KHO:2018:50

Valitusoikeus – Kalastus – Poikkeuslupa kalastaa jokisuualueella – Kalastuslaki – Hallintolainkäyttölaki – Århusin yleissopimus – Vapaa-ajan kalastajien yhdistys

Vuosikirjanumero: KHO:2018:50
Antopäivä: 12.4.2018
Taltionumero: 1722
Diaarinumero: 129/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:50

Asiassa oli ratkaistavana, oliko Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:llä ja Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry:llä oikeus valittaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä myöntää ammattikalastajalle poikkeuslupa kalastaa yhteensä kolmella isorysällä meressä jokisuualueella.

Poikkeuslupapäätöksen ei voitu hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia vakiintuneella tavalla tulkiten katsoa mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla välittömästi vaikuttavan mainittujen yhdistysten oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Kalastuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä tehdyt järjestöjen osallistumismahdollisuuksia koskevat sääntelyratkaisut eivät tukeneet valitusoikeutta laajentavaa tulkintaa. Poikkeuslupapäätöksen ennalta arvioidut ympäristövaikutukset tai merkitys unionin ympäristöoikeuden tehokkaan toteutumisen varmistamisen kannalta eivät tässä tapauksessa myöskään edellyttäneet valitusoikeuden laajentavaa tulkintaa. Yhdistyksillä ei ollut valitusoikeutta.

Kalastuslaki 124 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti

Suomen perustuslaki 20 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 20.12.2016 nro 16/1435/1

Asian aikaisempi käsittely

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 24.5.2016 kalastuslain (379/2015) nojalla kalatalousviranomaisena tekemällään päätöksellä dnro 1904/5713/2016 myöntänyt ammattikalastaja A:lle poikkeusluvan kalastaa kahdella isorysällä päätöksen liitteenä olevaan karttaan tarkemmin merkityillä Kalleruddenin ja Estholmenin kalanpyyntipaikoilla 27.5.–31.12.2016, 1.5.–31.12.2017 ja 1.5.–31.12.2018. A:lle on edelleen myönnetty poikkeuslupa kalastaa yhdellä isorysällä Rödgrundetin kalanpyyntipaikalla 27.5.–15.8.2016, 1.5.–15.8.2017 ja 1.5.–15.8.2018.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n ja Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry:n valituksen Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kalastuslain (379/2015) 124 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tässä laissa tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia koskevissa hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyisi ehdotetun säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n sääntöjen mukaan keskusjärjestön tarkoituksena on muun muassa kehittää vapaa-ajankalataloutta ja kalavesien hoitoa sekä kalastuskulttuuria, edistää kalavesiin liittyvää luonnon- ja ympäristönsuojelua, luonnon virkistys- ja moninaiskäyttöä sekä luontoliikuntaa ja edistää vapaa-ajankalastajien harrastusmahdollisuuksia kansallisella ja kansainvälisellä tasolla. Tarkoituksensa toteuttamiseksi keskusjärjestö muun muassa toimii yhteistyössä kalastusviranomaisten kanssa ja osallistuu kalastuslainsäädännön määrittelemällä tavalla vapaa-ajankalastajien edustajana kalataloushallintoon, tekee selvityksiä ja aloitteita kalastuksen ja kalavesien kestävän käytön ja hoidon edistämiseksi ja seuraa vapaa-ajankalastuksen kansallista ja kansainvälistä kehitystä ja tekee ehdotuksia alan lainsäädännön, tutkimuksen ja hallinnon kehittämiseksi.

Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry:n sääntöjen mukaan yhdistys eli piiri on Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n jäsen ja toimii piirinä Etelä-Suomen alueella. Piirin tarkoitus ja tarkoituksensa toteuttamiseksi käytettävät toimintatavat vastaavat edellä Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n säännöissä todettua.

Ammattikalastaja A on 6.4.2016 hakenut poikkeuslupaa kalastaa kolmella isorysällä Kalleruddenin, Estholmenin ja Rödgrundetin kalanpyyntipaikoilla, jotka sijaitsevat kolmea kilometriä lähempänä Ingarskilanjoen jokisuuta. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on myöntänyt A:lle poikkeusluvan kalastaa kaiken kaikkiaan yhteensä kolmella isorysällä seuraavilla kalanpyyntipaikoilla: Kalleruddenin ja Estholmenin kalanpyyntipaikoilla 27.5.–31.12.2016, 1.5.–31.12.2017 ja 1.5.–31.12.2018 sekä Rödgrundetin kalanpyyntipaikalla 27.5.–15.8.2016, 1.5.–15.8.2017 ja 1.5.–15.8.2018. Poikkeuslupa on myönnetty ainoastaan kolmen vuoden ajalle, koska meneillään on siirtymäaika vanhan ja uuden kalastuslain välillä.

Valittajat ovat vapaa-ajankalastajien etua ajava keskusjärjestö sekä keskusjärjestön piirijärjestö. Valittajat edustavat ja edistävät kalastushallinnossa ja muussa päätöksenteossa vapaa-ajankalastusta, jonka harrastajia Suomessa on noin 1,5 miljoonaa henkilöä.

Valituksenalaisella päätöksellä on myönnetty poikkeuslupa ammattikalastaja A:lle. Valituksenalaista päätöstä ei ole kohdistettu valittajiin. Valitusoikeutta arvioitaessa on näin ollen tarkasteltava, onko valittajilla asianosaisasema sen perusteella, että valituksenalaisella päätöksellä olisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välitön vaikutus valittajien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei valituksenalainen päätös välittömästi vaikuta tai ole vaikuttanut välittömästi valittajien oikeuksiin tai velvollisuuksiin. Asiassa esitetyt tiedot eivät osoita, että päätöksellä myöskään olisi välitön vaikutus valittajien etuun. Valittajilla ei ole valitusoikeutta valituksenalaisesta päätöksestä.

Hallinto-oikeuden soveltamat muut oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen, Minna Martikainen ja Henna Rintala. Esittelijä Iisa Ylinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry ja Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, hallinto-oikeudelle tehty valitus tutkitaan ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen poikkeuslupapäätös kumotaan. Lisäksi yhdistykset ovat vaatineet, että niille hallinto-oikeudessa määrätty oikeudenkäyntimaksu korvataan.

Yhdistykset ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa on hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) perustelujen mukaan kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

Vapaa-ajankalastusta harjoitti Suomessa vuonna 2014 noin 1,6 miljoonaa henkilöä. Aktiiviharrastajia on satoja tuhansia ja Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:ssä on jäseniä noin 40 000. Keskusjärjestö ja sen piirijärjestöt edistävät vapaa-ajankalastusta, joka kestävällä tavalla ja monipuolisesti hyödyntää luontaisesti uusiutuvia kalakantoja.

Säännöistä ilmenevän tarkoituksensa toteuttamiseksi järjestöt muun muassa toimivat yhteistyössä kalastusviranomaisten kanssa ja osallistuvat kalastuslainsäädännön määrittelemällä tavalla vapaa-ajankalastajien edustajana kalataloushallintoon, tekevät selvityksiä ja aloitteita kalastuksen ja kalavesien kestävän käytön ja hoidon edistämiseksi, perehdyttävät vapaa-ajankalastajia kalastus- ja ympäristönsuojelulainsäädäntöön liittyvissä kysymyksissä ja kestävän käytön mukaisen kalastuksen ja kalavesien hoidon järjestämisessä.

Keskusjärjestöllä on kalastuslain 23 §:n mukaisesti jäsenedustus kalatalousalueissa sekä aiemman kalastuslain mukaisissa kalastusalueissa, jotka uuden kalastuslain 131 §:n mukaan hoitavat niille kuuluvia tehtäviä vuoden 2018 loppuun saakka. Järjestöllä on niin ikään jäsenedustus kalastuslain 33 §:n mukaisissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten asettamissa yhteistyöryhmissä, jotka avustavat alueen kalatalousasioiden hoitamisessa, näkemysten yhteensovittamisessa sekä tutkimustiedon hyödyntämisessä.

Luonnonvarakeskuksen pitkään suorittaman menestyksekkään hoitotoiminnan tuloksena sekä kalastusalueen ja ELY-keskuksen tekemän kalastuksen sääntelyn ansiosta Ingarskilanjoessa elävä luonnonvarainen meritaimenkanta on saatu elpymään ja se on harvoja valopilkkuja Suomen jäljellä olevien uhanalaisten meritaimenkantojen joukossa.

Jokeen nousee myös muita vaelluskaloja. Kyseessä olevan poikkeuslupapäätöksen mukainen kalastus Ingarskilanjoen edustan merialueella vaikuttaa sekä välittömästi että välillisesti järjestöjen etuun. Valituksen kohteena oleva rysäkalastus vaikuttaa sekä kestävän käytön mukaiseen uhanalaisten kalakantojen suojeluun että vapaa-ajankalastuksen harjoittamiseen.

Jos valtakunnallista vapaa-ajankalastusjärjestöä tai sen alueellista piirijärjestöä ei katsota poikkeuslupapäätöstä koskevassa asiassa edes asianosaiseksi, ei kalastuslain 1 §:n mukaista sosiaalista kestävyyttä ole mahdollista varmistaa hallinnon päätöksenteossa. Pelkkä järjestöjen jäsenyys kalastusalueissa ja yhteistyöryhmissä ei tähän riitä, koska varsinaiset alueelliset hallintopäätökset poikkeuslupien ja kalastuksen säätelyn osalta tekee ELY-keskus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:lle ja Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry:lle valitusluvan ja tutkii yhdistysten valituksen.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n ja Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Valitusoikeus

Sovellettavat säännökset

Kalastuslain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on parhaaseen käytettävissä olevaan tietoon perustuen järjestää kalavarojen ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävä käyttö ja hoito siten, että turvataan kalavarojen kestävä ja monipuolinen tuotto, kalakantojen luontainen elinkierto sekä kalavarojen ja muun vesiluonnon monimuotoisuus ja suojelu.

Kalastuslain 23 §:n 1 momentin mukaan kalatalousalueet ovat julkisoikeudellisia yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on kehittää alueensa kalataloutta sekä edistää jäsentensä yhteistoimintaa kalavarojen kestävän käytön ja hoidon järjestämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan kalatalousalueen jäseniä ovat alueen kalastusoikeuden haltijat sekä valtakunnalliset kalastusalan järjestöt.

Kalastuslain 33 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus asettaa toimialueelleen alueellisia kalatalouden yhteistyöryhmiä avustamaan alueen kalatalousasioiden hoitamisessa, näkemysten yhteensovittamisessa sekä tutkimustiedon hyödyntämisessä. Yhteistyöryhmä asetetaan viideksi vuodeksi kerrallaan ja se koostuu kalatalousalueiden, kalatalous- ja ympäristöjärjestöjen, tutkimuksen, hallinnon, maakuntien liittojen sekä saamelaisten kotiseutualueella Saamelaiskäräjien edustajista.

Kalastuslain 66 §:n 1 momentin mukaan vaelluskalavesistöön kuuluvassa joessa sekä meressä viittä kilometriä lähempänä tällaisen joen suuta on kalastus troolilla ja nuotalla kielletty. Pykälän 3 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitetulle merialueelle ei ilman aiemmin saavutettua oikeutta saa asettaa isorysää pyyntiin kolmea kilometriä lähemmäksi joen suuta.

Kalastuslain 72 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää tilapäisen luvan 66 §:n mukaan kiellettyyn kalastukseen, jos tällainen toimenpide on välttämätön yleisen kalatalousedun turvaamiseksi tai muusta erityisestä syystä, eikä vaaranna kalan kulkua vesistössä tai käyttö- ja hoitosuunnitelman toteuttamista.

Kalastuslain 124 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Suomen perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Lailla 767/2004 ja tasavallan presidentin asetuksella 866/2004 voimaan saatetun tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta tehdyn yleissopimuksen (Århusin yleissopimus, SopS 122/2004) 9 artiklan 2 kappaleessa säädetään sopimuksen 6 artiklan soveltamisalaan kuuluvien päätösten uudelleenkäsittelystä. Artiklan kolmannen kappaleen mukaan jokaisen 2 artiklan 5 kappaleessa tarkoitetun valtiosta riippumattoman järjestön etua pidetään mainitun kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävänä. Näillä järjestöillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata mainitun kappaleen b alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Sopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen mukaan kukin osapuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla on mahdollisuus turvautua tuomioistuinmenettelyihin sellaisten toimien johdosta, jotka ovat ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.

Mainitun sopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a ja b kohtien mukaan kukin sopimuspuoli:

a) soveltaa mainitun artiklan määräyksiä I liitteessä luetelluille ehdotetuille toiminnoille myönnettäviä lupia koskeviin päätöksiin,

b) soveltaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti mainitun artiklan määräyksiä myös sellaisia toimintoja koskeviin päätöksiin, joita ei ole lueteltu I liitteessä ja joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tätä varten sopimuspuolet päättävät, kuuluuko ehdotettu toimi näiden määräysten soveltamisalaan. Sopimuksen 6 artiklan soveltamisalaan kuuluvat toiminnot on lueteltu sopimuksen liitteessä I.

Euroopan unionin neuvosto on hyväksynyt yhteisön puolesta Århusin yleissopimuksen päätöksellään 17.2.2005 (2005/370/EY). Århusin yleissopimuksen soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin on säädetty Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) n:o 1367/2006.

Århusin yleissopimuksen voimaansaattamislain, kalastuslain ja hallintolainkäyttölain esityöt

Århusin sopimuksen voimaansaattamislain esitöissä on käsitelty 9 artiklaa (HE 165/2003 vp, s. 29–30). Esitöistä ilmenee, että sopimusta voimaan saatettaessa järjestöjen valitusoikeudesta oli säädetty maankäyttö- ja rakennuslaissa ja ympäristönsuojelulaissa. Muussa sopimuksen soveltamisalaan kuuluvassa lainsäädännössä ei ole vastaavantyyppisiä säännöksiä. Tältä osin on viitattu mahdollisuuteen tehdä kantelu ylimmille laillisuusvalvojille.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle kalastuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 192/2014 vp, s. 14) on yleisperustelujen nykytilan kuvauksessa muun ohella käsitelty Århusin yleissopimusta. Hallituksen esityksessä todetaan, että sopimuksella pyritään edistämään yleisön osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon sen kaikissa eri vaiheissa. Sopimuksessa käytetty yleisö-termi on laaja ja se kattaa muun muassa ympäristönsuojelua edistävät järjestöt.

Keskeisten ehdotusten osalta hallituksen esityksessä (HE 192/2014 vp, s. 18) todetaan seuraavaa: "Kalatalouden alueviranomaisena toimisivat jatkossakin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Niiden yhteyteen esitetään perustettaviksi alueellisia kalatalouden yhteistyöryhmiä, joilla olisi keskeinen rooli muun muassa näkemysten yhteensovittamisessa ja kalavarojen käyttö- ja hoitosuunnitelmien arvioinnissa. Keskeisiä toimijoita olisivat kalatalousalueet, joihin kuuluisivat kalastusoikeuden haltijat, eri kalastajaryhmien järjestöt sekä uusina toimijoina ympäristöjärjestöt."

Hallituksen esityksen säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa (HE 192/2014 vp, s. 109) on lisäksi tuotu esiin, että kalatalousalueen jäsenyydellä edistettäisiin osaltaan perustuslain 20 §:ssä säädetyn ympäristövastuun toteutumista sekä turvattaisiin myös kalavesien eri käyttäjäryhmille mahdollisuus vaikuttaa päätöksentekoon.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 217/1995 vp) on hallintolainkäyttölain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyisi säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Useissa unionin tuomioistuimen ratkaisuissa on Århusin yleissopimuksen täytäntöön panemiseksi direktiivillä 2003/35/EY muutetun tiettyjen julkisten ja ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 85/337/ETY määräyksiin perustuen tulkittu unionin oikeuden tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden vastaiseksi sellainen kansallinen lainsäädäntö, joka ei anna ympäristöjärjestöille mahdollisuutta saattaa unionin ympäristölainsäädännön loukkauksia kansallisen tuomioistuimen arvioitavaksi. Näillä ratkaisuilla on asetettu kansalliselle lainsäädännölle pitkälle meneviä vaatimuksia valitusoikeuden antamiseksi ympäristöjärjestöille.

Asiassa C-115/09 (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland) katsottiin, että direktiivin 85/337/ETY 10 a artikla oli esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jossa ympäristönsuojelua edistävälle valtiosta riippumattomalle järjestölle ei tunnusteta mahdollisuutta vedota tuomioistuimessa unionin oikeuteen perustuvaan ympäristönsuojelua koskevaan sääntöön, kun kysymys on muutoksenhausta sellaista hanketta koskevaan päätökseen, jonka ympäristövaikutukset oli arvioitava.

Unionin tuomioistuimen suuri jaosto on todennut 8.3.2011 antamassaan ruskeakarhua koskevassa tuomiossa asiassa C-240/09 (Lesoochranárske zoskupenie VLK v. Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky), jossa on ollut kysymys Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tulkinnasta, että Århusin yleissopimuksen tarkoituksena on taata tehokas ympäristönsuojelu. Unionin tuomioistuin katsoi, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella ei ole unionin oikeudessa välitöntä oikeusvaikutusta. Kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin tulkittava muutoksenhaulle hallinnon sisällä ja tuomioistuimissa asetettuja edellytyksiä koskevia menettelysääntöjä niin pitkälti kuin mahdollista sekä kyseisen yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tavoitteiden että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevien tavoitteiden mukaisesti mahdollistaakseen sen, että zoskupenien kaltainen ympäristönsuojelujärjestö voi riitauttaa tuomioistuimessa hallinnollisessa menettelyssä tehdyn päätöksen, joka voi olla unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen.

Unionin tuomioistuin on vastaavasti asiassa C-664/15 (Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umveltorganisation, Protect, v. Bezirkshauptmannschaft Gmünd) 20.12.2017 antamansa tuomion kohdassa 54 viitannut edellä mainittuun tuomioon C-240/09 ja todennut, että kansallisen tuomioistuimen on tulkittava muutoksenhaulle asetettuja edellytyksiä koskevia menettelysääntöjä niin pitkälti kuin mahdollista sekä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tavoitteiden että unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien tehokasta oikeussuojaa koskevan tavoitteen mukaisesti mahdollistaakseen sen, että Protectin kaltainen ympäristönsuojelujärjestö voi riitauttaa tuomioistuimessa hallinnollisen menettelyn päätteeksi tehdyn päätöksen, joka voi olla unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen.

Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan ja 9 artiklan 2 kappaleen tulkintaan liittyen unionin tuomioistuimen suuri jaosto totesi asiassa C-243/15 (Lesoochranárske zoskupenie VLK vastaan Obvodný úrad Trenčín) 8.11.2016 antamassaan tuomiossa (kohta 73), että Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaa, luettuna yhdessä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 ja 4 kappaleen kanssa, jossa vahvistetaan yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleessa asetetut edellytykset täyttävän ympäristönsuojelujärjestön oikeus unionin oikeuteen, tässä tapauksessa luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaan, luettuna yhdessä mainitun yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan kanssa, perustuviin oikeuksiin kohdistuvaan tehokkaaseen oikeussuojaan, johon kuuluu laaja oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa, on tulkittava siten, että se on pääasian kaltaisessa tilanteessa esteenä sellaiselle kansallisten prosessioikeudellisten säännösten tulkinnalle, jonka mukaan päätöksestä, jolla tällaiselta järjestöltä evätään asianosaisen asema hallinnollisessa menettelyssä, joka koskee luvan myöntämistä luontodirektiivin nojalla suojellulla alueella toteutettavalle hankkeelle, tehtyä valitusta ei tarvitse välttämättä tutkia kyseisen menettelyn ollessa vireillä vaan se voidaan lopullisesti päättää ennen kuin asianosaisasemaa koskeva lopullinen tuomioistuinratkaisu on annettu ja valitus hylätään automaattisesti heti, kun hankkeelle myönnetään lupa, jolloin kyseinen järjestö joutuu nostamaan kanteen saadakseen kyseisen aseman ja saattaakseen tuomioistuimen tutkittavaksi sen, ovatko toimivaltaiset kansalliset viranomaiset noudattaneet mainitun direktiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisia velvollisuuksiaan.

Kansallinen oikeuskäytäntö

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 13.9.1999 taltionumero 2476 katsottiin, että rekisteröidyillä virkistyskalastajien yhdistyksillä, jotka olivat kalastuslain 71 §:ssä tarkoitettuja kalastusalueella toimivia virkistyskalastajien eduista huolehtivia järjestöjä oli oikeus valittaa työvoima- ja elinkeinokeskuksen päätöksestä, jolla oli määrätty onkimis- ja pilkkimiskielto.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 15.7.2005 taltionumero 1789 katsottiin, että alueella toimivilla vapaa-ajankalastajien yhdistyksillä oli oikeus valittaa alueellisen ympäristökeskuksen päätöksestä, jolla oli perustettu yksityinen luonnonsuojelualue, jolla ei saanut kalastaa ilman maanomistajan lupaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 2011:49 oli esillä rekisteröidyn yhdistyksen valitusoikeus hankkeessa, joka koski lunastuslupaa 90 kilometrin pituista halkaisijaltaan 500 millimetriä olevaa maakaasuputkea varten tarvittaviin alueisiin. Päätöksessä todettiin, ettei yhdistyksellä hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin vakiintuneen tulkinnan mukaan olisi asiassa valitusoikeutta. Kun kuitenkin otettiin huomioon Århusin sopimuksen liitteen I 20 kappaleen mukaisesti määräytyvä sopimuksen soveltamisala, sopimuksen 9 artiklan 2 kappale ja direktiivillä 2003/35/EY muutetun direktiivin 85/337/ETY 2 ja 10 a artikla sekä ratkaisusta C-240/2009 ilmenevä unionin oikeuden tulkintavaikutus samoin kuin se seikka, että asiassa oli tullut soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, että asukasyhdistyksellä oli valitusoikeus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 2016:10 katsottiin, ettei rekisteröidyllä yhdistyksellä ollut valitusoikeutta ydinvoimalaitosta varten tarvittavia alueita koskevaa lunastuslupaa koskevassa asiassa. Ratkaisua perusteltiin sillä, että yhdistyksen valitusoikeus oli turvattu Århusin sopimuksen edellyttämällä tavalla voimalaitoksen rakentamiseen liittyvissä kaava- ja muissa menettelyissä ja että asiassa ei ollut päätetty alueen käytöstä vaan omistusoikeuden lunastuksesta tai omistajan käyttövapauden rajoituksesta, jolloin asiassa ei ollut tehty Århusin sopimuksen 6 artiklassa ja 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua päätöstä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 2018:1, jossa oli kysymys lentoasemalle asetettavista toimintarajoituksista, tutkittiin lentoaseman melualueella olevien kiinteistöjen omistajia edustavan rekisteröidyn yhdistyksen valitus, koska yhdistyksen oikeus saada melualueisiin olennaisesti vaikuttavien toimintarajoitusten antamatta jättämisestä tuomioistuimessa tutkittavaksi olisi muussa tapauksessa jäänyt toteutumatta. Päätöksessä todettiin, että lentoasema, jonka pääkiitotien pituus on vähintään 2 100 metriä, kuului Århusin yleissopimuksen liitteessä I mainittuihin hankkeisiin (8 a kohta).

Yhdistysten valitusoikeutta koskevassa oikeuskäytännössä on metsästyslain osalta annettu merkitystä myös sille, miten yhdistysten valitusoikeus metsästyslakiin unionin oikeuden täytäntöönpanon kannalta rinnastuvassa luonnonsuojelulaissa oli järjestetty (KHO 2007:74). Metsästyslakiin on sittemmin 1.3.2011 voimaan tulleella lainmuutoksella (159/2011) lisätty säännökset luonnon- ja ympäristönsuojelun paikallisten järjestöjen valitusoikeudesta tietyistä lain nojalla tehtävistä päätöksistä vastaavalla tavalla kuin luonnonsuojelulaissa.

Yhdistysten tarkoitus

Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n tarkoituksena on yhdistyksen sääntöjen 2 §:n mukaan kehittää vapaa-ajankalataloutta, kalavesien hoitoa ja kalastuskulttuuria, edistää kalavesiin liittyvää luonnon-ja ympäristönsuojelua, luonnon virkistys- ja moninaiskäyttöä ja luontoliikuntaa, edistää vapaa-ajankalastajien harrastusmahdollisuuksia kansallisella ja kansainvälisellä tasolla ja toimia vapaa-ajankalastajien järjestöjen sekä muiden kalavesien hoitoa ja kalastuskulttuuria edistävien yhteisöjen valtakunnallisena keskusjärjestönä.

Tarkoituksensa toteuttamiseksi keskusjärjestö sääntöjensä 3 §:n mukaan muun ohella toimii yhteistyössä kalastusviranomaisten kanssa ja osallistuu kalastuslainsäädännön määrittelemällä tavalla vapaa-ajankalastajien edustajana kalataloushallintoon.

Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry on Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n jäsenyhdistys, jonka tarkoituksena on yhdistyksen sääntöjen 2 §:n mukaan yhdistää toiminta-alueensa vapaa-ajankalastajien yhdistyksiä ja muita kalavesien hoitoa ja kalastuskulttuuria edistäviä yhteisöjä ja toimia yhdyssiteenä niiden ja keskusjärjestön välillä, kehittää vapaa-ajankalataloutta ja kalavesien hoitoa sekä kalastuskulttuuria, edistää kalavesiin liittyvää luonnon- ja ympäristönsuojelua, luonnon virkistys- ja moninaiskäyttöä ja luontoliikuntaa sekä huolehtia alueensa vapaa-ajankalastajien ja -kalastuksen eduista.

Oikeudellinen arviointi

Valituksenalainen asia koskee elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ammattikalastajalle myöntämää poikkeuslupaa kolmen isorysän käyttöön meressä Ingarskilanjoen jokisuualueella. Valitusoikeus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä ratkaistaan kalastuslain 124 §:n 1 momentin viittaussäännöksen mukaan hallintolainkäyttölain 6 §:n nojalla.

Päätöstä, jolla poikkeuslupa on myönnetty, ei ole kohdistettu Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:een eikä Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry:een. Edellä kuvatun kalastuslakia koskevan kansallisen oikeuskäytännön perusteella päätöksen ei myöskään voida hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia vakiintuneella tavalla tulkiten katsoa mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla välittömästi vaikuttavan mainittujen yhdistysten oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Oikeuskäytännössä yhdistysten valitusoikeutta on eräissä tilanteissa kansainvälinen kehitys ja Suomen perustuslain 20 § huomioon ottaen tulkittu aiempaa väljemmin. Arvioitaessa, onko yhdistysten valitusoikeutta nyt käsillä olevassa tapauksessa syytä tulkita hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin vakiintunutta tulkintaa laajentavasti, voidaan kalastuslain ja hallintolainkäyttölain esitöiden sekä aikaisemman oikeuskäytännön perusteella nostaa esiin sekä laajentavaa tulkintaa puoltavia että sitä vastaan puhuvia seikkoja.

Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n ja Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry:n valituksessa on korostettu uhanalaisten meritaimenkantojen ja yleisesti vaelluskalojen suojelun merkitystä. Kalastuslain tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan muun ohella turvata kalavarojen ja muun vesiluonnon monimuotoisuus ja suojelu. Luonnonvaraisten vaelluskalojen suojelun näkökulmasta kalastuslain sääntelyn voidaan katsoa rinnastuvan luonnonsuojelulain ja metsästyslain luonnonvaraisten eläinlajien suojelua koskevaan sääntelyyn. Luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentissa ja metsästyslain 90 §:ssä on nimenomaisesti säädetty sellaisten rekisteröityjen paikallisten tai alueellisten yhteisöjen valitusoikeudesta, joiden tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen.

Kalalajeilla ja niiden kantojen elinvoimaisuudella voi olla myös vaikutuksia unionin oikeuden, erityisesti niin sanotun vesipuitedirektiivin (2000/60/EY), täytäntöön panemiseksi säädetyssä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa tarkoitettujen vesimuodostumien tilatavoitteiden kannalta. Tällä seikalla voi olla merkitystä, jos kysymyksessä olevilla toimenpiteillä vaikutettaisiin erityisesti vaelluskalojen elinolosuhteisiin vesimuodostumassa. Unionin oikeuden tehokkaan toteuttamisen varmistamisesta seuraisi tällöin, että kalakantojen suojelun tavoitteita edistävillä järjestöillä tulisi olla valitusoikeus.

Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n ja Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry:n sääntöjen mukainen tarkoitus kattaa myös kalavesiin liittyvän luonnon- ja ympäristönsuojelun edistämisen, vaikka ensisijaisesti vapaa-ajankalastuksen harjoittamisedellytyksiä edistävät yhdistykset eivät olekaan suoranaisesti Århusin yleissopimuksessa tarkoitettuja ympäristöjärjestöjä. Kun asian luonteen vuoksi ei myöskään ole muita tahoja, jotka voisivat asiassa käyttää valitusoikeutta vaelluskalojen suojelun turvaamiseksi, puoltaisi rinnastus luonnonsuojelulakiin ja metsästyslakiin yhdistysten valitusoikeuden laajentavaa tulkintaa vaelluskalojen suojelun kannalta merkityksellisissä kalastuslain mukaisissa asioissa.

Uudistettu kalastuslaki on tullut voimaan 1.1.2016. Lain kokonaisuudistuksessa vapaa-ajankalastajien järjestöjen ja ympäristöjärjestöjen osallistumismahdollisuuksia kalastusta koskevaan päätöksentekoon on lain esitöiden mukaan pyritty parantamaan verrattuna aikaisempaan lainsäädäntöön. Kalastuslain säätämisen yhteydessä ei kuitenkaan tehty muutoksia muutoksenhakua tai järjestöjen valitusoikeutta koskeviin säännöksiin. Lainsäätäjän voidaan siten katsoa valinneen ratkaisun, jossa kansallisten ja alueellisten järjestöjen osallistumismahdollisuudet turvataan ensisijaisesti kalatalousaluetta ja alueellista kalatalouden yhteistyöryhmää koskevan sääntelyn avulla.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalastuslain nojalla tekemä päätös on koskenut ammattikalastajalle myönnettyä, ajallisesti rajoitettua poikkeuslupaa kalastaa yhteensä kolmella isorysällä jokisuualueella. Poikkeuslupapäätöksen ympäristövaikutukset vaelluskalakantojen tilaan yleisesti tai Ingarskilanjoessa elävälle meritaimenkannalle eivät ole siten ennalta arvioiden erityisen merkittäviä. Tällainen toiminta ei ole rinnastettavissa Århusin sopimuksen liitteessä I lueteltuihin hankkeisiin. Meritaimenta (Salmo trutta morpha trutta) ei ole mainittu luontodirektiivin liitteissä, eikä se nauti samanlaista unionitason suojaa kuin ruskeakarhu. Ingarskilanjoki on toisaalta meritaimenen kannalta merkittävä vesistö, jossa poikastuotanto on nousussa. Meritaimenen poikastuotanto on eräs Ingarskilanjoen tilan osatekijä. Joen luokka on kohonnut tyydyttävästä hyvään pääasiassa kalaston tilan paranemisen vuoksi. Kalan pyydystäminen luvan mukaisesti kolmella rysällä ei kuitenkaan vaikuta sillä tavoin kalaston tilaan, että valitusoikeudelle olisi perusteita myöskään Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen ja 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan perusteella, vaikka otetaan huomioon edellä mainittu unionin tuomioistuimen Århusin sopimuksen merkitystä korostava oikeuskäytäntö.

Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n ja Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry:n valituksessa ei ole edes esitetty, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen poikkeuslupapäätös olisi unionin ympäristöoikeuden säännösten vastainen eikä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö anna myöskään aihetta arvioida asiaa toisin.

Kalastuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä tehdyt järjestöjen osallistumismahdollisuuksia koskevat sääntelyratkaisut eivät tue yhdistysten valitusoikeutta laajentavaa tulkintaa. Poikkeuslupapäätöksen ennalta arvioidut ympäristövaikutukset tai merkitys unionin ympäristöoikeuden tehokkaan toteutumisen varmistamisen kannalta eivät tässä tapauksessa myöskään edellytä valitusoikeuden laajentavaa tulkintaa. Kyseessä olevan poikkeuslupapäätöksen vaikutuksia Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n ja Etelä-Suomen Vapaa-ajankalastajapiiri ry:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun ei näin ollen ole tulkittava laajentavasti, vaikka otetaan huomioon edellä mainitut ympäristöjärjestöjen valitusoikeuden väljempää tulkintaa puoltavat yleiset seikat.

Lopputulos

Edellä lausutuin perustein ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla yhdistysten valitus on jätetty tutkimatta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhdistyksille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta hallinto-oikeuden päätöksestä peritystä oikeudenkäyntimaksusta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 12.4.2018