KHO:2018:85

Taksinkuljettajan ajolupa – Luvan myöntämisen este – Perustuslaki – Elinkeinovapaus – Liikenneturvallisuus – Ilmeinen ristiriita

Vuosikirjanumero: KHO:2018:85
Antopäivä: 6.6.2018
Taltionumero: 2690
Diaarinumero: 3421/2/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:85

Trafi oli 19.12.2016 hylännyt A:n taksinkuljettajan ajolupaa koskevan hakemuksen, koska A oli 10.5.2014 syyllistynyt kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta. A oli henkilöauton ja pakettiauton kuljettamiseen oikeuttavalla ajokortilla erehdyksessä ajanut viiden kilometrin matkan autoa, joka oli rekisteröity kevytkuorma-autoksi. Hänet oli tämän johdosta tuomittu sakkorangaistukseen ja määrätty ajokieltoon.

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan syyllistyminen kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta ajoluvan hakemista edeltäneen viiden vuoden aikana merkitsi ehdotonta estettä ajoluvan saamiselle. Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksensä perusteluissa mainituista syistä välttämättömäksi arvioida käsillä olevan yksittäistapauksen yhteydessä, muodostuiko lain soveltamisen lopputulos asiassa perustuslain vastaiseksi. Koska tällaista elinkeinovapauden rajoitusta ei voitu selvästikään pitää välttämättömänä toisen perusoikeuden takaamiseksi eli liikenne- ja asiakasturvallisuuden saavuttamiseksi, lainkohta oli jätettävä tässä tapauksessa soveltamatta. Äänestys 4–1.

Suomen perustuslaki 7 § 1 momentti, 18 § 1 momentti ja 106 §

Laki taksinkuljettajien ammattipätevyydestä 9 § 2 momentti 1 kohta

Ks. ja vrt. KHO 2010:82

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 21.6.2017 nro 17/0213/2

Asian aikaisempi käsittely

Liikenteen turvallisuusvirasto (jäljempänä myös Trafi) on päätöksellään 19.12.2016 taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 4 §:n ja 9 §:n sekä rikoslain 23 luvun 10 §:n perusteella hylännyt A:n taksinkuljettajan ajolupaa koskevan hakemuksen.

Trafi on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

A on syyllistynyt kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta 10.5.2014. Jos hakija on kyseessä olevasta teosta lainvoimaisesti rangaistu, se estää luvan myöntämisen viideksi vuodeksi eteenpäin. Hakija ei ole vastineessaan tuonut esille sellaisia asioita, jotka vaikuttaisivat harkintaan siinä määrin, että lupa voitaisiin myöntää.

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

A on vaatinut, että Liikenteen turvallisuusviraston päätös kumotaan ja taksinkuljettajan ajolupa myönnetään.

A on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Trafi ei ole perustellut päätöstään riittävästi. A on henkilöauton ja pakettiauton kuljettamiseen oikeuttavalla ajokortilla erehdyksessä ajanut viiden kilometrin matkan autoa, joka on rekisteröity kevytkuorma-autoksi. A:n ystävällä on samanlainen auto rekisteröitynä pakettiautoksi. A on kärsinyt poliisin määräämän ajokiellon, ja häntä rangaistaan toistamiseen siten, että hän on menettämässä työmahdollisuutensa, ainoan työpaikkansa ja säästämänsä rahat koulua varten. Lisäksi A:llä on hankkimaansa omakotitaloon asuntolainaa. Hän ei voi hoitaa lainan lyhennyksiä ilman mahdollisesta taksinkuljettajan työstä saatua tuloa. Muiden töiden saaminen alueelta on hankalaa.

Liikenteen turvallisuusvirasto on antanut lausunnon.

A on antanut vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Liikenteen turvallisuusviraston päätöksen ja palauttanut asian perusteluista ilmenevistä syistä Liikenteen turvallisuusvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Trafi on hylännyt A:n tekemän taksinkuljettajan ajolupaa koskevan hakemuksen, koska A on 10.5.2014 syyllistynyt kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta. Rikostaustaselvityksen mukaan Pohjanmaan poliisilaitos on määrännyt A:n 10.5.2014 tehdystä rikoslain 23 luvun 10 §:n mukaisesta kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta yhden kuukauden pituiseen ajokieltoon ja Pohjanmaan syyttäjävirasto on vahvistanut rangaistusmääräyksen 15.7.2014. Trafi on taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 11 §:ään viitaten päätöksessään todennut, että hylkäämisen perusteena oleva kulkuneuvon kuljettaminen oikeudetta estää ajoluvan myöntämisen 10.5.2019 asti.

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 4 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan taksinkuljettajan ajoluvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakija on muutenkin henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan sopiva taksinkuljettajaksi. Mainittua edellytystä on täsmennetty lain 9 §:ssä, jonka 2 momentin 1 kohdan mukaan hakijaa ei pidetä sopivana taksinkuljettajaksi, jos hän on ajoluvan hakemista edeltäneen viiden vuoden aikana syyllistynyt muun ohella rikoslain 23 luvun 10 §:ssä tarkoitettuun kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta. Törkeä liikenneturvallisuuden vaarantaminen, rattijuopumus ja törkeä rattijuopumus on tekoina rinnastettu kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta. Momentin 2 kohdassa on mainittu teot, joihin syyllistyminen luvan hakemista edeltäneen vuoden aikana johtaa siihen, ettei hakijaa pidetä sopivana taksinkuljettajaksi. Tällaisia tekoja ovat liikenneturvallisuuden vaarantaminen, joka osoittaa vakavaa piittaamattomuutta liikenneturvallisuutta kohtaan, tai syyllistyminen muuhun liikennerikkomukseen siten, että edellytykset ajokieltoon määräämiselle ajokorttilain 65 §:n 1 tai 2 momentin perusteella täyttyvät.

Edellä mainitun 9 §:n esitöiden (HE 33/2009 vp) mukaan sopivuuteen keskeisesti vaikuttavat tekijät muodostavat esteen tehtävässä toimimiselle. Niitä arvioidaan rikostaustan perusteella. Ajokieltoon johtavien tekojen kohdalla ei ole tarvetta arviointiin siitä, onko tekoja pidettävä osoituksena sopimattomuuteen vai ei. Tekoja pidetään sinällään osoituksena tehtävään kelpaamattomuudesta ilman erillistarkastelua. Liikennerikosten kohdalla 2 momentin 1 kohdassa kysymykseen tulisivat vakavat liikennerikokset, kuten kulkuneuvon kuljettamien oikeudetta. Tarkastelujaksona ovat viiden vuoden sisällä ennen luvan hakemista tapahtuneet teot.

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n mukainen sääntelytapa poikkeaa ehdottomuudessaan muissa liikenteenharjoittamiseen liittyvissä laeissa käytetyistä sääntelytavoista. Taksiliikennelain 7 §:ssä säädetään siitä, milloin luvan hakija ei täytä lain 6 §:n 1 momentissa säädettyä hyvämaineisuuden vaatimusta. Pykälässä on lueteltu erilaisia rikoslaissa rangaistavaksi säädettyjä tekoja ja muun ohella vankeusrangaistusten pituuksia. Lisäedellytyksenä on, että teot osoittavat hakijan olevan ilmeisen sopimaton harjoittamaan taksiliikennettä. Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain säännöksistä poiketen taksiliikennelaki jättää siten viranomaiselle aina harkintavaltaa arvioida tekojen merkitystä taksiliikenteen harjoittamiseen. Myös joukkoliikennelaissa (20 §) ja kaupallisista tavarankuljetuksista tiellä annetussa laissa (9 §) säädetyt hyvämaineisuutta koskevat edellytykset jättävät lupaviranomaiselle harkintavaltaa.

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 33/2009 vp) on arvioitu esityksen suhdetta perustuslakiin. Mainitulta osin perusteluissa on muun ohella viitattu perustuslain 18 §:ään, jonka mukaan henkilöllä on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Lain perustelujen mukaan elinkeinovapauden kannalta on arvioitava vaatimusta taksinkuljettajan ajoluvasta, sen saamisen ja voimassa pysymisen edellytyksiä ammattitaitoa ja sopivuutta koskien sekä luvan peruuttamista koskevia säännöksiä. Edelleen hallituksen esityksessä on todettu seuraavaa: "Vaatimusten tavoitteena on taksikuljetusten turvallisuuden ja laadun lisääminen sekä liikenneturvallisuuden parantaminen. Lupamenettelyllä varmistettaisiin kuljettajien ennakollinen ja toiminnan aikainen valvonta. Lupaedellytyksiä ja luvan peruuttamista koskevilla säännöksillä toteutettaisiin viranomaistoimien ennustettavuus. Kysymyksessä on ammattiliikenteen kuljettaja, jonka toiminnasta asiakkaiden turvallisuus on riippuvainen. Taksikuljetuksissa on paljon erityisryhmiä, jotka ovat erityisen riippuvaisia kuljettajasta. Tästä syystä on tarpeen asettaa tiukat vaatimukset kuljettajalle, tämän terveydentilalle ja muulle sopivuudelle ja luotettavuudelle, erityisesti liikennerikosten ja henkeen ja terveyteen kohdistuvien tekojen kohdalla. Sopivuuden arviointi rikostaustan perusteella tapahtuisi vain vakavien ja tehtävän kannalta olennaisten rikkomusten, laiminlyöntien tai puutteiden perusteella ja ne voisivat johtaa myös lupaan puuttumiseen."

Perustuslakivaliokunta on todennut (PeVM 25/1994 vp), että perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta ja oikeuksien luonteesta perustuslaissa turvattuina perusoikeuksina voidaan johtaa joitain yleisiä rajoittamista koskevia vaatimuksia. Tällainen vaatimus on esimerkiksi, että rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä. Rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Rajoitusten on myös oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Jokin perusoikeuden rajoitus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin, eikä rajoitus saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.

Perustuslakivaliokunta (ks. esim. PeVL 31/2006 vp.) on pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista poikkeuksellisesti. Luvanvaraisuudesta on säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Sääntelyn sisällön osalta valiokunta on pitänyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta.

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annettua lakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 33/2009 vp) ei ole pyydetty perustuslakivaliokunnan lausuntoa. Edellä mainittua taksiliikennelakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 38/2006 vp) annetussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 31/2006 vp) todettiin muun ohella seuraavaa: "Taksitoiminnan harjoittamisen luvanvaraisuuden ensisijaisena tarkoituksena on taata asiakkaiden turvallisuus ja mahdollistaa tämän turvaava tehokas viranomaisvalvonta. Taksitoimintaan kohdistuu osana Suomen julkisen liikenteen järjestelmää korostuneita liikenne- ja asiakasturvallisuuteen liittyviä vaatimuksia. Lisäksi luvanvaraisuuden perusteena on tavoite turvata taksipalvelujen hyvä laatu ja riittävä saatavuus koko maassa. Tällaiset turvallisuuteen ja kuluttajansuojaan liittyvät perusteet luvanvaraisuudelle ovat perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä (vrt. PeVL 40/2002 vp, s. 4/II ja PeVL 66/2002 vp, s. 2/I). Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merkityksellistä on, että lupajärjestelmä ja erityisesti luvan saannin ehdot takaavat tällaisessa toiminnassa tarpeellisen ennakollisen valvonnan ja siten muita vaihtoehtoisia tapoja tehokkaammin asiakkaan turvallisuuden ja liikenteenharjoittajan edellytykset harjoittaa taksiliikennettä asianmukaisesti. Oikeusturvajärjestelyistä 1. lakiehdotuksen 27 §:ssä ei ole huomautettavaa. Luvanvaraisuuden ala on ehdotuksessa määritelty riittävän täsmällisesti. Luvan myöntämisen henkilökohtaisista edellytyksistä on lisäksi lakiehdotuksen 6–9 §:ssä asianmukaiset ja viranomaistoiminnan ennustettavuuden kannalta riittävän yksiselitteiset säännökset. Taksiliikenteen harjoittamisen luvanvaraisuus ja säännökset luvan myöntämisen henkilökohtaisista edellytyksistä eivät muodostu perustuslaissa turvatun elinkeinovapauden kannalta ongelmallisiksi."

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n tarkoitusta arvioitaessa on otettava huomioon myös se, että pykälän 2 momentin 1 ja 2 kohtaa on muutettu lailla 390/2011. Mainitulla lailla 1 ja 2 kohtia muutettiin muun ohella siten, että aikaisemmin 1 kohdassa ollut vakavaa piittaamattomuutta liikenneturvallisuutta kohtaan osoittava teko siirrettiin momentin 2 kohtaan. Käytännössä tämä tarkoitti sitä, että mainittu teko on luvan myöntämisen esteenä aiemman viiden vuoden sijaan enää yhden vuoden ajan. Säännösmuutosta koskevista perusteluista (HE 212/2010 vp) käy ilmi muun ohella, että muutoksella oli tarkoitus lyhentää jo saadun ajoluvan peruuttamisen määräaikoja. Edelleen perusteluista käy ilmi, että ajoluvan peruuttamista yhden teon perusteella kuudeksi kuukaudeksi on pidetty hyvin tiukkana etenkin sellaisessa tapauksessa, jossa teko on tapahtunut ennemminkin huomaamattomuudesta kuin piittaamattomuudesta sääntöjä ja määräyksiä kohtaan. Mainituissa perusteluissa ei ole erityisesti viitattu siihen, että jo luvan saaneen taksinkuljettajan tekemänä teot olisivat liikenneturvallisuuden tai taksikuljetusten laadun kannalta vähemmän moitittavia kuin ensimmäistä lupaa hakevan henkilön kohdalla.

Viranomaisten harkintavaltaa ohjaaviin oikeusperiaatteisiin kuuluu hallintolain 6 §:stä ilmenevä suhteellisuusperiaate. Tämän periaatteen keskeisenä sisältönä on, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisin sanoen viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Lain esitöistä ilmenee, että käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää viranomaisen mitoittavan toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Suhteellisuusperiaatteella on tärkeä merkitys erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen joutuu harkitsemaan hallinnon asiakkaan kannalta epäedullisia oikeudellisia seuraamuksia. Esimerkiksi virasta vapauttamisen perusteen on suhteellisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla oltava kohtuullisessa suhteessa siihen seuraamukseen, mitä toimenpide virkamiehelle henkilökohtaisesti merkitsee. Suhteellisuusperiaatteella on lisäksi yleisempää merkitystä hallintotoiminnassa. Periaatteen soveltamisessa voi olla kysymys yleensäkin minkä tahansa viranomaistoimen arvioimisesta sen kohteen oikeuksien tai edun kannalta. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti toimen on oltava tarpeellinen ja välttämätön asetetun tavoitteen saavuttamiseksi.

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan sanamuoto ei edellä todetulla tavalla anna viranomaiselle mahdollisuutta harkita lupahakemuksen hylkäämisen kohtuullisuutta suhteessa tekoon, josta lupahakemuksen hylkääminen seuraa. Tässä tilanteessa kohtuullisuuteen liittyvät näkökohdat voivat tulla tarkasteltavaksi vain osana perusoikeuksien rajoitettavuuden arviointia eli sitä, onko laintulkinnasta seuraava lopputulos edellä mainitussa perustuslakivaliokunnan mietinnössä mainitun suhteellisuusvaatimuksen mukainen. A:n valituksen perusteella asiassa on siten arvioitava, voivatko edellä mainitut perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden rajoittamiseen liittyvät seikat ja lisäksi hallintolaista ilmenevä suhteellisuusperiaate johtaa valituksen hyväksymiseen nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa, jossa aineellisoikeudellinen lainsäädäntö taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdasta ilmenevästi edellyttää kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta tuomitun rangaistuksen pitämistä sinällään osoituksena tehtävään kelpaamattomuudesta ilman erillistarkastelua. Ennen sitä on arvioitava, onko asiassa kysymys valituksessa väitetystä kaksoisrangaistavuudesta.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleen mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus on taksinkuljettajan ajoluvan peruutusta koskevassa vuosikirjaratkaisussaan KHO 2014:96 todennut, että käräjäoikeuden määräämä ajokielto on rikosoikeudellinen rangaistus. Poliisilaitoksen määräämää taksinkuljettajan ammattiajoluvan peruuttamista ei ole tarkoitettu rangaistukseksi eikä rikosoikeudelliseksi seuraamukseksi. Ammattiajoluvan peruuttamisessa koskevassa harkinnassa ei arvioida yksittäisen teon moitittavuutta sinänsä vaan sitä, täyttääkö ajo-oikeuden haltija kyseisen teon jälkeenkin ne vaatimukset, joita taksinkuljettajalta vaaditaan, ja täyttääkö hän siten ammattiajoluvan edellytykset. Taksinkuljettajan ajoluvan peruuttamisessa ei siten ole kysymys kaksoisrangaistavuudesta. Myöskään A:n taksinkuljettajan ajolupaa koskevan hakemuksen hylkäämisessä ei ole kysymys väitetystä kaksoisrangaistavuudesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa asiassa ilmi tulleet seikat osoittavat, että taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n sanamuoto ja sitä koskevista perusteluista (HE 33/2009 vp) ilmenevät seikat voivat yksittäisissä tapauksissa johtaa tilanteisiin, joissa luvan epääminen yksittäisen teon perusteella jopa viisi vuotta teon jälkeen rajoittaisi perustuslain 18 §:ssä turvattua elinkeinovapautta suhteettomalla tavalla verrattuna taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain perusteluissa mainittuihin taksikuljetusten turvallisuuteen ja laatuun sekä liikenneturvallisuuteen liittyviin seikkoihin, joita siis sinänsä voidaan perustuslakivaliokunnan (PeVL 31/2006 vp) mukaan pitää hyväksyttävinä rajoitusperusteina. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon myös hallintolain 6 §:stä ilmenevä suhteellisuusperiaate, on taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 4 ja 9 §:ää nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa tulkittava kokonaisuutena perusoikeusmyönteisesti siten, että henkilökohtaisia ominaisuuksia arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdassa mainittuihin yksittäisiin tekoihin johtaneet seikat ja niiden mahdollinen vaikutus taksikuljetusten turvallisuuteen ja laatuun sekä liikenneturvallisuuteen.

A on valituksessaan tuonut ilmi, että hän on henkilöauton ja pakettiauton kuljettamiseen oikeuttavalla ajokortilla erehdyksessä ajanut viiden kilometrin matkan autoa, joka on rekisteröity kevytkuorma-autoksi. A:n ystävällä on ollut samanlainen auto rekisteröitynä pakettiautoksi. A on kokenut Trafin päätöksen kohtuuttomaksi, koska hän on menettänyt toimeentulomahdollisuutensa ja kärsinyt samalla taloudellisen menetyksen taksikurssimaksusta.

Pohjanmaan poliisilaitos on määrännyt A:n 10.5.2014 tehdystä rikoslain 23 luvun 10 §:n mukaisesta kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta yhden kuukauden pituiseen minimiajokieltoon. Määrätty seuraamus osoittaa poliisilaitoksenkin osaltaan ottaneen huomioon A:n erehdyksen harkitessaan ajokiellon pituutta. Koska A ei ole vastustanut annettua rangaistusmääräystä, asiassa ei ole tuomioistuintasoisesti selvitetty, onko A teon hetkellä ollut selvillä kaikkien niiden seikkojen käsillä olosta, joita rikoksen tunnusmerkistön toteutuminen on edellyttänyt tai erehtynyt sellaisesta seikasta. Trafi ei ole päätöksessään tai asian käsittelyssä hallinto-oikeudessa kiistänyt A:n valituksessaan esille tuomaa ilmeistä erehdystä, joka on johtanut rangaistukseen kulkuneuvon kuljettamisesta oikeudetta.

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan säännöksen sanamuotoon ja säädösaineistoon perustuva tulkinta johtaisi nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa A:n tekoon liittyvä ilmeinen erehdys ja teon vähäisyys sekä teosta kulunut pitkä aika huomioon ottaen luvanhakijan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Näin ollen ja kun otetaan huomioon mitä edellä on todettu taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 4 ja 9 §:n tulkitsemisesta perusoikeusmyönteisesti kokonaisuutena, sekä se, että viranomaisen päätöksen on suhteellisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla oltava kohtuullisessa suhteessa siihen seuraamukseen, mitä ratkaisu A:lle luvan hakijana henkilökohtaisesti merkitsee, Trafin päätös on kumottava ja asia palautettava Trafille taksinkuljettajan ajoluvan myöntämistä varten.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 18 §

Laki taksinkuljettajien ammattipätevyydestä 4 § 1 momentti 6 kohta ja 9 § 2 momentti 1 kohta

Hallintolaki 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Arto Hietaniemi, Janne Marttila ja Pertti Piippo. Esittelijä Patrick Laaksoharju.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Liikenteen turvallisuusvirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Liikenteen turvallisuusviraston päätös saatetaan voimaan.

Trafin 19.12.2016 tekemä kielteinen päätös on perustunut voimassa olevan taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain ehdottomiin säännöksiin luvan myöntämisen edellytyksistä. Taksinkuljettajan ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdassa on lueteltu liikennerikokset, jotka vaikuttavat taksinkuljettajan ajoluvan saamiseen. Lain esitöiden mukaan tarkastelujaksona olisivat viiden vuoden sisällä ennen luvan hakemista tapahtuneet teot. Lain esitöiden mukaan näiden tekojen kohdalla ei erikseen arvioitaisi tekojen vaikutusta sopivuuteen vaan ne olisivat aina osoitus sopimattomuudesta viestiessään sopimattomia ajotapoja ja siitä aiheutuvaa uhkaa matkustajille ja liikenneturvallisuudelle. Trafi ei voi tulkita voimassa olevan lain ehdotonta säännöstä vastoin sen sanamuotoa. Hallinto-oikeuskin on todennut, ettei pykälän sanamuoto anna viranomaiselle mahdollisuutta harkita lupahakemuksen hylkäämisen kohtuullisuutta hallintolain mukaisen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti suhteessa tekoon, josta lupahakemuksen hylkääminen seuraa.

Hallinto-oikeuden esittämät perustuslain rajoittamiseen liittyvät reunaehdot on arvioitu lain säätämisen vaiheessa.

Kysymyksessä olevassa tapauksessa on oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi tärkeää ratkaista, miten lakia tulee tulkita ja vastaavanlaiset tapaukset käsitellä jatkossa. Trafin päätösten ennustettavuus kärsii, jos virasto joutuu arvioimaan jokaisen yksittäisen tapauksen kohdalla luvan edellytyksiä perustuslain näkökulmasta myös tilanteissa, joissa lain säännös on sisällöltään ehdoton.

Yhtenäisen oikeuskäytännön näkökulmasta on merkittävää myös se, että vastaavia säännöksiä luvan myöntämisen edellytyksistä on esimerkiksi opetuslupaa ja liikenneopettajalupaa koskien. Muutos vakiintuneessa tulkintakäytännössä vaikuttaisi taksinkuljettajan ajoluvan lisäksi myös muiden lupien myöntämisen edellytysten tulkintaan.

A on selityksessään muun ohella viitannut menettämiinsä työtuloihin sekä esittänyt, että hallinto-oikeuden päätös tulee pitää voimassa.

Liikenteen turvallisuusvirasto on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt Liikenteen turvallisuusvirastolle valitusluvan ja tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta, mutta korkein hallinto-oikeus hallinto-oikeuden päätöstä selventäen vahvistaa, että Alle voidaan myöntää taksinkuljettajan ajolupa sen estämättä, että hän on syyllistynyt kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta 10.5.2014.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen.

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan hakijaa ei pidetä sopivana taksinkuljettajaksi, jos hän on ajoluvan hakemista edeltäneen viiden vuoden aikana syyllistynyt rikoslain (39/1889) 23 luvun 2 §:ssä tarkoitettuun törkeään liikenneturvallisuuden vaarantamiseen, 3 §:ssä tarkoitettuun rattijuopumukseen, 4 §:ssä tarkoitettuun törkeään rattijuopumukseen tai 10 §:ssä tarkoitettuun kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta.

Kysymyksenasettelu

A on riidattomasti syyllistynyt kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta, ja taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan säännös tämän vuoksi estää viiden vuoden ajan taksinkuljettajan ajoluvan myöntämisen hänelle. Koska säännöksen sanamuoto on ehdoton, sitä ei voida, toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, tulkita perusoikeusmyönteisesti ja hallintolain 6 §:ssä ilmaistu suhteellisuusperiaate huomioon ottaen niin, että luvanhakijan henkilökohtaisia ominaisuuksia arvioitaessa voitaisiin ottaa huomioon myös lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdassa mainittuihin yksittäisiin tekoihin johtaneet seikat ja niiden mahdollinen vaikutus taksikuljetusten turvallisuuteen ja laatuun sekä liikenneturvallisuuteen.

Asiassa on sitä vastoin arvioitava, merkitsevätkö ne seikat, jotka hallinto-oikeus on ottanut mainitussa harkinnassaan huomioon, tässä tuomioistuimen ratkaistavana olevassa asiassa sitä, että taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan soveltaminen sellaisenaan johtaisi perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeiseen ristiriitaan perustuslain kanssa.

Mainittu taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain säännös, joka estää taksinkuljettajan ajoluvan myöntämisen A:lle, merkitsee sitä, että A ei voi hankkia toimeentuloaan valitsemallaan työllä tai ammatilla. Kysymys on siis hänen perusoikeudekseen perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden rajoittamisesta. Vakiintuneesti on katsottu, kuten hallinto-oikeuden päätöksestäkin ilmenee, että laissa ilmaistujen perusoikeuksien rajoitusten, jotta ne olisivat perustuslain sallimia, on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.

Edellä olevan johdosta asiassa on arvioitava, onko kysymyksessä oleva perusoikeuden rajoitus suhteellisuusvaatimuksen mukainen. Koska mainitulla säännöksellä tähdätään liikenne- ja asiakasturvallisuuden ylläpitämiseen, elinkeinovapauden rajoituksen hyväksyttävyyttä on punnittava perustuslain 7 §:ssä taatun henkilökohtaisen turvallisuuden kannalta ja arvioinnissa on siis otettava huomioon tarve turvata muiden henkilöiden turvallisuus.

Ilmeisyysvaatimus

Asiassa on kiinnitettävä huomiota myös perustuslain 106 §:stä ilmenevään ilmeisyysvaatimukseen. Suhteellisuusvaatimuksen täyttymisen arvioimisella on nimittäin asian ratkaisemisen kannalta merkitystä vain sikäli kuin punninta voi johtaa siihen, että mahdollista ristiriitaa perustuslain kanssa on pidettävä ilmeisenä.

Hallituksen esityksessä uudeksi Suomen hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp) on perustuslain 106 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että säännös ei antaisi oikeutta jättää lakia soveltamatta pelkästään tulkinnanvaraisen ristiriidan perusteella. Ilmeisyysvaatimus edellyttää, että ristiriita on selvä ja riidaton. Lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa ei voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa.

Perustuslakivaliokunnan mainittua hallituksen esitystä koskevassa mietinnössä (PeVM 10/1998 vp) on lausuttu, että ristiriidan ilmeisyyttä arvioitaessa on merkitystä sillä, onko perustuslakivaliokunta lain säätämisvaiheessa tutkinut asian valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Jos valiokunta on tällöin todennut lain perustuslainmukaisuuden, ei vastakkaista kantaa voida pitää tarkoitetulla tavalla selvänä ja riidattomana siltä osin kuin valiokunta on arvioinut tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa yksittäistapauksessa esillä olevan kaltaista tulkintatilannetta. Valiokunnassa lain perustuslainmukaisuutta tutkitaan kuitenkin ikään kuin yleisellä tasolla, in abstracto, kun taas tuomioistuin joutuu arvioimaan kysymystä konkreettisessa oikeustapauksessa. Siksi on mahdollista, että tuomioistuimessa tulee jonkin lain osalta esille sellainen ristiriitatilannetta koskeva asetelma, jota valiokunta ei ole lainkaan arvioinut. Tällaisessa tilanteessa ilmeisyysvaatimus saattaa poikkeuksellisesti täyttyä perustuslakivaliokunnassa käsitellyn lainkin osalta.

Korkein hallinto-oikeus hallinto-oikeuden tavoin toteaa, että taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annettua lakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 33/2009 vp) ei ole pyydetty perustuslakivaliokunnan lausuntoa.

Perustuslakivaliokunta on tosin antanut lausunnon (46/2016 vp) siitä hallituksen esityksestä liikennekaareksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 161/2016 vp), joka johti liikenteen palveluista annetun lain (320/2017) säätämiseen. Tämä laki, jolla muun ohella kumottiin vielä tässä asiassa sovellettava taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annettu laki, sisältää säännöksen (II osan 3 luvun 1 §:n 4 momentin 1 kohta), jonka mukaan myös sakkorekisteristä ilmenevä syyllistyminen kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta ajoluvan hakemista edeltäneen viiden vuoden aikana merkitsee ehdotonta estettä ajoluvan myöntämiselle. Tällaista säännöstä ei kuitenkaan sisältynyt hallitukseen esitykseen, joka on ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana, vaan hallituksen esityksen mukaan tällaista estettä olisi merkinnyt vain rikosrekisteristä ilmenevä tieto kyseiseen rikokseen syyllistymisestä. Perustuslakivaliokunta ei siten ole nimenomaisesti tällöinkään (PeVL 46/2016 vp) arvioinut nyt kysymyksessä olevan kaltaisen sääntelyn hyväksyttävyyttä perustuslain kannalta.

Ilmeisyysvaatimus edellyttää perustuslain edellä mainituista esitöistä ilmenevästi, että tavallisen lain säännöksen ja perustuslain välinen ristiriita on selvä ja riidaton. Niissä harvalukuisissa tilanteissa, joissa perustuslain 106 §:ää on oikeuskäytännössä sovellettu, tällaisen ristiriidan olemassaolo on voitu usein todeta joko suoraan yksittäisen perusoikeussäännöksen sanamuodon tai ihmis- ja perusoikeuksia koskevan soveltamiskäytännön, erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen, perusteella. Tässä tapauksessa tämä ei ole mahdollista, koska kysymys on kahden perusoikeuden välisestä punninnasta eikä juuri tällaista tilannetta koskevaa merkityksellistä aiempaa soveltamiskäytäntöä ole.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että perustuslain 106 § on tuomioistuinta velvoittava säännös. Säännöksen esitöiden ei ole katsottava estävän tavanomaista oikeudellista harkintaa. Vaikka kysymys on perusoikeuksien välisestä punnintatilanteesta, saattaa punninnan lopputulos olla niin ilmeinen, että tavallisen lain säännöksen ja perustuslain välinen ristiriita asiassa osoittautuu selväksi ja riidattomaksi.

Suhteellisuusvaatimus elinkeinovapauden yhteydessä

Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi edellä jo mainitussa lausunnossaan (PeVL 46/2016 vp) toistanut vakiintuneen kantansa, jonka perusteella valiokunta on arvioinut laissa säädettäviä elinkeinovapauden rajoituksia. Rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Sääntelyn sisällön osalta valiokunta on pitänyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta. Valiokunta on pitänyt luvan peruuttamista yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin haetun luvan epäämistä. Sen vuoksi valiokunta on katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömäksi sitoa luvan peruuttamisen mahdollisuuden vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä oleva ajoluvan myöntämisen este ei ole sääntelyn täsmällisyyden tai viranomaistoiminnan ennustettavuuden kannalta ongelmallinen. Koska kysymys on luvan myöntämisestä, ei sen peruuttamisesta, kysymyksessä ei ole myöskään sillä tavoin jyrkkä toimenpide, että luvan esteen voisi perustuslakivaliokunnan omaksuman kannan mukaisesti muodostaa vain vakava tai olennainen rikkomus.

Nyt kysymyksessä olevan luvan esteen ongelmallisuus elinkeinovapauden ja suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta muodostuu sen sijaan ensinnäkin säännöksen ehdottomuudesta: Säännös ei mahdollista viranomaisen tapauskohtaista harkintaa sen suhteen, ilmentääkö syyllistyminen asianomaiseen rangaistavaan tekoon (kulkuneuvon kuljettaminen oikeudetta) myös tapauksen erityispiirteet huomioon ottaen sitä, että henkilö on henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan sopimaton taksinkuljettajaksi ja että ajoluvan myöntäminen hänelle on omiaan vaarantamaan liikenne- ja asiakasturvallisuutta. Ongelmallisuus johtuu toisaalta siitä, että ehdoton estevaikutus ulottuu varsin pitkänä pidettävälle viiden vuoden ajalle.

Korkein hallinto-oikeus hallinto-oikeuden tavoin toteaa, että taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n mukainen sääntelytapa poikkeaa ehdottomuudessaan useissa muissa liikenteenharjoittamiseen liittyvissä laeissa käytetyistä sääntelytavoista. Luvanhakijan sopivuutta tai hyvämaineisuutta koskevat hallinto-oikeuden mainitsemat lainkohdat taksiliikennelain 7 §, joukkoliikennelain 20 § ja kaupallisista tavarakuljetuksista tiellä annetun lain 9 § sekä kaikkien mainittujen säännösten sijaan tuleva liikenteen palveluista annetun lain II osan 1 luvun 6 § jättävät viranomaiselle harkintavaltaa sen suhteen, merkitseekö syyllistyminen tiettyyn lainkohdassa mainittuun tekoon myös kokonaisarvioinnin perusteella luvan myöntämisen estettä.

Eri laeissa on toisaalta myös säännöksiä, joiden yhteydessä viranomaisen tapauskohtainen harkinta ei ole mahdollista ja jotka siis merkitsevät ehdotonta estettä luvan myöntämiselle. Trafi on viitannut tämän asian käsittelyn yhteydessä opetuslupaa ja liikenneopettajalupaa koskeviin ajokorttilain 39 §:n 2 momentin (386/2011) ja 88 §:n 3 momentin säännöksiin. Näiden säännösten mukaan ehdottoman esteen luvan myöntämiselle muodostaa ensinnäkin se, että hakija on luvan myöntämistä edeltäneen viiden vuoden aikana ollut ajokiellossa rattijuopumuksen, törkeän rattijuopumuksen, törkeän liikenteen vaarantamisen tai sellaisen rikoslain 23 luvun 1 §:n nojalla rangaistavan teon takia, joka osoittaa vakavaa piittaamattomuutta liikenneturvallisuutta kohtaan, tai hän on tänä aikana syyllistynyt mainittuihin tekoihin niin, että ajokieltoon määräämisen perusteet täyttyvät. Ehdottoman esteen muodostaa myös se, että hakija on viimeisen vuoden aikana ollut ajokiellossa muihin liikennerikoksiin syyllistymisen takia tai hän on tänä aikana syyllistynyt tällaisiin tekoihin niin, että ajokieltoon määräämisen perusteet täyttyvät.

Korkein hallinto-oikeus toteaa johtopäätöksenään juuri mainitun ja edellä hallinto-oikeuden päätöksessä lausutun perusteella, että syyllistyminen kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta, josta rangaistukseksi on laissa säädetty sakkoa tai vankeutta enintään kuusi kuukautta ja joka lain mukaan johtaa vähintään kuukauden mittaiseen ajokieltoon, merkitsee ehdotonta estettä opetusluvan ja liikenneopettajaluvan saamisen kannalta, mutta estevaikutus ulottuu vuoden ajalle. Jos seuraamukseksi on tuomittu sakkoa, yksittäinen teko ei muodosta lainkaan estettä taksiluvan, joukkoliikenneluvan tai tavaraliikenneluvan kannalta. Lainsäädäntöratkaisu, jonka mukaan syyllistyminen kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta merkitsee ehdotonta estettä taksinkuljettajan ajoluvan saamiseksi ja estevaikutus ulottuu viidelle vuodelle, on mainittuihin muihin liikenteen harjoittamiseen liittyviin sääntelytapoihin nähden poikkeuksellinen.

Vaikka lainsäädäntöratkaisu on poikkeuksellinen, sitä ei ole yksityiskohtaisesti perusteltu lain esitöissä, jotka on mainittu edellä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa. Lain esitöistä ei ilmene, miksi kulkuneuvon kuljettaminen oikeudetta on tässä yhteydessä rinnastettu törkeään liikenneturvallisuuden vaarantamiseen, rattijuopumukseen ja törkeään rattijuopumukseen, joiden estevaikutus ulottuu viidelle vuodelle, eikä esimerkiksi sellaiseen liikenneturvallisuuden vaarantamiseen, joka osoittaa vakavaa piittaamattomuutta liikenneturvallisuutta kohtaan ja jonka estevaikutus ulottuu yhden vuoden ajalle tekoon syyllistymisestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo mainituista syistä välttämättömäksi arvioida lain soveltamisen yhteydessä, muodostuuko lopputulos tässä yksittäistapauksessa perustuslain vastaiseksi, mikäli taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohtaa sovelletaan suoraan sellaisenaan.

Arviointi tässä tapauksessa ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n syyllistymiselle kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta niissä poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa maininnut, voidaan antaa vain vähäistä merkitystä arvioitaessa sitä, onko hän henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan tosiasiallisesti sopiva taksinkuljettajaksi. A:n syyllistymisestä tekoon 10.5.2014 oli kulunut enemmän kuin kaksi vuotta ja seitsemän kuukautta silloin, kun Liikenteen turvallisuusvirasto ratkaisi hänen hakemuksensa 19.12.2016. Aika on selvästi pidempi kuin yksi vuosi, jonka ajalle estevaikutus ulottuu esimerkiksi sellaisen liikenneturvallisuuden vaarantamisen yhteydessä, joka osoittaa vakavaa piittaamattomuutta liikenneturvallisuutta kohtaan.

Korkein hallinto-oikeus pitää selvänä ja riidattomana, että ajoluvan epääminen A:ltä enää silloin, kun lupahakemus ratkaistiin, ei ole ollut tarpeen A:n tulevien asiakkaiden tai muiden tienkäyttäjien turvallisuuden takaamiseksi. Tällaista elinkeinovapauden rajoitusta ei voida pitää välttämättömänä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohta on jätettävä tässä tapauksessa soveltamatta, koska sen soveltaminen asiassa olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Edellä olevan perusteella hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa. Koska perustuslain 106 § voi tulla sovellettavaksi vain tuomioistuimessa, ei siis hallintoviranomaisessa, on hallinto-oikeuden päätöstä selventäen kuitenkin vahvistettava, että Alle voidaan myöntää taksinkuljettajan ajolupa sen estämättä, että hän on syyllistynyt kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta 10.5.2014.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Timo Räbinä. Asian esittelijä Kari Nieminen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Timo Räbinän äänestyslausunto:

"Myönnän valitusluvan ja tutkin asian. Hyväksyn Liikenteen turvallisuusviraston valituksen. Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja saatan Liikenteen turvallisuusviraston päätöksen voimaan.

Perustelut

1. Tosiseikat, sovellettavat oikeusohjeet ja kysymyksenasettelu

Viittaan enemmistön perusteluihin asian tosiseikkojen ja sovellettavien oikeusohjeiden osalta. Totean lisäksi, että perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Asiassa on kysymys tilanteesta, jossa henkilö hakee taksinkuljettajan ajolupaa. Asiassa ei siis ole kysymys tilanteesta, jossa harkittaisiin henkilölle jo myönnetyn ajoluvan peruuttamista. Asiassa ei ole myöskään kysymys tilanteesta, jossa henkilö hakee taksiliikennelupaa.

Katson, samoin kuin enemmistö, että taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan säännös on ehdoton, eikä sitä siten voida jättää soveltamatta tulkitsemalla säännöstä perusoikeusmyönteisesti ja hallintolain 6 §:ssä säädettyä suhteellisuusperiaatetta soveltaen. Asiassa tulee siten arvioitavaksi, johtaako mainitun säännöksen soveltaminen tässä yksittäisessä tapauksessa sen olosuhteet huomioon ottaen ilmeiseen ristiriitaan perustuslain kanssa siten kuin perustuslain 106 §:ssä säädetään.

Katson jäljempänä ilmenevin perustein, toisin kuin enemmistö, että taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan säännöksen soveltaminen esillä olevassa tapauksessa ei ole perustuslain 106 §:ssä säädetyllä tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa siten, että tuomioistuin voisi jättää ensin mainitun säännöksen soveltamatta.

2.Perustuslain 106 § ja sen esityöt

Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) 106 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan säännös tulisi sovellettavaksi vasta silloin, jos perustuslain ja lain välistä ristiriitaa ei ole mahdollista poistaa perustuslainmukaisen tai perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla. Lain säännöksen soveltamatta jättämisen edellytyksenä olisi tällöin, että ristiriita olisi ilmeinen. Säännös ei siten antaisi oikeutta jättää lakia soveltamatta pelkästään tulkinnanvaraisen ristiriidan perusteella. Ilmeisyysvaatimus edellyttää, että ristiriita on selvä ja riidaton.

Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan ristiriidan ilmeisyyttä arvioitaessa on otettava huomioon lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonta ja erityisesti perustuslakivaliokunnan asema tässä valvonnassa. Säännöksen tarkoituksena ei ole heikentää perustuslakivaliokunnan johtavaa asemaa lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonnassa, eikä luoda perustuslakivaliokunnan ja tuomioistuinten välille kilpailuasetelmaa. Siten on selvää, ettei lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa. Jos nimittäin perustuslakivaliokunta on perustellusti asettunut tietylle kannalle perustuslain tulkinnassa, ei vastakkaista kantaa voida pitää edellä esitetyllä tavalla selvänä ja riidattomana.

Edelleen hallituksen esityksen mukaan myös muilla lain säätämisvaiheessa esitetyillä kannanotoilla, esimerkiksi hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluilla, voi olla merkitystä arvioitaessa sitä, voidaanko väitettyä ristiriitaa lain soveltamisen ja perustuslain kanssa pitää ilmeisenä. Tällöin on otettava huomioon myös lain säätämisajankohta. Mitä vanhemmasta laista on kysymys, sitä vähemmän merkitystä on lain säätämisen jälkeen mahdollisesti toteutuneiden perustuslain muutosten ja perustuslain tulkintojen myöhemmän kehityksen vuoksi annettavissa säätämisvaiheen kannanotoille.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan mietinnön (PeVM 10/1998 vp) mukaan lakien perustuslainmukaisuuden valvonnan painopiste säilyy uuden perustuslain nojalla ennakkovalvonnassa, jossa perustuslakivaliokunnan keskeinen asema ilmaistaan erillisessä säännöksessä (74 §). Tuomioistuinten mahdollisuus arvioida eduskunnan säätämän lain jonkin säännöksen suhdetta perustuslakiin rajoittuu perustuslain etusijaa koskevan säännöksen mukaan yksittäisen oikeustapauksen ratkaisemisen yhteyteen. Etusijan antaminen perustuslaille edellyttää, että lain säännöksen soveltaminen tuossa yksittäistapauksessa olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Ilmeisyysvaatimus tarkoittaa sitä, että lain säännöksen ristiriita perustuslain kanssa on selvä ja riidaton ja siksi helposti havaittavissa eikä esimerkiksi oikeudellisena kysymyksenä tulkinnanvarainen.

Edelleen mietinnössä todetaan, että ristiriidan ilmeisyyttä arvioitaessa on merkitystä sillä, onko perustuslakivaliokunta lain säätämisvaiheessa tutkinut asian valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Jos valiokunta on tällöin todennut lain perustuslainmukaisuuden, ei vastakkaista kantaa voida pitää tarkoitetulla tavalla selvänä ja riidattomana siltä osin kuin valiokunta on arvioinut tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa yksittäistapauksessa esillä olevan kaltaista tulkintatilannetta. Valiokunnassa lain perustuslainmukaisuutta tutkitaan kuitenkin ikään kuin yleisellä tasolla, in abstracto, kun taas tuomioistuin joutuu arvioimaan kysymystä konkreettisessa oikeustapauksessa. Siksi on mahdollista, että tuomioistuimessa tulee jonkin lain osalta esille sellainen ristiriitatilannetta koskeva asetelma, jota valiokunta ei ole lainkaan arvioinut. Tällaisessa tilanteessa ilmeisyysvaatimus saattaa poikkeuksellisesti täyttyä perustuslakivaliokunnassa käsitellyn lainkin osalta.

Lakivaliokunnan lausunnon (LaVL 9/1998 vp)mukaan pykälässä tarkoitettu "ilmeinen ristiriita" ei vallitse perustuslain ja tavallisen lain välillä, vaan perustuslain ja "lain säännöksen soveltamisen" välillä.

3. Liikennekäyttäytymiseen liittyviä rikoksia ja taksinkuljettajan ajoluvan myöntämisedellytyksiä koskeva sääntely

3.1 Laki taksinkuljettajien ammattipätevyydestä

Esillä olevassa tapauksessa sovellettava laki taksinkuljettajien ammattipätevyydestä (695/2009) tuli voimaan vuoden 2010 alusta. Tuolloin voimaantulleen lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan luvan hakijaa ei pidetty sopivana taksinkuljettajaksi, jos hän on ajoluvan hakemista edeltäneen viiden vuoden aikana syyllistynyt rattijuopumukseen, törkeään rattijuopumukseen, törkeään liikenneturvallisuuden vaarantamiseen, kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta tai tieliikennelain 75 §:n 2 momentissa tarkoitettuun tekoon, joka osoittaa vakavaa piittaamattomuutta liikenneturvallisuutta kohtaan.

Lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 33/2009 vp) 9 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettiin tältä osin muun ohella seuraavaa:

"Liikennekäyttäytymiseen liittyvät rikokset olisivat keskeisiä huomioon otettavia tekoja. Kysymykseen tulisivat ajokieltoon johtavat teot eikä niiden kohdalla olisi tarvetta tarkempaan arviointiin siitä, olisiko tekoja pidettävä osoituksena sopimattomuudesta vai ei. Tekoja pidettäisiin sinällään osoituksena tehtävään kelpaamattomuudesta ilman erillistarkastelua. Muut kuin ajokieltoon johtavat rikesakot, eli ylinopeuksista määrätyt, jäisivät tarkastelun ulkopuolelle. Muiden kuin liikennerikosten kohdalla olisi tekojen vaikutus sopivuuteen aina arvioitava erikseen, koska kysymys voi olla hyvin erilaisista ja eriasteisista teoista. Tällaisia olisivat ainakin teot, joista tuomittaisiin vankeusrangaistus, mutta myös muut teot voisivat tulla kysymykseen.

Liikennerikosten kohdalla 2 momentin 1 kohdassa kysymykseen tulisivat vakavat liikennerikokset, rattijuopumus, törkeä rattijuopumus ja liikenteen vaarantaminen, kulkuneuvon kuljettaminen oikeudetta sekä vakava piittaamattomuus liikenneturvallisuudesta, jotka sellaisenaan perustaisivat ajokieltoon määräämisen. Tarkastelujaksona olisivat viiden vuoden sisällä ennen luvan hakemista tapahtuneet teot. Myös hakuvaiheessa tapahtuvat teot otettaisiin huomioon, jos hakija ei enää täyttäisi luvan myöntämisen edellytyksiä. Näiden tekojen kohdalla ei siis erikseen arvioitaisi tekojen vaikutusta sopivuuteen vaan ne olisivat aina osoitus sopimattomuudesta viestiessään sopimattomia ajotapoja ja siitä aiheutuvaa uhkaa matkustajille ja liikenneturvallisuudelle."

Mainittuun hallituksen esitykseen sisältyi säätämisjärjestystä koskeva arviointi. Tuossa arvioinnissa todettiin nyt esillä olevan asian osalta seuraavasti:

"Elinkeinovapaus

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslakivaliokunnassa on otettu elinkeinovapauteen kantaa muun muassa lausunnoissa PeVL 31/2006 vp (taksiliikennelaki), 28/2001 vp (yksityiset turvallisuuspalvelut) ja PeVL 9/2005 (vakuutusedustus). Elinkeinovapautta on pidetty perustuslain mukaisena pääsääntönä ja luvanvaraistamista mahdollisena poikkeuksellisesti ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä syistä, kuten henkilöiden terveyden ja turvallisuuden suojelemiseksi. Oikeutta voidaan rajoittaa lailla tai säännöksen perustelujen mukaan oikeuteen voi kohdistua myös tosiasiallisia rajoituksia esimerkiksi koulutuksen tai kokemuksen muodossa.

Valiokunnan mukaan luvanvaraisuudesta ja elinkeinovapauden rajoituksista on säädettävä laissa ja rajoitusten on täytettävä perusoikeuden rajoitusta koskevat tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimukset ja lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Luvan edellytyksiä ja pysyvyyttä koskevien säännösten olisi annettava riittävä ennustettavuus viranomaistoiminnasta. Luvan peruuttaminen on yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempi kuin haetun luvan epääminen ja peruuttamismahdollisuus on yhdistettävä vain vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle annetut huomautukset tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen.

Elinkeinovapauden kannalta on arvioitava vaatimusta taksinkuljettajan ajoluvasta, sen saamisen ja voimassa pysymisen edellytyksiä ammatti-taitoa ja sopivuutta koskien sekä luvan peruuttamista koskevia säännöksiä. - - -

Vaatimusten tavoitteena on taksikuljetusten turvallisuuden ja laadun lisääminen sekä liikenneturvallisuuden parantaminen. Lupamenettelyllä varmistettaisiin kuljettajien ennakollinen ja toiminnan aikainen valvonta. Lupaedellytyksiä ja luvan peruuttamista koskevilla säännöksillä toteutettaisiin viranomaistoimien ennustettavuus. Kysymyksessä on ammattiliikenteen kuljettaja, jonka toiminnasta asiakkaiden turvallisuus on riippuvainen. Taksikuljetuksissa on paljon erityisryhmiä, jotka ovat erityisen riippuvaisia kuljettajasta. Tästä syystä on tarpeen asettaa tiukat vaatimukset kuljettajalle, tämän terveydentilalle ja muulle sopivuudelle ja luotettavuudelle, erityisesti liikennerikosten ja henkeen ja terveyteen kohdistuvien tekojen kohdalla. Sopivuuden arviointi rikostaustan perusteella tapahtuisi vain vakavien ja tehtävän kannalta olennaisten rikkomusten, laiminlyöntien tai puutteiden perusteella ja ne voisivat johtaa myös lupaan puuttumiseen. Tehtävässä toimimiseksi kuljettajalta on voitava vaatia, että hän täyttää tehtävässä toimimisen edellytykset, ja myös tarvittaessa asianmukaisesti osoittaa ne lupaviranomaiselle. Muiden seuraamusten, kuten varoituksen, käyttö peruuttamisen sijaan on sovitettava turvallisuutta koskevien vaatimusten mukaan. - - -

Taksinkuljettajan ajolupasäännösten on katsottava vastaavan valiokunnan ilmaisemia vaatimuksia eikä niitä ole pidettävä perustuslain elinkeinovapauden kannalta ongelmallisina."

Tämän perusteella hallituksen esityksessä katsottiin, että lakiehdotus voidaan myös tältä osin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Lakiehdotuksesta ei ole hankittu tai saatu eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntoa.

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n säännöstä muutettiin lailla 390/2011 siihen muotoon, jossa sitä nyt esillä olevassa asiassa sovelletaan. Muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 212/2010 vp) mukaan ajoluvan hakijan sopivuutta koskevat säännökset pysyisivät ennallaan. Totean, että lain 9 §:n säännöstä muutettiin kuitenkin siten kuin myös hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenee, eli että vakavaa piittaamattomuutta liikenneturvallisuutta kohtaan osoittava teko on ajoluvan myöntämisen esteenä aikaisemman viiden vuoden asemesta enää vain yhden vuoden ajan. Hallituksen esitykseen sisältyi sääntelyn perustuslainmukaisuutta koskeva arviointi myös perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden näkökulmasta, mutta siinä ei käsitelty nyt esillä olevaa kysymystä taksinkuljettajan ajoluvasta. Lakiehdotuksesta ei ole hankittu tai saatu eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntoa.

3.2 Laki liikenteen palveluista

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annettu laki on kumottu 1 päivänä heinäkuuta 2018 voimaan tulevalla lailla liikenteen palveluista (320/2017). Katson, että nyt esillä olevassa asiassa voidaan ottaa huomioon myös tämän lain valmisteluasiakirjoista ilmeneviä seikkoja.

Liikenteen palveluista annetun lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä liikennekaareksi (myöhemmin laki liikenteen palveluista) ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 161/2016 vp) taksinkuljettajaa koskevista vaatimuksista säädettäisiin lain II osan 3 luvun 1 §:ssä. Esityksen mainittua lainkohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että laissa asetettaisiin taksinkuljettajan henkilökohtaisiin ominaisuuksiin liittyvänä vaatimus siitä, että taksinkuljettajalla ei saa olla taustalla eräitä rikoksia, jolloin Liikenteen turvallisuusvirasto ei voisi myöntää ajolupaa. Tämä vaatimus perustuu tarpeeseen suojata matkustajan henkilökohtaista turvallisuutta. Taksinkuljettajana toimimisen estäisivät edelleen eräät henkeen ja terveyteen kohdistuvat rikokset samoin kuin liikennerikokset.

Lakiehdotuksen II osan 3 luvun 1 §:n 3 momentin 3 kohdan mukaan liikenteen turvallisuusvirasto ei myöntäisi taksinkuljettajan ajolupaa henkilölle, joka rikosrekisteristä (kursiivi tässä) ilmenevällä tavalla on syyllistynyt edeltäneen viiden vuoden aikana muun ohella rikoslain 23 luvun 2 §:ssä tarkoitettuun törkeään liikenneturvallisuuden vaarantamiseen, 3 §:ssä tarkoitettuun rattijuopumukseen, 4 §:ssä tarkoitettuun törkeään rattijuopumukseen tai 10 §:ssä tarkoitettuun kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta tai näitä rikoksia vastaavaan rikokseen.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun lainkohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Taksinkuljettajan ajoluvan myöntämistä koskevat vaatimukset perustuisivat osin voimassa olevaan taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annettuun lakiin, mutta vaatimuksia on huomattavasti kevennetty. - - -

Lisäksi taksinkuljettajana ei saisi toimia henkilö, joka on edeltäneen viiden vuoden aikana syyllistynyt rikosrekisteriotteesta ilmenevällä tavalla rattijuopumukseen, törkeään liikenneturvallisuuden vaarantamiseen tai kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta. Nämä vaatimukset vastaavat pääosin nykyisiä taksinkuljettajan henkilökohtaisia ominaisuuksia koskevia vaatimuksia. Tällaisia liikenteeseen liittyviä vaatimuksia ei lasten kanssa työtä tekevillä ole, mutta nämä vaatimukset ovat liikenteessä ammattimaisesti toimivien kohdalla perustellut. Lievennyksenä nykytilanteeseen on, että taksinkuljettajana toimimista ei enää estäisi syyllistyminen rikoslain 23 luvun 1 §:ssä tarkoitettu liikenneturvallisuuden vaarantamiseen, joka osoittaa vakavaa piittaamattomuutta liikenneturvallisuutta kohtaan, tai muuhun liikennerikkomukseen siten, että edellytykset ajokieltoon määräämiselle ajokorttilain 65 §:n 1 tai 2 momentin perusteella täyttyvät, taikka hän on tuona aikana ollut ajokiellossa mainituissa lainkohdissa tarkoitettujen liikennerikosten vuoksi. Tätä lievennystä voidaan perustella sillä, että ajokielto itsessään on ammattiautoilijalle rangaistus, joka estää ammatinharjoittamisen ajokiellon aikana ja törkeä liikenneturvallisuuden vaarantaminen säilyy esteenä taksinkuljettajana toimimiselle.

Taksinkuljettajaan kohdistuisivat poikkeuksellisen tiukat soveltuvuusvaatimukset. Näitä vaatimuksia on kuitenkin pidettävä perusteltuina sen vuoksi, että suuri osa taksiasiakkaista on toimintakyvyltään rajoittuneita, esimerkiksi vanhuksia, lapsia tai toimintarajoitteen vuoksi erityistä apua tarvitsevia. Asiakas on taksissa usein yksin kuljettajan kanssa. Merkittävä osa lausunnonantajista on korostanut taksinkuljettajan nuhteettomuuden merkitystä."

Hallituksen esitys sisälsi säätämisjärjestystä koskeva arvioinnin. Arvioinnissa käsiteltiin nimenomaisesti vain taksiliikennelupaa koskevia ehdotuksia elinkeinovapauden näkökulmasta. Arvioinnissa päädyttiin kuitenkin siihen, että ehdotettavan lain lupasääntely katsottiin olevan kokonaisuudessaan perustuslain elinkeinovapauden näkökulmasta ongelmaton.

Perustuslakivaliokunta antoi hallituksen esityksestä lausunnon (PeVL 46/2016 vp). Samoin kuin hallituksen esityksessä myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa käsiteltiin nimenomaisesti vain ehdotetun taksiliikennelupia koskevan sääntelyn suhdetta elinkeinovapauteen. Lausunnossa todettiin muun ohella, että luvanvaraisuudesta on säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Lausunnon mukaan laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Sääntelyn sisällön osalta valiokunta piti tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta. Tältä kannalta merkitystä on muun muassa sillä, missä määrin viranomaisen toimivaltuudet määräytyvät sidotun harkinnan, missä määrin tarkoituksenmukaisuusharkinnan mukaisesti. Edelleen valiokunta totesi vakiintuneen kantansa, jonka mukaan luvan peruuttaminen on yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempi kuin haetun luvan epääminen. Perustuslakivaliokunta päätyi lausunnossaan siihen, että ehdotettua lupasääntelyä ei voitu eräiltä liikenneluvan peruuttamista koskevilta osiltaan, joista nyt esillä olevassa asiassa ei ole kysymys, pitää täysin asianmukaisena.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon jälkeen eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta lisäsi lain II osan 3 luvun 1 §:ään 4 momentin, jonka mukaan 3 momentin 3 kohdassa tarkoitetut liikennerikokset ovat luvan myöntämisen esteenä myös silloin, kun ne ilmenevät sakkorekisteristä (kursiivi tässä). Totean, että nyt esillä olevassa asiassa on kysymys tämänkaltaisesta rikoksesta. Valiokunnan mietinnössä (LiVM 3/2017 vp) todetaan tältä osin, että "Valiokunta pitää välttämättömänä, että taksinkuljettajan ajoluvan saamisen esteenä olevat rikokset on määritelty laissa riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Tämä on tärkeää sekä taksinkuljettajan oikeuksien turvaamisen että säännösten yhtenäisen soveltamisen kannalta. Valiokunta on täsmentänyt ja täydentänyt olennaisesti pykälän 3 momenttia sekä lisännyt pykälään uuden 4 momentin, joka koskee sakkorekisteristä ilmeneviä tekoja."

Mainitun 1 päivänä heinäkuuta 2018 voimaan tulevan lain II osan 3 luvun 1 §:n 4 momentin mukaan, kun otetaan huomioon mainitun pykälän 3 momentin 3 kohdan säännös, Liikenteen turvallisuusvirasto ei saa myöntää taksinkuljettajan ajolupaa henkilölle, joka on ajoluvan hakemista edeltäneen viiden vuoden aikana syyllistynyt sakkorekisteristä ilmenevällä tavalla rikoslain 23 luvun 2 §:ssä tarkoitettuun törkeään liikenneturvallisuuden vaarantamiseen, 3 §:ssä tarkoitettuun rattijuopumukseen, 4 §:ssä tarkoitettuun törkeään rattijuopumukseen tai 10 §:ssä tarkoitettuun kulkuneuvon kuljettamiseen oikeudetta. Totean, että säännös on tältä osin yhtenevä esillä olevassa asiassa sovellettavaksi tulevan taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan kanssa sellaisena kuin se on laissa 390/2011.

Edelleen totean, että mainituista rikoksista rattijuopumuksen ja oikeudetta tapahtuvan kulkuneuvon kuljettamisen rangaistusasteikot ovat samat eli niistä kummastakin voidaan tuomita sakkoa tai enintään kuusi kuukautta vankeutta. Lainsäätäjä on siten asettanut mainitut teot liikennekäyttäytymistä koskevassa rikosoikeudellisessa samoin kuin taksinkuljettajan ajoluvan myöntämistä koskevassa arvioinnissa yhtä moitittaviksi. Molempiin tekoihin voi sisältyä moitittavuudeltaan hyvinkin eri asteisia tekoja.

Vielä totean, että perustuslakivaliokunnan arvioitavana on ollut HE 161/2016 vp sellaisessa muodossa, jossa taksinkuljettajan ajoluvan myöntämisen ehdottomana esteenä olisivat muun ohella rikosrekisteristä ilmenevät rattijuopumus ja ajoneuvon kuljettaminen luvatta eli teot, jotka ovat rikosoikeudellisessa arvioinnissa moitittavuudeltaan toisiaan vastaavia. Eduskunnassa mainittua liikenteen palveluista annettavan lain säännöstä täydennettiin perustuslakivaliokunnan käsittelyn jälkeen liikenne- ja viestintävaliokunnassa tehdyn muutoksen seurauksena niin, että ajoneuvon kuljettaminen luvatta samoin kuin rattijuopumus lisättiin taksinkuljettajan ajoluvan myöntämisen estäviin tekoihin myös tilanteessa, jossa teko ilmenee sakkorekisteristä.

4. Oikeudellinen arviointi ja päätelmä

Asiassa on keskeisesti kysymys perustuslain 7 ja 18 §:issä säädettyjen kahden perusoikeuden välisestä punnintatilanteesta. Asiassa tulee lisäksi ottaa huomioon, joskin painoarvoltaan vähäisempinä, perustuslain 6 ja 21 §:t, jotka edellyttävät perusoikeutena muun ohella sitä, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset soveltavat lainsäädäntöä ennustettavasti ja yhdenvertaisesti.

Perustuslain 106 §:n soveltaminen edellyttää, että lain säännöksen soveltaminen olisi tietyssä yksittäisessä tapauksessa ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Vastaavaa ilmeisyysvaatimusta ei sisälly perustuslain 107 §:n säännökseen, joka koskee lakia alemman asteisen säädöksen ja perustuslain tai lain välistä ristiriitatilannetta. Kuten perustuslakivaliokunnan mietinnössä 10/1998 vp todetaan, ilmeisyysvaatimus tarkoittaa sitä, että lain säännöksen ristiriita perustuslain kanssa on selvä ja riidaton ja siksi helposti havaittavissa eikä esimerkiksi oikeudellisena kysymyksenä tulkinnanvarainen.

Totean, että perusoikeussäännökset ovat jo itsessään usein tulkinnanvaraisia. Nyt esillä olevassa asiassa on kysymys ratkaisutilanteesta, jossa arvioitavana olevat perusoikeudet koskevat yhtäältä ajoluvan hakijaa ja toisaalta liikennepalveluiden käyttäjiä ja muita liikenteessä olevia. Tässä arvioinnissa punnitaan kahden tai jopa useamman toisiinsa nähden vastakkaiseen lopputulemaan osoittavan perusoikeussäännöksen merkitystä ja niiden keskinäistä painoarvoa suhteessa asiassa sovellettavaksi tulevaan lain säännökseen. Totean edelleen, että kumpikaan mainituista perusoikeuksista ei tässä asiassa suoritettavassa punninnassa asetu selvästi toisen edelle. Lain esitöissä taksiliikennepalveluiden käyttäjien turvallisuutta koskevat näkökohdat ovat sinänsä olleet, aivan perustellusti, korostetussa asemassa.

Katson, että tällainen ratkaisutilanne sisältää sellaisen oikeudellisesti tulkinnanvaraisen kysymyksenasettelun, jota perustuslakivaliokunnan mietinnössä tarkoitetaan ja joka siten muodostaa mietinnön perusteluiden mukaisesti tuomioistuimelle esteen perustuslain 106 §:n soveltamiselle. Tuomioistuimen ei tule omilla ratkaisuillaan muuttaa tuomioistuimen toimivaltaa laajentavasti sitä lainsäädäntö- ja lainkäyttövallan välistä toimivaltasuhdetta, joka perustuslain 106 §:ssä ja sen perusteluissa on nimenomaisesti asetettu.

Ilmeisyyttä koskeva edellytys osoittaa lisäksi, että säännöksen soveltamiskynnys tuomioistuimessa on korkealla, ja poikkeaa selvästi siitä tilanteesta, jossa perustuslakivaliokunta toteaa lain säännöksen ristiriidan perustuslain kanssa. Lain säännöksen soveltamatta jättäminen voi tuomioistuimessa tulla kysymykseen vain, jos siihen on perustuslaista johtuva selvä peruste. Katson, että silloin, kun kysymys on kahden tai jopa useamman toisiinsa nähden vastakkaiseen lopputulemaan osoittavan perusoikeussäännöksen punnintatilanteesta edellä kuvatussa ratkaisutilanteessa, perustuslaista johtuvaa selvää perustetta lain säännöksen soveltamatta jättämiselle ei ole.

Perustuslain 106 §:n säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä todetaan vielä, että arvioitaessa sitä, voidaanko väitettyä ristiriitaa lain soveltamisen ja perustuslain kanssa pitää ilmeisenä, myös hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluilla voi olla merkitystä. Ilmeisyyttä koskevan kriteerin täyttymisen arvioinnissa tuomioistuimen tulee siis ottaa huomioon myös hallituksen esitykseen sisältyvät säätämisjärjestystä koskevat kannanotot. Kun tuomioistuin arvioi sitä, täyttyykö ilmeisyyttä koskeva kriteeri, hallituksen esitykseen sisältyvien säätämisjärjestystä koskevien kannanottojen merkitys ei käsitykseni mukaan ole vähäinen.

Taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annettua lakia koskevaan hallituksen esitykseen (HE 33/2009 vp) sisältyi lain säätämisjärjestystä koskeva arviointi, jossa nimenomaisesti käsiteltiin taksinkuljettajan ajolupaa koskevan sääntelyn suhdetta perustuslain elinkeinovapautta koskevaan säännökseen ottaen toisaalta huomioon myös liikenneturvallisuuteen liittyvät näkökohdat. Tuossa arvioinnissa päädyttiin siihen, että laki voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edelleen totean, että sovellettavana olevan taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan esitöistä ilmenee säännöksen tarkoitus varmistaa taksin asiakkaiden ja muiden liikenteessä olevien turvallisuus. Säännös on sanamuodoltaan ehdoton, tarkkarajainen ja täsmällinen. Säännöksen soveltaminen on luonteeltaan sidottua harkintaa. Kuten edellä tuli esille, taksinkuljettajan ajoluvan myöntämisen esteenä olevia eri liikennerikoksia koskeva sääntely muodostaa myös kokonaisuuden. Lain esitöistä ja käsittelyvaiheista ilmenee, että säännöksen sanamuoto ja sen tarkoitus on selvä ja harkittu. Otan myös huomioon, joskin edellä todettuja vähemmän merkityksellisinä seikkoina, ne oikeustilan epäselvyyteen ja ennustettavuuteen liittyvät haitalliset seuraukset, jotka aiheutuisivat ratkaisusta, jossa tuomioistuin sivuuttaisi lain selvän sanamuodon.

Edellä esitetyillä perusteilla katson, että taksinkuljettajien ammattipätevyydestä annetun lain 9 §:n 2 momentin 1 kohdan säännöksen soveltaminen sanamuodon mukaisesti nyt esillä olevassa taksinkuljettajan ajoluvan hakemista koskevassa asiassa, sen sinänsä erityisistä tosiseikoista huolimatta, ei ole perustuslain 106 §:ssä säädetyllä tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain 18 §:ssä säädetyn elinkeinovapauden kanssa siten, että tuomioistuimella olisi oikeus ja velvollisuus jättää lain selvä ja harkittu säännös soveltamatta.

Hyväksyn Liikenteen turvallisuusviraston valituksen, kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja saatan Liikenteen turvallisuusviraston päätöksen voimaan.

Asian esittelijän esittelijäneuvos Kari Niemisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Timo Räbinän äänestyslausunto.

 
Julkaistu 6.6.2018