KHO:2018:76

Maankäyttö ja rakentaminen – Ranta-asemakaava – Matkailupalvelujen alue – Ranta-asemakaavan sisältövaatimukset – Rantarakentamisen mitoitus – Vapaan rantaviivan vaatimus – Virkistystarpeiden huomioon ottaminen

Vuosikirjanumero: KHO:2018:76
Antopäivä: 15.5.2018
Taltionumero: 2314
Diaarinumero: 3281/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:76

Ranta-asemakaava oli laadittu matkailupalvelukokonaisuuden toteuttamiseksi joen ranta-alueelle. Kaava-alueella oli jokeen rajoittuvaa luonnollista rantaviivaa 500 metriä ja muunnettua rantaviivaa noin 125 metriä. Joen ranta-alueet olivat paikoin hyvin tiheään rakennettuja. Kaava-alueella oli olemassa oleva loma-asunto. Ranta-asemakaavassa oli osoitettu joen rantaan ulottuva laaja yhteiskäyttöinen lähivirkistysalue (VL-yk) ja tälle alueelle rantaviivan tuntumaan saunan rakennusala sekä rantaviivaan rajoittuva olemassa olevaa loma-asuntoa varten tarkoitettu loma-asuntojen korttelialue yhdelle enintään kaksiasuntoiselle loma-asunnolle (RA) ja samoin rantaviivaan rajautuvia maa- ja metsätalousalueita (M). VL-yk-alueen ja M-alueiden taustamaastoon oli osoitettu muun ohella matkailua palvelevia korttelialueita (RM), joille oli kaavassa osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 1 800 kerrosneliömetriä.

Matkailupalveluihin liittyvää rakentamista voitiin sinänsä osoittaa erilaisin mitoitusperustein ja myös tehokkaammin kuin tavanomaisen loma-asumisen alueille. Siten pelkästään se seikka, että sallittavan lomarakentamisen määrän arvioinnissa apuvälineenä käytettävä rantarakentamisen mitoitus ylitti jo nykytilanteessa ranta-asemakaava-alueilla yleisesti hyväksyttävän mitoituksen, ei ollut kaavan lainmukaisuuden arvioinnissa ratkaisevaa. Maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt ranta-asemakaavan sisältövaatimukset oli kuitenkin otettava huomioon myös silloin, kun ranta-asemakaavassa osoitettiin matkailua palvelevaa rakentamista ranta-alueelle.

Kun otettiin huomioon matkailupalvelukokonaisuutta varten osoitettu rakentamisen määrä ja sen sijoittuminen joen ranta-alueelle, tuli kaava-alueen ranta lähes kokonaisuudessaan varatuksi rantaan tukeutuvaan rakentamiseen. Ranta-asemakaavan maankäyttöratkaisusta seurasi, että kaavan ranta-alueelle ei jäänyt riittävästi maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Kun myös otettiin huomioon joen varren rakentamistilanteesta saatu selvitys ja se, että ranta-asemakaavassa osoitetut virkistysalueet olivat osa kaavan matkailupalvelukokonaisuutta, kaavaa laadittaessa ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 9 kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävästi otettu huomioon virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä. Ranta-asemakaava oli siten lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § 2 momentti 9 kohta, 54 § 4 momentti, 73 § 1 momentti

Ks. ja vrt. KHO 2014:89

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1.6.2017 nro 17/0179/2

Asian aikaisempi käsittely

Hausjärven kunnanvaltuusto on 14.06.2016 tekemällään päätöksellä (§ 33) hyväksynyt Niittylän ranta-asemakaavan Hausjärven kunnassa sijaitseville kiinteistöille 86-410-8-144 (Niittylä), 86-410-8-87 (Niittylä II) ja 86-410-9-393 (Niittylä III). Kaava-alue sijaitsee Puujoen rannalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on myös hylännyt A:n ja kaava-alueen maanomistajan B:n esittämät vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

Pykälän 4 momentin mukaan jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä annetun ympäristöministeriön asetuksen 1 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) nojalla laadittavissa maakunta-, yleis- ja asemakaavoissa käytetään tämän asetuksen liitteen mukaisia merkintöjä. Kaavoissa voidaan tarvittaessa käyttää muitakin merkintöjä. Kun kaavassa käytetään tämän asetuksen mukaista merkintää, sitä tulee käyttää asetuksessa esitetyssä tarkoituksessa. Merkintää voidaan täsmentää kaavamääräyksillä.

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Niittylän ranta-asemakaava-alueen muodostavat Hausjärven kunnan Oitin kylässä sijaitsevat tilat Niittylä RN:o 8:144, Niittylä II RN:o 8:87 ja Niittylä III RN:o 8:393. Kaava on laadittu maanomistajan aloitteesta. Noin 11 hehtaarin suuruinen kaava-alue sijaitsee Oitin taajaman luoteispuolella noin 3 km taajaman keskustasta Puujoen rannalla. Kaava-alue on vanhan maatilan aluetta, johon sisältyy peltoaluetta ja metsäpohjaa. Alueella on talouskeskus, jonka rakennukset ovat osittain rappeutuneet käyttämättöminä sekä vanha loma-asunto. Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaavalla on tarkoitus osoittaa kaava-alueelle lähinnä matkailutoimintoja varten oma- ja yhteisrantaista loma-asutusta.

Kaava-alueella ei ole yleiskaavaa eikä aiempaa ranta-asemakaavaa. Kanta-Hämeen 1. vaihemaakuntakaavassa kaava-alue on rantavyöhykettä lukuun ottamatta matkailupalvelujen aluetta RM. Rantavyöhyke on osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL). Alueilla on voimassa MRL 33 §:n mukainen rakentamisrajoitus. Maakuntakaava on vahvistettu vuonna 2014.

Puujoen rannalle noin kilometrin etäisyydelle on vuonna 2009 hyväksytty golf- ja matkailualueen ranta-asemakaava, joka on vielä toteutumatta.

Kaavalla muodostuu kolme matkailua palvelevien rakennusten korttelialuetta (RM), loma-asuntorakennusten korttelialue (RA), huoltorakennusten korttelialue (AH), yhteiskäyttöinen palstaviljelyalue (RP-yk), yhteiskäyttöistä lähivirkistysaluetta (VL-yk) ja maa- ja metsätalousaluetta (M). Kaavamääräysten mukaan RM-alueille saa rakentaa matkailua palvelevia yksi- tai kaksiasuntoisia enintään 50 k-m²:n suuruisia majoitusrakennuksia. Alueille on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 1 800 km². Kaavaselostuksen mukaan RM-alueiden tehokkuusluku (e) eli kerrosalan suhde rakennuspaikan pinta-alaan on noin 0,08. Kaavamääräyksen mukaan korttelia ei saa lohkoa useammaksi rakennuspaikaksi. Rakennuslupien myöntämisen yhteydessä on hyväksytettävä rakennuslupaviranomaisella korttelikohtaiset toteuttamissuunnitelmat. RA-alueelle saa rakentaa yhden enintään kaksiasuntoisen loma-asunnon sauna- ja talousrakennuksineen. AH-alueelle saa rakentaa maatalous- ja matkailutoimintaa varten kokoontumis-, huolto- ja varastorakennuksia. Alueen tehokkuusluku (e) on 0,25. Yhteiskäyttöinen palstaviljelyalue on tarkoitettu RM-kortteleiden käyttöön harrasteviljelyä varten. Alueelle saa rakentaa käyttötarkoituksen mukaisia rakenteita ja laitteita. Yhteiskäyttöinen lähivirkistysalue on tarkoitettu kaava-alueen tilojen yhteiskäyttöön. Alueelle saa rakentaa uintia ja veneilyä palvelevia rakenteita, katoksia, laitteita, pelikenttiä, vesialtaita sekä erikseen osoitetulle rakennusalalle yhden enintään 40 k-m²:n suuruisen saunarakennuksen vähintään 15 metrin etäisyydelle keskiveden mukaisesta rantaviivasta. Kaavassa on osoitettu RM-, RA- ja AH-alueille rakennusalat.

Kaavalla osoitettu omarantainen lomarakennuspaikka on jo ennestään olevan mökin kohdalla Puujoen rannassa. Kaavaselostuksen mukaan RM-alueille tulee kevytrakenteisia, pääasiassa kesäkäytössä olevia niin sanottuja puutarhamökkejä. Asiakirjoista ilmenee, että niiden käytön on suunniteltu perustuvan joko omistukseen tai vuokraukseen.

Kaava-alueen tiloilla on Puujoen luonnollista rantaviivaa noin 500 metriä. Puujoki on kaava-alueen kohdalla karttatarkastelun perusteella noin 20–50 metriä leveä. Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueen luonnollisesta kokonaisrantaviivasta metsätalousalueen osuus on noin 320 metriä, yhteiskäyttöisen lähivirkistysalueen osuus noin 100 metriä ja rakennuskorttelin osuus noin 80 metriä. Karttatarkastelun perusteella RM-alueet sijoittuvat lähimmillään 120 metrin etäisyydelle rannasta. Kaavaselostuksessa on todettu, että kaavan pääkäyttötarkoitus on matkailukäyttö (RM), jolloin mitoitus ei määräydy rantaviivamitoituksen perusteella kuin kaavassa osoitetun RA-rakennuspaikan osalta.

Kaavaselostuksessa on lyhyesti käsitelty myös yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymistä.

Kunnanhallituksen lausunnossa on todettu, että Puujoen yläjuoksulle ranta-asemakaavoitetut golfkentän yhteydessä olevat lomarakennuspaikat sijoittuvat takamaastoon ja ne on kaavassa edellytetty liitettäväksi kunnalliseen vesi- ja jätevesihuoltoverkostoon, jotta vesistöä ei kuormiteta. RM-alueita koskevilla korttelikohtaisilla toimintasuunnitelmilla huomioidaan korttelialueiden sisäisen rakentamisen yhdenmukaisuus. Suunnitelma sitoo korttelin rakentamisen toteutustavan.

Kaava-aluetta koskevassa luontoselvityksessä 11.9.2010 on todettu muun muassa, että Puujokea peittää laajoina kasvustoina ulpukka ja että alueen kasvillisuus on lähes täysin ihmisen muovaamaa. Luontoselvityksessä 25.5.2016 todetaan, ettei suunnittelualueella esiinny sellaisia tärkeitä elinympäristöjä eikä eliölajeja, jotka erityisesti tulisi huomioida maankäytön suunnittelussa. Karttatarkastelun perusteella Puujoen ranta-alueet ovat paikoin hyvin tiheään rakennettuja. Rakentamisalueiden ulkopuolella jokea ympäröivät suurelta osin laajat peltoalueet.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on 25.6.2013 antamallaan päätöksellä numero 13/0388/2 kumonnut Hausjärven kunnanvaltuuston päätöksen 25.9.2012 § 66, jolla valtuusto oli hyväksynyt nyt kyseessä olevaa aluetta koskevan ranta-asemakaavan.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Maakuntakaavan huomioon ottaminen ja osayleiskaavan/asemakaavan tarve

Kaavamerkintöjen mukaan alue on pääosin osoitettu matkailua palveleviin tarkoituksiin, joten kaava ei ole maakuntakaavan vastainen. Kun otetaan huomioon kaava-alueen koko ja alueen käyttötarkoitus yleiskaavalle asetetut sisältövaatimukset on otettu riittävästi huomioon kaavaa laadittaessa. Alueen suunniteltu käyttö huomioiden, kaavoitus on voitu toteuttaa ranta-asemakaavana.

Rakentamisen määrä

Hallinto-oikeudelle toimitetussa Niittylän ranta-asemakaavan valmisteluaineistossa ei ole erillistä mitoitusselvitystä. Kaava-alueen luonnollisen rantaviivan pituus on noin 500 metriä. Puujoen kapeudesta johtuen luonnollista rantaviivaa voidaan mitoitusta laskettaessa huomioida vain 1/4 eli noin 125 metriä. Jo rakennettu loma-asunto huomioiden alueen toteutunut rakentamistiheys on siten 8 rakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri. Tämä on enemmän, kuin mitä ranta-asemakaavoilla yleensä voidaan osoittaa. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu tavanomaisessa rantarakentamisessa edellyttää, että kaikille emätiloille annetaan yhtäläinen mahdollisuus rakentamiseen luonnonolosuhteet ja ympäristö huomioon ottaen. Tällöin tarkastellaan keskenään niitä alueen maanomistajia, joiden olosuhteet ovat samanlaiset. Elinkeinotoimintaa tukeviin palveluihin ja toimintoihin ei yleensä sovelleta samoja mitoitusperiaatteita kuin loma-asuntojen rakentamiseen. Maankäyttö- ja rakennuslaki sallii myös sen, että eri käyttötarkoituksiin varatuille alueille osoitetaan eri määrä rakennusoikeutta. Niittylän ranta-asemakaavan suunnittelualueen mitoitus poikkeaa tavanomaisesta rantarakentamisesta. Kun otetaan huomioon kaavassa AH- ja RM-korttelialueille osoitettu käyttötarkoitus, kaavaa ei ole pidettävä lainvastaisena yksinomaan sillä perusteella, että kaava-alueelle on osoitettu mahdollisesti enemmän rakentamista kuin lähialueen tavanomaisen loma-asumisen alueille on osoitettu tai olisi mahdollista osoittaa.

Niittylän ranta-asemakaavassa lähin uusi varsinaisten loma-asuntojen rakentamiseen käytettävä alue sijoittuu noin 120 metrin etäisyydelle Puujoen rantaviivasta. Yhteiskäyttöön tarkoitetun saunarakennuksen rakennusalaa koskevan merkinnän osoittaminen merkitsee myös rantavyöhykkeen varaamista rakentamiseen. Saunarakennuksen rantaa varaava vaikutus ei välttämättä ole niin suuri kuin omarantaisella lomarakennuksella. Rantasaunaa vastapäätä ei sijaitse olemassa olevia rakennuksia. A:n tila sijaitsee alueen itäpuolella vinosti kaava-aluetta vastapäätä Puujoen toisella rannalla. Rantaviivasta noin 100 metriä on yhteiskäyttöaluetta, johon saa rakentaa kaavamääräyksen mukaan saunan ohella katoksia ja laitteita. Loma-asuntorakentamisen korttelialuetta on noin 80 metriä ja loppuosa eli noin 320 metriä on metsätalousaluetta. Kun otetaan huomioon kaava-alueen rakentamisesta täysin vapaa alue sekä se, että pääosa RM-alueista ja AH-alue sijoittuvat rantavyöhykkeen ulkopuolelle, kaavaratkaisu täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 3 kohdan vaatimuksen siitä, että ranta-alueelle tulee jättää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Puujoelle aiheutuva rasitus

Golfkentän yhteydessä olevat lomarakennuspaikat tullaan liittämään kunnalliseen vesi- ja jätevesihuoltoverkostoon. Kun lisäksi otetaan huomioon palstaviljelyalueen ja rantaviivan välisen suojavyöhykkeen leveys, kaavasta ei aiheudu Puujoelle sellaista lisärasitusta, että kaava tällä perusteella olisi lainvastainen.

Muut valitusperusteet

Kaavassa on osoitettu RM-kortteleihin rakennusalat, jotka määräävät minkä alueen sisälle saa rakentaa kaavassa esitetyn enimmäismäärän korttelialueen käyttötarkoituksen mukaisesti. Vaikka yksittäisten rakennusten rakennusaloja ei ole osoitettu, on kortteleiden rakennusalat rakennusten koko ja käyttötarkoitus huomioiden määrätty kaavassa riittävällä tavalla. Myöskään saunan osalta käytetty merkintätapa ei tee kaavasta lainvastaista. RP-yk-alueen käyttötarkoituksen mukaisten rakenteiden ja laitteiden rakentamisoikeus ei edellytä, että rakennusoikeuden määrä tulisi osoittaa kaavassa.

Korttelikohtaisilla toteuttamissuunnitelmilla on tarkoitus varmistaa korttelialueiden sisäisen rakentamisen yhdenmukaisuus. Suunnitelmilla ei voida syrjäyttää lain säännöksiä. Vaikka maankäyttö- ja rakennuslaki ei tunne kyseisenlaisia toteuttamissuunnitelmia, kaavamääräys ei tee kaavasta lainvastaista.

Loppujohtopäätös

Kunnalla on itsehallintonsa puitteissa oikeus päättää millainen kaava alueelle hyväksytään. Hallinto-oikeus ei voi kumota kunnanvaltuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa sillä perusteella, että toisenlainen kaavaratkaisu olisi valittajan käsityksen mukaan tarkoituksenmukaisempi. Kaavapäätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian luonne huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että B joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Paula Pihlava ja Virpi Juujärvi. Esittelijä Marketta Lehtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Kaavaa ei ole hyväksyttävä miltään osin. B on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaava-alueen kiinteistöillä on muunnettua rantaviivaa Puujoen varrella 125 metriä. Kaavassa osoitettu rakentaminen sijoittuu rantavyöhykkeelle.

Kaavan RM- ja AH-alueille sallittu yhteensä 2 300 kerrosneliömetrin rakennusoikeus on ehdottomasti liiallinen alueen sijainti huomioon ottaen. Sama koskee 40 kerrosneliömetrin suuruisen saunan rakentamista kaavan VL-yk-alueelle. Saunarakennus ei ole talousrakennus, vaan itsenäinen rantaa rakentamiseen varaava lomarakennukseen rinnastettava rakennus. RP-yk-alueen rakennusoikeutta ei ole määritelty, vaikka sinne voidaan rakentaa.

Puujoki on niin kapea, että sen varteen ei voida ranta-asemakaavaa koskevat säännökset ja yleiset mitoitusperusteet huomioon ottaen sallia rakentamista kaavassa esitetyllä tavalla. Rantaviiva oikeuttaisi ainoastaan yhteen rantarakennuspaikkaan, joka on jo käytetty. Päätös on yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.

Kaavassa ei ole osoitettu RM-alueille rakennettavien rakennusten rakennusaloja. RM-aluetta koskevasta kaavamääräyksestä ja kaavaselostuksesta ei käy ilmi, mitä tarkoitetaan korttelikohtaisella toteuttamissuunnitelmalla.

Yhteiskäyttöisen palstaviljelyalueen (RP-yk) ei voida katsoa palvelevan matkailua. Ilmeisesti RM-alueet on tarkoitettu pysyväisluonteiseen asumiseen ja kaavahankkeessa on kysymys siirtolapuutarha-alueesta. Tämä on maakuntakaavan vastaista.

RP-yk-alueelta liukenee palstaviljelyn vuoksi lannoitteita ja tuholaisaineita Puujokeen, koska 50 metrin päässä joesta sijaitsevat viljelykset viettävät joen suuntaan. Kaavaselostuksessa mainitaan, että kaava-alueesta noin kilometrin päässä Puujoen yläjuoksulle päin on vuonna 2009 hyväksytty golf- ja matkailualueen ranta-asemakaava. Tuolle alueelle on osoitettu noin 50 lomarakennuksen rakennusoikeus golfkentän lisäksi. Nyt kysymyksessä olevan kaavan hyväksyminen merkitsisi siten Puujoen rasituksen huomattavaa nousua.

Puheena olevan alueen kaavoitusta ei tulisi toteuttaa maanomistajan laatimana ranta-asemakaavana, koska se ei ota huomioon koko lähialueen nykyistä ja tulevaa rakentamista. Kaavassa on annettu yhdelle maanomistajalle huomattava rakennusoikeus selvittämättä, mitä vaikutuksia sillä on lähitilojen rakentamiseen. Kaavoitus tulisi alueen tiheän rakentamisen ja tulevan rakentamisen tarpeen vuoksi käsitellä kunnan laatimalla osayleiskaavalla tai asemakaavalla. Puujoen yläjuoksu on kaava-alueesta lähtien pohjoisrannalla täyteen rakennettu.

Kaavaselostuksen yleiskaavallinen selvitys ei korvaa yleiskaavan puuttumista.

Hausjärven kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa kunnanhallitus on esittänyt, että A:n valitus hylätään.

B on antanut selityksen kaava-alueen maanomistajana. B on selityksessään vaatinut, että A:n valitus hylätään ja A velvoitetaan korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen. B on myös vaatinut, että A velvoitetaan korvaamaan B:lle valitusten käsittelyn vuoksi saamatta jääneet matkailutulot. B on selityksessään lisäksi todennut muun ohella, että Puujoen rantavyöhykkeelle ei ole osoitettu yhtään uutta lomarakennuksen rakennuspaikkaa. RM-korttelialueet on osoitettu maakuntakaavan RM-aluevarauksen perusteella. RM-korttelialueiden matkailukäyttö voi olla myös pidempiaikaiseen vuokraukseen perustuvaa, jolloin mahdollisuus palstanviljelyyn on alueen yksi käyttömuoto. Saunarakennukset ovat aina talousrakennuksia. Kaava-alueen rakentaminen ei vaikuta muiden maanomistajien rakennusoikeuksiin alueen ympäristössä.

A on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty B:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki B:n selityksessään esittämää vahingonkorvausvaatimusta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. A:n valitus hyväksytään pääasian osalta. Hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan pääasian osalta.

3. A:n ja B:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei oikeudenkäyntikuluratkaisun osalta muuteta.

4. A:n ja B:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi vaatimus on jätettävä tutkimatta.

2. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Pykälän 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 9 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) 73 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että ranta-alueelle tulee myös jättää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Rakentamattomien alueiden riittävyys ratkaistaan tapauskohtaisesti. Harkinnassa on tällöin otettava huomioon muun ohessa rantaluonto ja virkistyskäyttö.

Ranta-asemakaava-alue ja kaavassa osoitettu maankäyttö

Kysymyksessä oleva ranta-asemakaava-alue muodostuu Hausjärven kunnassa sijaitsevista kiinteistöistä 86-410-8-144, 86-410-8-87 ja 86-410-9-393. Kaava-alueen pinta-ala on 11,2 hehtaaria ja sillä on Puujokeen rajoittuvaa luonnollista rantaviivaa 500 metriä. Puujoki on kaava-alueen kohdalla 15-50 metrin levyinen. Puujoen kapeudesta johtuen rantarakentamisen mitoituksessa huomioon otettavan muunnetun rantaviivan pituus kaava-alueella on noin 125 metriä. Karttatarkastelun perusteella Puujoen ranta-alueet ovat paikoin hyvin tiheään rakennettuja.

Alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Ranta-asemakaava-alueen ranta-alue kuuluu kokonaisuudessaan noin 100 metriä leveänä vyöhykkeenä Kanta-Hämeen 1. vaihemaakuntakaavassa Puujoen eteläpuolelle osoitettuun joenvartta myötäilevään laajempaan lähivirkistysalueeseen (VL). Tämän maakuntakaavan lähivirkistysalueeseen kuuluvan vyöhykkeen taustamaastossa oleva osa ranta-asemakaava-alueesta sijoittuu maakuntakaavassa osoitettuun ja samoin kaava-alueen ulkopuolelle ulottuvaan matkailupalvelujen alueeseen (RM).

Ranta-asemakaavassa on osoitettu loma-asuntojen korttelialue (RA) yhdelle enintään kaksiasuntoiselle loma-asunnolle sauna- ja talousrakennuksineen, kolme matkailua palvelevien rakennusten korttelialuetta (RM) ja huoltorakennusten korttelialue (AH). Kaavassa on lisäksi osoitettu yhteiskäyttöinen palstaviljelyalue, joka on tarkoitettu RM-kortteleiden käyttöön harrasteviljelyä varten (RP-yk), yhdyskuntateknisen huollon alue (ET) sekä puistomuuntamon alue (EN). Muutoin kaava-alue on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M) ja yhteiskäyttöiseksi lähivirkistysalueeksi (VL-yk). Viimeksi mainitulle alueelle rantaviivan tuntumaan on osoitettu saunan rakennusala (s).

Rakennusoikeutta kaavassa on osoitettu RM-korttelialueille yhteensä 1 800 kerrosneliömetriä, RA-korttelialueelle loma-asuntoa ja saunaa varten yhteensä 175 kerrosneliömetriä, ET-alueelle huoltorakennusta varten 80 kerrosneliömetriä ja EN-alueelle energiahuollon laitteita varten 30 neliömetriä. AH-korttelialueelle rakennusoikeus on osoitettu tehokkuudella e=0.25. VL-yk-alueella sijaitsevaa saunarakennusta varten on osoitettu rakennusoikeutta 40 kerrosneliömetriä. VL-yk-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan mainitulle alueelle saa rakentaa myös uintia ja veneilyä palvelevia rakenteita, katoksia, laitteita, pelikenttiä, vesialtaita sekä kaava-alueen sisäisiä teitä.

RM-korttelialueet rajoittuvat yhtenäiseen VL-yk-alueeseen ja ne sijaitsevat VL-yk-alueelle rantaviivan tuntumaan osoitetun saunarakennuksen taustamaastoon siten, että lähimmillään niiden etäisyys rantaviivasta on noin 120 metriä. RM-korttelialueet sijoittuvat alueelle, joka on pääosin käytöstä poistuneen maatilan pelto- ja niittyaluetta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Ranta-asemakaavassa osoitettu rantaviivaan rajautuva VL-yk-alue ja sille rantaviivan tuntumaan osoitettu saunarakennus sekä saunarakennuksen taustamaaston avoimelle alueelle VL-yk-alueeseen rajautuvina osoitetut RM-alueet muodostavat rantavyöhykkeelle sijoittuvan matkailupalvelukokonaisuuden. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (esimerkiksi KHO 2014:89) on todettu, että matkailupalveluihin liittyvää rakentamista voidaan osoittaa erilaisin mitoitusperustein ja myös tehokkaammin kuin tavanomaisen loma-asumisen alueille. Siten pelkästään se seikka, että sallittavan lomarakentamisen määrän arvioinnissa apuvälineenä käytettävä rantarakentamisen mitoitus ylittää jo nykytilanteessa ranta-asemakaava-alueilla yleisesti hyväksyttävän mitoituksen, ei ole kaavan lainmukaisuuden arvioinnissa ratkaisevaa. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ranta-asemakaavalle säädetyt sisältövaatimukset on kuitenkin otettava huomioon myös silloin, kun ranta-asemakaavassa osoitetaan matkailua palvelevaa rakentamista ranta-alueelle.

Ranta-asemakaava-alueella on luonnollista rantaviivaa Puujoen varrella noin 500 metriä. Kaavaselostuksen mukaan tästä on VL-yk-alueen osuutta noin 100 metriä ja RA-korttelin osuutta 80 metriä. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu matkailupalvelukokonaisuudesta ja sille osoitetun rakentamisen määrästä, tulee RA-korttelin ohella myös VL-yk-alueen rantaosuus kokonaisuudessaan varatuksi rantaan tukeutuvaan rakentamiseen. Karttatarkastelun perusteella tähän matkailupalvelukokonaisuuteen kuuluvat RM-korttelialueet sijoittuvat osittain myös rantaan osoitettujen M-alueiden taustamaastossa. Tähän nähden myöskään M-alueita ei voida kokonaisuudessaan lukea sellaisiksi alueiksi, joille rantaan tukeutuvan rakentamisen vaikutukset eivät ulotu.

Ranta-asemakaavan maankäyttöratkaisusta seuraa, että kaavan ranta-alueelle ei jää riittävästi maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Kun myös otetaan huomioon Puujoen varren rakentamistilanteesta saatu selvitys ja se, että ranta-asemakaavassa osoitetut virkistysalueet ovat osa kaavan matkailupalvelukokonaisuutta, kaavaa laadittaessa ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 9 kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävästi otettu huomioon virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä. Maakuntakaavassa Puujoen ranta-alueelle on osoitettu yhtenäinen lähivirkistysaluevyöhyke. Maakuntakaava ei näin ollen myöskään puolla ranta-asemakaavan maankäyttöratkaisua, jossa suuri osa rantavyöhykkeestä on tosiasiassa varattu rakentamiseen osoitettujen alueiden käyttöön.

Ranta-asemakaava on edellä lausutuilla perusteilla lainvastainen. Tämän vuoksi kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava pääasian osalta.

3. Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, ei ole kohtuutonta, että A korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta on joutunut hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että B on joutunut hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 15.5.2018