KHO:2018:86

Arpajaiset – Rahapeli – Markkinoinnin kieltäminen – Sosiaalinen media – Internetmainonta – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Sananvapaus – Rahapeliyhtiön tunnus

Vuosikirjanumero: KHO:2018:86
Antopäivä: 7.6.2018
Taltionumero: 2722
Diaarinumero: 1734/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:86

Suomalaisen yhtiön internetsivuilla ja sosiaalisen median tileillä oli maininta yhteistyöstä ulkomaisen rahapeliyhtiön kanssa ja rahapeliyhtiön tunnus. Rahapeliyhtiöllä ei ollut lupaa panna toimeen rahapelejä Suomessa. Kysymys oli arpajaislaissa tarkoitetusta mainonnasta ja siten markkinoinnista, joka voitiin lain nojalla kieltää. Unionioikeudessa taattu palvelujen tarjoamisen vapaus ei ollut esteenä arpajaislain yksinoikeusjärjestelmään kuuluvaan luvattoman rahapelitoiminnan markkinoinnin kieltämiseen. Myöskään se, että mainonta kuului sananvapauden piiriin, joskin sen reuna-alueelle, ei ollut esteenä Poliisihallituksen päätökselle. Kun otettiin huomioon arpajaislain tavoite vähentää pelaamisesta aiheutuvia sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja, laissa säädetyn kiellon vastaisen toiminnan kieltäminen ei ollut suhteellisuusperiaatteen tai tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaista.

Arpajaislaki 4 § (661/2010) 3 kohta, 62 § 2 momentti (661/2010) 1 kohta (575/2011) ja 62 a § (661/2010) 1 ja 2 momentti

Suomen perustuslaki 12 §

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 56 artikla 1 kohta

Euroopan ihmisoikeussopimus 10 artikla

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 9.3.2017 nro 17/0138/4

Asian aikaisempi käsittely

Poliisihallitus on 21.5.2015 tekemällään päätöksellä (numero POL201414317) arpajaislain 62 a §:n nojalla kieltänyt JM Kamppailupalvelu Oy:tä markkinoimasta Unibet-rahapeliyhtiötä, siltä osin kuin nyt on kysymys, internetsivuillaan ja sosiaalisessa mediassa.

Päätöksen perusteluiden mukaan Poliisihallitus on 12.12.2014 antamansa lausunnon ja JM Kamppailupalvelu Oy:n siihen 16.1.2015 antaman vastauksen jälkeen havainnut, että yhtiö on jatkanut rahapelien markkinointia muun muassa internetosoitteessa www.hardknockshelsinki.com, jonka sisältämässä videossa markkinoidaan Unibet-yhtiötä. Poliisihallitus ei ole vakuuttunut siitä, ettei JM Kamppailupalvelu Oy voisi toimillaan vaikuttaa kyseisen internetsivuston sisältöön. Yhtiö markkinoi arpajaislain vastaisesti Unibet-yhtiötä myös sosiaalisessa mediassa, kuten ainakin Facebook ja Twitter -yhteisöpalveluissa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt JM Kamppailupalvelu Oy:n valituksen.

Hallinto-oikeus on selostanut arpajaislain säännöksiä ja sen esitöitä sekä perustellut päätöstään täällä kysymyksessä olevilta osin seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

JM Kamppailupalvelu Oy harjoittaa liikuntapalveluiden myyntitoimintaa yhtiön hallinnoimassa kamppailu-urheilukeskuksessa. Lisäksi JM Kamppailupalvelu Oy on perustanut vapaaottelutiimin, joka toimii yhtiön aputoiminimellä Hardknocks Helsinki. Vapaaottelutiimin toiminnan tarkoituksena on mahdollistaa suomalaisille vapaaottelijoille ammattimaiset harjoittelu- ja kilpailuolosuhteet sekä edistää heidän kansainvälistä urheilu-uraansa. Tiimiin kuuluu ottelijoiden lisäksi valmennusryhmä ja lääkäri. Tiimi kerää toimintaansa rahoitusta hankkimalla yhteistyökumppaneita Suomesta ja ulkomailta. Tiimi on tehnyt yhteistyösopimuksen muun muassa Unibet Services Ltd:n kanssa, joka kuuluu Unibet-konserniin.

Poliisihallitus on 5.11.2014 lähettänyt JM Kamppailupalvelu Oy:lle selvityspyynnön koskien Hardknocks Helsingin ja Unibetin välistä markkinointiyhteistyötä. Poliisihallituksen havaintojen mukaan (= = =) markkinointiyhteistyö on ollut näkyvillä ainakin (= = =) vapaaottelutiimin internetsivustolla osoitteessa www.hardknockshelsinki.com. Poliisihallitus on pyytänyt JM Kamppailupalvelu Oy:ltä selvitystä siitä, miten ja millä perusteella tapahtumaan liittyvä rahapelin markkinointi olisi Suomen arpajaislain mukaista, sekä siitä, miten yhtiö aikoo varmistaa sen, ettei arpajaislaissa säädettyä rahapelien markkinoinnin kieltoa rikota. Poliisihallitus on liittänyt selvityspyyntöön kuvaruutukopion internetsivustolta (= = =). Kuvaruutukopiosta ilmenee, että internetsivulla on maininta yhteistyöstä ja Unibetin logo (= = =).

JM Kamppailupalvelu Oy:n Poliisihallitukselle antaman 7.11.2014 päivätyn selvityksen mukaan (= = =) internetsivusto ei ole fi-päätteinen eikä edes suomenkielinen.

Poliisihallitus on JM Kamppailupalvelu Oy:lle 12.12.2014 antamassaan lausunnossa katsonut, että yhtiö on rikkonut arpajaislaissa säädettyä rahapelien markkinoinnin kieltoa markkinoimalla Unibetia (= = =) internetsivuillaan. (= = =) Poliisihallitus on pyytänyt yhtiöltä selvitystä siitä, mihin toimenpiteisiin tämä ryhtyy menettelynsä korjaamiseksi.

JM Kamppailupalvelu Oy:n Poliisihallitukselle antaman 16.1.2015 päivätyn selvityksen mukaan (= = =) verkkosivusto www.hardknockshelsinki.com ei ole yhtiön ylläpitämä eikä yhtiö omista sen domain-nimeä. Verkkosivuston palvelin ei sijaitse Suomessa. Yhtiö ei vastaa ulkomaisen verkkosivuston sisällöstä. Yhtiö katsoo, ettei se ole rikkonut toiminnassaan arpajaislakia eikä Poliisihallituksella ole siten aihetta kohdistaa yhtiöön jatkotoimia.

Poliisihallitus on 21.5.2015 tekemällään valituksenalaisella päätöksellä kieltänyt JM Kamppailupalvelu Oy:tä markkinoimasta Unibet-rahapeliyhtiötä internetsivuillaan ja sosiaalisessa mediassa (= = =). Poliisihallitus on pyytänyt yhtiötä antamaan selvityksensä siitä, mihin toimenpiteisiin se on asiassa ryhtynyt. Päätös sisältää kuvaruutukopiot Hardknocks Helsinki -vapaaottelutiimin Facebook- ja Twitter-sivuilta, joissa Unibetin logo on näkyvästi esillä.

JM Kamppailupalvelu Oy:n Poliisihallitukselle antaman 16.6.2015 päivätyn selvityksen mukaan tahoa, joka ylläpitää internetsivuja ja Facebook-sivustoa, on pyydetty muokkaamaan sivustoja siten, että kaikki Unibetin logot poistetaan ja että vapaaottelutiimin esittelyvideo poistetaan Youtube-videopalvelusta. Lisäksi Twitter-tilin ylläpitäjää on ohjeistettu muokkaamaan taustakuvaa siten, ettei Unibetin logoa näy kuvassa. Kaikkia tiimin urheilijoita sekä henkilöitä, joilla on editointioikeus esimerkiksi Facebook-sivustolle, on kielletty enää jakamasta kuvia, joissa Unibetin logot ovat näkyvissä. (= = =)

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Rahapelin toimeenpanon kieltäminen

Arpajaislain 62 a §:n (661/2010) nojalla Poliisihallitus voi kieltää arpajaislain vastaisen rahapelin toimeenpanoa koskevan menettelyn. Koska rahapelin markkinointi on osa rahapelin toimeenpanoa, kielto voidaan kohdistaa yhteisöön, joka markkinoi rahapelejä. Kielto on voimassa enintään kolme kuukautta. Kuitenkin, mikäli menettelyä ei ole korjattu, Poliisihallitus voi jatkaa kiellon voimassa oloaikaa enintään kuudella kuukaudella kerrallaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että rahapelin toimeenpanon kielto voidaan kohdistaa markkinointimenettelyyn, jonka Poliisihallitus on todennut ja katsonut olevan osa arpajaislain vastaista rahapelin toimeenpanoa. Sen sijaan Poliisihallitus ei voi etukäteen kieltää menettelyä, joka ei ole ollut käytössä, eikä jälkikäteen menettelyä, joka on jo oikaistu rahapelin toimenpanon kieltoa koskevassa kuulemisvaiheessa. Lisäksi kiellon kohteena olevan menettelyn tulee olla yksilöity, eikä Poliisihallitus siten voi ulottaa kieltoa esimerkiksi ”muihin vastaaviin tapoihin”.

Nyt ratkaistavana olevassa asiassa on selvitetty, että Unibetin logot ovat olleet esillä www.hardknockshelsinki.com-verkkosivustolla sekä vapaaottelutiimiä koskevilla sosiaalisen median kanavilla valituksenalaista kieltopäätöstä tehtäessä. (= = =)

(= = =) Hallinto-oikeuden ratkaistavaksi jää kysymys siitä, onko markkinointiyhteistyösopimukseen perustuvaa Unibetin logon käyttämistä vapaaottelutiimiä koskevalla verkkosivustolla ja sosiaalisen median kanavilla (= = =) pidettävä arpajaislain vastaisena rahapelien toimenpanoon liittyvänä markkinointina.

Kielletyn rahapelin markkinointi: internetsivusto ja sosiaalinen media (= = =)

Arpajaislain 62 §:n 2 momentin (661/2010) 1 kohdan (575/2011) perusteella voidaan kieltää markkinointi osana ulkomaisten rahapelien toimeenpanoa Suomessa. Lain soveltamisalaan kuuluvan markkinoinnin käsite on määritelty arpajaislain 4 §:n (661/2010) 1 momentin 3 kohdassa. Markkinoinnilla tarkoitetaan suoran ja epäsuoran mainonnan lisäksi muuta myynnin edistämistoimintaa, joksi lain esitöissä on katsottu muun muassa sponsorointi, jonka yhteydessä mainitaan arpajaisten toimeenpanijan nimi tai muu tunnus. Lain soveltamisalaan kuuluvan markkinointikäsitteen ulkopuolelle on puolestaan rajattu Suomessa saatavilla olevat ulkomaiset rahapelisivustot niissä käytetystä kielestä riippumatta, jos ne eivät sisällä muuta rahapeleihin Suomessa osallistumista edistävää aineistoa, sekä Suomessa levitettävissä olevat ulkomaiset julkaisut, mikäli niiden pääasiallinen tarkoitus ei ole rahapelien markkinointi eikä rahapelien markkinointi kohdistu erityisesti Suomeen.

Nyt ratkaistavassa asiassa on kysymys arpajaislain 4 §:n (661/2010) 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta sponsorointiin perustuvasta markkinoinnista, jonka tarkoituksena on Hardknocks Helsinki -vapaaottelutiimin ja sen urheilijoiden kautta saada näkyvyyttä tiimiä tukeville yhteistyökumppaneille, kuten Unibetille. Markkinointi on toteutettu internetissä (= = =). Koska internet on maailmanlaajuinen tietoverkko, siellä toteutetun markkinoinnin ei voida katsoa tapahtuneen tietyssä valtiossa tai kohdistuvan lähtökohtaisesti tiettyyn valtioon. Näin ollen internetissä tapahtuvan markkinoinnin – ollakseen arpajaislaissa kiellettyä markkinointia – tulee kohdistua erityisesti Suomeen. Tässä arvioinnissa tulee erityisesti ottaa huomioon, onko markkinointia sisältävä aineisto, kuten internetsivusto tai sosiaalisen median sisältö, tosiasiallisesti suunnattu/kohdistettu nimenomaan Suomeen. Siten ratkaisevaa merkitystä ei ole annettava valtiolle, johon sisällöntuottaja on rekisteröitynyt, tai käytetylle verkkotunnukselle. (= = =)

Hallinto-oikeus toteaa asiassa esitetyn ja internetistä saadun selvityksen perusteella, että www.hardknockshelsinki.com on englanninkielinen verkkosivusto, jossa esitellään vapaaottelutiimin ottelijat, taustajoukot ja sponsorit. Verkkosivustoa ylläpitää Unibet, mutta sisällöstä päättää myös JM Kamppailupalvelu Oy. Verkkosivuston perusteella vapaaottelutiimin sponsorit ovat Unibetia lukuun ottamatta suomalaisia ja Suomessa toimivia yhtiöitä. Vapaaottelutiimin Facebook- ja Twitter-sivuja käytännössä ylläpitää ja sinne sisältöä tuottavat vapaaottelutiimin jäsenet. Facebook-sivut sisältävät sekä suomen- että englanninkielisiä julkaisuja, kuten valokuvia ja videoita ottelijoista, heidän harjoituksistaan ja kilpailuistaan. Sivuilla mainostetaan tulevia tapahtumia, kuten kotimaisia MMA Suomi Cup, Hardknocks Challenge ja Cage -otteluita. Lisäksi sivuilla mainostetaan JM Kamppailupalvelu Oy:n kamppailu-urheilukeskusta BJJ-Centeriä ja sen kurssitarjontaa.

Edellä mainituin perustein hallinto-oikeus katsoo, että Hardknocks Helsinki -vapaaottelutiimin toiminta ja internetissä julkaisema aineisto kohdistuu Suomeen ja on suunnattu suomalaisille siten, että aineisto ei saa sisältää arpajaislain 62 §:n 2 momentin (661/2010) 1 kohdassa (575/2011) tarkoitettua kiellettyä markkinointia, kuten ulkomaisten rahapeliyhtiöiden markkinointia. Asiassa on myös selvitetty, että Unibetin logot ovat olleet esillä vapaaottelutiimin www.hardknockshelsinki.com -verkkosivustolla sekä vapaaottelutiimiä koskevilla sosiaalisen median kanavilla valituksenalaista kieltopäätöstä tehtäessä. Näin ollen Poliisihallitus on voinut kieltää JM Kamppailupalvelu Oy:tä markkinoimasta Unibetia internetissä ja sosiaalisessa mediassa. Valituksenalaista kieltopäätöstä ei tältä osin ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Katja Saukkonen ja Pasi Mäkelä. Esittelijä Stina-Maria Lund.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

JM Kamppailupalvelu Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut, että Poliisihallitus on saanut kieltää Unibetin tunnusten näkymisen verkkosivuilla ja sosiaalisessa mediassa.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

JM Kamppailupalvelu Oy ei ole menetellyt arpajaislain vastaisesti koskien Unibetin tunnusten näkymistä hardknockshelsinki.com-verkkosivuilla sekä sosiaalisen median Facebook- ja Twitter-tileillä. Hallinto-oikeus on katsonut, että verkkosivusto ja sosiaalisen median sivut sisältävät Suomeen suunnattua markkinointia, koska sivuilla käytetään Unibetin vakiintunutta tunnusta. Tulkinta on arpajaislain tarkoituksen ja sanamuodon vastainen. Verkkosivun hardknockshelsinki.com domainin omistaa Unibet, jonka kotipaikka ei ole Suomi. Sivuston palvelin ei sijaitse Suomessa. Kyseessä on arpajaislaissa tarkoitettu ulkomainen verkkosivusto. Sivustolla esitellään tiimin urheilijat, minkä lisäksi kaikkien yhteistyökumppaneiden logot näkyvät sivustolla. Sivusto on toteutettu siten, ettei Unibetin logoa ole linkitetty yhtiön pelisivuihin. Kyseessä on verkkosivusto, jonka pääasiallinen tarkoitus ei ole Unibetin rahapelien markkinoiminen ja joka ei edistä rahapeleihin osallistumista. Facebook- ja Twitter-yhteisöpalvelut tulee rinnastaa verkkosivustoon.

Sikäli kuin kyse on verkkosivustosta, lain sanamuodon mukaisesti ei ole merkitystä sillä, onko markkinointi suunnattu Suomeen vai muualle. Kyseisen sivuston saatavillaoloa internetissä ei voida pitää arpajaislain vastaisena, kun kyseessä on ulkomainen sivusto. Markkinoinnin ei ainakaan voida katsoa erityisesti suuntautuvan Suomeen vain sillä perusteella, että tiimin muut sponsorit ovat suomalaisia yhtiöitä ja tiimillä on suomalaisia ottelijoita.

Poliisihallituksen tulkinta markkinointikiellon rajoista rikkoo sananvapautta ja on suhteellisuusperiaatteen ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastainen. Rahapelilainsäädännön tavoitteet liittyvät kuluttajien suojaamiseen sekä sosiaalisten haittojen ehkäisemiseen, millä viitataan peliriippuvuuden torjuntaan. Viranomaisen antaman päätöksen tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltuihin päämääriin.

Vapaaottelu ei ole Suomessa tai muutoinkaan erityisen seurattu urheilulaji. Yhtiön verkkosivut tai Facebook-sivut eivät tosiasiallisesti saa Suomessa merkittävää katsojamäärää. Henkilöt, jotka tutustuvat yhtiön verkkosivuihin tai Facebook-sivuihin, eivät todennäköisimmin kiinnitä huomiota niissä käytetyn kuvamateriaalin yksityiskohtiin tai sivuilla mahdollisesti oleviin yhteistyökumppaneiden logoihin. Toisin sanoen logojen julkaiseminen verkkosivuilla tai niiden näkyminen minkä tahansa julkaisun kuvallisessa osassa ei tosiasiallisesti vaaranna niitä oikeushyviä, joiden suojelemiseksi arpajaislaki on säädetty. Pelkkä logon näkyminen Facebook- tai internetsivustolla ei kytkeydy millään tavoin peliriippuvuuden lisääntymiseen. Toisaalta kyseessä ei myöskään ole laiton rahapelitoiminta, koska ulkomaalaisten sivustojen saatavillaoloa Suomessa ei ole kielletty. Internet-sivustolla näkyviä logoja ei ole hyperlinkitetty pelisivustoille, jolloin tosiasiassa logon näkymisellä ei ole pelaamista edistävää vaikutustakaan. Näin ollen kategorisen kiellon asettaminen logon näkymiselle internetissä on vastoin tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ja se on myös suhteetonta huomioon ottaen lain tarkoitus ja toimella tosiasiassa saavutettavat hyödyt.

Päätös loukkaa sananvapautta. Kaupallisen viestinnän ei ole katsottu kuuluvan perustuslakivaliokunnan lausuntojen mukaan perustuslaissa turvatun sananvapauden ydinalueeseen, mikä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö sananvapaus koskisi lainkaan kaupallista viestintää. Facebook-sivusto, Twitter-sivusto ja JM Kamppailupalvelu Oy:n verkkosivusto ovat viestintää, joka kuuluu sananvapauden piiriin. Minkään edellä mainitun viestintämuodon pääasiallinen tarkoitus ei ole rahapelien tai minkään muun tahon markkinointi, vaan tiimin toiminnasta tiedottaminen yleisölle. Sen vuoksi sanotun viestinnän on lähtökohtaisesti katsottava kuuluvan sananvapauden ydinalueeseen. Käsillä olevassa asiassa ei missään vaiheessa ole väitetty, että tiimi olisi julkaissut materiaalia, jossa sanallisesti markkinoitaisiin rahapelejä tai muulla tavoin kehotettaisiin rahapelien pelaamiseen. Kysymys on ainoastaan siitä, että joidenkin tiimin toimintaa esittelevien julkaisujen kuvaosioissa on näkynyt Unibetin logo. Oikeudellisesti on siis arvioitava, voidaanko sananvapautta rajoittaa niin, että puututaan informatiivisen viestinnän sisältöön ainoastaan siksi, että kuva-aineistossa näkyy rahapeliyhtiön tunnus. Tunnuksen näkyminen viestinnän kuvallisessa osassa ei tee viestistä kaupallista.

Kokonaisuutena arvioiden Unibetin ja JM Kamppailupalvelu Oy:n yhteistyössä ei ole kyse arpajaislain markkinointikiellon kiertämisestä keinotekoisin järjestelyin. Mikään markkinointitoimi ei kohdistu nimenomaisesti ja erityisesti Suomeen. Arpajaislain tavoitteiden täyttymisen kannalta sananvapaus ja suhteellisuusperiaate huomioiden perusteltuna on pidettävä sellaista tulkintaa, että pelkkä tunnusten näkyminen internetissä on sallittua, ellei tunnusten välityksellä suoraan pääse suomenkieliselle pelisivustolle tai tunnusten näkymiseen muutoin liity jotakin rahapelaamista edistävää ja kannustavaa viestiä.

Poliisihallitus on antanut selityksen.

JM Kamppailupalvelu Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Tosiseikat ja kysymyksenasettelu

Hallinto-oikeus on JM Kamppailupalvelu Oy:n valituksesta osittain kumonnut Poliisihallituksen päätöksen ja poistanut siihen sisältyneen uhkasakon asettamista koskevan ratkaisun. Yhtiö on valittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen siltä osin kuin yhtiön vaatimukset on edellä ilmenevästi hallinto-oikeudessa hylätty. Asiassa on näin ollen korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys JM Kamppailupalvelu Oy:n aputoiminimen Hardknocks Helsingin internetsivustolla sekä sosiaalisessa mediassa tapahtuneesta Unibet-rahapeliyhtiön tunnuksen esiin tuomisesta, jonka Poliisihallitus on arpajaislain 62 a §:n (661/2010) nojalla lainvastaiseksi katsomanaan markkinointina kieltänyt.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on JM Kamppailupalvelu Oy:n valituksesta erityisesti, rajoittaako Poliisihallituksen päätös yhtiön sananvapautta ja onko Poliisihallitus muutoin voinut antaa päätöksellään kysymyksessä olevan kiellon.

Sovellettavat oikeusohjeet

Arpajaislain säännökset ja niiden esitöitä

Arpajaislain 1 §:n 2 momentin (661/2010) mukaan mainitun lain tarkoituksena on taata yleishyödyllisiin arpajaisiin osallistuvien oikeusturva, estää arpajaisiin liittyvät väärinkäytökset ja rikokset sekä vähentää arpajaisiin osallistumisesta aiheutuvia sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja.

Arpajaislain 4 §:n (661/2010) 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan markkinoinnilla mainontaa, epäsuoraa mainontaa ja muuta myynninedistämistoimintaa; epäsuoraa mainontaa on erityisesti tuotteen myynninedistäminen muun tuotteen mainonnan yhteydessä siten, että muun tuotteen tunnuksena käytetään sellaisenaan tai tunnistettavasti muunnettuna tuotteen tai sen myyjän vakiintunutta tunnusta tai että muun tuotteen mainonnasta muutoin välittyy mielikuva tietystä tuotteesta tai sen myyjästä; mainitun lain soveltamisalaan kuuluvana arpajaisten markkinointina ei pidetä, arpajaissivustossa käytetystä kielestä riippumatta, pelkkää ulkomaisen tai ahvenanmaalaisen arpajaissivuston saatavillaoloa sähköisessä tietoverkossa, jos arpajaissivustoon ei ole liitetty muuta arpajaisiin Suomessa tai valtakunnassa osallistumista edistävää aineistoa; mainitun lain soveltamisalaan kuuluvana arpajaisten markkinointina ei pidetä myöskään arpajaisten markkinointia Suomessa tai valtakunnassa levitettävässä ulkomaisessa tai ahvenanmaalaisessa julkaisussa, jos julkaisun pääasiallinen tarkoitus ei ole rahapelien markkinointi ja jos arpajaisten markkinointi ei kohdistu erityisesti Suomeen tai valtakuntaan.

Arpajaislain 62 §:n 2 momentin (661/2010) 1 kohdan (575/2011) mukaan kiellettyä on arpojen myyminen ja välittäminen ilman mainitussa laissa edellytettyä lupaa toimeenpantuihin arpajaisiin ja muun kuin 11 §:ssä mainitun rahapeliyhteisön toimeenpanemaan rahapeliin sekä tällaisten arpajaisten markkinointi.

Arpajaislain 62 a §:n (661/2010) 1 momentin 2 kohdan mukaan Poliisihallitus voi kieltää rahapelin toimeenpanon, jos rahapelin toimeenpanossa rikotaan 62 §:n 1–4 momentissa säädettyjä kieltoja. Saman pykälän 2 momentin mukaan kielto voidaan kohdistaa rahapelin toimeenpanijaan sekä elinkeinonharjoittajaan tai yhteisöön, joka välittää rahapeleihin liittyviä osallistumisilmoituksia ja -maksuja, luovuttaa tilan raha-automaattien käytettävänä pitämiseen tai markkinoi rahapelejä. Saman pykälän 3 momentin mukaan kielto on voimassa enintään kolme kuukautta. Poliisihallitus voi jatkaa kiellon voimassaoloaikaa enintään kuudella kuukaudella kerrallaan, jos menettelyä rahapelin toimeenpanossa ei ole korjattu.

Arpajaislain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 96/2008 vp) 4 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan markkinoinnin määrittely liittyisi sekä luvallisen rahapelin markkinointiin (ehdotettu 14 a §) että luvattoman rahapelin tai muiden arpajaisten markkinointiin (ehdotettu 62 §). Markkinoinnin määritelmä vastaisi alkoholilaissa (1143/1994) käytettyä määritelmää. Näin sen tulkinnassa voitaisiin tukeutua alkoholilain vastaavaa määritelmää koskevaan valvontaviranomais- ja oikeuskäytäntöön. Markkinoinnilla tarkoitettaisiin rahapeliyhteisön tai sen pelien varsinaisen suoran mainonnan lisäksi epäsuoraa mainontaa ja muuta myynninedistämistoimintaa. Myynninedistämisessä on kysymys kaupallisista menettelyistä, joilla pyritään välittömästi vaikuttamaan kuluttajien kaupallisiin ratkaisuihin suhteessa tuotteisiin. Epäsuoraa mainontaa olisi määritelmän mukaan erityisesti arpajaisten myynninedistäminen muun tuotteen mainonnan yhteydessä siten, että muun tuotteen tunnuksena käytetään sellaisenaan tai tunnistettavasti muunnettuna arpajaisille tai arpajaisten toimeenpanijalle vakiintunutta tunnusta tai että muun tuotteen mainonnasta muuten välittyy mielikuva tietyistä arpajaisista tai arpajaisten toimeenpanijasta. Muuta myynninedistämistä olisi esimerkiksi sponsorointi, jonka yhteydessä mainitaan arpajaisten toimeenpanijan nimi tai muu tunnus. Kaupallisissa menettelyissä, joilla on ensisijaisesti muu tarkoitus kuin vaikuttaminen kuluttajien kaupallisiin ratkaisuihin suhteessa tuotteisiin, kuten vuosikertomusten ja yritysesitteiden kaltaisessa sijoittajiin suunnatussa kaupallisessa viestinnässä, ei sen sijaan ole kysymys myynninedistämisestä. Vastaavasti sananvapauden ydinalueelle kuuluva yhteiskunnallinen, esimerkiksi Suomen arpajaislainsäädännön sisältöä koskeva keskustelu ei luonnollisestikaan olisi laissa tarkoitettua markkinointia, vaikka sen yhteydessä mainittaisiinkin arpajaisten toimeenpanijan nimi.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut arpajaislain 62 §:ssä säädettyä markkinoinnin rajoitusta sananvapauden kannalta arpajaislakia koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 23/2000 vp, s. 6). Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain sananvapaussäännöksen on katsottu turvaavan myös kaupallista ja muuta elinkeinotoimintaan liittyvää viestintää, joskaan tällaista viestintää ei ole pidetty perustuslaissa suojatun sananvapauden ydinalueelle kuuluvana. Valiokunnan mielestä arpajaislain 62 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu kielto edistää lainvastaisia arpajaisia ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen.

Palvelujen tarjoamisen vapautta ja sananvapautta koskevat oikeusohjeet

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 56 artiklan 1 kohdan mukaan jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja unionissa.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on sananvapaus. Tämä oikeus sisältää vapauden pitää mielipiteitä sekä vastaanottaa ja levittää tietoja ja ajatuksia alueellisista rajoista riippumatta ja viranomaisten siihen puuttumatta.

Mainitun artiklan 2 kappaleen mukaan, koska näiden vapauksien käyttöön liittyy velvollisuuksia ja vastuuta, se voidaan asettaa sellaisten muodollisuuksien, ehtojen, rajoitusten ja rangaistusten alaiseksi, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen turvallisuuden, alueellisen koskemattomuuden tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, muiden henkilöiden maineen tai oikeuksien turvaamiseksi, luottamuksellisten tietojen paljastumisen estämiseksi, tai tuomioistuinten arvovallan ja puolueettomuuden varmistamiseksi.

Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Oikeudellinen arviointi

Markkinoinnin rajoittaminen unionioikeudessa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden kannalta

Suomessa on rahapelien toimeenpanoa koskeva yksinoikeusjärjestelmä, jonka tavoitteena on pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten ja terveydellisten haittojen vähentäminen. Tavoitetta toteutetaan antamalla yhdelle valvotulle julkisoikeudelliselle yhdistykselle oikeus rahapelitoiminnan järjestämiseen. Yksinoikeusjärjestelmää on Suomen arpajaislaissa suojattu muun ohella kieltämällä muiden kuin rahapeliluvan saaneiden rahapelien tarjoajien mainostaminen. Euroopan unionin perustamissopimuksessa tarkoitettu palvelujen tarjoamisen vapaus koskee sinänsä kuitenkin myös rahapelitoiminnan mainostamista.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuun C-42/07 (Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja BWIN International Ltd) liittyvässä julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa on todettu, että mikäli rahapelien järjestämistä koskeva yksinoikeusjärjestelmä on unionioikeuden mukainen, ei enää tarvitse miettiä kysymystä siitä, onko rahapelien mainontakielto unionioikeuden mukainen. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta C-124/97 (Läärä ym.) ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta KHO 2007:28 puolestaan ilmenee, että Suomen rahapelien järjestämistä koskevaa yksinoikeusjärjestelmää, jolla rajoitetaan unionin alueella sijoittautumisoikeutta ja palvelujen tarjoamisen vapautta, voidaan kokonaisuutena arvioiden pitää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen unionioikeuden mukaisena.

Edellä mainittuihin seikkoihin nähden korkein hallinto-oikeus toteaa, että Suomen arpajaislain rahapelien järjestämistä koskevaan yksinoikeusjärjestelmään kuuluu yksinoikeusjärjestelmän ylläpitämisen mahdollistamiseksi ja erityisesti yksinoikeusjärjestelmän tavoitteen vuoksi väistämättä mahdollisuus rajoittaa muiden kuin yksinoikeuden saaneen toimijan markkinointia Suomessa.

Poliisihallituksen päätös sananvapauden rajoituksena

Perustuslain 12 §:n 1 momentissa tarkoitettu sananvapaus suojaa kaikkia erilaisia ilmaisunmuotoja, esittämistapoja ja -muotoja. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännön perusteella ihmisoikeussopimuksen 10 artikla kattaa myös kaupalliset tiedotteet (esimerkiksi ratkaisu Casado Coca v. Espanja 24.2.1994).

Sananvapaussäännöksen laaja soveltamisala ei merkitse, että kaikki viestit olisivat yhtä vahvasti suojattuja puuttumista vastaan. Sananvapaus on perustaltaan poliittinen perusoikeus, ja vahvinta suojaa nauttii puuttumattomuus poliittiseen viestintään. Pienintä sananvapauden suoja on sen reuna-alueelle ulottuvassa viestinnässä, kuten mainonnassa.

Sananvapaus perusoikeutena ei muutoinkaan ole rajoittamaton. Perusoikeuksien rajoittamiselle on lainsäädäntökäytännössä (perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta, PeVM 25/1994 vp, s. 5) ja oikeustieteessä kehitetty edellytykset, joiden kaikkien täyttyessä perusoikeutta on mahdollista rajoittaa. Näihin rajoitusedellytyksiin kuuluvat muiden ohella lailla säätämisen vaatimus, täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus, hyväksyttävyysvaatimus ja suhteellisuusvaatimus. Perusoikeutta rajoittavan lain tulee olla siten täsmällinen ja tarkkarajainen, että asianomainen voi ennalta varmistua esimerkiksi toimintaansa liittyvästä rangaistusseuraamuksen riskistä. Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä ja itse rajoitusten painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia. Rajoituksen tulee olla välttämätön hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi eikä se saa ulottua pitemmälle kuin on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi. Rajoitusperusteiden arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon se, että ne ovat sopusoinnussa kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.

Suhteellisuusvaatimus on otettava huomioon sovellettaessa sananvapauden rajoitussäännöksiä yksittäistapauksissa. Tuomioistuimia ja viranomaisia sitoo perusoikeusmyönteisen laintulkinnan periaate. Perusteltavissa olevista tulkintavaihtoehdoista on valittava sellainen, joka parhaiten edistää perusoikeuksien tarkoituksen toteutumista (PeVM 25/1994 vp, s. 4).

Poliisihallituksen päätös kieltää JM Kamppailupalvelu Oy:tä markkinoimasta Unibet-rahapeliyhtiötä merkitsee puuttumista Suomen perustuslain 12 §:ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa turvattuun sananvapauteen. Sananvapauden rajoittaminen edellyttää myös mainonnan osalta rajoitusedellytysten täyttymistä. Mainonta sijoittuu kuitenkin sananvapauden suojan reuna-alueelle, jolloin sitä voidaan rajoittaa laajemmin kuin esimerkiksi poliittista viestintää.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan Hachette Filipacchi Presse Automobile ja Paul Dupuy v. Ranska 5.3.2009 katsonut, että väestön terveys oli peruste, joka oikeutti kieltämään mainitussa asiassa kyseessä olleen tupakkamainonnan, vaikka kieltäminen tarkoittikin sananvapauteen puuttumista. Tupakan lisäksi alkoholin ja rahapelien mainontaa voidaan rajoittaa niistä aiheutuvien haittojen vuoksi. Suomessa on edellä todetusti unionioikeuden mukainen rahapelien järjestämistä koskeva yksinoikeusjärjestelmä, jonka tavoitteena on muun ohella pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten ja terveydellisten haittojen vähentäminen. Arpajaislain tavoite on siten sinänsä sellainen, joka voi oikeuttaa sananvapauden rajoittamiseen rahapelien mainonnassa, kunhan rajoitus on riittävän tarkkarajainen ja oikeassa suhteessa tavoitteeseen nähden.

Poliisihallituksen päätöksessä asetettu sananvapauden rajoitus koskee täällä kysymyksessä olevilta osin vain JM Kamppailupalvelu Oy:n aputoiminimen internetsivustolla ja sosiaalisessa mediassa tapahtuvaa Unibet-rahapeliyhtiön markkinointia. Päätös ei rajoita JM Kamppailupalvelu Oy:n tai sen aputoiminimen internetissä tapahtuvaa viestintää muulla tavoin. Markkinoinnin kieltämistä koskeva Poliisihallituksen päätös on hyväksyttävä suhteessa arpajaislain tavoitteeseen vähentää pelaamisesta aiheutuvia sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja. Poliisihallituksen päätös ei siten sisällä perustuslain ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaista sananvapauden rajoitusta.

Poliisihallituksen päätöksen lainmukaisuus muilta osin

Arpajaislain 62 §:n 2 momentin (661/2010) 1 kohdan (575/2011) mukaan Suomessa kiellettyä on muun ohella arpojen myyminen ja välittäminen ilman rahapelilupaa toimeenpantuihin arpajaisiin sekä tällaisten arpajaisten markkinointi. Lain 62 a §:n (661/2010) mukaan Poliisihallitus voi kieltää mainitun kiellon vastaisen toiminnan. Kielto voidaan pykälän 2 momentin mukaan kohdistaa rahapeliyhteisöjen lisäksi rahapelejä markkinoiviin tahoihin. Asiassa on siten näiden säännösten perusteella tarkasteltava, ovatko kysymyksessä arpajaislaissa tarkoitetut luvattomat arpajaiset, joiden markkinointi voidaan kieltää, ja onko kysymys laissa tarkoitetusta markkinoinnista.

Unibet-rahapeliyhtiölle ei ole myönnetty lupaa toimeenpanna rahapelejä Suomen alueella. Poliisihallituksen päätöksen mukaan Unibet-rahapeliyhtiö panee toimeen rahapelejä myös suomen kielellä. Korkein hallinto-oikeus arvioi kokonaisuutena asiassa saadusta selvityksestä ja muun ohella Unibetin ja JM Kamppailupalvelu Oy:n välillä solmitusta sponsorointisopimuksesta, että Unibet kohdistaa rahapelipalveluja ja niiden mainontaa myös Suomeen. Unibetin toimittamat rahapelit on siten pantu toimeen Suomessa ilman lupaa, joten niiden markkinointi on arpajaislain mukaisesti Suomessa kiellettyä.

Arpajaislain 4 §:n (661/2010) 3 kohdassa on todettu, että laissa tarkoitettua markkinointia ovat mainonta, epäsuora mainonta ja muu myynninedistämistoiminta. JM Kamppailupalvelu Oy:n ja Unibetin välillä on solmittu sponsorointisopimus, jossa on vastiketta vastaan sovittu, että JM Kamppailupalvelu Oy tuo Unibetille lisänäkyvyyttä muun ohella internetissä ja sosiaalisessa mediassa. Näkyvyys on ilmennyt asiassa muun ohella siten, että Unibetin logo on ollut näkyvillä hardknockshelsinki.com-internetsivustolla ja Hardknocks Helsingin Facebook- ja Twitter-sivuilla. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys arpajaislain 4 §:n 3 kohdassa tarkoitetusta mainonnasta ja siis laissa tarkoitetusta markkinoinnista.

JM Kamppailupalvelu Oy:n internetmainontaa rajoittavalla Poliisihallituksen arpajaislain nojalla tekemällä päätöksellä voidaan puuttua vain Suomeen kohdistuvaan markkinointiin. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella JM Kamppailupalvelu Oy harjoittaa toimintaa Suomessa, sen kotipaikka on Espoo ja Hardknocks Helsinki -vapaaottelutiimin jäsenet ovat ainakin pääosin suomalaisia. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että kysymyksessä olevat sivustot tai niillä oleva mainonta olisi teknisin apukeinoin rajattu suomalaisten käyttäjien saatavilta. Edellä mainittuihin seikkoihin nähden hardknockshelsinki.com-internetsivustolla sekä Hardknocks Helsingin Twitter- ja Facebook-sivuilla suoritetun Unibet-rahapeliyhtiön mainonnan on katsottava kohdistuvan pääosin Suomeen. Poliisihallitus on näin ollen ollut toimivaltainen kieltämään kyseessä olevan mainonnan. Asiaa ei ole syytä arvioida markkinoinnin kohdistumisen osalta toisin vain sen vuoksi, että hardknockshelsinki.com-internetsivusto on englanninkielinen ja sen palvelin ei sijaitse Suomessa. Poliisihallitus on voinut kieltää JM Kamppailupalvelu Oy:n Suomeen kohdistuvan Unibetin markkinoinnin arpajaislain 62 a §:n nojalla.

Arpajaislakia laadittaessa on ratkaistu, millaiseen rahapeleihin liittyvään toimintaan on arpajaislain tavoitteeseen nähden tarkoitus puuttua ja millaisin toimenpitein puuttuminen on mahdollista. Arpajaislaissa on mahdollistettu luvattoman Suomessa tapahtuvan rahapelitoiminnan kieltämisen lisäksi tällaisen toiminnan markkinoinnin kieltäminen. Näin ollen Poliisihallituksen arpajaislakiin perustuva päätös kieltää JM Kamppailupalvelu Oy:n suorittama Unibet-rahapeliyhtiön markkinointi ei ole ollut tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastainen.

Lopputulos

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 7.6.2018