KHO:2018:106

Metsästys – Hirvieläimen pyyntilupa – Valitusoikeus – Yhteislupa – Ampujaluettelo

Vuosikirjanumero: KHO:2018:106
Antopäivä: 27.7.2018
Taltionumero: 3624
Diaarinumero: 1016/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:106

Suomen riistakeskus oli myöntänyt Tervolan yhteislupa -nimiselle hakijalle metsästyslain mukaisen pyyntiluvan 29 hirven metsästämiseen haetun 55 hirven sijasta. Hallinto-oikeus jätti päätöksestä tehdyn valituksen A:n, B:n ja C:n osalta tutkimatta ja hylkäsi valituksen Veitsiluodon Metsämiehet ry:n tekemänä.

A, B ja C olivat Tervolan yhteisluvan osakkaaksi pyyntilupahakemuksessa ilmoitetun Veitsiluodon Metsämiehet ry:n jäseniä. Lisäksi A, B ja C oli merkitty hakemukseen liitettyyn ampujaluetteloon. Metsästysasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan ampujaluettelo oli metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla valtion alueella tehtävä alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista ja heidän vakinaisista asuinpaikoistaan sekä heidän kyseisen hirvieläimen muista metsästysmahdollisuuksistaan.

Yhteislupamenettely perustui metsästysoikeuden haltijoiden keskinäiseen sopimukseen pyyntiluvan hakemisesta yhteisesti. Suomen riistakeskuksen myöntämä pyyntilupa oli kohdistettu pyyntilupahakemuksen mukaisesti Tervolan yhteisluvalle, jonka osakkaana oli muun ohella Veitsiluodon Metsämiehet ry. Yhteisluvan osakkaita koskevassa lupahakemuksen liitteessä ei ollut viitattu ampujaluetteloon eikä ampujaluetteloon merkittyjen ampujien ollut hakemuksen perusteella muutoinkaan katsottava tarkoitetun olevan yhteisluvan osakkaita.

Vaikka Suomen riistakeskuksen päätös oli välillisesti vaikuttanut myös ampujaluetteloon merkittyjen A:n, B:n ja C:n mahdollisuuksiin osallistua hirvenpyyntiin, päätöksellä ei ollut sellaisia hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia ampujaluettelossa alustavasti ilmoitettujen ampujien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, että heillä olisi ollut valitusoikeus asiassa. Hallinto-oikeuden oli tullut jättää valitus A:n, B:n ja C:n tekemänä tutkimatta.

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti

Metsästyslaki (615/1993) 26 § 1 momentti ja 2 momentti (159/2011), 27 § 1 ja 2 momentti

Metsästysasetus (666/1993) 6 § (170/2011)

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 27.1.2017 nro 17/0025/1

Asian aikaisempi käsittely

Suomen riistakeskus on 5.8.2015 päätöksellään nro 2015-1-200-00428-5 myöntänyt ”Tervolan yhteislupa” -nimiselle hakijalle metsästyslain mukaisen pyyntiluvan 29 hirven metsästämiseen Tervolan kunnassa 42 079 hehtaarin suuruisella alueella 26.9.–31.12.2015. Päätöksen mukaan pyydettävistä hirvistä aikuisia saa olla 22. Pyyntilupaa oli haettu 55 hirven metsästämiseen.

Suomen riistakeskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaadettavien aikuisten eläinten määrän rajoittaminen on tarpeen eläinkantojen tarkoituksenmukaisen hoidon vuoksi.

Metsästyslain 26 ja 27 §:n mukaan luvan myöntäminen edellyttää muun muassa, että hirvieläinkanta ei hakemuksen johdosta vaarannu ja että hirvieläinten aiheuttamat vahingot pysyvät kohtuullisella tasolla.

Tervolan riistanhoitoyhdistys on antanut 12.5.2015 hakemuksesta metsästysasetuksen 8 §:n 2 momentin mukaisen lausunnon. Hakijalle on annettu mahdollisuus antaa vastaselitys Tervolan riistanhoitoyhdistyksen lausuntoon. Hakija ei ole antanut vastaselitystä.

Hakijan vuokramaiden kiinteistöstä 845-404-2-184 ei ole otettu pyyntilupaharkinnassa huomioon 40 hehtaaria, koska tilasta ei ole ollut esittää voimassa olevaa vuokrasopimusta.

Hakemuksessa ilmoitetuista ampujista yhteensä kahdeksaa henkilöä ei ole otettu huomioon pyyntilupaharkinnassa, koska ampumakoe ei ole ollut voimassa ja osa ampujista on ollut mukana toisten hakijoiden ampujalistoilla.

Suomen riistakeskus on tehnyt pyyntilupapäätöksen riistanhoitoyhdistyksen verotettavaksi esittämän kokonaispyyntikiintiön perusteella. Kyseinen kiintiö on Suomen riistakeskuksen päätöksellä jaettu hakijoille metsästysasetuksen hirvenmetsästykseen kelvollisen yksityismaiden ja valtionmaiden pinta-alojen suhteessa. Hakijan yksityismaiden kiintiöosuus on laskettu matemaattisesti pinta-alan mukaan. Valtion maiden pinta-alojen luvat on myönnetty hakemuksessa olevien hirvenmetsästykseen oikeutettujen metsästäjien lukumäärän suhteessa.

Myönnetty pyyntilupamäärä ei vaaranna alueen hirvikantaa ja on odotettavissa, että pyyntilupamäärän mitoituksella voidaan vaikuttaa myös hirvien aiheuttamia vahinkoja ennalta ehkäisevästi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n, B:n, C:n ja Veitsiluodon Metsämiehet ry:n valituksen A:n, B:n ja C:n tekemänä tutkimatta ja hylännyt valituksen yhdistyksen tekemänä. Lisäksi hallinto-oikeus on asian lopputulokseen nähden hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla hylännyt valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittajien valitusoikeus

Metsästyslain 27 §:n 2 momentin mukaan hirvieläimen pyyntilupa myönnetään sellaiselle hakijalle tai hakijoille, joilla on kyseisellä alueella oikeus metsästää hakemuksessa tarkoitettua hirvieläintä. Muualla kuin 8 §:ssä tarkoitetulla alueella voidaan samalle 1 momentin mukaiselle alueelle myöntää pyyntilupa vain yhden hakemuksen perusteella.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallituksen esityksessä metsästyslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 300/1992) on 27 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että hakijana voi toimia yksi henkilö tai usea henkilö yhdessä. Hakija voi myös olla oikeushenkilö, jolloin pyyntilupaan perustuvan metsästyksen suorittavat fyysiset henkilöt oikeushenkilön päätösten mukaisesti.

Yhteisluvassa on kysymys yhteisluvan osakkaiden yhteishankkeesta, jolloin hirvieläimen pyyntiluvan saajia ovat yhteisluvan osakkaat. Riistakeskuksen päätös kohdistuu hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yhteisluvan osakkaaseen Veitsiluodon Metsämiehet ry:een ja yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, minkä vuoksi yhdistyksellä on asiassa valitusoikeus. Puhevallan käyttäminen tässä valitusasiassa ei edellytä valtuutusta yhteisluvan muilta osakkailta tai heitä yhteisluvan hakemisessa edustaneelta henkilöltä.

A, B ja C eivät ole olleet yhteisluvassa hakijoina. Asiassa saadun selvityksen perusteella A, B ja C ovat Veitsiluodon Metsämiehet ry:n jäseniä. Valituksenalaisen päätöksen ei voida katsoa yhdistyksen jäsenyyden perusteella kohdistuvan hallintolain (oikeastaan hallintolainkäyttölain) 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla heihin. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole rajoitettu eikä voitukaan rajoittaa A:lle, B:lle ja C:lle metsästyslain ja sen nojalla annettujen säädösten perusteella kuuluvaa metsästysoikeutta. Valituksenalainen päätös ei siten välittömästi vaikuta heidän oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Edellä lausuttu huomioon ottaen heillä ei ole valitusoikeutta asiassa.

Pyyntilupien myöntäminen

Sovelletut oikeusohjeet

Metsästyslain 8 §:n mukaan henkilöllä, jonka kotikuntalain 2 §:ssä tarkoitettu kotikunta on Lapin tai Kainuun maakuntaan kuuluvassa kunnassa tai Kuusamon, Pudasjärven tai Taivalkosken kunnassa, sellaisina kuin ne olivat 31 päivänä joulukuuta 2014, on oikeus metsästää kotikunnassaan valtion omistamilla alueilla.

Lain 26 §:n 1 momentin mukaan kuusipeuran, saksanhirven, japaninpeuran, hirven, valkohäntäpeuran ja metsäpeuran metsästykseen on oltava pyyntilupa.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetun pyyntiluvan myöntää Suomen riistakeskus. Myönnettäessä pyyntilupia on huolehdittava siitä, että hirvieläinkanta ei metsästyksen johdosta vaarannu ja että hirvieläinten aiheuttamat vahingot pysyvät kohtuullisella tasolla. Liikenne-, maatalous- ja metsävahinkojen huomioon ottamiseksi Suomen riistakeskuksen tulee vuosittain kuulla alueellisia sidosryhmiä. Edellä 8 §:ssä tarkoitetulle alueelle pyyntilupia myönnettäessä on lisäksi kiinnitettävä huomiota metsästysmahdollisuuksien tasapuoliseen jakaantumiseen.

Metsästysasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan, jos pyyntilupahakemus koskee hirvieläimen metsästämistä metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla alueella ja metsästysalueeseen sisältyvien valtion omistamien alueiden pinta-ala on yli 1 000 hehtaaria, hakemukseen on liitettävä alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista ja heidän vakinaisista asuinpaikoistaan sekä heidän kyseisen hirvieläimen muista metsästysmahdollisuuksistaan.

Hallintolain 44 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Suomen riistakeskuksen hirvieläimen pyyntilupahakemuksia koskevat ohjeet

Suomen riistakeskuksen hirvieläimen pyyntilupahakemukseen liitetyissä ohjeissa todetaan muun ohella, että jos pyyntilupahakemus koskee hirvieläimen metsästämistä metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla alueella, ja metsästysalueeseen sisältyvien valtion maiden pinta-ala on yli 1 000 hehtaaria, hakemukseen on liitettävä ampujaluettelo eli alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista ja heidän vakinaisista asuinpaikoistaan sekä heidän kyseisen hirvieläimen muista metsästysmahdollisuuksistaan. Henkilöllä katsotaan olevan muu hirven metsästysmahdollisuus, jos hän on muualle erikseen hirven pyyntilupaa hakevan seurueen jäsen. Hakijana on oltava aina luonnollinen henkilö (ihminen) tai oikeushenkilö eli juridinen henkilö (esimerkiksi rekisteröity yhdistys). Yhteisluvassa suositeltavin toimintatapa on valtuuttaa yksi henkilö hakemaan pyyntilupaa. Valtion maille tulevan suuren metsästyspaineen vuoksi pyyntilupia myönnetään pääsääntöisesti vain niille seurueille, joissa on vähintään kymmenen metsästäjää (ampumakoe voimassa tai vanhenee kuluvana vuonna), jotka eivät metsästä muualla ja heistä vähintään kuudella ei ole hirven metsästysmahdollisuutta muualla.

Asiassa saatu selvitys

Tervolan yhteislupa on 28.4.2015 hakenut pyyntilupaa 55 hirvieläimen metsästämiseksi. Yhteisluvassa on ollut kuusi osakasta, joista yksi on ollut Veitsiluodon Metsämiehet ry. Lupahakemukseen on liitetty metsästysasetuksen 6 §:n ja riistakeskuksen ohjeen mukaisesti ampujaluettelo, jossa jokaisen ampujan osalta on ilmoitettu muun ohella ampumakokeen suorituspäivä ja se, kuuluuko ampuja jäsenenä muuhun pyyntilupaa hakevaan hirveä metsästävään seuraan tai seurueeseen ja metsästääkö ampuja hirveä muussa seurassa tai seurueessa tulevana metsästyskautena. Lupahakemukseen liitetyssä ampujaluettelossa on ollut yhteensä 116 ampujaa, joista 68 ampujaa on kuulunut Tervolan yhteisluvan lisäksi jäsenenä muuhun pyyntilupaa hakeneeseen hirveä metsästävään seuraan tai seurueeseen. Näistä 68 ampujasta viiden ampujan on ilmoitettu metsästävän hirveä muussa seurassa tai seurueessa tulevana metsästyskautena ja ampujaluettelon mukaisista ampujista kolmen ampujan ampumakoe ei ole ollut voimassa pyyntilupahakemuksen jättöhetkellä. Edellä mainittuja yhteensä kahdeksaa ampujaa ei ole otettu huomioon pyyntilupaharkinnassa pyyntilupien määrään vaikuttavina ampujina.

Oikeudellinen arvio

Yhteisluvassa on kysymys hirven pyyntilupien hakemiseen liittyvästä hallinnollisesta menettelystä, jolla voidaan ratkaista ainoastaan kysymys myönnettävistä pyyntilupien määrästä. Sitä seikkaa, millä tavoin myönnetyt pyyntiluvat jaetaan yhteisluvan osakkaiden kesken, ei ole ratkaistu eikä voida ratkaista riistakeskuksen päätöksellä, vaan pyyntilupien jakaminen perustuu yhteisluvan osakkaiden väliseen sopimukseen.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Suomen riistakeskus on toimittanut valittajan asiamiehelle tiedot kaikkien Tervolan riistanhoitoyhdistykselle jätettyjen hirven pyyntilupahakemusten ampujaluetteloista siten, että niistä on ollut nähtävissä ampujien nimet ja se, kuinka monta ampujista on kuulunut pyyntilupaharkinnassa mihinkin ampujakategoriaan. Ne perusteet, joiden vuoksi edellä mainittuja kahdeksaa henkilöä ei ole otettu huomioon pyyntilupien määrää harkittaessa, on mainittu valituksenalaisen päätöksen perusteluissa. Päätöksellä ei ole rajoitettu näiden kahdeksan yksityishenkilön tosiasiallista metsästysoikeutta, eikä heidän nimeämisensä päätöksen perusteluissa siten ole ollut tarpeen Veitsiluodon Metsämiehet ry:n esittämällä yhdistyksen metsästyksen valvontavelvollisuutta koskevalla perusteella.

Valituksenalainen päätös koskee vain Tervolan yhteisluvalle myönnettyjä pyyntilupia eikä siinä siten ole ollut tarpeen ilmoittaa muita luvansaajia. Riistakeskuksen päätöksestä käyvät riittävän selkeästi ilmi ne hallintolain 44 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetut asianosaiset, joihin päätös kohdistuu. Kun otetaan huomioon Suomen riistakeskuksen valittajan asiamiehelle toimittamat edellä mainitut tiedot ja edellä mainittujen kahdeksan ampujan osalta lausuttu, syytä valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen Suomen riistakeskukselle uudelleen käsiteltäväksi yhdistyksen esittämällä päätöksen perusteluja koskevalla perusteella ei ole.

Metsästyslain 26 §:n 2 momentissa ja metsästysasetuksen 6 §:n 3 momentissa säädetty huomioon ottaen riistakeskus on sille asiassa kuuluvan harkintavallan nojalla voinut jättää edellä mainitut kahdeksan henkilöä huomioon ottamatta pyyntilupien määrää kerryttävänä seikkana. Yhdistys ei ole esittänyt selvitystä siitä, että yhteislupa olisi oikeutettu saamaan yhden hirven lisäpyyntiluvan. Syytä Suomen riistakeskuksen päätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen uudelleen käsiteltäväksi ei valituksessa esitetyillä perusteilla ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Metsästyslaki 21 § 1 ja 2 momentti (314/2005)

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Renne Pulkkinen. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A, B, C ja Veitsiluodon Metsämiehet ry ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Suomen riistakeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen riistakeskus tulee velvoittaa ilmoittamaan lupapäätöksessä, ketkä ovat saaneet päätöksessä mainitut 55 hirvieläinten pyyntilupaa, sekä yksilöimään, keiltä kahdeksalta hirvieläinten pyyntilupa on mahdollisesti evätty ja millä perusteella. Palautuspäätöksessä tulee vahvistaa, ettei Suomen riistakeskuksella ole ollut oikeutta evätä A:lta, B:ltä ja C:ltä pyyntilupaa sillä perusteella, että he yhteismetsän osakkaina osallistuvat yhteismetsän lukuun tapahtuvaan hirvenpyyntiin, ja että muutoksenhakijat ovat oikeutettuja yhteen lisälupaan. Lisäksi Suomen riistakeskus tulee velvoittaa korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Muutoksenhakijat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Valittajat kuuluvat Tervolan yhteislupa -nimiseen yhteenliittymään, jonka jäseninä ovat muiden ohella metsästyslain 8 §:n mukaisen kuntalaisen vapaan metsästysoikeuden omaavat A, B ja C henkilökohtaisesti ja Veitsiluodon Metsämiehet ry metsästysseuralla olevien metsästysoikeuksien nojalla. Metsästyslain 8 §:n mukaista metsästysoikeutta ei voi edes teoriassa siirtää metsästysseuralle, joten A:n, B:n ja C:n on katsottava olevan yhteisluvan jäseniä ja hakijoina henkilökohtaisesti lupahakemuksen tarkoittamilla valtion mailla. Metsästyslain 27 §:n mukaan hirvieläimen pyyntilupa myönnetään sellaiselle hakijalle tai hakijoille, joilla on kyseisellä alueella oikeus metsästää hakemuksessa tarkoitettua hirvieläintä.

Veitsiluodon Metsämiehet ry:llä on oikeus metsästää hirvieläimiä yhdistyksen metsästyslain 12 §:n mukaisilla metsästysvuokrasopimuksilla vuokraamilla yksityismailla, mutta ei Tervolan yli tuhannen hehtaarin suuruisilla valtion mailla.

Hirvieläinten pyyntilupien hakemista varten muodostettu niin sanottu yhteislupa ei ole oikeus- eikä oikeustoimikelpoinen, vaan kysymys on siitä, että yhteenliittymän jäsenet ovat valtuuttaneet yhteisluvan vetäjänä toimivan D:n yhteisluvan jäsenten nimissä ja yhteiseen lukuun hakemaan hirvieläinten pyyntilupia Tervolan alueella.

Valitus koskee nimenomaan metsästyslain 8 §:n mukaiselle alueelle myönnettyjä pyyntilupia. Oikeus metsästää hakemuksessa tarkoitettavia hirvieläimiä kuuluu kyseisellä alueella joko metsästyslain 8 §:n mukaisesti kunnassa asuville kuten valittajille A, B ja C tai Metsähallitukselta metsästyslain 17 §:n ja 6 luvun mukaisen henkilökohtaisen metsästysluvan saaneille luvanhaltijoille. Metsähallituksen metsästyslain 17 §:n nojalla myöntämät luvat ovat henkilökohtaisia eivätkä ne ole siirrettävissä.

Henkilöt, joilla on metsästysoikeus, yksilöidään metsästysasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaisessa ampujaluettelossa ja mainitut ampujaluettelossa olevat henkilöt hakevat pyyntilupia yhdessä metsästysseuran kanssa.

Hallinto-oikeus on jättänyt A:n, B:n ja C:n valituksen tutkimatta sillä perusteella, ettei heillä olisi metsästyslain 27 §:ssä tarkoitettua oikeutta metsästää hirvieläintä kotikuntansa valtion mailla. Valittajien oikeus perustuu metsästyslain 8 §:n mukaisesti siihen, että he ovat kunnan vakituisia asukkaita. Hallinto-oikeuden tulkinta on ilmeisen lainvastainen. Päätös loukkaa valittajien perustuslain 21 §:n mukaista oikeuttaan saada oikeuksiaan koskeva tuomioistuimen päätös sekä oikeuttaa tulla asian asianosaisina kuulluiksi ja saada perusteltu päätös. He ovat olleet samalla tavalla hirvilupahakemuksen asianosaisia ja valitukseen oikeutettuja kuin Veitsiluodon Metsämiehet ry.

Suomen riistakeskus ei ole yksilöinyt lupapäätöksessä luvansaajia, vaan on yleisesti tyytynyt viittaamaan hakijoihin maininnalla ”Tervolan yhteislupa”. Päätöksen perusteluissa todetaan kuitenkin, että hakijan ampujista kahdeksaa henkilöä ei ole otettu huomioon pyyntilupaharkinnassa, koska ampumakoe ei ole ollut voimassa ja osa ampujista on ollut mukana toisten hakijoiden ampujalistoilla. Maininta koskee nimenomaan niitä yhteisluvan jäseniä, joilla on oikeus metsästää hirvieläimiä valtion vapaan metsästysoikeuden alueella. Mainittu perustelu ei täytä hallintolain 45 §:ssä asetettuja vaatimuksia, koska siitä ei käy ilmi keitä perustelulausuma koskee ja millä perusteella kutakin.

Veitsiluodon Metsämiehet ry on ilmoittanut, että jos A:lta, B:ltä ja C:ltä on evätty Tervolan valtion alueita koskeva pyyntilupa, he eivät voi osallistua valtion maiden hirvenpyyntiin luvansaajina. Koska Suomen riistakeskus ei ole yksilöinyt lupapäätöksessä luvansaajia, asia on epäselvä. Lupa-asia tulisi palauttaa Suomen riistakeskukselle sen selventämiseksi, ketkä ovat luvansaajia ja keitä ja millä perusteella on karsittu pois ampujaluettelosta.

Valittajien tiedon mukaan A:lta, B:ltä ja C:ltä olisi evätty pyyntilupa sillä perusteella, että he yhteismetsän osakkaana osana metsätalouselinkeinoaan osallistuvat yhteismetsän lukuun tapahtuvaan hirvien pyyntiin. Heillä on kaikilla metsästyslain 8 §:n mukainen kuntalaisen vapaa metsästysoikeus kotikuntansa valtion mailla.

Suomen riistakeskuksen tekemät päätökset määrittelevät metsästysrikosasiassa osaltaan sallitun ja kielletyn rajan. Jos pyyntilupapäätöksessä ei asianmukaisesti kerrota, ketkä ovat pyyntiluvan saajia, oikeusvarmuus kärsii.

Suomen riistakeskuksen tapa jättää hallintopäätöksen asianosaiset hallintolain 44 §:n vastaisesti merkitsemättä päätöksiin johtaa myös siihen, ettei jälkikäteen ole osoitettavissa, onko hallintopäätös ja sitä koskeva valitusosoitus asianmukaisesti annettu hallintoasian asianosaisille.

Veitsiluodon Metsämiehet ry:n oikeussuojaintressi perustuu siihen, että se nimeää muun muassa metsästyslain 28 §:n mukaisen metsästyksenjohtajan, jonka tehtävänä on valvoa metsästysasetuksen 23 §:n mukaisesti, että metsästystä koskevia säännöksiä noudatetaan. Jos hallintopäätöksessä ei mainita, ketkä ovat luvan saajia, ei ole käytännössä mahdollista valvoa sitä, ketkä osallistuvat pyyntiin luvansaajina.

Siitä päättäminen, keille lupa on myönnetty ja keille ei, ei kuulu yhteisluvan jäsenten tehtäviin, eikä hallintoviranomainen voi tällaista valtaa siirtää yhteisluvalle. Yhteislupa ei ole oikeushenkilö eikä sillä ole hallintomenettelykelpoisuutta. Lupapäätöksessä mainitut luvansaajat sen sijaan voivat keskenään jakaa saamansa luvat haluamallaan tavalla. Valituksen ensisijainen tarkoitus onkin saada selvyys siihen, keille Suomen riistakeskuksen päätöksessä tarkoitetut luvat on myönnetty.

Suomen riistakeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että valitus tulee muutoin hylätä ja jättää henkilövalittajien osalta tutkimatta. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Päinvastoin kuin valittajat esittävät, hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa nimenomaisesti todennut, että valituksenalaisella päätöksellä ei ole rajoitettu eikä voitukaan rajoittaa kyseisten henkilövalittajille metsästyslain ja sen säännösten perusteella kuuluvaa metsästysoikeutta. Hallinto-oikeus on myös selkeästi todennut, että valitusta ei ole tutkittu kyseisten henkilövalittajien osalta, koska heillä ei ole valitusoikeutta.

Muutoksenhakijat ovat antaneet lausunnon johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvan ja tutkii valituksen.

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Suomen riistakeskuksen vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä A:n, B:n ja C:n osalta.

2. Valitus hylätään siltä osin kuin se koskee hallinto-oikeuden päätöstä jättää valitus A:n, B:n ja C:n osalta tutkimatta. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian muilta osin Veitsiluodon Metsämiehet ry:n valituksesta. Valitus hylätään myös tältä osin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättämistä koskevan vaatimuksen hylkääminen

Suomen riistakeskus on vaatinut, että valitus hallinto-oikeuden päätöksestä tulee jättää A:n, B:n ja C:n osalta tutkimatta.

Hallinto-oikeus on jättänyt sille tehdyn valituksen mainittujen henkilöiden tekemänä tutkimatta. Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan myös toimenpidettä, jolla asia on jätetty tutkimatta. A:lla, B:llä ja C:llä on näin ollen oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt heidän valituksensa tutkimatta.

2. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat säännökset

Metsästyslain (615/1993) 6 §:n mukaan oikeus harjoittaa metsästystä ja määrätä siitä kuuluu alueen omistajalle, jollei jäljempänä muuta säädetä.

Metsästyslain 8 §:n (1427/2014) mukaan henkilöllä, jonka kotikuntalain (201/1994) 2 §:ssä tarkoitettu kotikunta on Lapin tai Kainuun maakuntaan kuuluvassa kunnassa tai Kuusamon, Pudasjärven tai Taivalkosken kunnassa, sellaisina kuin ne olivat 31 päivänä joulukuuta 2014, on oikeus metsästää kotikunnassaan valtion omistamilla alueilla.

Metsästyslain 26 §:n 1 momentin mukaan muun ohella hirven metsästykseen on oltava pyyntilupa.

Metsästyslain 26 §:n 2 momentin (159/2011) mukaan 1 momentissa tarkoitetun pyyntiluvan myöntää Suomen riistakeskus. Myönnettäessä pyyntilupia on huolehdittava siitä, että hirvieläinkanta ei metsästyksen johdosta vaarannu ja että hirvieläinten aiheuttamat vahingot pysyvät kohtuullisella tasolla. Liikenne-, maatalous- ja metsävahinkojen huomioon ottamiseksi Suomen riistakeskuksen tulee vuosittain kuulla alueellisia sidosryhmiä. Edellä 8 §:ssä tarkoitetulle alueelle pyyntilupia myönnettäessä on lisäksi kiinnitettävä huomiota metsästysmahdollisuuksien tasapuoliseen jakaantumiseen.

Metsästyslain 27 §:n 1 momentin mukaan hirvieläimen pyyntiluvan myöntäminen edellyttää, että luvan hakijalla on käytettävissään metsästykseen sopiva yhtenäinen alue. Hirvenmetsästykseen käytettävän alueen pinta-alan on oltava vähintään 1 000 hehtaaria.

Metsästyslain 27 §:n 2 momentin mukaan hirvieläimen pyyntilupa myönnetään sellaiselle hakijalle tai hakijoille, joilla on kyseisellä alueella oikeus metsästää hakemuksessa tarkoitettua hirvieläintä. Muualla kuin 8 §:ssä tarkoitetulla alueella voidaan samalle 1 momentin mukaiselle alueelle myöntää pyyntilupa vain yhden hakemuksen perusteella.

Metsästyslain 90 §:n mukaan muutoksenhausta Suomen riistakeskuksen ja riistanhoitoyhdistyksen tekemään päätökseen säädetään riistahallintolaissa.

Riistahallintolain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Suomen riistakeskuksen julkisia hallintotehtäviä ovat muun ohella metsästyslaissa säädetyt tehtävät.

Riistahallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Metsästysasetuksen (666/1993) 6 §:n (170/2011) 3 momentin mukaan, jos pyyntilupahakemus koskee hirvieläimen metsästämistä metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla alueella ja metsästysalueeseen sisältyvien valtion omistamien alueiden pinta-ala on yli 1 000 hehtaaria, hakemukseen on liitettävä alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista ja heidän vakinaisista asuinpaikoistaan sekä heidän kyseisen hirvieläimen muista metsästysmahdollisuuksistaan.

Metsästyslain perusteluja

Hallituksen esityksessä metsästyslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 300/1992 vp) on hirvieläimen pyyntiluvan myöntämisen edellytyksiä koskevan 27 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pyyntiluvan hakijana voi toimia yksi henkilö tai usea henkilö yhdessä. Hakija voi myös olla oikeushenkilö, jolloin pyyntilupaan perustuvan metsästyksen suorittavat fyysiset henkilöt oikeushenkilön päätösten mukaisesti.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu edelleen, että hirvieläinten metsästyksen tarkoituksenmukainen järjestäminen edellyttää, että tietyllä alueella metsästää vain yksi seurue. Tämän vuoksi ehdotetaan, että samalle alueelle saadaan myöntää pyyntilupa vain yhden hakemuksen perusteella. Lupia voi tällöin olla useita ja metsästykseen osallistujatkin voivat vaihdella, mutta periaatteessa pyyntilupa on myönnetty samalle hakijalle tai samoille hakijoille yhteisesti. Niin sanotun vapaan metsästyksen perusteella tällainen järjestely ei kuitenkaan ole mahdollinen, koska kuntalaisilla 8 §:n mukaan on metsästysoikeus kaikilla kunnassa olevilla valtion mailla.

Metsästyslakia on muutettu lailla 504/2017, jolla on muun ohella lisätty lakiin 1.1.2018 voimaan tullut uusi yhteislupaa koskeva 30 a §. Metsästyslain muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 28/2017 vp) yleisperusteluissa on muun ohella todettu, että niin sanottu yhteislupamenettely on yleiseksi muodostunut käytäntö, jonka avulla on mahdollista lisätä pyyntilupajärjestelmän joustavuutta ja pyyntiluvansaajien paikallista harkintavaltaa ja -vastuuta hirvikannan hoidossa sekä keventää pyyntilupamenettelyyn liittyvää byrokratiaa. Yhteislupamenettely perustuu metsästysoikeuden haltijoiden keskinäiseen sopimukseen pyyntiluvan hakemisesta yhteisesti ja pyyntiluvan nojalla metsästämisestä. Nykyisessä lainsäädännössä ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä yhteisluvasta tai sen lupaosakkaiden velvollisuuksista.

Asian vaiheet ja saatu selvitys

Tervolan yhteislupa -niminen yhteenliittymä on tehnyt 28.4.2015 Suomen riistakeskuksen Lapin aluetoimistolle hirvieläimen pyyntilupahakemuksen metsästyslain 8 §:n mukaisella alueella. Hakemusalue sijaitsee Tervolan kunnassa ja sen kokonaispinta-ala on noin 42 119 hehtaaria, josta yksityismaita on noin 10 119 hehtaaria ja valtion alueita noin 32 000 hehtaaria.

Hakemuksen liitteenä on ollut Metsähallituksen 10.3.2015 tekemä päätös hirvieläinten metsästyksen alueluvasta sekä seuraava luettelo Tervolan yhteisluvan osakkaista: Veitsiluodon metsämiehet, Merilapin metsästäjät, Seurue Heikkinen, Seurue Pohjanen, Seurue Höyhtyä ja Seurue Ratilainen.

Lisäksi hakemuksen liitteenä on ollut ampujaluettelo, johon on merkitty yhteensä 116 ampujan nimi, yhteystiedot, metsästäjänumero sekä ampumakokeen suorituspäivä. Lisäksi ampujaluetteloon on merkitty, kuuluuko ampuja jäsenenä muuhun hirveä metsästävään seuraan tai seurueeseen, joka hakee pyyntilupaa, sekä metsästääkö ampuja hirveä muussa seurassa tai seurueessa tulevana kautena.

A, B ja C on merkitty hakemuksen liitteenä olleeseen ampujaluetteloon. Luettelosta käy ilmi, että he asuvat Tervolassa ja ovat jäseniä Veitsiluodon Metsämiehet ry:ssä. Lisäksi heidän kohdalleen on merkitty rasti kohtaan, jonka mukaan he metsästävät hirveä myös muussa seurassa tai seurueessa tulevana metsästyskautena.

Hakemuksen liitteenä niin ikään olleeseen, hakemusalueeseen sisältyviä yksityismaita kuvaavaan Veitsiluodon Metsämiehet ry:n tilaluetteloon on sisältynyt muun ohella A:n, B:n ja C:n omistamia kiinteistöjä.

Tervolan riistanhoitoyhdistys on tarkastanut hakemuksessa esitetyt tiedot ja antanut hakemuksen johdosta lausunnon, jossa se on muun ohella katsonut, että ampujaluetteloon merkityistä 116 ampujasta voidaan ottaa huomioon 109 ampujaa ja hakemusalueeseen sisältyvistä yhteensä 10 119 hehtaarin yksityismaista 10 079 hehtaaria. Riistanhoitoyhdistys on puoltanut luvan myöntämistä 27 hirven pyytämiseen.

Suomen riistakeskus on päätöksellään 5.8.2015 myöntänyt luvan 29 hirven pyytämiseen 26.9.2015–31.12.2015.

A, B, C ja Veitsiluodon Metsämiehet ry ovat Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet, että Suomen riistakeskuksen päätös kumotaan ja asia palautetaan sille uudelleen käsiteltäväksi.

Yhteisluvan oikeudellinen asema ja valitusoikeutta koskeva oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus on katsonut, että Suomen riistakeskuksen päätös kohdistuu hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yhteisluvan osakkaaseen Veitsiluodon Metsämiehet ry:een. A, B ja C eivät puolestaan ole olleet yhteisluvassa hakijoina eikä päätöksen voida hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla katsoa yhdistyksen jäsenyyden perusteella kohdistuvan heihin taikka muutoin välittömästi vaikuttavan heidän oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa.

A, B ja C ovat Tervolan yhteisluvan osakkaaksi ilmoitetun Veitsiluodon Metsämiehet ry:n jäseniä. Sen lisäksi heidät oli merkitty pyyntilupahakemukseen liitettyyn ampujaluetteloon. Muutoksenhakijat ovat valituksessaan katsoneet, että kaikki ampujaluetteloon merkityt henkilöt ovat hakeneet hirvenpyyntilupaa yhdessä metsästysseuran kanssa.

Metsästyslaissa ei ollut ennen 1.1.2018 voimaan tullutta lainmuutosta 504/2017 säännöksiä niin sanotusta yhteisluvasta. Kuitenkin jo metsästyslain esitöissä vuodelta 1992 (HE 300/1992 vp) on mainittu, että pyyntilupaa voi hakea myös useampi henkilö yhdessä tai oikeushenkilö, jonka päätöksen mukaan fyysiset henkilöt suorittavat metsästyksen. Lainmuutoksen 504/2017 esitöissä on myös tuotu esiin, että niin sanottu yhteislupamenettely on yleiseksi muodostunut käytäntö, joka perustuu metsästysoikeuden haltijoiden keskinäiseen sopimukseen pyyntiluvan hakemisesta yhteisesti ja pyyntiluvan nojalla metsästämisestä.

Metsästysasetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan ampujaluettelo on metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla, pinta-alaltaan yli 1 000 hehtaarin valtion alueella tehtävä alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista ja heidän vakinaisista asuinpaikoistaan sekä heidän kyseisen hirvieläimen muista metsästysmahdollisuuksistaan. Metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetuilla alueilla pyyntilupia voidaan myöntää useiden hakemusten perusteella, ja ampujaluetteloon merkityillä tiedoilla on merkitystä jaettaessa alueelle myönnettävien pyyntilupien kokonaismäärää eri hakemusten kesken. Ampujaluettelo on asetuksen sanamuodon mukaisesti kuitenkin vain alustava ilmoitus metsästykseen ampujina osallistuvista eikä sen tarkoitus ole yksilöidä yhteisluvan osakkaita.

Ampujaluettelon mukaan A, B ja C metsästävät hirveä myös muussa seurassa tai seurueessa kyseisenä metsästyskautena. Tervolan riistanhoitoyhdistys on lupahakemuksesta antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota tähän ampujaluettelon merkintään ja vähentänyt sen perusteella lausunnossa esittämänsä lupamäärän (27) perusteena olevaa ampujamäärää. Suomen riistakeskus on päätöksessään viitannut riistanhoitoyhdistyksen lausuntoon, mutta korottanut lupamäärän 29 hirveen.

Yhteislupamenettely perustuu metsästysoikeuden haltijoiden keskinäiseen sopimukseen pyyntiluvan hakemisesta yhteisesti. Suomen riistakeskuksen myöntämä pyyntilupa on kohdistettu pyyntilupahakemuksen mukaisesti Tervolan yhteisluvalle, jonka osakkaana on hakemuksen liitteen 2 mukaan muun ohella Veitsiluodon Metsämiehet ry. Yhteisluvan osakkaita koskevassa liitteessä 2 ei ole viitattu ampujaluetteloon eikä ampujaluetteloon merkittyjen ampujien ole hakemuksen perusteella muutoinkaan katsottava tarkoitetun olevan yhteisluvan osakkaita.

Tervolan yhteisluvan lupahakemusta tehtäessä on ampujaluettelon perusteella ollut tiedossa, että osa ampujaluetteloon merkityistä henkilöistä metsästää hirveä myös muussa seurueessa tai että heidän ampumakokeensa ei ole ollut voimassa. Muutoksenhakijatkaan eivät ole kiistäneet näitä ampujaluetteloon merkittyjä tietoja.

Vaikka Suomen riistakeskuksen päätös on välillisesti vaikuttanut myös ampujaluetteloon merkittyjen A:n, B:n ja C:n mahdollisuuksiin osallistua hirvenpyyntiin, päätöksellä ei ole sellaisia hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömiä vaikutuksia ampujaluettelossa alustavasti ilmoitettujen ampujien oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, että heillä olisi valitusoikeus asiassa.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden on tullut jättää valitus A:n, B:n ja C:n tekemänä tutkimatta.

Pyyntilupaa koskeva oikeudellinen arviointi

Veitsiluodon Metsämiehet ry:n valituksessa on vaadittu, että Suomen riistakeskus velvoitetaan ilmoittamaan lupapäätöksessä, ketkä ovat saaneet päätöksessä mainitut 55 hirvieläinten pyyntilupaa, ja yksilöimään, keiltä kahdeksalta henkilöltä hirvieläinten pyyntilupa on mahdollisesti evätty ja millä perusteella. Palautuspäätöksessä tulee lisäksi vahvistaa, että muutoksenhakijat ovat oikeutettuja yhteen lisälupaan.

Edellä on jo todettu, että Suomen riistakeskuksen päätöksellä 5.8.2015 on myönnetty lupa 29 hirven pyyntiin hakemuksessa esitetyn 55 hirven sijasta. Pyyntilupa on myönnetty hakemuksen mukaisesti Tervolan yhteisluvalle, jonka osakkaat on lueteltu hakemuksen liitteessä 2. Suomen riistakeskuksen päätös on perustunut pyyntilupahakemuksessa ja sen liitteissä esitettyihin tietoihin ja Tervolan riistanhoitoyhdistyksen antamaan lausuntoon, jonka osalta hakijalle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Pyyntiluvan hakijan tulee esittää hakemuksen ratkaisemiseksi tarpeellinen aineisto. Veitsiluodon Metsämiehet ry ei ole kuitenkaan esittänyt Suomen riistakeskukselle tai vielä valituksessaankaan selvitystä siitä, millä perusteella se katsoo olevansa oikeutettu yhteen lisälupaan.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, muutoksenhakijoille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 27.7.2018