KHO:2018:105

Kasvinterveyslaki – Kasvintuhoojan torjunta – Kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot – Kustannusten korvaaminen

Vuosikirjanumero: KHO:2018:105
Antopäivä: 27.7.2018
Taltionumero: 3622
Diaarinumero: 3354/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:105

Elintarviketurvallisuusvirasto oli hylännyt yhtiön hakemukset yhtiölle kasvintuhoojan torjuntapäätösten täytäntöönpanon johdosta aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta. Kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain 30 §:n 1 momentin mukaan korvauksen maksamisen edellytyksenä oli, että toimijalle oli aiheutunut hävittämistoimenpiteistä huomattavia kustannuksia, joilla oli toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen oli toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Mainittujen edellytysten täyttyminen merkitsi, että kustannuksia voitiin pitää säännöksessä tarkoitetulla tavoin poikkeuksellisen suurina.

Arvioitaessa torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneiden kustannusten poikkeuksellista suuruutta sekä merkitystä ja mahdollista kohtuuttomuutta yhtiön elinkeinon kannalta voitiin ottaa huomioon myös se, missä määrin toimija oli voinut omilla toimenpiteillään vaikuttaa vahinkojen syntymiseen. Tässä arvioinnissa merkitystä oli sillä, että yhtiön taimitarhalla oli havaittu kyseistä kasvintuhoojaa jo vuodesta 2004 lähtien ja yhtiöllä oli siten ollut tieto kasvivalikoimansa riskialttiudesta ja kokemusta myös kasvintuhoojan torjuntatoimista. Korvausten maksaminen ei ollut tarpeen myöskään elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta. Elintarviketurvallisuusviraston päätökset eivät olleet lainvastaisia.

Laki kasvinterveyden suojelemisesta (703/2003) 11 § (348/2008) ja 30 § (948/2012)

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.9.2016 nro 16/0928/1

Asian aikaisempi käsittely

Elintarviketurvallisuusvirasto (Evira) on kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain (702/2003, kasvinterveyslaki) nojalla 7.4. ja 14.12.2015 tekemillään päätöksillä hylännyt Puutarha Tahvoset Oy:n kaksi hakemusta 264 413,35 euron ja 270 066,33 euron korvauksista kustannuksista, jotka olivat aiheutuneet Eviran alppiruusun versopoltteen hävittämiseksi 9.7.2014 annetun torjuntapäätöksen dnro 6012/0610/2014 täytäntöönpanosta.

Elintarviketurvallisuusvirasto on 3.7.2015 päätöksellään dnro 3478/0616/2015 ja 1.3.2016 päätöksellään dnro 350/0616/2016 hylännyt Puutarha Tahvoset Oy:n oikaisuvaatimukset.

Evira on perustellut päätöstään 3.7.2015 muun ohella seuraavasti:

Yhtiölle ei ole aiheutunut huomattavia kustannuksia, joilla olisi toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen olisi toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Aiheutuneen vahingon korvaamisella voi toki olla vaikutusta yhtiön mahdollisuuksiin jatkaa alppiruusun tuotantoa, mutta syntynyttä vahinkoa suhteessa yhtiön tilinpäätöstietoihin ei voida kuitenkaan pitää niin suurena, että siihen ei olisi voitu varautua ottaen huomioon toimijan kokemus versopoltteen hävittämisestä aiheutuvista kustannuksista.

Evira on perustellut päätöstään 1.3.2016 muun ohella seuraavasti:

Puutarha Tahvoset Oy:n tilikausien positiivinen tulos tarkastellulla ajanjaksolla (1.3.2009–29.2.2014) on osoitus siitä, että yhtiön toiminta on poikkeuksellisista tuloeristä huolimatta ollut kannattavaa. Kasvintuotannolle aiheutunutta vahinkoa ei voi pitää poikkeuksellisen suurena, vaikka alppiruusun kotimainen tuotanto vähenisikin. Suomessa myytävistä alppiruusutaimista suuri osa on jo nyt viljelty Keski-Euroopassa ja eurooppalaiset lajikkeet menestyvät hyvin Etelä-Suomessa, jossa alppiruusuja myös enimmäkseen kasvatetaan. Toimijan vastuullisuuteen liittyvät seikat eivät liity varsinaiseen kasvinterveyslain 30 §:n mukaisen korvauksen maksamista koskevaan harkintaan vaan vastuullinen toiminta on lainsäädännön perusolettamus. Toisaalta yhtiö olisi voinut tehdä asioita toisinkin kasvinterveystilanteen parantamiseksi, kuten harkita nykyisen niin sanotun ramppikastelujärjestelmän tilalle sellaista kastelutapaa, joka ei lisää kasvitaudin leviämisriskiä muualle kasvustoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Puutarha Tahvoset Oy:n valitukset Elintarviketurvallisuusviraston oikaisuvaatimuksia koskeneista päätöksistä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain (kasvinterveyslaki) 30 §:n 1 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto voi päättää, että kasvintuhoojan hävittämiseksi annetun 11 §:ssä tarkoitetun torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneet välittömät ja välttämättömät kustannukset korvataan toimijalle valtion varoista kokonaan tai osittain, jos kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot ovat poikkeuksellisen suuret. Korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että toimijalle on aiheutunut hävittämistoimenpiteistä huomattavia kustannuksia, joilla on toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen on toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Korvausta voidaan maksaa vain siltä osin kuin toimijalle ei makseta korvausta vakuutuksesta tai rahastosta.

Kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain muuttamisesta annetusta hallituksen esityksestä 104/2012 vp ilmenee muun ohella seuraavaa. Kasvintuhoojien aiheuttamien vahinkojen korvausjärjestelmää muutettaisiin siten, että torjuntapäätöksen mukaisesta kasvintuhoojien hävittämisestä johtuvia kustannuksia voitaisiin hakemuksesta korvata toimijalle valtion varoista osaksi tai kokonaan, jos kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot olisivat poikkeuksellisen suuret. Tavoitteena olisi edelleen hyvän kasvinterveydellisen tilan säilyttäminen Suomessa niin, että kasvinterveyttä koskevasta riskinhallinnasta vastaisivat sekä toimijat että yhteiskunta.

Hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan kasvintuhoojat eivät pääosin ole uhka ihmisten terveydelle. Siltä osin valtion osallistuminen ei ole välttämätöntä. Toisaalta jotkin lajit voivat olla uhka kotoperäisille lajeille, joiden suojelu on osaltaan yhteiskunnan vastuulla. Hävitettäviä kasvintuhoojia esiintyy Suomessa enemmän kuin 10 vuotta sitten. Korvausmenettelyn muuttamisella ei välttämättä ole vaikutuksia tuhoojatilanteeseen. Toiminnanharjoittajan on kuitenkin EU:n kasvinterveyssäädösten pakottamana hävitettävä nämä kasvintuhoojat siitäkin huolimatta, että hävittämisestä ei enää maksettaisi valtion varoista korvauksia. Kasvinterveyssektorilla ei vielä ole käytössä kustannustenjakojärjestelmiä Suomessa. Korvausjärjestelmän muuttamista puoltavat valtiontaloudelliset syyt, tarve yksinkertaistaa korvausmenettelyä sekä yleinen periaate, jonka mukaan vastuu omaisuudesta ja varautumisesta sille aiheutuviin vahinkoihin on ensisijaisesti toimijalla itsellään. Jos lakia muutettaisiin siten, että korvauksia ei maksettaisi lainkaan, voisi se tietyissä tapauksissa aiheuttaa kohtuutonta haittaa koko yhteiskunnalle. Korvausjärjestelmän muuttaminen vaikuttaa kasvintuotannon toimintaympäristöön. Toiminnanharjoittajien omavastuu vaarallisten kasvintuhoojien hävittämisestä ja siitä aiheutuvista kustannuksista lisääntyy olennaisesti, kun korvaukset vähenevät. Toimijoiden riskienhallintakyvyn vaatimukset kasvavat samoin kuin ennakoinnin ja omavalvonnan tarve. Erityisesti puutarhasektorilla kasvivalikoima voi muuttua kasvinterveyden kannalta vähemmän riskillisiin kasveihin.

Kasvinterveyslain 30 §:ää koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valtion korvausvastuu rajattaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin, joissa toimijalle aiheutuisi torjuntatoimenpiteistä ennalta arvaamatonta ja suurta vahinkoa. Sen sijaan taloudellinen vahinko, joka aiheutuu siitä, että kasvintuhooja on aiheuttanut vahinkoa, olisi sen kannettava, jota vahinko on kohdannut. Vahinko jäisi siten tavanomaisen yrittäjäriskin piiriin ja uhka vahingosta toimisi kannustimena vakuutusjärjestelyille. Poikkeuksellisen suuressa vahingossa olisi poikkeuksellisuus määriteltävä sen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon asiayhteys sekä kasvinterveyslain tavoitteet. Poikkeuksellisen vahingon käsitteeseen sisältyisivät kaikki seikat, joihin toimija ei ole voinut vaikuttaa ja jotka eivät ole toimijan hallittavissa, riippumatta siitä, mikä on näiden seikkojen luonne ja vakavuus. Esimerkiksi katastrofiluontoisissa tapauksissa kysymys on jo siinä määrin huomattavasta tuhosta, että sillä on erittäin laajoja taloudellisia vaikutuksia ja sen torjumista on pidettävä yleisen edun vaatimana. Korvauksia voitaisiin maksaa esimerkiksi, jos versopolte aiheuttaisi Suomessa taimitarhoille merkittävät koko yhteiskuntaan vaikuttavat vahingot. Samoin Pohjanmaan kasvihuonekeskittymään joidenkin virusten tai viroidien aiheuttamat tuhot voisivat olla kohtalokkaita koko elinkeinolle. Myös tulipoltteen aiheuttamat vahingot voisivat olla niin laaja-alaisia, että hävittämistoimenpiteiden kustannuksia voitaisiin maksaa.

Kasvintuhoojan hävittämistoimenpiteillä turvattaisiin terveellisen kasvintuotannon jatkuminen. Jos hävittämisestä aiheutuvat vahingot olisivat poikkeuksellisen suuret, olisi vahingolla vahingonkärsijän elinkeinon harjoittamiselle kohtuuttoman suuri merkitys, minkä takia valtion osallistuminen kustannusten korvaamiseen voisi harkinnan mukaan olla perusteltua. Yhteiskunnan vastuu merkittävistä tuhoojista ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei niihin voisi soveltaa myös markkinalähtöisiä riskinhallintakeinoja, esimerkiksi vakuutuksia. Korvausta ei kuitenkaan maksettaisi, jos kasvintuhoojan leviäminen olisi ollut toimijan kohtuullisin toimenpitein estettävissä tai jos aiheutuneet vahingot olisivat vähäisiä. Yhteiskunnan ei ole välttämätöntä osallistua sellaisten kasvintuhoojien riskinhallintaan, joista aiheutuvat vaikutukset ovat hyvin rajallisia. Tällaiset tuhoojat kuuluisivat toimijoiden oman vastuun piiriin. Kasvintuotantoviljelijät harjoittavat toimintaa, johon sisältyy muun muassa kaupallisia ja ilmastollisia riskejä. Tuottajina he voivat varautua siihen, että vaaralliset kasvintuhoojat voivat milloin tahansa levitä tuotantoon ja aiheuttaa sille vahinkoa. Kasvinterveyttä edistävä toiminta kuuluu toimijan velvollisuuksiin. Toimijoiden tulee ottaa vastuuta luonnosta vaarallisten kasvintuhoojien leviämisen estämiseksi. Kasvintuhoojat eivät myöskään pääosin ole uhka ihmisten terveydelle, joten siitä syystä valtion osallistuminen kustannuksiin ei ole perusteltua. Toisaalta jotkin lajit voivat olla uhka kotoperäisille lajeille, joiden suojelu on osaltaan yhteiskunnan vastuulla. Korvauksen maksamisesta päättäisi Evira valtion talousarviossa tarkoitukseen osoitetun määrärahan rajoissa.

Asiassa saatu selvitys

Evira on kasvinterveyslain 11 §:n mukaisilla päätöksillä määrännyt Puutarha Tahvoset Oy:n suorittamaan taimitarhallaan toimenpiteitä versopoltteen hävittämiseksi. Toimenpiteisiin on kuulunut muun muassa versopoltteen saastuttamien alppiruusutaimien hävittäminen ja tartunnalle altistuneiden taimien karanteeniin asettaminen.

Yhtiö on hakenut korvauksia Eviralta kasvinterveyslain nojalla määrättyjen toimenpiteiden aiheuttamista kustannuksista ja vahingoista yhteensä 534 479,68 euroa. Evira on hylännyt yhtiön korvaushakemukset katsoen, ettei tapauksessa ole kyse koko yhteiskuntaan tai toimialaan vaikuttavista vahingoista eikä siten kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin tarkoittamista poikkeuksellisen suurista vahingoista kasvintuotannolle. Yhdelle taimitarhalle torjuntapäätöksen aiheuttamat vahingot eivät ole kohtalokkaita tai aiheuta laajoja taloudellisia vaikutuksia koko taimitarhatuotannon toimialalle, koska Suomessa alppiruusuja tuottaa kaksi taimitarhaa kaikista noin sadasta taimitarhasta. Kielteiset korvauspäätökset eivät aiheuta alppiruusun tuotannon loppumista Suomesta kokonaan eikä se myöskään vaikuta taimien tuontiin ja siten taimien saatavuuteen olennaisesti.

Kielteisten korvauspäätösten perustelujen mukaan syntyneet vahingot eivät ole niin suuria, etteikö yhtiö olisi voinut varautua syntyneiden vahinkojen suuruuteen. Vahingot eivät myöskään ole sillä tavoin huomattavia, että niillä olisi kohtuuttoman suuri merkitys elinkeinolle tai niiden korvaaminen olisi elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Koska yhtiön taimitarhalla on todettu versopoltetta useana vuotena vuodesta 2004 lähtien, on yhtiöllä kokemusta taudin hävittämisestä ja sen aiheuttamista tappioista. Versopolte on komission päätöksessä (2002/757/EY) luokiteltu hävitettäväksi kasvintuhoojaksi, koska se saattaa aiheuttaa haittaa erityisesti tammipuille ja eräille koristekasveille. Pelkästään se, että kysymyksessä on hävitettävä kasvintuhooja, ei tarkoita torjuntakustannusten automaattista korvausta. Korvausten saamista on lainsäädännössä rajoitettu, koska lähtökohtana on, että toimijoilla on pitkälle menevä oma vastuu varautua vaarallisten kasvintuhoojien leviämiseen tuotantoon ja niiden aiheuttamaan vahinkoon. Yhteiskunnan tulisi kuitenkin osallistua sellaisten kasvintuhoojien riskinhallintaan, joiden torjuntaa on pidettävä yleisen edun vaatimana. Tällaiseksi katsotaan esimerkiksi ihmisten terveyttä tai kotoperäisiä lajeja uhkaavat kasvintuhoojat. Eviran mukaan versopolte ei uhkaa mitään kotoperäistä lajia. Lisäksi versopoltteesta ei ole uhkaa ihmisille eikä myöskään niin suurta uhkaa ympäristölle, että sen torjuminen olisi yleisen edun vaatimaa.

Yhtiö on vaatinut kielteisiin korvauspäätöksiin oikaisua. Evira on hylännyt yhtiön oikaisuvaatimukset pääosin samoilla perusteilla kuin se on hylännyt yhtiön korvaushakemukset. Evira on arvioinut yhtiölle torjuntapäätösten täytäntöönpanosta aiheutuneiden kustannusten suuruutta sekä yhtiön mahdollisuutta varautua aiheutuneisiin vahinkoihin suhteessa yhtiön vuosien 2008–2013 tilikausien voittoihin, jotka ovat olleet 33 398–478 492 euroa. Eviran 2.5.2016 antaman lausunnon mukaan yhtiö on tuottanut voittoa tilikaudella 1.3.2014–29.2.2015.

Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Asiassa on kysymys siitä, ovatko yhtiölle versopoltteen hävittämiseksi annetuista torjuntapäätösten täytäntöönpanosta kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot poikkeuksellisen suuret siten, että syntyneet kustannukset tulisi korvata kokonaan tai osittain valtion varoista.

Hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä olevien kustannusten korvaamista koskevan lainkohdan esitöiden mukaan valtion korvausvastuu rajattaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin, joissa toimijalle aiheutuisi torjuntatoimenpiteistä ennalta arvaamatonta ja suurta vahinkoa. Esitöissä nostetaan esimerkinomaisesti esille tilanne, jossa korvauksia voitaisiin maksaa, jos versopolte aiheuttaisi Suomessa taimitarhoille merkittävät koko yhteiskuntaan vaikuttavat vahingot. Hallinto-oikeus katsoo, että vaikka alppiruusun kotimainen tuotanto vähenisikin, kysymys ei kuitenkaan ole sellaisesta koko puutarhatoimialaan kohdistuvasta ja koko yhteiskuntaan vaikuttavasta vahingosta eikä siten kasvintuotannolle aiheutuneesta poikkeuksellisen suuresta vahingosta, joka tulisi korvattavaksi valtion varoista kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin nojalla.

Hallinto-oikeus toteaa, että yhtiölle on aiheutunut huomattavia kustannuksia torjuntapäätöksillä määrätyistä hävittämistoimenpiteistä. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, ettei kysymyksessä ole kasvintuotannolle aiheutuneesta poikkeuksellisen suuresta vahingosta, eivät korvauksen myöntämisedellytykset täyty. Kustannusten huomattavuus ei siten yksistään merkitse korvauksen myöntämisedellytysten täyttymistä.

Yhtiö on valituksissaan vedonnut myös siihen, ettei Suomessa ole saatavissa vakuutusta, joka korvaisi kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain nojalla annettujen torjuntapäätösten aiheuttamia kustannuksia ja vahinkoja. Myöskään laissa mainittua rahastoa ei ole olemassa Suomessa. Hallinto-oikeus toteaa, että kasvinterveyslain 30 §:n 1 momenttia koskevan lainsäädäntömuutoksen esitöistä ilmenee, että kyseisten vahinkojen varalle tarkoitettujen vakuutusten ja rahaston puuttuminen on ollut esillä kyseistä lainkohtaa muutettaessa, minkä vuoksi lain voimaantuloa on lykätty vuodella.

Yhtiö on esittänyt väitteitä Eviran virheellisestä toiminnasta näytteidenottoon ja taudinmääritykseen liittyen. Yhtiö on vaatinut, että kyseiset virheellisyydet otetaan huomioon harkittaessa kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymistä. Hallinto-oikeus toteaa, että Eviran yhtiöön kohdistamat kasvinterveyslain 11 §:ssä tarkoitetut torjuntapäätökset ovat lainvoimaisia eikä yhtiö ole valittanut kyseisistä päätöksistä hallinto-oikeuteen. Yhtiön väitteillä menettelyllisistä virheistä ei ole merkitystä arvioitaessa, täyttyvätkö kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin korvausedellytykset.

Valituksenalaisia päätöksiä ei ole syytä muuttaa.

Muut hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki kasvinterveyden suojelemisesta 11 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Leena Karhu, Pirjo Järvenpää ja Annika Aarnio. Esittelijä Iisa Ylinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Puutarha Tahvoset Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Elintarviketurvallisuusviraston päätökset kumotaan ja Elintarviketurvallisuusvirasto velvoitetaan myöntämään vaaditut korvaukset torjuntapäätösten täytäntöönpanosta aiheutuneista kustannuksista.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Nyt kyseessä olevassa tapauksessa kasvintuotannolle on aiheutunut kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa tarkoitettu poikkeuksellisen suuri vahinko. Puutarha Tahvoset Oy:n korvaushakemus on ensimmäinen, johon Evira on soveltanut kasvinterveyslain 30 §:ää sen jälkeen kun kyseistä lainkohtaa muutettiin 1.1.2014 voimaan tulleella lakimuutoksella (948/2012).

Mikäli korvausta torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneista kustannuksista ei myönnetä, ei Puutarha Tahvoset Oy:llä ole edellytyksiä jatkaa alppiruusutuotantoa. Alppiruusutuotannon loppuminen Puutarha Tahvoset Oy:n toimesta merkitsee samalla ammattimaisen alppiruusutuotannon loppumista Suomessa. Alppiruusutuotanto on oma kasvintuotannon haara, joten kotimaisen tuotannon loppuminen merkitsee poikkeuksellisen suurta vahinkoa kasvintuotannolle.

Lisäksi kotimaisen alppiruusutuotannon korvaaminen tuontilajeilla on ongelmallista. Tuotannon siirtyessä keskieurooppalaisille taimistoille tai korvautuessa kokonaan eteläisimmillä lajeilla, jotka eivät sovellu Suomen ilmastoon, on riskinä lisäksi se, että tuontialppiruusuissa esiintyy merkittävästi versopoltetta, koska versopolte on lämpimissä ilmastoissa viihtyvä laji.

Eviran mukaan kasvintuotannolle aiheutunutta vahinkoa ei voida pitää poikkeuksellisen suurena, vaikka alppiruusun kotimainen tuotanto vähenisikin, koska Suomessa myytävistä alppiruusutaimista suuri osa on jo nyt viljelty Keski-Euroopassa. Ulkomainen tuonti ei ole kotimaista kasvintuotantoa, joten tältä osin Eviran perustelu on ristiriidassa kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin kanssa. Eviran torjuntapäätöksellä on tuhottu yli puolet Suomen alppiruusutuotannosta ja kotimainen kasvintuotanto on korvattu tuonnilla. Tätä voidaan perustellusti pitää kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin mukaisena kasvintuotannolle aiheutuneena poikkeuksellisen suurena vahinkona.

Kuten hallinto-oikeuskin on todennut, Puutarha Tahvoset Oy:lle on aiheutunut huomattavia kustannuksia torjuntapäätöksillä määrätyistä hävittämistoimenpiteistä. Yli 500 000 euron suuruinen vahinko on yhtiölle huomattavan suuri varsinkin, kun torjuntapäätöksen seurauksena koko tuotantoala häviää.

Evira on tuonut esille, että toimijalla on pitkälle menevä vastuu varautua kasvintuhoojien leviämiseen. Alppiruusujen viljelyssä on noudatettu pitkälle menevää omaa vastuuta. Eviran torjuntapäätös on perustunut yhdestä rajallisesta kohdasta otettuun näytteeseen, jossa oli visuaalisesti tarkasteltuna nähtävissä oireita, jotka muistuttivat versopoltteen oireita. Puutarha Tahvoset Oy:n ottamissa ja ulkopuolisen englantilaisen tutkimusyksikön tutkimissa näytteissä ei voitu havaita elävää taudinaiheuttajaa.

Puutarha Tahvoset Oy ei ole mitenkään voinut varautua tämän kokoluokan vahinkoon. Suomessa ei ole saatavissa vakuutusta, joka korvaisi kasvinterveyslain nojalla annettujen torjuntapäätösten aiheuttamia kustannuksia ja vahinkoja. Myöskään kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa mainittua rahastoa ei ole olemassa Suomessa.

Puutarha Tahvoset Oy on asian käsittelyn eri vaiheissa tuonut esille puutteet ja epäkohdat näytteidenotossa. Yhtiö on muun muassa vaatinut kaikkien Eviran tekemien tarkastusten yhteydessä rinnakkaisnäytteiden ottamista, jotta taudin olemassaolo voitaisiin todentaa myös toisessa laboratoriossa. Evira on toistuvasti kieltäytynyt rinnakkaisnäytteiden ottamisesta ja katsonut, että Puutarha Tahvoset Oy:n olisi tullut valittaa virheellisiksi katsomistaan torjuntapäätöksistä hallinto-oikeuteen.

Puutarha Tahvoset Oy:n näkökulmasta tilanne on kohtuuton. Eviran antaman torjuntapäätöksen yhteydessä päätöksen alaiset kasvit määrättiin karanteeniin. Torjuntapäätös ja karanteeni olisivat olleet voimassa valituksesta huolimatta, jolloin normaali kasvinsuojelu olisi ollut mahdotonta. Ilman normaalia kasvinsuojelua kasvierät eivät säily myyntikelpoisina ja ne muuttuvat käytännössä arvottomaksi. Karanteenin alaiset, myyntikelvottomat kasvierät vievät myös tilaa muulta tuotannolta. Päätöksen alaiset kasvierät tulivat siten myyntikelvottomiksi Eviran torjuntapäätöksen johdosta, eikä mahdollisella valituksella olisi ollut käytännön merkitystä asiassa.

Elintarviketurvallisuusvirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja katsonut, että valitus tulee hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kasvinterveyslain muuttamisesta annetussa hallituksen esityksessä (HE 104/2012 vp) todetaan, että valtion korvausvastuu on tarkoitettu rajattavaksi poikkeuksellisiin tilanteisiin ja vahinkoa tulee arvioida laajemmasta kuin pelkästään toimijan näkökulmasta. Kasvintuotannolle aiheutuneella poikkeuksellisen suurella vahingolla ei tarkoiteta Suomessa tuotettavien kasvien valikoiman mahdollista supistumista yhdellä kasvilajilla vaan esimerkiksi tilannetta, jossa kasvintuhooja voisi pahimmillaan aiheuttaa laajoja tuhoja jollakin yhteiskunnan kannalta merkittävällä kasvilajilla. Lisäksi Puutarha Tahvoset Oy on edelleen jatkanut alppiruusutuotantoa siitä huolimatta, että versopoltetta on tuotantopaikalla todettu vuosittain.

Hävittämistoimenpiteistä aiheutuneilla huomattavilla kustannuksilla tulee kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin mukaan olla toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys. Puutarha Tahvoset Oy tuottaa yli 800 eri kasvilajiketta, joista alppiruusuja on 11 lajiketta. Yhtiön liiketoiminta on Eviran korvauspäätöksissä ja hallinto-oikeudelle toimitetussa lausunnossa tarkasteltujen ajanjaksojen lisäksi ollut kannattavaa myös tilikaudella 1.3.2015–29.2.2016, jolloin yritys tuotti voittoa 197 000 euroa ennen veroja. Tilikaudella 1.3.2016–28.2.2017 yritys tuotti voittoa 48 000 euroa ennen veroja.

Puutarha Tahvoset Oy olisi voinut varautua syntyneiden vahinkojen suuruuteen etenkin, kun sillä on kokemusta versopoltteen hävittämisestä ja hävittämiskustannusten määrästä vuodesta 2004 lähtien. Lisäksi toimijalla on pitkälle menevä oma vastuu varautua kasvintuhoojien leviämiseen tuotantoon ja kasvintuhoojien aiheuttamaan vahinkoon.

Tarkastusmenettelyn, näytteenoton ja taudinmäärityksen sekä torjuntapäätöksessä määrättyjen toimenpiteiden laajuuden ja merkityksen osalta Evira on viitannut aiemmin lausumaansa ja todennut, että torjuntapäätös ja siihen tehdyt muutokset ovat lainvoimaisia. Näytteenottoa koskevilla väitteillä ei ole merkitystä arvioitaessa, täyttyvätkö kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin mukaiset korvausedellytykset.

Puutarha Tahvoset Oy on antanut lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Puutarha Tahvoset Oy:n alppiruusutuotantoa ei ole jatkettu aikaisemmassa laajuudessa, vaan siitä on jäljellä noin 10–15 prosenttia verrattuna tuotantomäärään ennen Eviran määräämiä hävittämistoimenpiteitä.

Evira on erehtynyt näytteiden taudinmäärityksessä. Riippumattoman laboratorion rinnakkaisnäytteistä tekemät taudinmääritykset osoittavat, että kyse ei ole haitalliseksi luokitellusta Phytophora ramorum -kasvitaudista, vaan Phytophora cactorum -kasvitaudista, jonka johdosta ei ole tarpeen ryhtyä hävittämistoimenpiteisiin. Korvauksen maksamiselle on erityisen vahvat perusteet.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Puutarha Tahvoset Oy:lle valitusluvan ja tutkii yhtiön valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain (702/2003, kasvinterveyslaki) 11 §:n (384/2008) 1 momentin mukaan kasvintuhoojien torjumiseksi tai niiden leviämisen estämiseksi voidaan muun ohella velvoittaa maanomistaja, viljelijä taikka kiinteistön tai kiinteistön osan omistaja tai haltija suorittamaan välttämättömiä toimenpiteitä kiinteistöllä esiintyvän kasvintuhoojan hävittämiseksi sekä velvoittaa toimija noudattamaan muita kasvintuhoojien torjumiseksi tai niiden leviämisen estämiseksi välttämättömiä rajoituksia, kieltoja ja toimenpiteitä. Pykälän 3 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee toimijakohtaisen torjuntapäätöksen.

Kasvinterveyslain 30 §:n (948/2012) 1 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto voi päättää, että kasvintuhoojan hävittämiseksi annetun 11 §:ssä tarkoitetun torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneet välittömät ja välttämättömät kustannukset korvataan toimijalle valtion varoista kokonaan tai osittain, jos kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot ovat poikkeuksellisen suuret. Korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että toimijalle on aiheutunut hävittämistoimenpiteistä huomattavia kustannuksia, joilla on toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen on toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Korvausta voidaan maksaa vain siltä osin kuin toimijalle ei makseta korvausta vakuutuksesta tai rahastosta.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on edellä ilmenevin tavoin kuvattu, mitä kasvinterveyslain 30 §:n muuttamista koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 104/2012 vp) on lainmuutoksesta ja sen tarkoituksesta esitetty.

Kasvinterveyslain 30 §:n 1 momenttiin lisättiin sen toinen virke eduskunnassa maa- ja metsätalousvaliokunnan mietinnössä (MmVM 7/2012 vp) esitetyn mukaisesti. Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietinnössä viitataan perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 24/2012 vp), jossa 30 §:n 1 momenttia katsottiin olevan syytä täsmentää esimerkiksi perusteluissa mainituilla poikkeuksellisuutta arvioitaessa huomioon otettavilla seikoilla. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että "esityksen perustelujen mukaan poikkeuksellisen vahingon käsitteeseen sisältyisivät kaikki seikat, joihin toimija ei ole voinut vaikuttaa ja jotka eivät ole toimijan hallittavissa. Korvaaminen voisi olla perusteltua, jos hävittämisestä aiheutuvilla vahingoilla olisi vahingonkärsijän elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys. Korvausta ei sen sijaan maksettaisi, jos kasvintuhoojan leviäminen olisi ollut toimijan kohtuullisin toimenpitein estettävissä tai jos aiheutuneet vahingot olisivat vähäisiä."

Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten maa- ja metsätalousvaliokunta ehdotti 30 §:n 1 momenttia täsmennettäväksi säännöksellä, jonka mukaan korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että toimijalle on aiheutunut hävittämistoimenpiteistä huomattavia kustannuksia, joilla on toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen on toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista.

Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietinnössä todetaan myös muun muassa, että esitetty korvauksia koskeva 30 §:n muutos on huomattava nykytilanteeseen verrattuna. Valiokunta on katsonut, että esityksessä ehdotettu korvausjärjestelmä tulee saattaa voimaan vasta siirtymäajan jälkeen.

Kysymyksenasettelu ja oikeudellinen arviointi

Elintarviketurvallisuusvirasto on 9.7.2014 tehnyt kasvinterveyslain 11 §:ssä tarkoitetun päätöksen, jolla se on määrännyt toimenpiteisiin ryhtymisestä alppiruusun versopoltteen (Phytophthora ramorum) hävittämiseksi Puutarha Tahvoset Oy:n taimitarhalla Raaseporissa. Päätöksen valvomiseksi tehdyillä tarkastuksilla otetuista näytteistä todettiin edelleen versopoltetta, mistä syystä Elintarviketurvallisuusvirasto muutti aikaisempaa päätöstään 7.11.2014 tehdyllä uudella päätöksellä. Puutarha Tahvoset Oy ei ole hakenut muutosta näihin kasvinterveyslain 11 §:ssä tarkoitettuihin torjuntapäätöksiin.

Puutarha Tahvoset Oy on 4.9.2014 ja 7.5.2015 Elintarviketurvallisuusvirastolle tekemillään hakemuksilla hakenut korvauksia yhtiölle torjuntapäätösten johdosta 9.7.–23.12.2014 aiheutuneista kustannuksista ja vahingoista yhteensä 534 479,68 euroa.

Elintarviketurvallisuusvirasto on hylännyt Puutarha Tahvoset Oy:n korvaushakemukset sillä perusteella, että kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset eivät ole täyttyneet eikä yhtiön kasvintuotannolle aiheutuneita vahinkoja ole voitu pitää poikkeuksellisen suurena. Yhtiö on valituksessaan katsonut, että sen kasvintuotannolle on aiheutunut kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa tarkoitettu poikkeuksellisen suuri vahinko.

Kasvinterveyslain muutoksen taustalla ovat lain esitöiden mukaan olleet valtiontalouden tilanteen vuoksi valtion talousarviossa tehdyt leikkaukset. Valtion osallistuminen kasvintuhoojan torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneisiin kustannuksiin on kasvinterveyslain mukaan harkinnanvaraista. Elintarviketurvallisuusvirastolla on siten kasvinterveyslain ja talousarvion kasvinterveyskorvauksia koskevien määrärahojen rajoissa harkintavaltaa lain 30 §:ssä tarkoitetuista korvauksista päätettäessä.

Kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentin mukaan Elintarviketurvallisuusvirasto voi päättää, että torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneet välittömät ja välttämättömät kustannukset korvataan toimijalle valtion varoista kokonaan tai osittain, jos kasvintuotannolle aiheutuneet vahingot ovat poikkeuksellisen suuret. Säännöksen mukaan korvauksen maksamisen edellytyksenä on, että toimijalle on aiheutunut hävittämistoimenpiteistä huomattavia kustannuksia, joilla on toimijan elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai joiden korvaaminen on toimijan elinkeinon jatkamisen kannalta tarpeellista. Nämä hävittämistoimenpiteistä aiheutuneita kustannuksia koskevat edellytykset on lain esitöiden mukaan lisätty säännökseen täsmentämään sitä, milloin kasvintuotannolle aiheutuneita vahinkoja on pidettävä poikkeuksellisen suurina. Säännöksen ensimmäistä ja toista virkettä on tämän vuoksi tulkittava kokonaisuutena.

Asiassa on näin ollen kysymys siitä, tuleeko Puutarha Tahvoset Oy:n kasvintuotannolle Elintarviketurvallisuusviraston tekemien torjuntapäätösten täytäntöönpanosta aiheutuneita vahinkoja pitää kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavoin poikkeuksellisen suurina joko siitä syystä, että hävittämistoimenpiteistä aiheutuneilla kustannuksilla on yhtiön elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys, taikka siitä syystä, että kustannusten korvaaminen on yhtiön elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta tarpeellista.

Hallinto-oikeus on katsonut, että torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta on aiheutunut yhtiölle huomattavia kustannuksia. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan ole ottanut kantaa siihen, onko näillä kustannuksilla yhtiön elinkeinolle kohtuuttoman suuri merkitys tai onko kustannusten korvaaminen elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta tarpeellista siten kuin kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa säädetään.

Arvioitaessa torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneiden kustannusten merkitystä ja mahdollista kohtuuttomuutta taimitarhan elinkeinon kannalta voidaan ottaa huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenevällä tavoin myös se, missä määrin toimija on voinut omilla toimenpiteillään vaikuttaa vahinkojen syntymiseen. Tässä arvioinnissa merkitystä on sillä, että Puutarha Tahvoset Oy:n taimitarhalla on havaittu versopoltetta jo vuodesta 2004 lähtien ja yhtiöllä on siten ollut tieto kasvivalikoimansa riskialttiudesta tältä osin ja kokemusta myös versopoltteen torjuntatoimista. Kun taudin jatkuva esiintyminen on ollut tiedossa ja sitä on jouduttu jo aiemmin useamman kerran torjumaan, eivät torjuntatoimista aiheutuvat kustannukset ole myöskään suuruudeltaan olleet poikkeuksellisia. Asiassa on otettava huomioon elinkeinonharjoittajalle kuuluva pitkälle menevä vastuu torjuntatoimista, mikä korostaa elinkeinonharjoittajan toimintavelvollisuutta taudin esiintyessä toistuvasti. Tähän nähden vuoden 2014 torjuntapäätöksen täytäntöönpanosta aiheutuneilla kustannuksilla ei voida katsoa olleen yhtiön elinkeinolle kohtuuttoman suurta merkitystä.

Arvioitaessa kustannusten korvaamisen tarpeellisuutta elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta voidaan Elintarviketurvallisuusviraston lausunnossa esitetyillä tavoin ottaa huomioon myös, että Puutarha Tahvoset Oy:n tuotantotoiminta kattaa yli 800 kasvilajiketta. Vaikka merkittävä osa tuotannosta on ollut alppiruusua ja sillä on ollut elinkeinotoiminnassa keskeinen merkitys, lajikemäärän perusteella voidaan arvioida, että toimintaa voidaan edelleen kehittää ja toiminnan painopistettä muuttaa, jos jonkin lajikkeen viljely ei olisi mahdollista. Korvausten maksaminen ei siten ole välttämätöntä myöskään elinkeinotoiminnan jatkamisen kannalta.

Elintarviketurvallisuusvirasto on hylännyt yhtiön hakemukset ja korvausvaatimukset sillä perusteella, että kasvinterveyslain 30 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset eivät ole täyttyneet. Päätökset eivät edellä lausuttuun nähden ole lainvastaisia.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Näillä perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 27.7.2018