KHO:2018:75

Valtion virkamies – Palkkaa vastaava korvaus – Määräaikainen virkasuhde – Projektiluontoinen työ – Euroopan unionin rakennerahastotehtävät – ELY-keskus

Vuosikirjanumero: KHO:2018:75
Antopäivä: 14.5.2018
Taltionumero: 2266
Diaarinumero: 545/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:75

A oli nimitetty Pohjois-Karjalan TE-keskukseen määräaikaiseen virkasuhteeseen ajalla 1.4.2009–31.12.2013. Nimittämiskirjassa perusteena määräaikaisuudelle oli mainittu projektiluontoinen työ. Työtehtävät liittyivät Euroopan unionin rakennerahasto-ohjelman toteuttamiseen ohjelmakaudella 2007–2013. A oli hoitanut ainoastaan Euroopan aluekehitysrahastoon liittyviä maksatus- ja tarkastustehtäviä, eikä hän ole hoitanut TE-/ELY-keskukselle kuuluvia muita tehtäviä.

Vaikka yksittäiseen ohjelmakauteen liittyvien tehtävien hoitaminen voi tosiasiassa jatkua ohjelmakauden päättymisen jälkeen, se ei yksistään ole peruste pitää ohjelmakauden nimelliseen kestoon sidottua määräaikaista virkasuhdetta valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin vastaisena. A:n nimittämiselle määräaikaiseen virkasuhteeseen oli ollut valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu työn luonteeseen liittyvä peruste.

Valtion virkamieslaki 9 ja 56 §

Äänestys 3-2

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 25.1.2016 nro 16/0021/4

Asian aikaisempi käsittely

A on hallinto-oikeudelle saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus velvoitetaan suorittamaan 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus perusteettoman määräaikaisen virkasuhteen johdosta. Korvauksen määrää korottavana tekijänä tulee ottaa huomioon määräaikaisuuden perusteen puuttuminen nimittämiskirjasta sekä työnantajan moitittava menettely.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on vastineessaan vaatinut korvausvaatimuksen hylkäämistä. Vastineen mukaan A palkattiin TE-keskukseen määräaikaiseen palvelussuhteeseen ajalle 1.4.2009–31.12.2013. Hakuilmoituksessa tuotiin selkeästi esille palvelussuhteen määräaikaisuus ja tehtävän kohdentuminen ajallisesti rajatun EU-ohjelmakauden 2007–2013 maksatus- ja tarkastustehtäviin.

A oli nimitetty määräaikaiseen palvelussuhteeseen projektiin F30677 (EAKR 2007–2013 toimeenpano, hallinto, tekninen tuki). Projektin nimeä ei ole mainittu nimittämiskirjassa, mutta A ei ole voinut olla tietämätön siitä, että kyseessä on ollut määräaikainen projektitehtävä.

Euroopan unionin rakennerahastotehtäviä hoitaa sekä toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseen toimintamenoin palkattu henkilöstö että määräaikainen rakennerahastojen teknisellä tuella palkattu henkilöstö. Toimiminen kyseisissä tehtävissä ei sellaisenaan tee palvelussuhteesta toistaiseksi voimassa olevaa, koska rahoituskehykset ja hankkeiden määrä vaihtelevat ohjelmakausittain. Teknisellä tuella täydennetään henkilöstöresursseja siltä osin, kuin tehtäviä ei pystytä hoitamaan toimintamenohenkilöstöllä. Tämän vuoksi perusteita A:n nimittämiseen toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteen ei ollut olemassa.

A on esittänyt, että hänen palvelussuhdettaan olisi voitu jatkaa siirtämällä rakennerahastotehtäviä toimintamenoilla palkatulta henkilöstöltä hänelle. Tällainen tehtävien järjestely ei ole mahdollista, koska avautuvat tehtävät (muun muassa maankäyttöasiantuntija, ylitarkastaja teollisuuden valvontaan, luonnonsuojelun asiantuntija) edellyttävät asiantuntemusta, jota maksatustehtävissä toimivalla toimintamenohenkilöstöllä ei ole.

A:lle ei myöskään tarjottu itäisen maksatusalueen hoitamia tehtäviä, koska sinne sisäisellä ilmoittautumismenettelyllä haetut henkilöt tulivat toistaiseksi voimassa oleviin palvelussuhteisiin virkasiirtona TE-toimistosta ja ELY-keskuksen sisältä. Pääosa siirtyneestä henkilöstöstä oli hoitanut kyseisiä tehtäviä jo ennen virkasiirtoa.

A:n määräaikaisuuden jatkamatta jättäminen on ollut perusteltua maksatus- ja tarkastustehtävien merkittävän, pysyvän vähenemisen (rahoituskehyksen pieneneminen 26 prosentilla vuosille 2014–2020) sekä rahoitus- ja maksatusprosesseissa käyttöön otettujen kevennettyjen kustannusmallien vuoksi.

Pohjois-Savon ELY-keskuksen rekrytointi ei ole koskenut lainkaan rakennerahastomaksatuksia vaan maaseuturahastoa, jossa työtilanne on erilainen kuin rakennerahastoissa. Rakennerahastotehtävät ovat Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen osalta siirtyneet alkuvuodesta 2014 ja kokonaisuudessaan 1.7.2014 Etelä-Savon ELY-keskuksen hoidettaviksi.

Kaikkien teknisellä tuella palkattujen henkilöiden määräaikaiset palvelussuhteet olivat voimassa 31.12.2013 saakka. A:n rekrytoinnin jälkeen tehdyt uudet rekrytoinnit eivät heikentäneet hänen asemaansa, koska myös uusien määräaikaisten palvelussuhteiden päättymisaika oli sama kuin hänellä. Maaseuturahastossa työmäärä ei ole rakennerahastojen tavoin vähentynyt ja ohjelmakauden toteutus jatkuu rakennerahastoja pidempään, minkä vuoksi määräaikaisten palvelussuhteiden jatkaminen oli perusteltua.

A on antanut vastaselityksen sekä lisäselvitystä. Nimittämiskirjassa projektiluonteisuutta ei ole perusteltu millään tavalla. EU-ohjelmakausi ei ole peruste määräaikaisuudelle. Yrityksen kehittämisavustusten hallinnointi ei ole projektiluontoista työtä, vaan jatkuvaa. Rekrytoinnin ajankohtana olosuhteet olivat sellaiset, että perusteita viran määrittämiselle määräaikaiseksi ei ollut.

A olisi voinut ottaa vastaan teknistä tukea koskevia takaisinperintätehtäviä, joita tällä hetkellä hoitaa toimintamenoista palkattu henkilö. A:lle olisi myös voitu siirtää maaseuturahaston tehtäviä.

Virkamiesten asettaminen eriarvoiseen asemaan rahalähteen perusteella ei ole virkamiesoikeudellisesti sallittua.

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle on annettu vastaselitys tiedoksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Valtion virkamieslain (jäljempänä virkamieslaki) 3 luvun 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Virkamiestä ei tällöin nimitetä virkaan, vaan virkasuhteeseen. Nimittävästä viranomaisesta ja nimitysmenettelystä tässä momentissa tarkoitetuissa tapauksissa säädetään erikseen.

Pykälän 2 momentin mukaan virkaan voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy sitä vaatii.

Pykälän 3 momentissa säädetään, että jos virkamies nimitetään 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.

Valtion virkamieslain 14 luvun 56 §:n 1 momentin mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Tällaista korvausta koskevat vaatimukset käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Asiassa saatu selvitys

Hakija

Hakijan mukaan hänet on nimitetty Pohjois-Karjalan ELY-keskukseen määräaikaiseen virkasuhteeseen 4 vuoden ja 9 kuukauden ajaksi ajalla 1.4.2009–31.12.2013. Perusteena määräaikaisuudelle on ollut projektiluontoinen työ. Nimittämiskirjasta ei käy ilmi, mistä projektista on ollut kysymys. Työtä ei ole rajattu määrällisesti tai ajallisesti lain edellyttämällä tavalla. Tosiasiallisesti kysymyksessä ovat olleet hakijan kirjelmässään tarkemmin kuvaamin tavoin ELY-keskuksen hallinnoimat vakiintuneet tehtävät jo vuodesta 1995 lähtien.

Hakijan määräyksen päättymisen jälkeen työnantaja on palkannut neljä virkamiestä määräaikaisiin virkasuhteisiin maksatus- ja tarkastusyksikköön maksatustarkastajan tehtäviin. Kaikkien heidän virkasuhteitaan jatkettiin vuoden 2013 lopussa 30.6.2015 saakka. ELY-keskuksella olisi ollut tarjota työtä myös hakijalle. Tarkastajan työ on muuttumassa asiantuntijapainotteisemmaksi. Teknisen tuen tehtäviä olisi voitu siirtää hakijalle, hänen laaja koulutuspohjansa olisi mahdollistanut monenlaisten työtehtävien vastaanottamisen. Myös itäisen maksatusalueen tehtäviä olisi voitu tarjota hakijalle. Teknisessä tuessa olisi ollut riittävästi varoja hakijan palkkaamista varten.

Hakijalle suoritettavan korvauksen määrää arvioitaessa on otettava huomioon työnantajan haluttomuus yhteistyöhön, epätasa-arvoinen kohtelu suhteessa muiden ELY-keskusten virkamiehiin sekä hakijan uudelleen työllistymisen vaikeus johtuen yleisestä taloudellisesta taantumasta.

Hakija on vedonnut asiassa muun ohella korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun 2010:62 sekä korkeimman oikeuden ratkaisuun 2012:2.

Vastaaja

ELY-keskus on vastineessa tarkemmin esitetyin perustein kiistänyt hakijan vaatimuksen. Hakuilmoituksessa tuotiin selkeästi esille palvelussuhteen määräaikaisuus ja tehtävien kohdentuminen ajallisesti rajatun EU-ohjelmakauden 2007–2013 maksatus- ja tarkastustehtäviin. Samaan aikaan oli haussa myös vakinaisia tehtäviä. Hakija haki ainoastaan määräaikaista tehtävää. Hakijan kanssa käydyissä ALKU-uudistukseen liittyvissä muutoskeskusteluissa 22.4.2009 vahvistettiin, että määräaikainen palvelussuhde jatkuu 31.12.2013 saakka. Hakija on palkattu määräaikaiseen projektiin (EAKR 2007–2013 toimeenpano, hallinto, tekninen tuki). Projektin nimeä ei ole mainittu nimittämiskirjassa, mutta hakija ei ole voinut olla tietämätön siitä, että kysymyksessä on ollut määräaikainen projektitehtävä. Kaikissa hakijaa koskevissa menoissa on käytetty projektitunnusta. Nimittämiskirjan maininta työn projektiluontoisuudesta on riittävä, koska projekti on yksilöity henkilötietoilmoituksessa.

Työ on ajallisesti rajattu, nimitys tehty yhdellä nimittämiskirjalla koko määräaikaisuuden keston ajaksi ja hakuilmoituksessa esitettyä aikaa on noudatettu. Hakijaa ei ole nimitetty toistuvasti tai peräkkäin määräaikaisiin palvelussuhteisiin. Hakijaa ei ole voitu palkata muihin tehtäviin.

Hakijan rekrytointia tehtäessä työnantajan tiedossa eivät ole olleet ALKU-uudistuksen vaikutukset yksikön henkilöstön tehtäviin. Päätös palkata hakija määräaikaiseen palvelussuhteeseen osoittautui perustelluksi. Työtilanteessa ja toimintaprosesseissa tapahtuneet muutokset ovat olleet niin suuria, ettei määräaikaisen palvelussuhteen jatkamiselle ole ollut perusteita.

Rakennerahastotehtävät ovat Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen osalta siirtyneet alkuvuodesta 2014 ja kokonaisuudessaan 1.7.2014 Etelä-Savon ELY-keskuksen hoidettaviksi. Muutoksen yhteydessä kolme maksatustehtävää hoitavaa henkilöä siirtyi Etelä-Savon ELY-keskuksen palvelukseen, mutta heistä ainoastaan yksi hoitaa tällä hetkellä kyseisiä tehtäviä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Määräajaksi nimitetyn virkamiehen palvelussuhde päättyy, kun määräaika kuluu loppuun. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa voidaan näin ollen arvioida valittajan vaatimusten johdosta ainoastaan sitä, onko ELY-keskuksella ollut oikeus nimittää hakija kyseessä olevaan määräaikaiseen virkasuhteeseen tehtävän projektiluontoisuuden perusteella.

Hallinto-oikeus aluksi toteaa, että hakijan mainitsemia oikeustapauksia ei voida hallinto-oikeuden arvion mukaan soveltaa suoraan hakijan tilanteeseen muun ohessa siitä syystä, että hakijan tilanteessa ei ole ollut kysymys useista peräkkäisistä määräaikaisista määräyksistä vaan yhdestä määräaikaisesta palvelussuhteesta.

Asiakirjoista ja ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle toimittamasta lausunnosta ilmenee, että Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen maksatus ja tarkastus -yksikkö on perustettu vuonna 2009 tilanteessa, jossa maksatustehtävät eriytettiin muista rahoitusprosessin tehtävistä ensimmäistä kertaa. Hakijan rekrytointia suoritettaessa työnantajalla ei ollut tiedossa, mitä vaikutuksia niin kutsutulla ALKU-uudistuksella on yksikön henkilöstöön ja tehtäviin. Yksikön työmäärä on työnantajan mukaan vähentynyt työprosesseissa tapahtuneen kehitystyön johdosta.

Hakijan määräaikainen palvelussuhde on ollut suhteellisen pitkä, yhteensä 4 vuoden ja yhdeksän kuukauden mittainen. Virkamieslaki ei kuitenkaan suoraan rajoita määräajan pituutta. Määräaikainen virkamies nimitetään hoitamaan määrättyjä tehtäviä. Määräajan pituutta arvioitaessa ratkaisevaa on näin ollen tehtävien luonne ja muut määräaikaisen virkasuhteen perusteet. Hallinto-oikeuden arvion mukaan ELY-keskuksen lausunnosta ja asiakirjoista on pääteltävissä, että asiassa on ollut kysymys uuden yksikön perustamiseen kytkeytyvästä organisaatiomuutoksesta ja siihen liittyvästä maksatuskauden päättymiseen sidotusta projektiluontoisesta tehtävästä. Resurssitarpeet ovat täsmentyneet vasta ohjelmakauden aikana. Uudistukseen liittyvät epävarmuustekijät ja suunnittelutarve ovat olleet hallinto-oikeuden arvion mukaan sellainen virkamieslaissa tarkoitettu erityinen syy, joka oikeuttaa määräaikaisen palvelussuhteen käyttämiseen. Hakija on siis voitu näissä oloissa nimittää kysymyksessä olevaan virkaan määräajaksi, koska viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy on sitä vaatinut. Määräaikaisuuden peruste on hallinto-oikeuden arvion mukaan ilmaistu riittävällä tavalla määräyskirjassa.

Hakija on esittänyt lisäksi väitteitä siitä, että samantyyppisiin tehtäviin on palkattu henkilöitä hakijan määräyksen päättymisen jälkeenkin. Myös hakijalle olisi hänen käsityksensä mukaan voitu tarjota työtä. Hakijan mukaan tämä osoittaa, että kyseessä olevat tehtävät ovat olleet vakiintuneita eikä määräaikaisuudelle ole ollut siten perustetta.

ELY-keskus on hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa ilmoittanut, että toimintamenoilla palkattujen henkilöiden tehtäviä ei ole voitu siirtää maksatustehtävissä toimineille henkilöille, koska maksatustehtäviä hoitavilla ei ole ollut kyseisiin tehtäviin tarvittavaa asiantuntemusta. Itäisen maksatusalueen hoitamien tehtävien osoittaminen hakijalle ei ole ollut mahdollista, koska sinne sisäisellä hakumenettelyllä siirtyneet henkilöt tulivat virkasiirtoina. Hakijan mainitsema lisähenkilöstön rekrytointi ei ole koskenut lainkaan rakennerahastomaksatuksia vaan maaseuturahastoa, jossa työtilanne on erilainen. Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitut seikat ilmenevät myös tarkastajien hakuilmoituksista. Lausunnon mukaan myöskään myöntämisvaltuuden suuri määrä ei ole ollut peruste maksatustehtävien lisäresurssointiin, koska työpaineet ovat kohdistuneet rahoituspäätöksiä tekeviin, ei maksatukseen.

Hallinto-oikeus arvioi, että ELY-keskuksen lausunnon perusteella on pidettävä uskottavana sitä, että hakijan hoitamiin tehtäviin ei ole palkattu uutta henkilöstöä hänen määräaikaisen virkasuhteensa päättymisen jälkeen. Myöskään hakija ei ole osoittanut, että tällaista olisi tapahtunut. Tämän vuoksi ei tälläkään perusteella voida tulla johtopäätökseen, jonka mukaan tehtävät, joita hän oli hoitanut, olisivat olleet resurssointinsa osalta ja muutoinkin määräaikaiseen virkaan ottamisen aikaan vakiintuneita siten, että ELY-keskuksella ei olisi ollut tuolloin viraston toimintaan liittyvää perusteltua syytä määräaikaisen virkasuhteen käyttämiselle. Hakemus on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Marika Turunen ja Jukka Hartikainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hakemus hyväksytään.

Määräaikaiselle virkasuhteelle ei ole ollut virkamieslaissa säädettyä perustetta. Työ ei ole ollut projektiluonteista, vaan pysyvää. Asiassa ei ole kysymys uuden yksikön perustamiseen kytkeytyvästä organisaatiomuutoksesta ja siihen liittyvästä maksatuskauden päättymiseen sidotusta projektiluonteisesta tehtävästä.

Tosiasiassa maksatus- ja tarkastusyksikön perustamisen ajankohtana töitä oli niin paljon, että A:n jälkeen palkattiin lisää määräaikaisia virkamiehiä. Myös nämä virkamiehet palkattiin teknisellä tuella. Ohjelmakauden sulkeminen aiheutti maksatuksissa ruuhkaa vielä vuoden 2015 puolelle saakka.

ALKU-uudistus ei vaikuttanut maksatus- ja tarkastusyksikköön millään tavalla. Joka tapauksessa A:n työtehtäviin kyseisellä uudistuksella ei ollut mitään vaikutusta.

Mikäli ALKU-uudistus olisi ollut todellinen syy määräaikaisuudelle, A:n ensimmäinen määräaikaisuus olisi pitänyt tehdä ajalle 1.4.2009–31.12.2009. Vuoden 2009 loppuun mennessä organisaatiomuutoksen vaikutukset olivat tulleet esille, ja seuraava määräaikaisuus olisi tullut tehdä 1.1.2010 alkaen, jolloin ALKU-uudistus astui voimaan ja ELY-keskus aloitti toimintansa. Näin ei kuitenkaan tehty.

ALKU-uudistukseen liittyvä organisaatiomuutos olisi tullut mainita nimittämiskirjassa. Nimekkeestä ’projektiluonteinen työ’ ei voi päätellä, mitä projektia rekrytointi koskee.

Maksatus- ja tarkastusyksikössä oli A:n rekrytoinnin ajankohtana niin paljon työtehtäviä, että viran olisi tullut olla toistaiseksi voimassa oleva.

Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta selityksen.

Tehtävän määräaikaisuus on tuotu jo tehtävän hakuilmoituksessa selkeästi esille ja tehtävän kohdentuminen ajallisesti rajatun EU-ohjelmakauden 2007–2013 maksatus- ja tarkastustehtäviin.

A:n määräaikainen virkasuhde on liittynyt vain yhden rakennerahastokauden eli ohjelmakauden 2007–2013 tehtävien hoitamiseen. Rakennerahastojen ohjelmakausi muodostaa oman ajallisesti rajatun projektinsa määräajaksi sovittuine toimintalinjoineen, tavoitteineen ja rahoituksineen. A on nimitetty hoitamaan ohjelmakauteen 2007–2013 liittyviä Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) maksatus- ja tarkastustehtäviä, eikä A ole hoitanut muita tehtäviä ja määräaikainen virkasuhde on päättynyt ohjelmakauden päättyessä.

Maksatus- ja tarkastustehtävät ovat EU-ohjelmakauteen liittyvien eri projektien hallinnointiin liittyviä tehtäviä. Rahoitus-, maksatus- ja tarkastustehtäviä varten on perustettu ohjelmakauden toteuttamisen ajaksi niin sanotun teknisen tuen projekti, jonka kautta maksatus- ja tarkastustehtävien rahoitus ohjelmakaudella hoidetaan. A on nimitetty määräaikaiseen virkasuhteeseen projektiin F30677 (EAKR 2007–2013 toimeenpano, hallinto, tekninen tuki).

Hankkeiden hallinnointi jatkuu yleensä melko saman tyyppisenä ohjelmakaudesta toiseen. On kuitenkin otettava huomioon, että hankkeiden hallinnointiin liittyviä tehtäviä hoitaa sekä toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseen toimintamenoin palkattu henkilöstö että määräaikainen teknisellä tuella palkattu henkilöstö. Rahoituskehykset ja hankkeiden määrä vaihtelevat ohjelmakausittain. Työmäärä vaihtelee myös ohjelmakauden aikana. Teknisellä tuella täydennetään henkilöstöresursseja siltä osin, kuin tehtäviä ei pystytä hoitamaan toimintamenoilla palkatulla henkilöstöllä.

Maksatus- ja tarkastustehtävien organisoinnissa ja toimintatavoissa on tapahtunut muutoksia A:n nimityksen jälkeen Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen Itä-Suomen hallinto-oikeudelle toimittamassa vastineessa esittämällä tavalla. Muutosten (ALKU-hanke) valmistelu on ollut käynnissä silloin, kun A on nimitetty virkasuhteeseen. Määräaikaisen nimityksen edellytyksiä on myös tältä osin arvioitava nimityshetken edellytysten ja olosuhteiden perusteella.

A:n esille nostamat lisärekrytoinnit työruuhkan vuoksi, eivät ole koskeneet rakennerahastomaksatuksia vaan maaseuturahaston tehtäviä, joissa työtilanne on ollut erilainen kuin rakennerahastotehtävissä. Ohjelmakauden päättyessä määräaikaisia virkasuhteita on jatkettu maaseuturahaston teknisellä tuella palkattujen henkilöiden osalta sekä yhden henkilön osalta, joka on käsitellyt ESR- ja EAKR-rahastojen maksatustehtäviä. A:n hoitamien tehtävien osalta määräaikaisia virkasuhteita ei ole jatkettu, koska ohjelmakauden päättämiseen ja jäljellä olleiden maksatusten hoitamiseen liittyvät tehtävät oli mahdollista hoitaa ilman määräaikaisten virkasuhteiden jatkamista.

A on antanut vastaselityksen.

A on vielä toimittanut lisäselvitystä, jossa hän on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Virkamiestä ei tällöin nimitetä virkaan, vaan virkasuhteeseen.

Pykälän 3 momentissa säädetään, että jos virkamies nimitetään 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.

Valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Tällaista korvausta koskevat vaatimukset käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Asiassa saatu selvitys

A on nimitetty Pohjois-Karjalan TE-keskukseen määräaikaiseen virkasuhteeseen ajalla 1.4.2009–31.12.2013. Nimittämiskirjassa perusteena määräaikaisuudelle on mainittu projektiluontoinen työ. Pohjois-Karjalan TE-keskus on muuttunut 1.1.2010 alkaen Pohjois-Karjalan ELY-keskukseksi.

Määräaikaista virkasuhdetta koskevassa hakuilmoituksessa on mainittu, että määräaikainen tehtävä sijoittuu maksatus- ja tarkastusyksikköön, joka huolehtii TE-keskuksessa EU-osarahoitettujen sekä kansallisten hankkeiden maksatuspäätösten valmistelusta, maksatuksista, neuvonnasta, varmennuksista, varmentavista ja ohjaavista valvontakäynneistä ja osaltaan myös hankkeiden koulutuksesta. Pohjois-Karjalan TE-keskuksen alueella toteutetaan ohjelmakauden 2007–2013 Manner-Suomen ohjelmia.

A:n työtehtävät ovat liittyneet projektiin F30677 (EAKR 2007–2013 toimeenpano, hallinto, tekninen tuki), joka on ollut kyseisen ohjelmakauden toteuttamisen ajaksi Euroopan aluekehitysrahaston rahoitus-, maksatus- ja tarkastustehtäviä varten perustettu niin sanottu teknisen tuen projekti. A ei ole hoitanut projektiin liittymättömiä tehtäviä.

Oikeudellinen arviointi

Esillä olevassa asiassa on ratkaistavana, onko A:n nimittämiselle määräaikaiseen virkasuhteeseen ollut valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu työn luonteeseen liittyvä peruste. Määräaikaisuudelle esitettyä perustetta arvioidaan nimittämishetkellä tiedossa olevien seikkojen perusteella.

A:n työtehtävät ovat liittyneet Euroopan unionin rakennerahasto-ohjelman toteuttamiseen ohjelmakaudella 2007–2013. Rakennerahastojen ohjelmakausien rahoitus ja hankkeiden määrä vaihtelevat ohjelmakausittain, mistä syystä myös niihin liittyvä työmäärä vaihtelee. Henkilöstöä palkataan teknisellä tuella silloin, kun lisääntynyttä työmäärää ei ole mahdollista hoitaa toimintamenoin palkatulla henkilöstöllä. Toisin kuin toimintamenoin palkattu henkilöstö, teknisellä tuella palkattu henkilöstö ei voi rahoituksen tukikelpoisuusehtojen mukaan hoitaa muita kuin rakennerahastotehtäviä. Tekninen tuki on tarkoitettu ainoastaan sen ohjelmakauden hankkeisiin liittyvien tehtävien hoitamiseksi, jolle ohjelmakaudelle tekninen tuki on osoitettu. Saadun selvityksen mukaan A on hoitanut ainoastaan Euroopan aluekehitysrahastoon liittyviä maksatus- ja tarkastustehtäviä, eikä hän ole hoitanut TE-/ELY-keskukselle kuuluvia muita tehtäviä.

Vaikka yksittäiseen ohjelmakauteen liittyvien tehtävien hoitaminen voi tosiasiassa jatkua ohjelmakauden päättymisen jälkeen, se ei yksistään ole peruste pitää ohjelmakauden nimelliseen kestoon sidottua määräaikaista virkasuhdetta valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin vastaisena. Asiassa saadun selvityksen mukaan ohjelmakauden päättymisen jälkeen jatkuneet ohjelmakauteen liittyneet aluekehitysrahaston maksatus- ja tarkastustehtävät oli mahdollista hoitaa toimintamenoilla palkatulla henkilöstöllä ilman, että teknisellä tuella palkattujen määräaikaisia virkasuhteita olisi tarvinnut jatkaa.

Kun otetaan huomioon, että A:n määräaikainen virkasuhde on ollut sidottu ohjelmakauden 2007–2013 kestoon ja että A on hoitanut ainoastaan aluekehitysrahaston rahoitus-, maksatus- ja tarkastustehtäviä varten perustettuun teknisen tuen projektiin kuuluvia tehtäviä, A:n nimittämiselle määräaikaiseen virkasuhteeseen on ollut valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu työn luonteeseen liittyvä peruste.

Määräaikaisuuden peruste on ilmennyt riittävällä tavalla määräyskirjasta, kun lisäksi otetaan huomioon määräaikaista virkasuhdetta koskevassa hakuilmoituksessa ilmoitetut tiedot.

Nimittämishetkellä vireillä ollut valtion aluehallinnon uudistamishanke (ALKU) ei ole merkityksellinen arvioitaessa A:n määräaikaisen virkasuhteen lainmukaisuutta.

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, siltä osin kuin ne koskevat A:n määräaikaisen virkasuhteen päättymisen jälkeen tehtyjä rekrytointeja, ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Maarit Lindroos ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokoski yhtyi:

”Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen. A:n hallintoriitahakemuksessa esitetyn korvausvaatimuksen enemmälti hyläten velvoitan Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen maksamaan A:lle seitsemän kuukauden palkkaa vastaavan korvauksen.

Perustelut

A on vaatinut hallinto-oikeuteen 26.6.2014 saapuneessa hallintoriitahakemuksessaan valtion virkamieslain (virkamieslaki) 56 §:n 1 momentissa tarkoitettua korvausta sillä perusteella, että hänen määräaikainen virkasuhteensa Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen on päättynyt 31.12.2013.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko A nimitetty määräaikaiseen virkasuhteeseen 1.4.2009–31.12.2013 väliseksi ajaksi ilman, että määräajaksi nimittämiselle olisi ollut virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu peruste. Tuon säännöksen mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta. Lisäksi pykälän 3 momentista ilmenee, että jos virkamies nimitetään 1 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste.

Kauppatieteiden maisteri A on nimittämiskirjalla 8.4.2009 nimitetty Pohjois-Karjalan TE-keskuksen maksatus- ja tarkastusyksikössä tarkastajan määräaikaiseen virkasuhteeseen ajaksi 1.4.2009–31.12.2013. Määräaikaisuuden perusteena on nimityskirjan mukaan projektiluonteinen työ.

Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen lausunnosta ilmenee, että A on nimitetty hoitamaan ohjelmakauteen 2007–2013 liittyviä Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) maksatus- ja tarkastustehtäviä. A ei ole hoitanut muita tehtäviä, ja hänen määräaikainen virkasuhteensa on päättynyt ohjelmakauden päättyessä. Maksatus- ja tarkastustehtävät ovat EU-ohjelmakauteen liittyvien eri projektien hallinnointiin liittyviä tehtäviä. Rahoitus-, maksatus- ja tarkastustehtäviä varten on perustettu ohjelmakauden toteuttamisen ajaksi niin sanottu teknisen tuen projekti, jonka kautta maksatus- ja tarkastustehtävien rahoitus ohjelmakaudella hoidetaan. A on nimitetty tällaiseen projektiin.

Asiassa on arvioitava, onko A:n työn luonne edellyttänyt määräaikaista virkasuhdetta virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Tehtävät, joihin A on otettu ohjelmakauden loppuun asti, eivät ole olleet ohjelmakausittain mahdollisesti vaihtuvien hankkeiden sisältöön liittyviä, vaan ne ovat olleet ohjelmakautena EU-rahoitusta saavien eri hankkeiden hallinnointiin liittyviä maksatus- ja tarkastustehtäviä. Kuten ELY-keskuskin on lausunnossaan todennut, hankkeiden hallinnointi jatkuu yleensä melko saman tyyppisenä ohjelmakaudesta toiseen. Työn luonteen ei tällaisissa tehtävissä voida katsoa edellyttävän määräaikaista virkasuhdetta virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Määräaikaisuus ei voi perustua siihen, että rahoituskehykset ja hankkeiden määrä vaihtelevat ohjelmakausittain, kun kysymyksessä olevat hankkeiden hallinnointiin liittyvät tehtävät kuitenkin ovat viraston pysyväisluonteisia tehtäviä. Määräaikaisuus ei voi perustua myöskään siihen, että ohjelmakauden rahoitus-, maksatus- ja tarkastustehtävät on virastossa järjestetty omaksi teknisen tuen projektikseen. Vailla merkitystä on, että silloin kun A nimitettiin määräaikaiseen virkasuhteeseen, virastossa oli suunnitteilla uudenlainen tapa organisoida hallinnollisesti esillä olevia tehtäviä. Edelleen arvioitaessa sitä, onko työnantajalla huhtikuussa 2013 ollut peruste nimittää A määräajaksi, merkitystä ei ole sillä, että A:ta ei ole nimitetty toistuvasti määräaikaiseen virkasuhteeseen.

Korkein hallinto-oikeus on aiemmin päätöksessään KHO 18.4.2011 taltionumero 1115 hyväksynyt sen, että vuosiksi 2002, 2003 ja 2004–2006 tehdyt nimitykset rakennerahastokoordinaattorin ja EU-koordinaattorin määräaikaisiin virkasuhteisiin ovat johtuneet työn luonteesta virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Päätöksessä otettiin huomioon, että erilaiset rakennerahastotuet myönnetään ohjelmakausittain, jolloin myös työvoiman tarve ja teknisen tuen määrä voi vaihdella. Katson, että ainakaan enää vuonna 2009, jolloin A on nimitetty määräaikaiseen virkasuhteeseen, EU-rahoitusta saavien hankkeiden maksatus- ja tarkastustehtävien ei voida katsoa edellyttäneen määräaikaista virkasuhdetta.

Määräaikaisen virkanimityksen laillisuutta arvioitaessa merkitystä ei esillä olevassa asiassa ole myöskään sillä, olisiko työnantaja virkasuhteen päättyessä voinut palkata A:n aiempia tehtäviä vastaaviin tai muihin tehtäviin. Virkamieslain 56 §:n 1 momentin kannalta merkitystä on kuitenkin sillä, että virkasuhde virastoon on päättynyt sen vuoksi, ettei A:ta enää ole nimitetty ELY-keskuksen virkamieheksi.

Edellä todettuun nähden katson, että A on nimitetty määräaikaiseen virkasuhteeseen 1.4.2009–31.12.2013 väliseksi ajaksi ilman, että määräajaksi nimittämiselle olisi ollut virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu peruste. Katson siten, että A:lla on oikeus virkamieslain 56 §:n 1 momentissa tarkoitettuun korvaukseen.

Korvauksen määrää arvioidessani olen ottanut huomioon A:n iän, hänen palvelussuhteensa keston sekä hänen mahdollisuutensa saada tulevaisuudessa ammattiaan tai koulutustaan vastaavaa työtä.

Velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikuluja koskevasta vaatimuksesta enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen niiden osalta samalla kannalla kuin enemmistö.”

 
Julkaistu 14.5.2018