KHO:2018:102

Maankäyttö ja rakentaminen – Asemakaava – Suojelumääräys – Suojelumääräyksen kohtuullisuus – Alueellinen suojelumerkintä – Ympäristön säilyttäminen – Rakennuksen purkamiskielto – Kaavamääräysten tulkinta

Vuosikirjanumero: KHO:2018:102
Antopäivä: 16.7.2018
Taltionumero: 3470
Diaarinumero: 2166/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:102

Asemakaavan muutoksen tavoitteena oli turvata kaava-alueelle pääosin 1950-luvulla syntynyt pientaloaluekokonaisuus. Kaavassa oli tätä tarkoitusta varten osoitettu useita erillispientalojen ja paritalojen korttelialueita suojeltavaksi merkinnällä AO-3/s. Kaavamääräyksen mukaan alueen rakennettu ympäristö säilytetään. Alueella olevia rakennuksia ei saanut kaavamääräyksen mukaan purkaa. Asiassa oli otettava kantaa siihen, oliko korttelialueita koskevia suojelumääräyksiä pidettävä maanomistajille kohtuullisina.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että suojelumääräysten kohtuullisuus maanomistajalle oli selvitettävä asemakaavaa laadittaessa. Kaavasta tai kaavaselostuksesta ei kuitenkaan ilmennyt, oliko suojelumääräysten kohtuullisuutta maanomistajien kannalta arvioitu. Samoin asiassa oli tähän nähden jäänyt epäselväksi, oliko suojelumääräysten antaminen perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momenttiin vai 3 momenttiin. Korkeimman hallinto-oikeuden oli näistä lähtökohdista otettava ensisijaisesti kantaa siihen, oliko kaavamuutoksessa osoitetut AO-3/s-merkinnät kaavamääräyksineen maanomistajille maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuullisia. Mikäli asiassa päädyttäisiin siihen, että mainittua merkintää kaavamääräyksineen ei olisi pidettävä maanomistajille kohtuullisina, korkeimman hallinto-oikeuden olisi sen jälkeen arvioitava, oliko niiden antaminen voitu perustaa saman pykälän 3 momentin nojalla kohteiden suojeluarvoon.

Kun otettiin huomioon, että kaavamääräyksen mukaan puheena olevien alueiden merkittävyys perustui yhtenäisyyden säilymiseen ja tyylinmukaiseen kokonaisvaikutelmaan, merkintää ja siihen liitettyjä kaavamääräyksiä ei voitu tulkita niin, että kysymys olisi oikeusvaikutuksiltaan rakennussuojelualuetta (SR) vastaavasta merkinnästä. Tätä tulkintaa puolsivat myös näiden alueiden suuri määrä sekä se, että alueilla sijaitseviin rakennuksiin ei ollut liitetty suojeltavia rakennuksia koskevia sr-kohdemerkintöjä. Kaavan suojelumääräyksiä oli näin ollen voitava tulkita tavalla, jota oli pidettävä maanomistajille maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuullisena.

Kaavan yleismääräysten mukaan korjaus-, laajennus- ja muutostyöt puheena olevilla korttelialueilla olivat sallittuja, kunhan ne soveltuivat rakennuksen alkuperäiseen tyyliin ja ympäristöön. Kaavaselostuksen mukaan kaavamääräykset eivät estäneet rakennusten muutoksia, mutta ne ohjasivat toimenpiteitä siten, että kaupunkikuva ja kulttuuriperintö säilyivät. Tähän nähden ja kun myös otettiin huomioon, mitä edellä on lausuttu suojelumääräyksen kohtuullisuuden vaatimuksesta, kaavamääräyksiä oli tulkittava siten, että ne edellyttivät vain säilytettävään ympäristöön soveltuvan rakennuksen ulkomuodon ja tyylin säilyttämistä. Kaavassa osoitettuja erillispientalojen ja paritalojen korttelialueiden suojelua koskevia merkintöjä (AO-3/s) kaavamääräyksineen voitiin siten pitää näistä lähtökohdista ja kaavan tavoitteet huomioon ottaen maanomistajille kohtuullisina.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (204/2015), 54 § 2 ja 3 momentti, 55 §, 57 § 2 momentti

Ympäristöministeriön asetus maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 7.4.2017 nro 17/0111/2

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 12.9.2016 tekemällään päätöksellä (§ 16) hyväksynyt asemakaavan numero 8186; Kissanmaa, asemakaavan tarkistaminen. Asemakaavan muutoksella muodostuu Kissanmaan kaupunginosan lähinnä asumiseen osoitettuja kortteleita sekä katu- ja virkistysaluetta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä ja A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Saman pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset).

Pykälän 2 momentin mukaan jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Suunnittelualue sijaitsee Kissanmaalla noin 3 km itään kaupungin keskustasta Teiskontien eteläpuolella ja on laajuudeltaan noin 27 ha. Kaavaselostuksen mukaan Kissanmaan kaupunginosa on yhtenäinen ja selkeästi rajautuva. Korttelit ja kadut on selkeästi erotettu toisistaan hoidetuilla orapihlaja-aidoilla. Talot on sijoitettu omaleimaisesti porrastaen, joka toinen talo kadun varressa ja joka toinen tontin keskellä. Näin syntyy vaikutelma vielä todellista väljemmästä ympäristöstä. Alueella on ennen kaikkea yhtenäisyytensä vuoksi merkittävää kulttuurihistoriallista ja rakennushistoriallista arvoa. Se edustaa esimerkillisellä tavalla puutarhakaupunkisuunnittelun ihannetta ja suomalaista 1950-luvun asuinaluesuunnittelua. Kissanmaalta ei voi erottaa muita paremmin säilynyttä tai arkkitehtuuriltaan merkittävämpää aluetta, mikä kertoo alueen yhtenäisyydestä. Kaavan tavoitteena on muun muassa turvata vanhan rakennuskannan ja kulttuurihistoriallisen miljöökokonaisuuden säilyminen. Tämä tarkoittaa kaupunkikuvan kannalta tärkeiden puistojen ja katutilojen, tonttijaon ja asuinrakennusten mittakaavan sekä julkisivujen periaatteiden säilyttämistä. Kaavaselostuksen mukaan alueella on 149 tonttia, joista alueellisella suojelumerkinnällä on suojeltu 141 tonttia.

Asemakaavalla nro 8186 on valtaosa kaava-alueesta osoitettu erillispientalojen ja paritalojen korttelialueeksi, jolla rakennettu ympäristö säilytetään (AO-3/s). Näin myös Sopulinkadun varrella, jossa tämä kaavamääräys on suurimmalla osalla taloista. Erillispientalojen korttelialueeksi AO on osoitettu tyylillisesti erilaisten rakennusten tontit, joita ei ole myöskään inventoitu. Näitä tontteja on koko kaava-alueella 7 kpl, joista 3 sijoittuu Sopulinkadun varrelle. Korttelissa 867 (jossa tontilla 1 sijaitsee valittajan omakotitalo) olevan kaavamääräyksen mukaan rakennettu ympäristö muodostaa kulttuurihistoriallisesti, rakennushistoriallisesti ja kaupunkikuvallisesti arvokkaan kokonaisuuden, jonka merkittävyys perustuu yhtenäisyyden säilymiseen ja tyylinmukaiseen kokonaisvaikutelmaan. Asuinrakennuksia ei saa purkaa. Korttelin kaikilla tonteilla on rakennusoikeutta 180 asuntokerrosneliömetriä ja 35 kerrosneliömetriä taloustilalle. Ullakon tasolla saa käyttää kerrosalaan laskettavaksi tilaksi 3/4 rakennuksen suurimman kerroksen alasta. Tontilla 1 on Sudenkadun suuntaisesti osoitettu ohjeellinen talousrakennuksen rakennusala varsinaisen rakennusalan sijoittuessa ohjeellisena keskemmälle tonttia. Koko kaava-alueella AO-3/s kortteleiden asuinrakennusoikeudet ovat välillä 160–185 k-m2. Kaavassa on myös korttelialueita A-29/s ja AL/33/s, joilla rakennuksia ei saa purkaa. Kaavan yleismääräyksissä on todettu muun muassa, että korttelialueilla, joilla rakennettu ympäristö säilytetään, saa muuttaa rakennuksen vaipan sisäisiä, kerrosalaan kuulumattomia tiloja kerrosalaan laskettaviksi tiloiksi riippumatta siitä, mitä asemakaavassa on määrätty tontin kerrosalasta tai kerrosluvusta sekä laajentaa erillispientaloa rakennusoikeuden puitteissa harjansuuntaisesti rakennusalan niin salliessa. Asuinrakennuksen merkittävä korottaminen on kielletty lukuun ottamatta kortteleissa 849 ja 866–872 kerrosluvun puitteissa. Kaavan toteuttamista varten on annettu myös rakentamistapaohje.

Rakennusoikeustarkastelun perusteella A:n tontin rakennusoikeus lisääntyy 35 kerrosneliömetrillä verrattuna vuonna 1954 vahvistuneeseen asemakaavaan.

Tampereen kantakaupungin 12.12.2000 vahvistetussa yleiskaavassa alue on pientalovaltaista asuntoaluetta (AP) sekä kerrostalovaltaista asuntoaluetta (AK). Alueella on voimassa kuusitoista asemakaavaa. Suurimmalla osalla alueen pientalotonteista on voimassa 18.12.1952 vahvistettu asemakaava nro 332 sekä alueen koillisosassa 30.9.1954 vahvistettu asemakaava nro 408.

Pirkanmaan maakuntamuseon kulttuuriympäristöyksikkö on tehnyt Kissanmaalle rakennetun ympäristön inventoinnin vuonna 2007. Loppuraportin mukaan inventoidut asuinrakennukset on jaettu kolmeen arvoluokkaan. Sudenkadun varrella on viisi taloa arvoluokassa 1, yhdeksän taloa arvoluokassa 2 ja neljä taloa arvoluokassa 3. A:n omakotitalo on arvotettu luokkaan 1) erittäin merkittävä. Luokitteluperusteena on, että rakennus on säilyttänyt esimerkillisesti sille ominaisen rakennushistoriallisen tyylin. Rakennustyyppi ja arkkitehtuuri ovat säilyneet alkuperäisinä. Muodot, sommittelu ja rakennusmateriaalit ovat alkuperäisiä tai hyvin lähellä alkuperäisiä. Mahdolliset vähäiset muutokset on tehty noudattaen rakennusajankohdan perinnettä ja ne on toteutettu tyyliin sopivin materiaalein ja mallein. Kaikkiaan rakennus on oman aikansa rakennusperinteen aito edustaja; rakennuksen luonne on säilynyt alkuperäisenä. Inventoinnissa on korostettu alueen yhtenäistä ilmettä ja todettu, että rakennusten purkaminen Kissanmaalla tulee olla mahdollista vain erittäin pakottavista syistä.

Sudenkadulla sijaitsevaa A:n kiinteistöä koskevassa inventoinnin kohdekortissa on todettu muun muassa, että asuinrakennus ilmentää esimerkillisellä tavalla aikakautensa rakennusperinnettä. Rakentamisajankohta on 1950-luvun loppu ja se on Kissanmaalle poikkeuksellisesti rakennettu jo alkujaan vain yksikerroksiseksi ja yhden perheen käyttöön. Asuinpinta-ala on 90,9 m².

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaupungilla on itsehallintonsa puitteissa lähtökohtaisesti oikeus päättää mille alueelle kaava laaditaan. Valituksenalaisen asemakaavan alueella on voimassa useita asemakaavoja, mutta Sopulinkadun varren talot ovat kaikki vuoden 1954 asemakaavan alueella. Kaavan ulkopuolisilla, aiemmin vuoden 1954 asemakaava-alueelle kuuluneilla viereisillä alueilla asemakaavaa on jo aiemmin muutettu ja alueet ovat myös rakentuneet myöhemmin. Nyt kysymyksessä oleva kaava-alue muodostaa suunnittelullisesti tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden eikä alueen rajaus ole vastoin maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Kissanmaan alueen rakennussuojelu perustuu ensisijaisesti alueen yhtenäiseen ilmeeseen ja rakennusten, viheralueiden ja katualueiden muodostamaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen kokonaisuuteen. Tähän nähden museoviranomaisen suorittamaa rakennusten ulkopuoliseen tarkasteluun perustunutta inventointia on pidettävä riittävänä. Rakennusten teknistä kuntoa tai sisätiloja ei ole ollut tarpeen tarkastella erikseen. Sopulinkadun varrella sijaitsevat inventoidut rakennukset muodostavat yhteneväisen rakennushistoriallisen kokonaisuuden, minkä perusteella suojelumerkinnän osoittaminen on maankäyttö- ja rakennuslain mukaista.

A:n omistama omakotitalo on arvioitu kuuluvaksi tehdyn inventoinnin arvokkaimpaan luokkaan. Rakennuksen asema kaava-alueen suojelukokonaisuudessa on siten keskeinen ja merkittävä. Tontilla 867-1 rakennusoikeus lisääntyy talousrakennuksen rakennusalan verran. Kun otetaan huomioon, että kysymys on jo rakennetusta asuinalueesta ja että kaavan tavoitteena on suojella rakennushistoriallisesti arvokasta aluekokonaisuutta, suojelumääräykset eivät ole yksittäisen kiinteistönomistajan kannalta arvioituna kohtuuttomia. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin yksinomaan sen vuoksi, että rakennuksen teknisten ratkaisujen nykyaikaistaminen tai rakennuksen vaipan sisällä tapahtuvan laajentamisen toteuttaminen voi olla vaikeaa. Suojelumääräykset eivät estä talon sisäpuolisia teknisiä uudistuksia. Asemakaavalla ei ole asetettu maanomistajalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voitaisiin välttää. Kaava ei loukkaa perustuslain 15 §:n mukaista omaisuuden suojaa.

Kun otetaan huomioon, että koko kaava-alueen sisälläkin osoitetuissa rakennusoikeuksissa on vain vähäisiä eroavaisuuksia ja että saman kadun kaikille pientalotonteille on osoitettu lähes samansuuruiset rakennusoikeudet, kaava ei ole maanomistajien tai tontinvuokraoikeuden haltijoiden tasapuolisen kohtelun vastainen.

Kaavapäätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Hallinto-oikeus ei voi kumota kaupunginvaltuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa sillä perusteella, että toisenlainen kaavaratkaisu olisi valittajan käsityksen mukaan tarkoituksenmukaisempi.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä valittajalle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 42 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian, ja Paula Pihlava.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan kokonaan tai ainakin siltä osin kuin ne koskevat A:n omistuksessa olevaa omakotitaloa. Asia on palautettava kaupungille uudelleen käsiteltäväksi. Tampereen kaupunki on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Vaatimustensa tueksi A on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Kissanmaan vanhan 1950-luvulla rakennetun alueen suojeluasemakaavoituksessa ei ole riittävässä määrin selvitetty rakennuskannan suojeluedellytyksiä.

Asemakaavan suojeluvaatimukset nojautuvat suojelun valmistelussa tehtyyn alueen rakennuskannan inventointiin, joka kohdistuu vain rakennusten ulkonaiseen ilmeeseen ja ympäristöön. Tärkeimpänä arvona on rakennuksen alkuperäisyys. Rakennuksen elinkaari on kuitenkin rajallinen. Rakennusten käytettävyys, materiaalit sekä asumiseen liittyvät tekniset ratkaisut ovat vuosikymmeniä vanhoissa rakennuksissa jo mennyttä aikaa. Tässä tilanteessa rakennuksen suojeluvaatimus on kohtuuton rasite kiinteistönomistajille.

Maanomistajalle kohtuuttomia suojelumääräyksiä, jotka on asetettu selvittämättä tarkemmin suojeltavien rakennusten kuntoa ja teknistaloudellisia mahdollisuuksia kaavamääräysten noudattamiseen, ei voida perustella yksinomaan kunnallisella kaavoitusmonopolilla.

A:n omistama 1950-luvulla rakennettu omakotitalo on nykyisellään käytännössä käyttökelvoton asumiseen. Rakennus on ollut asumaton jo 10 vuotta. Rakennuksen pääasiallinen arvo muodostuu tontista, jota ei voi hyödyntää muuten kuin rakentamalla tontti uudelleen. Suojelumääräykset käytännössä estävät rakennuksen rakennusteknisen perusparantamisen ja nykyaikaistamisen. Rakennuksen purkamiskiellolla ja suojelulla rakennuksen ylläpidosta tulee kiinteistönomistajalle taloudellinen taakka. Rakennusoikeuden lisääntyminen uudella kaavalla on teoreettista, sillä rakennusjärjestyksen nojalla vanhojen asemakaavojen alueelle on saanut rakentaa 40 neliömetrin suuruisen varaston kevyenä rakennelmana.

A:n omistamaa rakennusta on kaavoitusprosessin aikana arvioitu vain sen ulkonaisen hahmon, alkuperäisyyden ja aluekokonaisuuden kannalta. Rakennusteknisiä kysymyksiä kuten rakennuksen ikä, kunto, rakennusmateriaalit ja korjattavuus, ei ole selvitetty.

Hallinnon kohtuullisuus, oikeudenmukaisuus ja tasapuolisuus kiinteistönomistajaa kohtaan ei ole toteutunut kaavoitusprosessissa.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut selityksen. Selityksen mukaan asemakaavan alueellinen säilyttämismääräys koskee rakennuksen ulkoista olemusta. Yksittäiselle rakennukselle on mahdollista hakea purkamislupaa, jos rakennus osoittautuu korjauskelvottomaksi.

A on antanut vastaselityksen. Alueellinen säilyttämismääräys kaava-alueen itäreunalla ei ota huomioon Sopulinkadun varrella ja sen lähipiirin rakennuskannassa ja maankäytössä tapahtuneita muutoksia. Kaavamääräys kieltää purkamisen. Kaavamääräys on epätarkoituksenmukainen, epäoikeudenmukainen ja kohtuuton.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkääminen

Maankäyttö- ja rakennuslain säännökset ja lain esityöt

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan muun ohella ne yleiset ja yksityiset tarkoitukset, joihin maa-alueet on aiottu käytettäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 3 momentin (132/1999) mukaan asemakaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n (132/1999) 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset).

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Edelleen saman pykälän 3 momentin mukaan asemakaavaan voidaan ottaa 2 momentin säännöksen estämättä rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain (498/2010) 3 §:ssä tarkoitetun kohteen suojelemiseksi tarpeelliset määräykset.

Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) 57 §:ää koskevien perustelujen mukaan 2 momentissa tarkoitettujen suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia. Kohtuullisuuden arviointi on maanomistajan tilanteen kokonaisharkintaa kaavassa osoitetut rakennusoikeudet, muut aluevaraukset sekä rajoittavat kaavamääräykset huomioon ottaen.

Mainitussa hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että 57 §:n 3 momentti vastaa rakennuslain 135 §:n 3 ja 4 momenttia ja se sisältää ensinnä viittauksen rakennussuojelulakiin rakennusten suojelua koskevan korvausvelvollisuuden osalta. Säännös siis mahdollistaa muutoin mahdollisesti kohtuuttomiksi katsottavat rakennussuojelua koskevat asemakaavamääräykset. Korvausvelvollisuus kuuluu kunnalle, joka voi saada korvauksiin avustusta valtiolta.

Muita asiaan liittyviä oikeusohjeita

Rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan rakennusperinnön säilyttämiseksi voidaan suojella rakennuksia, rakennelmia, rakennusryhmiä tai rakennettuja alueita, joilla on merkitystä rakennushistorian, rakennustaiteen, rakennustekniikan, erityisten ympäristöarvojen tai rakennuksen käytön tai siihen liittyvien tapahtumien kannalta.

Ympäristöministeriön maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä antaman asetuksen (342/2000) 1 §:n mukaan muun ohella asemakaavoissa käytetään mainitun asetuksen liitteen mukaisia merkintöjä. Kaavoissa voidaan tarvittaessa käyttää muitakin merkintöjä. Kun kaavassa käytetään mainitun asetuksen mukaista merkintää, sitä tulee käyttää asetuksessa esitetyssä tarkoituksessa. Merkintää voidaan täsmentää kaavamääräyksillä.

Edellä mainitun asetuksen liitteen mukaan asemakaavoissa käytetään rakennussuojelualueesta merkintää SR (väri turkoosi, vaalea) ja alueesta, jolla ympäristö säilytetään, merkintää /s (väri ko. käyttötarkoituksen mukainen väri). Suojeltava rakennus merkitään saman asetuksen liitteen mukaan kohdemerkinnällä sr.

Kaava-alue ja kaavassa osoitettu maankäyttö

Kaava-alue on pinta-alaltaan noin 27 hehtaaria ja se sijaitsee Tampereen kaupungin Kissanmaan kaupunginosassa. Alueella on pääosin 1950-luvulla rakentunutta pientaloaluetta, rivitalo- ja kerrostaloalueita sekä lähivirkistysalueita. Alueen asukasmäärä on noin 2 300.

Kaavaselostuksen mukaan Kissanmaan alue edustaa esimerkillisellä tavalla puutarhakaupunkisuunnittelun ihannetta ja suomalaista 1950-luvun asuinaluesuunnittelua. Kaavamuutoksen tavoitteena on ollut turvata vanhan rakennuskannan ja kulttuurihistoriallisen miljöökokonaisuuden säilyminen, mahdollistaa rakentaminen niin, että talojen nykyisen vaipan sisällä tilat voidaan hyödyntää tehokkaasti, ottaa huomioon nykyajan asumisen vaatimusten sovittaminen suojelunäkökohtiin sekä edistää alueen vetovoimaisuutta ja elinvoimaisena pysymistä.

Kaavaselostuksesta ilmenee, että Pirkanmaan maakuntamuseon kulttuuriympäristöyksikkö on tehnyt Kissanmaalle rakennetun ympäristön inventoinnin vuonna 2007. Selvityksessä on eritelty Kissanmaan kulttuurihistoriallisesti ja rakennushistoriallisesti arvokkaat ominaispiirteet. Selvitystyö on kohdistunut alueen 1940-luvun ja 1960-luvun alun välisenä aikana rakennettuihin asuinrakennuksiin. Maakuntamuseon mukaan keskeisiä piirteitä Kissanmaalla ovat rakennusten sijoittelun lomittaisuus, yhtenäinen massoittelu sekä alueen väljyys.

Asemakaavan muutoksella on muodostettu osa Kissanmaan kaupunginosan rakennuskortteleista 849, 851, 853, 854, 855, 863 ja 869 sekä rakennuskorttelit 852, 856, 857, 858, 859, 860, 861, 864, 866, 867 868, 870, 871 ja 872.

Muutamia korttelialueita lukuun ottamatta rakennuskortteleiden korttelialueisiin on liitetty alueellinen suojelumerkintä (A-29/s, AO-3/s ja AL-33/s). Valtaosa näistä korttelialueista on osoitettu erillispientalojen ja paritalojen korttelialueeksi, jolla ympäristö säilytetään (AO-3/s). Mainittua korttelialuetta koskevan kaavamääräyksen mukaan rakennettu ympäristö muodostaa kulttuurihistoriallisesti, rakennushistoriallisesti ja kaupunkikuvallisesti arvokkaan kokonaisuuden, jonka merkittävyys perustuu yhtenäisyyden säilymiseen ja tyylinmukaiseen kokonaisvaikutelmaan. Asuinrakennuksia ei saa purkaa.

Kaavan yleismääräyksen mukaan korttelialueilla, joilla rakennettu ympäristö säilytetään, asuinrakennuksen korjaus- ja muutostöiden on oltava rakennuksen alkuperäiseen tyyliin ja ympäristöön soveltuvia. Rakennuksen pääikkunoissa on säilytettävä alkuperäinen ikkunatyyppi pielilistoineen. Rakennuksen vesikate, räystäät ja ulkoverhous on säilytettävä alkuperäisen kaltaisena.

Kaavan yleismääräyksen mukaan korttelialueilla, joilla rakennettu ympäristö säilytetään, saa muuttaa rakennuksen vaipan sisäisiä, kerrosalaan kuulumattomia tiloja kerrosalaan laskettaviksi tiloiksi riippumatta siitä, mitä asemakaavassa on määrätty tontin kerrosalasta tai kerrosluvusta ja laajentaa erillispientaloa rakennusoikeuden puitteissa harjansuuntaisesti rakennusalan niin salliessa.

A omistaa tontin, joka sijaitsee korttelin 867 korttelialueella AO-3/s. Tontin rakennusoikeudeksi on asemakaavassa merkitty 180 + t35, jossa 180 tarkoittaa sallitun asuntokerrosalan neliömetrimäärää ja 35 ainoastaan taloustilaksi sallitun kerrosalan neliömetrimäärää. A:n omistamalla tontilla myös rakennuksen korottaminen on kaavan salliman kerrosluvun Iu3/4 puitteissa sallittua.

Asemakaavan muutosta varten laaditussa rakennetun ympäristön inventoinnissa edellä mainitulla A:n omistamalla tontilla sijaitsee yksikerroksinen asuinrakennus, jonka asuinpinta-ala on 90,9 kerrosneliömetriä. Inventoinnin mukaan rakennus sijaitsee maisemallisesti keskeisellä paikalla. Rakennus on luokiteltu korkeimpaan arvoluokkaan 1. Inventoinnin mukaan rakennus on säilynyt lähes täysin alkuperäisessä asussaan ja se ilmentää esimerkillisellä tavalla aikakautensa rakennusperinnettä. Inventoinnissa rakennuksen kunto on arvioitu ulkoisesti hyväksi.

Kaavaselostuksen liitteenä olevan rakennusoikeustarkastelun mukaan A:n omistaman tontin 1 rakennusoikeus lisääntyy 35 kerrosneliömetrillä vuonna 1954 vahvistettuun asemakaavaan nähden.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Suojelumääräysten kohtuullisuus maanomistajalle on selvitettävä jo asemakaavaa laadittaessa. Kissanmaan asemakaavan muutoksesta tai sitä koskevasta kaavaselostuksesta ei kuitenkaan ilmene, onko edellä selostettujen suojelumääräysten kohtuullisuutta maanomistajien kannalta arvioitu. Samoin asiassa on tähän nähden jäänyt epäselväksi, onko suojelumääräysten antaminen perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momenttiin vai 3 momenttiin. Korkeimman hallinto-oikeuden on näistä lähtökohdista otettava A:n valituksen johdosta ensisijaisesti kantaa siihen, onko asemakaavan muutoksessa osoitetut erillispientalojen ja paritalojen korttelialueiden suojelua koskevat merkinnät (AO-3/s) kaavamääräyksineen maanomistajille yleensä ja A:lle erityisesti maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuullisia. Mikäli asiassa päädytään siihen, että mainittua merkintää kaavamääräyksineen ei ole pidettävä maanomistajille kohtuullisena, korkeimman hallinto-oikeuden on sen jälkeen arvioitava, onko niiden antaminen voitu perustaa saman pykälän 3 momentin nojalla kohteiden suojeluarvoon.

Edellä mainittuihin korttelialueisiin on liitetty kaavamääräys, jonka mukaan alueen rakennettu ympäristö säilytetään. Alueilla olevia rakennuksia ei saa kaavamääräyksen mukaan purkaa. Kun otetaan huomioon, että kaavamääräyksen mukaan alueiden merkittävyys perustuu yhtenäisyyden säilymiseen ja tyylinmukaiseen kokonaisvaikutelmaan, merkintää ja siihen liitettyjä kaavamääräyksiä ei voida tulkita niin, että kysymys olisi oikeusvaikutuksiltaan rakennussuojelualuetta (SR) vastaavasta merkinnästä. Tätä tulkintaa puoltavat myös puheena olevien alueiden suuri määrä sekä se, että alueilla sijaitseviin rakennuksiin ei ole liitetty suojeltavia rakennuksia koskevia sr-kohdemerkintöjä. Kaavan suojelumääräyksiä on näin ollen voitava tulkita tavalla, jota on pidettävä maanomistajille maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuullisena.

Kaavan yleismääräysten mukaan korjaus-, laajennus- ja muutostyöt puheena olevilla korttelialueilla ovat sallittuja, kunhan ne soveltuvat rakennuksen alkuperäiseen tyyliin ja ympäristöön. Kaavaselostuksen mukaan kaavamääräykset eivät estä rakennusten muutoksia, mutta ne ohjaavat toimenpiteitä siten, että kaupunkikuva ja kulttuuriperintö säilyvät. Tähän nähden ja kun myös otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu suojelumääräyksen kohtuullisuuden vaatimuksesta, kaavamääräyksiä tulkittava siten, että ne edellyttävät vain säilytettävään ympäristöön soveltuvan rakennuksen ulkomuodon ja tyylin säilyttämistä. Kaavassa osoitettuja erillispientalojen ja paritalojen korttelialueiden suojelua koskevia merkintöjä (AO-3/s) kaavamääräyksineen voidaan siten pitää näistä lähtökohdista ja kaavan tavoitteet huomioon ottaen maanomistajille kohtuullisina.

Asiassa on selvitetty, että A:n omistamalla tontilla sijaitsevalla asuinrakennuksella on suojeluarvoa erityisesti osana Kissanmaan 1950-luvulla rakentunutta pientaloaluetta. A:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamasta selvityksestä ei ilmene, että nämä arvot olisivat hävinneet tai olennaisesti heikentyneet. Tonttia koskevat suojelumääräykset ja muut tonttia koskevat kaavamääräykset muodostavat kokonaisuuden, joka on A:lle kaavan tavoite huomioon ottaen maanomistajana kohtuullinen. Asemakaavan muutosta ei siten voida pitää A:n valituksessa esitetyillä perusteilla myöskään hänen osaltaan lainvastaisena.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen pääasiaratkaisun tai oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 16.7.2018