta

Jokilaaksojen pelastuslaitos on 17 kunnan yhteistoimintasopimukseen perustuva pelastuslaitos, jonka isäntäkuntana on Ylivieskan kaupunki. Kaupungin hallinnossa pelastuslaitos on yksi hallintokunta ja taloudellisesti sitä käsitellään itsenäisenä taseyksikkönä. Pelastuslaitos ei ole liikelaitos.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri suorittaa pelastuslaitokselle korvauksen pelastuslaitoksen suorittamista ensihoitopalveluista, jotka on määritelty yksityiskohtaisesti yhteistoimintasopimuksessa. Yhteistoimintasopimuksessa on sovittu, että ensihoitopalvelut tuotetaan taloudellisesti ja tarkoituksenmukaisesti terveydenhuoltolainsäädäntö huomioon ottaen. Osapuolet sopivat etukäteen toiminnan budjetista, ja pelastuslaitos raportoi sairaanhoitopiirille kustannusten toteutumisesta. Käytännössä kustannusmuutokset edellyttävät neuvotteluja ja sairaanhoitopiirin hyväksynnän.

Pelastuslaitoksen ensihoitotoiminta ei ole kaupallista, eikä ensihoitopalveluilla pyritä saamaan taloudellista voittoa. Pelastuslaitoksen ensihoitopalvelu tuotetaan nettobudjetoituna ensihoidon tulosalueen toimintana, johon kuuluvat kaikki ensihoidon välittömät ja välilliset menot sekä kaikki ensihoitopalvelusta saatavat tulot. Pelastuslaitos raportoi sairaanhoitopiirille talouden ja toiminnan, suoritteiden sekä toiminnan laadun toteutumisesta yhteistoimintasopimuksen mukaisesti.

Pelastuslaitos ei saa sairaanhoitopiiriltä taloudellista etua, eikä asiassa siten ole kysymys valtiontuesta. Pelastuslaitos ei myöskään myy ensihoitopalveluja yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille. Pelastuslaitos ei siten toimi markkinoilla.

Jokilaaksojen pelastuslaitos on toteuttanut alueensa ensihoitopalvelun luotettavasti, laadukkaasti ja kustannustehokkaasti. Ensimmäinen ensihoidon yhteistoimintasopimus sairaanhoitopiirin kanssa on tullut voimaan 1.1.2013. Toiminnan taloudellisuutta kuvaa se, että pelastuslaitos on palauttanut ensihoitopalvelun ylijäämää sairaanhoitopiirille vuodesta 2013 alkaen seuraavasti:

Vuodelta 2013 403 231,00 euroa

Vuodelta 2014 84 671,88 euroa

Vuodelta 2015 1 233 407,53 euroa.

Kaikki ensihoitopalvelusta aiheutuvat kustannukset ja siitä saatavat tulot kirjataan kirjanpidossa omalle ensihoidon tulosalueelle, minkä avulla kyetään seuraamaan ensihoitopalvelun nettokustannuksia, jotka ovat myös sairaanhoitopiirille vuosittain tilinpäätöksen yhteydessä palautettavan ylijäämän tai lisäperittävän alijäämän laskentaperusteina. Välillisten kustannusten allokoinnissa noudatetaan hyvää kirjanpitotapaa, ja se on läpinäkyvää suhteessa sairaanhoitopiiriin.

Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Yhteistoimintasopimuksen täytäntöönpanoa ei tule kieltää optiokauden osalta. Ensihoitopalvelun toteuttaminen vaarantuu oleellisella tavalla, jos optiovuotta 2018 ei käytetä ja ensihoito joudutaan kilpailuttamaan sekä palvelujen tuottajat vaihtamaan. Ensihoidon ja pelastustoimen järjestämisvastuu on siirtymässä vuoden 2019 alusta lukien Pohjois-Pohjanmaan maakunnalle.

3) Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valittajien vaatimusten hylkäämistä.

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä, yhtynyt Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän selityksessä esitettyyn ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Pelastusliikelaitos ei toimi markkinoilla

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen alueeseen kuuluu 12 kuntaa. Pelastuslaitoksen yhteistoimintakunnat ovat yhteistoimintaa koskevassa perustamissopimuksessaan sopineet, että pelastuslaitoksen hallinnosta vastaa Oulun kaupungin organisaatioon kuuluva taloudellista voittoa tavoittelematon kunnallinen liikelaitos. Yhteistoimintasopimuksen mukaisesti pelastuslaitos laatii vuosittaiset talousarvionsa siten, että jäsenkuntia ja siten myös Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiriä laskutetaan vain toteutuneiden nettomenojen verran.

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on voittoa tavoittelematon sidosyksikkö, joka tuottaa laissa säädettyjä niin pelastustoimen kuin ensihoidonpalveluja vain omistajilleen. Pelastuslaitos ei osallistu hankintalain mukaisiin kilpailutuksiin eikä tarjoa tai tuota palveluja muille kuin laissa määrätyille tahoille, laissa määritellyin yhteistoimintasopimuksin ja palvelutasopäätöksin. Pelastuslaitos ei toimi markkinoilla eikä kilpaile Suomesta tai muista EU:n jäsenvaltioista peräisin olevien yritysten kanssa.

Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu, ja se tekee myös ensihoidon palvelutasopäätöksen. Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos tuottaa kiireellisiä ensihoidon palveluja pelastustoimialueensa 12 kunnan alueella sekä Vaalan kunnassa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisesti.

Ensihoitoyksiköiden sijoittaminen paloasemille tuo merkittäviä synergiaetuja sekä laissa määriteltyä tehokkuutta. Pelastustoimella ja ensihoidolla on käytössään samat tilat, laitteet, koneet, tuki- ja hallintopalvelut sekä monia muita resursseja. Monilla asemapaikoilla pelastuslaitos suorittaa ensihoitoa tukevaa ensivastetoimintaa, jolloin myös ensihoidolla on tarvittaessa käytettävissään pelastustoimen varallaoloryhmät. Pelastuslaitoksilla on myös keskeinen rooli maakunnan varautumisen yhteensovittajana.

Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Yhteistoimintasopimuksen täytäntöönpanoa ei tule kieltää optiovuoden 2018 osalta. Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ja Jokilaaksojen pelastuslaitos yhdistyvät yhdeksi organisaatioksi ja kiireellinen ensihoitopalvelu tullaan vuoden 2019 alusta lukien järjestämään maakunnan omana toimintana. Ensihoidon siirtäminen yhdeksi vuodeksi pois pelastustoimelta aiheuttaisi yhteiskunnalle kohtuuttomia lisäkustannuksia ja vaarantaisi potilasturvallisuuden.

Vastaselitys

9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ovat antaneet yhteisen vastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kyseessä on taloudellinen toiminta

Sairaankuljetuspalvelujen tuottaminen on taloudellista toimintaa, johon sovelletaan unionin valtiontukisääntöjä. Kyseessä ei ole toiminta, joka katsottaisiin julkisen sektorin ei-taloudelliseksi toiminnaksi ja joka voisi näin jäädä valtiontukisäännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Sillä ei ole merkitystä, että tilaajan ominaisuudessa sairaanhoitopiiri toimii viranomaistehtävässä.

Ensihoitopalvelujen tuottaminen ei ole pelastuslaitosten vastuulle asetettu viranomaistehtävä, vaan pelastuslaitokset tuottavat ensihoitopalveluja taloudellisina toimijoina. Kun pelastuslaitokset tarjoavat kyseisiä palveluja markkinoilla, ne kilpailevat yksityisten palveluntarjoajien kanssa.

Korkein hallinto-oikeus on antanut vuosikirjapäätöksen KHO 2017:32 julkista hankintaa koskevassa asiassa, jossa oli ratkaistavana, oliko sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisissä ensihoitopalvelujen toteuttamista koskevissa yhteistoimintasopimuksissa kysymys hankintalaissa tarkoitetuista hankintasopimuksista. Korkein hallinto-oikeus totesi, että yhteistoimintasopimukset olivat toisistaan oikeudellisesti erillisten yksiköiden välisiä sopimuksia, joiden tarkoituksena on palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhteistoimintasopimukset täyttivät hankintalain 5 §:n 1 ja 4 kohdassa tarkoitetun palveluhankintasopimuksen määritelmän ja että ne kuuluivat lähtökohtaisesti hankintalain soveltamisalaan.

Kun kaksi oikeudellisesti erillistä yksikköä tekee sopimuksen, jonka perusteella toinen tarjoaa toiselle palvelun vastiketta vastaan, kyse on lähtökohtaisesti palvelun tarjoamisesta markkinoilla eli taloudellisesta toiminnasta, johon valtiontukisäännöt soveltuvat. Pelastuslaitokset tarjoavat sairaanhoitopiirille ensihoitopalveluja taloudellista vastiketta vastaan, jolloin kyseessä on valtiontukisääntöjen soveltamisalaan kuuluva taloudellinen toiminta. Ensihoitopalvelujen tuotantoa ei ole varattu pelastuslaitoksille, vaan niitä voivat tuottaa myös yksityiset toimijat.

Myös unionin tuomioistuin on asiassa C-475/99, Ambulanz Glöckner, antamassaan tuomiossa katsonut, että kiireellisten ja kiireettömien sairaankuljetusten tarjoaminen markkinoilla on taloudellista toimintaa, johon voidaan soveltaa perustamissopimuksen kilpailua koskevia määräyksiä (18–20 kohta).

Suomessa yksityisten yritysten rooli sairaankuljetuspalvelujen tuottajana on aina ollut merkittävä. Yksityiset palveluntuottajat tuottavat palveluja merkittävästi edullisemmin kuin pelastuslaitokset, ja markkinahinnan ylittävä korvaus muodostaa kiellettyä valtiontukea pelastuslaitoksille. SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etu on mikä tahansa taloudellinen hyöty, jota yritys ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Pelastuslaitokset saavat puheena olevista sopimuksista etua, jota niiden ei olisi mahdollista saada tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, eli tilanteessa, jossa palvelut kilpailutettaisiin tai niistä maksettava korvaus määriteltäisiin muulla tavoin etukäteen markkinaehtoiseksi.

Palvelutuotantoa ei ole varattu julkiselle sektorille, vaan terveydenhuoltolain mukaan sairaanhoitopiireillä on kolme keskenään tasa-arvoista mahdollisuutta ensihoitopalveluiden järjestämiseen: oma tuotanto, yhteistoiminta pelastuslaitosten kanssa tai palveluiden hankkiminen muilta palveluntuottajilta, kuten yksityisiltä yrityksiltä.

Sairaanhoitopiirin valtuuston päätöksellä 17.6.2014 on päätetty siirtää julkiseksi toiminnaksi sellaisten palvelujen tuotanto, jota aiemmin ovat hoitaneet yksityiset palveluntarjoajat ja joita yksityiset palveluntarjoajat voivat edelleen tarjota. Itse palvelun sisältö on olennaisilta osin sama riippumatta siitä, ostetaanko ensihoitopalvelua yksityiseltä vai julkiselta toimijalta. Julkinen ja yksityinen tuotanto kilpailevat samojen palveluiden tuottamisesta sairaanhoitopiirille.

Ensihoitopalvelujen tarjoaminen on luonteeltaan taloudellista toimintaa. Siinä missä ensihoitoon liittyvä järjestämisvastuu on julkisen sektorin viranomaistoimintaa, itse palveluiden tuottaminen on puhtaasti taloudellista toimintaa.

Kaikki neljä valtiontuen kriteeriä täyttyvät asiassa.

Valtion varoista myönnetty etuus

Sairaanhoitopiiri julkisena toimijana käyttää julkisia varoja, ja valtiontukisäännöt koskevat sen myöntämiä etuuksia. Tuki on sen saajalle jonkinlainen etu ja tuen antajalle rasite. Tuen käsite on laaja, eikä sen muodolla ole merkitystä.

SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etu on mikä tahansa taloudellinen hyöty, jota yritys ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa (ks. tuomio C 39/49, SFEI ym., 60 kohta, sekä tuomio C 342/96, Espanja v. komissio, 41 kohta). Pelastuslaitokset saavat puheena olevista sopimuksista etua, jota niiden ei olisi mahdollista saada tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.

Palvelut on hankittu ilman avointa kilpailutusta ja ilman, että niistä maksettava korvaus olisi määritelty jollakin muulla tavalla etukäteen markkinaehtoiseksi. Järjestelyssä pelastuslaitos voi kulloinkin määritellä korvaustason, jota ei ole vahvistettu. Palvelut on päätetty hankkia pelastuslaitoksilta, vaikka tämä tulee todennäköisesti kalliimmaksi kuin palvelujen hankkiminen yksityiseltä sektorilta.

Valittajat ovat jo valituksessaan hallinto-oikeudelle kiinnittäneet huomiota siihen, että sairaanhoitopiiri oli arvioinut ensihoidon ensimmäisen vuoden budjetiksi huomattavasti pienemmän summan (17 miljoonaa eu- roa) kuin pelastuslaitokset (noin 27 miljoonaa euroa). Yhteistoimintasopimusten mukaisista ensihoitopalveluista maksettavan korvauksen määräksi vuonna 2015 on tullut yhteensä 24 450 510 euroa. Kustannuksista ei ole ennakolta sovittu, eikä kustannustason markkinaehtoisuutta ole selvitetty.

Valittajat ovat lisäksi valituksessaan hallinto-oikeudelle viitanneet Nordic Healthcare Group Oy:n selvitykseen. Selvityksessä on tarkasteltu julkisten toimijoiden tekemiä tarjouksia yksityisten tekemiin tarjouksiin verrattuna. Selvityksessä kustannuksia on vertailtu sellaisina kuin ne näyttäytyvät hankintayksikön näkökulmasta. Yksityisten tarjoushinnat luonnollisesti sisältävät mahdollisen katteen/voiton. Keskimääräinen ero julkisten ja yksityisten tarjousten välillä on ollut selvityksen mukaan 35 prosenttia yksityisten eduksi. Selvityksen perusteella yksityiset tarjoajat voisivat antaa kilpailutuksessa pelastuslaitoksia edullisemman tarjouksen, jos tarjouskilpailu järjestettäisiin.

Lisäksi on otettava huomioon, että pelastuslaitokset hyötyvät toiminnasta muussa kuin yhtiömuodossa, kun ne voivat ensihoitopalveluja tarjotessaan hyötyä verovapaudesta ja konkurssisuojasta sekä hyödyntää pelastuslaitoksen tiloja ei-markkinaehtoisesti. Näin ollen tehokkuusero yksityisten hyväksi on tosiasiassa suurempi kuin edellä mainittu noin 35 prosenttia.

Sairaanhoitopiirin päätös ei täytä kuntalain päätöksenteolle asettamia vaatimuksia. Hankkimalla palveluja pelastuslaitoksilta, joiden ensihoitotoimintaa ei ole yhtiöitetty, rikotaan valtiontukisääntöjä.

Menettely vääristää kilpailua

Koska sairaanhoitopiirin päätös sulkee yksityiset yritykset kokonaan pois ensihoitomarkkinalta sairaanhoitopiirin alueella, on selvää, että menettely vääristää kilpailua.

Etu on valikoiva

Valtiontuki on valikoivaa, kun se kohdistuu vain tiettyyn yritykseen tai tuotannonalaan. Tässä tapauksessa sairaanhoitopiirin päätös suosii kahta monista mahdollisista palveluntuottajista. Valikoivuus vaikuttaa kilpailun tasapainoon markkinoilla.

Pelastuslaitokset tuensaajina ovat tässä tapauksessa unionin valtiontukisääntöjen tarkoittamia yrityksiä, koska ne harjoittavat taloudellista toimintaa. Mikään toimija ei jää yrityksen käsitteen ulkopuolelle muotonsa tai rahoitustapansa vuoksi.

Toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan

Sairaanhoitopiirin ratkaisulla on vaikutusta toimijoihin, jotka toimivat useiden eri EU-maiden markkinoilla. Esimerkiksi useassa eri EU-maassa toimiva Falck-konserni on kiinnostunut kyseisenkaltaisten palvelujen tarjoamisesta. Sairaanhoitopiirin valtuuston valituksenalaisen päätöksen tekemisen jälkeen yksi valittajista, sairaankuljetuspalveluja Suomessa tarjoava 9Lives Oy, on ostanut Falck Ensihoito Oy:n potilassiirtoliiketoiminnot ja tullut osaksi kansainvälistä Falck-konsernia.

Valtiontuen kauppavaikutuskriteeri täyttyy käytännössä helposti. Tässäkään tapauksessa kauppavaikutuskriteerin täyttymisestä ei jää epäilystä. Kriteerin täyttymisen kannalta merkitystä ei ole sillä, että tuensaajat eivät itse harjoita rajat ylittävää toimintaa.

Sairaanhoitopiiri on perusteettomasti esittänyt, että koska kyseessä on ollut hankintalain liitteen B mukainen toissijainen palvelu, valtiontuen kauppavaikutuskriteeri ei voisi täyttyä.

Sairaanhoitopiirin päätös vaarantaa kilpailuneutraliteetin

Pelastuslaitoksen toiminta on sellaista, että se on unionin valtiontukisäännösten ja komission Destia-päätöksessä esitetyn kannan mukaisesti yhtiöitettävä.

Komissio on katsonut näin myös kilpailluilla markkinoilla toimivien kuntien yksiköiden osalta Palmia-tapauksessa. Tällainen yksikkö ei voi samanaikaisesti yhtäältä saada osakseen asemaansa perustuvaa konkurssisuojaa sekä veroetuja ja toisaalta toimia markkinoilla. Unionin tuomioistuin on vahvistanut saman kannan asiassa C-559/12 P, Ranska v. komissio, antamassaan tuomiossa.

Kuntalain 126 §:n mukaan kunnan hoitaessa mainitun lain 7 §:ssä tarkoitettua tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen on annettava tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi. Vaihtoehtoisesti on pidättäydyttävä hoitamasta tehtävää markkinoilla siten, että tehtävän hoidolla palvellaan ainoastaan omaan organisaatioon kuuluvaa kuntaa. Yhtiöittämisen olisi tullut kuntalain säännösten mukaan tapahtua viimeistään kuntalain voimaantulosäännöksen (626/2013) määrittelemän siirtymäajan kuluessa eli vuoden 2014 loppuun mennessä. Samaa ovat edellyttäneet EU:n valtiontukisäännökset jo aikaisemmin Suomea sitovina ja ilman siirtymäaikaa.

Pelastuslaitosten tulee yhtiöittää kilpailluilla markkinoilla tapahtuva taloudellinen toimintansa, kuten ensihoitopalveluiden ja potilassiirtopalveluiden tarjoaminen. Muussa tapauksessa rikotaan EU:n valtiontukisääntöjä ja kilpailuneutraliteettiperiaatetta. Sairaanhoitopiiri vääristää kilpailuolosuhteita pelastuslaitosten hyväksi ja yksityisten sairaankuljetusyritysten vahingoksi.

Kansallisen tuomioistuimen velvollisuus puuttua laittomiin valtiontukiin

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että kansallisella tuomioistuimella on velvollisuus puuttua laittomiin valtiontukiin. Oikeustilaa tältä osin on kuvattu muun ohella julkisasiamies Antonio Tizzanon asiassa C-526/04, Laboratoires Boiron, antamassa ratkaisuehdotuksessa (52, 53 ja 67 kohta oikeustapausviittauksineen).

Korkein hallinto-oikeus on toimivaltainen tutkimaan, onko unionin valtiontukisääntely otettu asianmukaisesti huomioon päätöstä tehtäessä. Kansallinen tuomioistuin ei kuitenkaan voi hyväksyä valtiontukea, johon ei ole unionioikeudellisesti hyväksyttävää perustetta tai jota myönnettäessä ei ole noudatettu valtiontukiin liittyvää ilmoitusmenettelyä.

Täytäntöönpanokielto

Sairaanhoitopiirin päätöksen täytäntöönpano on omiaan johtamaan markkinoilla sellaisiin muutoksiin, että tilanteen ennallistaminen myöhemmin voi olla mahdotonta. Yritysten poissulkeminen sairaanhoitopiirin alueen ensihoitomarkkinoilta johtaa siihen, että niiden on sopeutettava toimintansa uuteen tilanteeseen, jolloin myös markkinoille uudelleen tuleminen on merkittävän investointikynnyksen takana.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Jokilaaksojen pelastuslaitokselle ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle on lähetetty tiedoksi valittajien vastaselitys ja oikeudenkäyntikuluvaatimus.

Muut selvitykset

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Euroopan komission valtiontukisääntöjen soveltamisesta kansallisissa tuomioistuimissa antaman tiedonannon (2009/C-85/01) 83 a kohdan nojalla Euroopan komission kilpailun pääosastolta selvitystä komissiossa vireillä olleesta tutkintamenettelystä (SA.38980), joka on koskenut väitettyä valtiontukitoimenpidettä sairaankuljetuspalveluja Suomessa tarjoaville pelastuslaitoksille. Komissiolta on pyydetty erityisesti tietoa siitä, onko korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa asiassa kysymyksessä oleva riidanalainen toimenpide komission tutkintamenettelyn kohteena ja onko komissio aloittanut asiassa muodollisen tutkintamenettelyn tai tehnyt asiassa muun päätöksen.

Euroopan komission kilpailun pääosasto on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 4.7.2017 antamassaan selvityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Komissio on 18.6.2014 vastaanottanut Falck Ensihoito Oy:ltä, 9Lives Oy:ltä ja Med Group Ensihoitopalvelu Oy:ltä kantelun, joka on koskenut väitettyä valtiontukitoimenpidettä pelastuslaitoksille Suomessa.

Kantelijat ovat väittäneet kunnallisten pelastuslaitosten saaneen Suomessa verovapautuksia ja rajoittamattoman valtiontakauksen, jotka antavat niille taloudellista etua. Lisäksi kantelijat ovat väittäneet, että pelastuslaitoksia ei ole yhtiöitetty kaupallisiksi yrityksiksi, vaikka ne näyttivät harjoittavan toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla tarjotessaan sairaankuljetuspalveluja sairaanhoitopiireille. Kantelijoiden mielestä tämä oli ristiriidassa niiden kuntalakiin tehtyjen lainsäädännöllisten muutosten kanssa, joiden mukaan kilpailutilanteessa markkinoilla hoidetut toiminnot on yhtiöitettävä vuoden 2014 loppuun mennessä.

Kantelijat ovat lisäksi esittäneet, että Suomen sairaanhoitopiirit tekevät yhä useammin sopimuksen sairaankuljetuspalveluista suoraan pelastuslaitosten kanssa sen sijaan, että ne järjestäisivät tarjouskilpailun, kuten aiemmin oli yleinen käytäntö. Kantelijat ovat viitanneet muun ohella sopimuksiin Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa.

Komission valtiontukiarvioinnissa on keskitytty väitteisiin, jotka koskivat väitettyjä verovapautuksia ja rajoittamatonta valtiontakausta. Suomen viranomaisten ja kantelijoiden kanssa käydyn kirjeenvaihdon perusteella komissio on 24.1.2017 lähettänyt kantelijoille alustavan arviointikirjeen, jossa on ilmoitettu, että komissio ei pidä kantelun käsittelyn jatkamista tarpeellisena. Alustavan arviointikirjeen päätelmät on pidetty voimassa komission kirjeessä 31.3.2017.

Koska kantelijat eivät ole esittäneet komissiolle uusia perusteluja asetetussa määräajassa, komissio on katsonut Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (kodifikaatio) annetun neuvoston asetuksen 2015/1589 24 artiklan 2 kohdan toisen kappaleen toisen virkkeen nojalla kantelun peruutetuksi ja lopettanut asian käsittelyn. Komissio ei tällaisessa tilanteessa tee virallista päätöstä.

9Lives Oy:lle, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:lle, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:lle, Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Jokilaaksojen pelastuslaitokselle ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitokselle on lähetetty tiedoksi komission antama selvitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. 9Lives Oy:n, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:n ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:n sekä Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

3. Lausuminen Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa tekemien yhteistoimintasopimusten täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu ja asian rajaus

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on hallinto-oikeuden 21.10.2016 antaman päätöksen ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston 17.6.2014 tekemän päätöksen (§ 5) lainmukaisuus.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ole valituksenalaisella päätöksellään tehnyt eikä ole voinutkaan tehdä ratkaisua Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen konkurssisuojasta ja muista valittajien esittämistä mainittua liikelaitosta suoraan asianomaisen lainsäädännön mukaan koskevista veroeduista. Tutkittaessa valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta kunnallisvalituksen johdosta ei voida abstraktisti ja yleisesti arvioida, onko asianomainen liikelaitoksia koskeva kansallinen lainsäädäntö yhdenmukainen unionin valtiontukisääntöjen kanssa.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

1.2.1 Kansalliset säännökset

Terveydenhuoltolaki

Terveydenhuoltolain (1326/2010) 1 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan kansanterveyslaissa (66/1972) ja erikoissairaanhoitolaissa (1062/1989) säädetyn kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan terveydenhuollon toteuttamiseen ja sisältöön, jollei muussa laissa toisin säädetä. Terveydenhuoltoon sisältyvät terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen, perusterveydenhuolto ja erikoissairaanhoito.

Terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan erikoissairaanhoidolla lääketieteen ja hammaslääketieteen erikoisalojen mukaisia sairauksien ehkäisyyn, tutkimiseen, hoitoon, ensihoitoon, päivystykseen ja lääkinnälliseen kuntoutukseen kuuluvia terveydenhuollon palveluja.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentin (1326/2010) mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta.

Terveydenhuoltolain antamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 90/2010 vp) lakiehdotuksen 39 §:n 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ehdotettu säännös toiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa tarkoittaa lakiin perustuvaa yhteistoimintavelvoitetta niissä tilanteissa, joissa sairaanhoitopiiri sopii yhteistoiminnasta alueen pelastustoimen tai toisten sairaanhoitopiirien kanssa. Tämä säännös yhteistoiminnasta mahdollistaisi sairaanhoitopiirien yhteistoiminnan tai yhteistoiminnan pelastuslaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämisessä ilman yhtiöittämisvelvoitetta.

Edelleen hallituksen esityksen mukaan ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa saavutettaisiin merkittäviä hyötyjä muun muassa henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Silloin kun pelastustoimi hoitaa ensihoito- ja ensivastetehtäviä, pelastuslaitoksella on käytössään henkilöstöä, joka pystyy toimimaan myös perustason ensihoitotehtävissä. Hallituksen esityksen mukaan pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Näissä tilanteissa pelastustoimen valmiudessa oleva henkilöstö on käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Vastaavasti pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa.

Eduskunnan hallintovaliokunta on mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (HaVL 27/2010 vp) todennut muun ohella tarkoituksena olevan, että sairaanhoitopiiri voi järjestää ensihoitopalvelun omana toimintanaan, yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen tai kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun hankintalainsäädäntöä noudattaen. Edelleen valiokunta on pitänyt perusteltuna eräin lausunnossa mainituin poikkeuksin, että terveydenhuoltolaissa turvataan mahdollisuus ilman kilpailutusta järjestää ensihoitopalvelut yhteistyössä myös sairaanhoitopiirin ja alueen pelastustoimen kesken. Lausunnon mukaan tällä tavalla mahdollistetaan nykyistä vastaavan tehokkaan ja tarkoituksenmukaisen yhteistyön jatkuminen terveystoimen ja pelastustoimen kesken sairaankuljetus-, ensihoito- ja ensivastetoiminnassa eli lakiehdotuksen tarkoittamassa ensihoitopalvelussa. Valiokunta pitää lausunnon mukaan myös suuronnettomuuksien varalta nykyistä vastaavan tilanteen säilyttämistä perusteltuna.

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (StVM 40/2010 vp) todennut ensihoidon osalta muun ohella, ettei säännöksissä aseteta erilaisia palvelujen järjestämistapoja etusijajärjestykseen ja että kaikkien nykyisten palvelujen järjestämistapojen jatkuminen on edelleen mahdollista. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on mietinnössään yhtynyt hallintovaliokunnan lausunnossa esitettyyn näkemykseen siitä, että päätettäessä ensihoitopalvelujen tuottajasta sairaanhoitopiirin alueella tai sen osassa olennaisia perusteita ovat palvelun saatavuus, laatu, sisältö ja luotettavuus sekä taloudellisuus.

Ensihoitopalveluun sisältyy terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentin mukaan:

1) äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan kiireellinen hoito ensisijaisesti terveydenhuollon hoitolaitoksen ulkopuolella lukuun ottamatta meripelastuslaissa (1145/2001) tarkoitettuja tehtäviä ja tarvittaessa potilaan kuljettaminen lääketieteellisesti arvioiden tarkoituksenmukaisimpaan hoitoyksikköön; (1326/2010)

2) ensihoitovalmiuden ylläpitäminen;

3) tarvittaessa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin;

4) osallistuminen alueellisten varautumis- ja valmiussuunnitelmien laatimiseen suuronnettomuuksien ja terveydenhuollon erityistilanteiden varalle yhdessä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa; ja

5) virka-avun antaminen poliisille, pelastusviranomaisille, rajavartioviranomaisille ja meripelastusviranomaisille niiden vastuulla olevien tehtävien suorittamiseksi.

Pelastuslaki

Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtäviä koskevan pelastuslain (379/2011) 27 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan:

1) pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa;

2) pelastustoimen valvontatehtävistä;

3) väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä;

4) pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistä.

Pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pelastuslaitos voi pykälän 2 momentissa säädetyn lisäksi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin perusteella.

1.2.2 Unionin oikeus

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 106 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät toteuta eivätkä pidä voimassa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia ja joka on ristiriidassa tämän sopimuksen, etenkin sen 18 ja 101–109 artiklan määräysten kanssa. Artiklan 2 kohdan mukaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.

SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään sisämarkkinoille soveltuvista tuista.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Komission päätöksellä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen (2012/21/EU) on päätöksen 1 artiklan mukaan vahvistettu edellytykset, joiden täyttyessä tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävä valtiontuki soveltuu sisämarkkinoille eikä siihen sovelleta SEUT 108 artiklan 3 kohdassa vahvistettua ilmoitusmenettelyä.

Komission päätöksen 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan mainittua päätöstä sovelletaan korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen, joka myönnetään SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille, kun kysymys on enintään 15 miljoonan euron vuotuisesta korvauksesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta muilla kuin liikenteen ja liikenneinfrastruktuurin alalla.

Komission päätöksen 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan päätöstä ei sovelleta, muun ohella jos kysymys on korvauksesta sairaanhoitopalveluja tarjoavien sairaaloiden tuottamista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista, mukaan lukien soveltuvin osin hätäpalvelut.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan saattaa asioita, joissa ne joutuvat tulkitsemaan ja soveltamaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä etenkin ratkaistakseen sen, olisiko valtion toimenpiteen, joka on toteutettu noudattamatta 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkovalvontamenettelyä, osalta pitänyt noudattaa mainittua menettelyä vai ei. Jos ne tulevat siihen tulokseen, että asianomainen toimenpide olisi todellakin pitänyt ennalta ilmoittaa komissiolle, niiden on todettava se sääntöjenvastaiseksi. Kansallisilla tuomioistuimilla ei sitä vastoin ole toimivaltaa ratkaista sitä, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille, sillä tämä osa valvonnasta kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan (tuomio C-6/12 - P, EU:C:2013:525, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio C-672/13, OTP Bank, EU:C:2015:185, 31 ja 37 kohta).

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkien SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen edellytysten on täytyttävä, jotta kyseessä olisi valtiontuki. Kysymys on ensinnäkin oltava valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä. Kyseisen toimenpiteen on toiseksi oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen edunsaajana. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (esimerkiksi tuomio, suuri jaosto C-524/14 P, Hansestadt Lübeck, EU:C:2016:971, 40 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että tuen valikoivuutta koskevan edellytyksen täyttymistä arvioitaessa on ratkaistava, onko jokin kansallinen toimenpide tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä omiaan suosimaan jotakin yritystä tai tuotannonalaa, kun näitä verrataan muihin yrityksiin tai tuotannonaloihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta näihin rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Valtiontuen käsite ei kata valtion toimenpiteitä, joilla aikaansaadaan erilaista kohtelua yritysten välillä ja jotka ovat näin lähtökohtaisesti valikoivia silloin, kun kyseinen erottelu johtuu sen järjestelmän luonteesta tai rakenteesta, jonka osa toimenpiteet ovat (tuomio Hansestadt Lübeck, 41 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö ja 52 kohta sekä tuomio, C-70/16 P, Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio, EU:C:2017:1002, 58 kohta). Edelleen unionin tuomioistuin on katsonut, että toimenpiteen valikoivuuden arvioimiseksi on selvitettävä, muodostuuko toimenpiteestä tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä etu jollekin yritykselle verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat niihin rinnastettavassa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa (tuomio Hansestadt Lübeck, 54 kohta). Vielä unionin tuomioistuin on todennut, että toimenpide, jota sovelletaan vain yhdellä toimialalla tai vain osaan yrityksistä, ei ole välttämättä valikoiva. Toimenpide on nimittäin valikoiva vain silloin, kun se tuottaa tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä edun joillekin yrityksille verrattuna muihin yrityksiin, jotka toimivat muilla aloilla tai samalla alalla ja jotka ovat järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta tarkasteltuna toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (tuomio Hansestadt Lübeck, 58 kohta ja tuomio Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio, 61 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ei tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden ja tavoitteiden perusteella, vaan määritellään toimenpiteet niiden vaikutusten perusteella (tuomio Hansestadt Lübeck, 48 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

Unionin tuomioistuimen asiassa C-399/08 P, komissio v. Deutsche Post, EU:C:2010:481, antaman tuomion mukaan yritysten, joilla on velvollisuus tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, osalta oikeuskäytännössä on täsmennetty, että valtion toimenpiteeseen ei sovelleta EY 87 artiklan 1 kohtaa (nykyisin SEUT 107 artiklan 1 kohta), jos tällaista toimenpidettä on pidettävä korvauksena, joka on vastike edunsaajayritysten suorittamista sellaisista palveluista, jotka johtuvat julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, jolloin kyseiset yritykset eivät todellisuudessa saa taloudellista etua ja kyseinen toimenpide ei näin ollen aseta kyseisiä yrityksiä edullisempaan kilpailutilanteeseen suhteessa niiden kilpailijayrityksiin. Jotta tällainen korvaus voisi tietyssä konkreettisessa tapauksessa välttyä luokittelulta valtiontueksi, tiettyjen edellytysten on kuitenkin täytyttävä. Erityisesti korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto (41–43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

1.3 Keskeiset tosiseikat

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuusto on 17.6.2014 tekemällään valituksenalaisella päätöksellä (§ 5) hyväksynyt esityksen ensihoidon palvelutasoksi vuosille 2015–2018. Päätöksessä ensihoito on todettu järjestettäväksi yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisella alueella 1 Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa ja alueella 2 Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa.

Sairaanhoitopiiri on valituksenalaisen päätöksen ja sen liitteenä olleen, sanotulla päätöksellä hyväksytyn ensihoitopalvelun palvelutasoesityksen mukaisesti tehnyt ensihoitopalvelun järjestämistä koskevat olennaisilta osiltaan samansisältöiset yhteistoimintasopimukset ensihoitopalvelun tuottamisesta 1.1.2015 alkaen Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen (pohjoinen alue) ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen (eteläinen alue) kanssa. Yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 31.12.2017 saakka, ja ne sisältävät option ajalle 1.1.–31.12.2018.

Yhteistoimintasopimusten mukaan niissä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:ssä tarkoitetusta sopimuksesta ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa sairaanhoitopiirin ensihoidon palvelutasopäätöksen, mainitun sopimuksen sekä sen liitteiden mukaisesti. Yhteistoimintasopimusten mukaan niiden tarkoituksena on ylläpitää ensihoitovalmius mainituilla alueilla ja hoitaa palvelun toteuttaminen hätäkeskuksen välittämien kiireellisyysluokan A–D ensihoitotehtävien osalta sekä tarvittaessa hoitaa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin.

Yhteistoimintasopimuksissa on todettu, että sairaanhoitopiirin laatimassa palvelutasopäätöksessä määritellään ensihoitopalvelun järjestämistapa, palvelun sisältö, ensihoitopalveluun osallistuvan henkilöstön koulutus, ensihoitovalmius, tavoitteet potilaan tavoittamisajasta ja muut alueen ensihoitopalvelun järjestämisen kannalta tarpeelliset seikat. Sairaanhoitopiiri valvoo palvelutasopäätösten toteutumista.

Osapuolten tehtävistä on molemmissa yhteistoimintasopimuksissa määrätty, että sairaanhoitopiiri vastaa sen vastuulla olevasta ensihoitopalvelun järjestämisestä alueellaan sekä ensihoidon palvelutasopäätöksen laatimisesta. Pelastuslaitokset puolestaan toteuttavat yhteistoimintasopimusten sekä palvelutasopäätöksen mukaisen ensihoitopalvelukokonaisuuden. Osapuolten vastuut ja tehtävät on esitetty yksityiskohtaisesti sopimusten liitteissä 1 "Sopijapuolten vastuut", joissa on pelastuslaitosten tehtävien ja vastuiden osalta todettu, että pelastuslaitos ei saa markkinoida toimintaa, joka haittaa sopimuksessa sovittua ensihoitoa ja että pelastuslaitos ei voi käyttää ensihoitoajoneuvojaan muiden ensihoitopalveluntoimittajien tai -tuottajien toimintaa subventoivalla tavalla.

Yhteistoimintasopimusten kohdan 9 "Talous, toiminnan valvonta ja kehittäminen" mukaan pelastuslaitokset toteuttavat sopimuksissa sovitun ensihoitopalvelun niin sanotulla nettokustannusperiaatteella. Nettokustannusperiaate tarkoittaa sopimusten mukaan sitä, että kaikki sopimusten mukaiset kustannukset sisällytetään sairaanhoitopiiriltä laskutettavaan vuosikorvaukseen. Ensihoitoon kuuluvat kaikki tulot kohdennetaan ensihoitoon, ja siten ne vaikuttavat ensihoidon nettokustannuksiin menoja vähentäen. Sairaanhoitopiirin valmiuskorvaus kattaa yhteistoimintasopimusten mukaisesti toimintakulujen ja toimintatuottojen välisen nettokulun.

Yhteistoimintasopimusten liitteissä 8 "Korvaukset ja laskuttaminen" on todettu maksujen osalta, että pelastuslaitos perii sairaankuljetustaksan mukaisen korvauksen Kelalta, kunnalta, kuntayhtymältä, hoitolaitokselta ja potilaalta (asiakasmaksut) tai siltä, joka on hänen puolestaan korvausvastuussa. Pelastuslaitos vähentää ensihoidon kaikki tuotot ensihoidon kokonaismenoista. Mikäli korvausjärjestelmää koskeva lainsäädäntö muuttuu, sovitaan tämän seurauksista erikseen.

Laskutuksen osalta yhteistoimintasopimusten liitteissä 8 on todettu, että sairaanhoitopiiri suorittaa ensihoitopalveluista pelastuslaitoksille vuosittain korvauksen, joka perustuu toiminnasta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Sopimusten mukaisen ensihoitopalvelun osalta tilikaudella muodostunut yli- tai alijäämä tasataan tasauslaskulla. Tasauslaskutus tehdään lopullisen tilinpäätöksen valmistuttua.

Sairaanhoitopiirin ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välisen sopimuksen liitteen 8 mukaan korvauksen määrä vuonna 2015 on yhteensä 7 957 193 euroa. Sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välisen sopimuksen liitteen 8 mukaan korvauksen määrä vuonna 2015 on 8 032 000 euroa.

1.4 Oikeudellinen arviointi

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten valittajat ja toisin kuin hallinto-oikeus, ettei asiassa ole kysymys niin kutsutussa Altmark-oikeuskäytännössä ja Euroopan komission 20.12.2011 antamassa päätöksessä (2012/21/EU) tarkoitetusta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta, eli niin kutsutusta SGEI-palvelusta, eikä sairaanhoitopiiri ole 17.6.2014 tekemällään päätöksellä asettanut pelastuslaitoksille Altmark-oikeuskäytännössä ja komission päätöksessä tarkoitettuja SGEI-velvoitteita. Asiassa ei näin ollen ole tarpeen arvioida SGEI-palveluihin liittyviä kumulatiivisia edellytyksiä (tuomio Altmark Trans, C-280/00, EU:2003:415, 87–94 kohta), joiden perusteella korvausta tällaisesta palvelusta ei olisi katsottava valtiontueksi. Myöskään Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ole esittänyt, että asiassa olisi ollut kysymys SGEI-velvoitteiden asettamisesta.

Unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset. Valtiontukisäännöt koskevat vain toimenpiteitä, joissa muodossa tai toisessa on kysymys valtion varojen luovuttamisesta. Valtiontukena on pidettävä ainoastaan suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä tai lisäkustannuksia valtiolle merkitseviä etuja (ks. tuomio yhdistetyissä asioissa C-399/10 P ja C-401/10 P, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio ym., EU:C:2013:175, 99 kohta). Tuen ei tarvitse olla valtion itsensä myöntämää, ja se voidaan myöntää monessa eri muodossa. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpide, josta on päättänyt jäsenvaltion alueellinen viranomainen, voi muodostaa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen (tuomio 248/84, Saksa v. komissio, EU:C:1987:437, 17 kohta ja tuomio C-88/03, Portugal v. komissio, EU:C:2006:511, 55 kohta). Tämän vuoksi myös sairaanhoitopiirin myöntämä tuki voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

Tuen olemassaolon arvioinnissa on lisäksi määritettävä, onko edunsaajayritys saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla.

Tuen on myös oltava valikoivaa ja vaikutettava siten tiettyjen yritysten ja niiden kilpailijoiden väliseen tasapainoon. Valikoivuus erottaa valtiontuen yleisistä toimenpiteistä, jotka koskevat erotuksetta jäsenvaltion kaikkia yrityksiä kaikilla talouden aloilla. Toimenpidettä pidetään valikoivana vain silloin, kun se tuottaa tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä edun joillekin yrityksille verrattuna muihin yrityksiin, jotka toimivat muilla aloilla tai samalla alalla ja jotka ovat järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta tarkasteltuna toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (asia Hansestadt Lübeck, 58 kohta ja asia Comunidad Autónoma de Galicia ja Retegal v. komissio, 61 kohta). Lopulta tuella on oltava ainakin potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan. Tältä osin on riittävää, jos voidaan osoittaa, että tuensaaja harjoittaa taloudellista toimintaa ja toimii markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa.

Esillä olevassa asiassa on kysymys järjestelystä, jossa Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on tehnyt terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin ja pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaisesti ensihoitopalvelun järjestämistä koskevat yhteistoimintasopimukset ensihoitopalvelun tuottamisesta Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa.

Ensihoitopalvelujen järjestämistä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa on perusteltu terveydenhuoltolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 90/2010 vp) muun ohella sillä, että pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Pelastustoimen valmiudessa olevan henkilöstön on todettu olevan käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Lisäksi pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa. Eduskunnan hallintovaliokunta on lausunnossaan (HaVL 27/2010 vp) ja sosiaali- ja terveysvaliokunta mietinnössään (StVM 40/2010 vp) katsonut, että päätettäessä ensihoitopalvelujen tuottajasta sairaanhoitopiirin alueella tai sen osassa olennaisia perusteita ovat palvelun saatavuus, laatu, sisältö ja luotettavuus sekä taloudellisuus.

Jokilaaksojen pelastuslaitos sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ovat asiassa antamissaan selityksissä selvittäneet muun ohella ensihoitotoimintansa nettobudjetoitua ja voittoa tavoittelematonta luonnetta, johon liittyy se, että mainitut laitokset eivät saa tarjota ensihoitopalveluita muille kuin Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle. Lisäksi pelastuslaitokset ovat selvittäneet pelastuslaitosten logistisia ja synergiaetuja ensihoidossa sekä suuronnettomuus- ja häiriötilannevalmiuden kehittymistä.

Sairaanhoitopiiri suorittaa ensihoitopalveluista pelastuslaitoksille korvauksen, joka perustuu toiminnasta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Yhteistoimintasopimusten mukaan pelastuslaitokset toteuttavat yhteistoimintasopimusten mukaisen ensihoitopalvelun nettokustannusperiaatteella siten, että kaikki sopimusten mukaiset ensihoidon kustannukset sisällytetään sairaanhoitopiiriltä laskutettavaan vuosikorvaukseen. Sopimukset edellyttävät, että pelastuslaitokset erittelevät kirjanpidossaan ensihoidon kustannukset ja tulot pelastuslaitosten muusta toiminnasta. Sopimusten mukaisen ensihoitopalvelun osalta tilikaudella muodostunut yli- tai alijäämä tasataan tasauslaskulla, ja sopimusten mukaan vuosittaista korvaussummaa tarkistetaan jälkikäteen vahvistetun tilinpäätöksen perusteella.

Asiassa saadun selvityksen perusteella pelastuslaitokset eivät osallistu ensihoitopalveluja koskeviin julkisista hankinnoista annetun lain mukaisiin kilpailutuksiin. Yhteistoimintasopimuksissa on lisäksi kielletty pelastuslaitoksia markkinoimasta toimintaa, joka haittaa mainitun sopimuksen mukaista ensihoitopalvelua. Pelastuslaitokset eivät myöskään saa käyttää ensihoitoajoneuvojaan muiden ensihoitopalveluntoimittajien tai -tuottajien toimintaa subventoivalla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle ja Jokilaaksojen pelastuslaitokselle johtuu ensihoitoa koskevista terveydenhuoltolain ja pelastuslain säännöksistä ja ensihoidon yhteistoimintasopimuksista erityisiä velvollisuuksia. Näin ollen pelastuslaitosten asema ensihoitopalvelujen tarjoajana eroaa oikeudellisesti valittajina olevien 9Lives Oy:n, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:n ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:n asemasta. Pelastuslaitosten toimivalta suorittaa ensihoitopalveluita yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa johtuu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin ja pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan sääntelystä. Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentissa tarkoitetun järjestämisvastuunsa nojalla saman pykälän 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankkia ensihoitopalveluja myös muilta toimijoilta, mutta tällöin kysymys ei ole ensihoitotoiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa vastaavalla tavalla kuin pelastuslaitosten kysymyksessä ollen.

Pelastuslaitokset, toisin kuin muut ensihoitopalvelujen markkinoilla toimivat palveluntarjoajat, eivät saa tarjota ensihoitopalveluita muille kuin kysymyksessä olevalle sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, osallistua ensihoidon tarjoamista koskeviin kilpailutuksiin eivätkä markkinoida ensihoitopalveluja yhteistoimintasopimusta haittaavalla tavalla. Ensihoitoa koskevista terveydenhuoltolain ja pelastuslain säännöksistä ja yhteistoimintasopimuksista johtuu pelastuslaitoksille suuronnettomuuksiin, normaaliolojen häiriötilanteisiin sekä poikkeusoloihin varautumiseen liittyviä vastuita. Lisäksi pelastuslaitoksilla on yhteistoimintasopimusten nojalla velvollisuus toteuttaa ensihoitopalvelu sopimuksissa määritellyn nettokustannusperiaatteen mukaisesti. Ensihoitoon kuuluvat kaikki tulot kohdennetaan yhteistoimintasopimusten mukaisesti ensihoitoon ja siten ne vaikuttavat ensihoidon nettokustannuksiin menoja vähentäen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausutuista eroista johtuvan, että Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ja Jokilaaksojen pelastuslaitos eivät ole unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla ensihoitopalveluja markkinoilla tarjoaviin palveluntarjoajiin rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valituksenalaisella päätöksellä ei siten voida katsoa annetun mainituille pelastuslaitoksille unionin valtiontukisäännöissä tarkoitettua valikoivaa etua suhteessa valittajayhtiöihin. Näin ollen pelastuslaitosten ei ole katsottava saavan sairaanhoitopiiriltä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua ensihoitopalvelujen tuottamisesta. Koska SEUT 107 artiklan mukaiset edellytykset ovat kumulatiivisia, asiassa ei ole tarpeen arvioida muiden kyseisessä artiklassa tarkoitettujen edellytysten täyttymistä.

Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valituksenalainen 17.6.2014 päätös ei näin ollen ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä päätöksen kumoamiseen valituksen johdosta ole aihetta.

1.5 Lopputulos

Edellä kohdissa 1.3 ja 1.4 esitettyjen seikkojen perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, 9Lives Oy:lle, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:lle ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Taina Pyysaari ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 16.2.2018