KHO:2018:107

Valtioneuvoston asetus – Valituskelpoisuus – Oikeussuojakeino – Oikeudenmukainen oikeudenkäynti – Kalastuslaki – Lohenkalastus – Osakaskunta

Vuosikirjanumero: KHO:2018:107
Antopäivä: 30.7.2018
Taltionumero: 3629
Diaarinumero: 2590/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:107

Valtioneuvoston asetus lohenkalastuksen rajoituksista oli julkaistu Suomen säädöskokoelmassa, ja sillä oli rajoitettu lohenkalastusta muun ohella Kemijoen ja Iijoen edustan merialueilla. Vaikka asetuksen maantieteellinen soveltamisala oli rajoitettu, asetuksella oli annettu säädösvallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä kalastuksesta asetuksen soveltamisalueella. Kysymys ei ollut hallintolainkäyttölain 4 ja 5 §:ssä tarkoitetusta valituskelpoisesta hallintopäätöksestä.

Osakaskunnilla oli kalastuslain 47 §:n nojalla mahdollisuus hakea elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta poikkeuslupaa valtioneuvoston asetuksella asetetuista lohenkalastuksen rajoituksista hallinnoimillaan vesialueilla. Samoin niillä oli oikeus valittaa poikkeuspäätöksestä, jolloin myös asetuksen perustuslain tai muun lain mukaisuus voi tulla arvioitavaksi. Näin ollen osakaskuntien valitusta ei ollut tarpeen tutkia myöskään sillä perusteella, ettei osakaskunnilla muutoin olisi mahdollisuutta saattaa asetuksen soveltamisen lainmukaisuutta tuomioistuimen arvioitavaksi.

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti ja 107 §

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kohta

Kalastuslaki (379/2015) 47 § 1 momentti, 52 § 1, 2 ja 4 momentti

Laki Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta (1048/2016) 8 § 1 momentti ja 25 § 2 momentti

Ks. KHO 2014:57 ja vrt. KHO 2010:27

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvoston asetus 27.4.2017 (Suomen säädöskokoelma 236/2017) lohenkalastuksen rajoituksista. Asetus on annettu kalastuslain (379/2015) 52 §:n 2 momentin sekä Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta annetun lain (1048/2016) 8 §:n 1 momentin ja 25 §:n 2 momentin nojalla. Asetuksella on rajoitettu lohenkalastusta muun ohella Kemin Kirkonkylän osakaskunnan alueen käsittävällä Kemijoen edustan merialueella ja Etelä-Iin jakokunnan ja Pohjois-Iin jakokunnan alueet käsittävällä Iijoen edustan merialueella.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kemin Kirkonkylän osakaskunta, Etelä-Iin jakokunta ja Pohjois-Iin jakokunta ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus jättää soveltamatta lohenkalastuksen rajoituksista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (236/2017) asetettuja kalastusta koskevia rajoituksia Iijoen ja Kemijoen edustan merialueilla. Valtio on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkolain mukaisine korkoineen.

Valittajat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Valtioneuvoston asetus ei lähtökohtaisesti ole valituskelpoinen hallintopäätös. Kuitenkin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta KHO 2010:27 ilmenevin perustein Suomen perustuslain 21 §:n ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaan valittajilla on oikeus saada oikeuksiaan rajoittavan päätöksen oikeellisuus tutkittavaksi tuomioistuimessa. Valittajat omistavat vesialueet, joiden alueilla kalastusta on asetuksessa rajoitettu.

Valittajien omistamat vesialueet sijaitsevat Kemijoen ja Iijoen edustojen merialueella. Kummankin joen luonnollinen vaelluskalakanta on menetetty aikanaan voimalaitosten rakentamisen seurauksena.

Korkein hallinto-oikeus on velvoittanut vesivoimaloita rakentaneet yhtiöt suorittamaan lohen, meritaimenen ja vaellussiian velvoiteistutuksia, joilla kompensoidaan jokien edustan merialueen kalastajille voimalaitoksen rakentamista seurannut vaelluskalakannan tuhoutuminen.

Kalojen velvoiteistutukset on määrätty kalastajille korvauksena menetetystä luonnonkalakannasta. Istutettu kala ei pääse jokeen lisääntymään, minkä vuoksi sen pyytämisen tulisi tapahtua mahdollisimman tehokkaasti.

Suomen valtio on myynyt vuonna 2004 Pohjois-Iin ja Etelä-Iin jakokunnille (silloisille kalastuskunnille) valtiolle kuuluvan lohen, taimenen ja siian kalastusoikeuden (regaalioikeus) siltä osin, kuin kalastusoikeus on kohdistunut niiden omistamaan vesialueeseen. Kauppakirjojen ehtojen mukaan valtion kalastusoikeuteen sisältyvä lohenkalastusoikeus on siirtynyt ostajille kauppahinnan maksamisen jälkeen.

Kalastuslain 52 §:n nojalla vesialueella, jossa esiintyy kalalaji tai -kanta, jonka elinvoimaisuus tai tuotto on heikentynyt tai vaarassa heikentyä taikka vesialueella, joka on keskeinen kalalajin tai -kannan lisääntymisen kannalta, voidaan valtioneuvoston asetuksella antaa mainitussa pykälässä mainittuja kieltoja ja rajoituksia.

Kalastusoikeus sisältyy vesialueen omistusoikeuteen. Kalastusoikeuteen sisältyy oikeus kalakannan taloudelliseen hyväksikäyttöön. Kalastusoikeus nauttii perustuslain 15 §:n 1 momentissa säädettyä omaisuudensuojaa.

Perusoikeuksien rajoitusten tulee olla oikeasuhteisia. Lohiasetuksen tarkoituksena on luonnonlohikantojen turvaaminen. Lohiasetuksella kuitenkin rajoitetaan tuntuvasti kalastusta terminaalialueilla, joilla ei esiinny merkittävästi luonnonlohta ja joilla kalastaminen ei voi vaarantaa luonnonlohikantoja. Kalastuksen rajoitukset muodostavat huomattavan taloudellisen rasitteen kaupallisille kalastajille. Rajoitusten asteittainen tiukentaminen on omiaan tekemään kalastukseen tehtyjä taloudellisia investointeja hyödyttömiksi ja pahentamaan kalastajien taloudellista epävarmuutta. Varsinaisen kalastuksen lisäksi myös kalan jatkojalostukseen tehtävät investoinnit edellyttäisivät riittävää varmuutta saaliin määrästä.

Etelä- ja Pohjois-Iin jakokuntien sekä valtion välinen regaalioikeuden kauppa jäisi osin merkityksettömäksi, mikäli valtio voisi täysin vapaasti rajoittaa regaalioikeuden omistajan kalastusoikeutta.

Lisäksi kunkin valittajan kalastusoikeus kohdistuu velvoiteistutettuun lohikantaan. Tätä ei ole sääntelyllä mahdollista rinnastaa luonnonloheen, sillä velvoite on tuomittu korvauksena kalakannan tuhoutumisesta. Oikeus kalastaa tehokkaasti velvoiteistutettua lohta on vahvempi oikeus kuin yleinen vesialueen omistajan oikeus luonnonkalakannan hyödyntämiseen ja sen rajoittamiselle tulisi olla vahvemmat perusteet.

Lohiasetuksen rajoitukset eivät ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden ja rikkovat siten perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattua omaisuudensuojaa. Rajoituksissa ei myöskään ole kalastuslain 52 §:n esitöissä edellytetyllä tavalla huomioitu kaupallisen kalastuksen edellytyksiä.

Terminaalialueella toimii vain muutama kaupallinen kalastaja, joiden omaisuudensuojaan sääntely vaikuttaa. Lähtökohtana on, että yleisluonteiset omaisuuden käyttörajoitukset esimerkiksi luontoarvojen suojelemiseksi voidaan toteuttaa tavallisella lainsäädännöllä ja ilman korvausvelvollisuutta, mutta tilanne muuttuu omaisuudensuojanäkökulmasta kriittisemmäksi, jos rajoitukset kohdistuvat pieneen rajattuun henkilöryhmään. Rajoitukset lähenevät näin perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettua omaisuuden pakkolunastusta, joka on mahdollista ainoastaan lailla säätämällä täyttä korvausta vastaan.

Maa- ja metsätalousministeriö on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen tutkimista sekä sen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Yleisenä oikeudellisena periaatteena pidetään sitä, että lainsäädäntövallan alaan kuuluviin säädöksiin ei voi hakea muutosta, jollei kysymyksessä oleva normi sisältönsä ja oikeusvaikutustensa vuoksi rinnastu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen linjauksessa tarkoitetuin tavoin valituskelpoiseen hallintopäätökseen.

Kun otetaan huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja perustuslain säännökset sekä niitä koskeva oikeuskäytäntö, korkeimman hallinto-oikeuden tulisi tutkia valitus siltä osin kuin valituksen kohteena oleva lohiasetus koskee Kemijoen ja Iijoen merialueiden kaupallista kalastusta.

Asetuksen sisältämien kalastusrajoitusten perusteena on turvata luonnonlohikantojen kestävä kalastus. Perustuslain 20 §:n mukaisesti julkisella vallalla on vastuu huolehtia luonnosta ja sen monimuotoisuudesta. Tätä vastuuta konkretisoi kalastuslain 52 §:n 1 momentti, jonka mukaan valtioneuvoston ja maa- ja metsätalousministeriön on osaltaan huolehdittava kalavarojen kestävän käytön ja hoidon toteuttamisesta luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi.

Etelä- ja Pohjois-Iin jakokuntien lohenkalastusoikeuksia on rajoitettu vain siltä osin kuin se on välttämätöntä ja luonnonvarakeskuksen tietoihin perustuvalla ja ehdottamalla tavalla. Lohiasetuksesta omaisuuden käytölle aiheutuvat rajoitukset ovat oikeasuhtaisia tavoiteltuun päämäärään eli luonnonlohikantojen turvaamiseen nähden. Rajoitukset mahdollistavat edelleen kalastusoikeuden hyödyntämisen kohtuullisella tavalla.

Kemin Kirkonkylän osakaskunta, Etelä-Iin jakokunta ja Pohjois-Iin jakokunta ovat antaneet lausunnon johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Valituksen tutkimatta jättäminen

Suomen perustuslaki

Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Pykälän 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.

Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain 107 §:n mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Artiklan 2 kappaleen mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan Posti ja Rahko v. Suomi (EIT 24.9.2002) todennut muun ohella seuraavaa: Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla ei taannut pääsyä tuomioistuimeen, joka voisi kumota lainsäätäjän antaman lain tai olla noudattamatta sitä. Euroopan ihmisoikeussopimus tarkoitti turvata käytännöllisiä ja tehokkaita oikeuksia teoreettisten ja näennäisten oikeuksien vastakohtana. Jos asetus, päätös tai muu toimenpide, vaikka sitä ei ole osoitettu muodollisesti kenellekään määrätylle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, pääosin vaikutti sellaisen henkilön tai samanlaisessa asemassa olevan henkilöryhmän yksityisluontoisiin oikeuksiin tai velvollisuuksiin, joko tiettyjen heille ominaisten piirteiden tai heidät kaikista muista henkilöistä erottavan tosiasiallisen tilanteen johdosta, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohta saattoi edellyttää, että päätöksen tai toimenpiteen asiasisältö voitiin riitauttaa asianomaisen henkilön toimesta kyseisen kohdan vaatimukset täyttävässä tuomioistuimessa.

Sovellettavat kalastuslainsäädännön säännökset ja niiden esitöitä

Kalastuslain (379/2015) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on parhaaseen käytettävissä olevaan tietoon perustuen järjestää kalavarojen ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävä käyttö ja hoito siten, että turvataan kalavarojen kestävä ja monipuolinen tuotto, kalakantojen luontainen elinkierto sekä kalavarojen ja muun vesiluonnon monimuotoisuus ja suojelu.

Kalastuslain 47 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi muun ohella kalataloudellisten velvoitteiden toimeenpanemista tai hyödyntämistä taikka muuta kalavarojen käyttöön ja hoitoon liittyvää tarkoitusta varten perustellusta syystä myöntää poikkeusluvan kielletyn kalastustavan, pyyntimenetelmän tai kalastusvälineen käyttöön tai säilyttämiseen, kiellettynä ajankohtana kalastamiseen, sallittua määrää suuremman saaliin ottamiseen, sallittua määrää useampien pyydysten käyttämiseen sekä vapautettavaksi määrätyn kalan pyytämiseen ja ottamiseen.

Kalastuslain 52 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja maa- ja metsätalousministeriön on osaltaan huolehdittava kalavarojen kestävän käytön ja hoidon toteuttamisesta luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi.

Kalastuslain 52 §:n 2 momentin mukaan vesialueella, jossa esiintyy kalalaji tai -kanta, jonka elinvoimaisuus tai tuotto on heikentynyt tai vaarassa heikentyä taikka vesialueella, joka on keskeinen kalalajin tai -kannan lisääntymisen kannalta, voidaan valtioneuvoston asetuksella:

1) kieltää kalastaminen tietyllä pyydyksellä tai kalastustavalla taikka rajoittaa sitä;

2) kieltää kalastaminen tiettynä ajankohtana tai rajoittaa sitä;

3) rajoittaa käytettävien pyydysten määrää;

4) kieltää tiettyä määrää suuremman saaliin ottaminen;

5) kieltää tiettyä sukupuolta tai kokoluokkaa olevien kalojen taikka sellaisten kalojen saaliiksi ottaminen, joita ei ole merkitty 75 §:n nojalla säädetyllä tavalla; sekä

6) antaa tarkempia määräyksiä pyydysten rakenteesta.

Kalastuslain 52 §:n 4 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettuja asetuksia annettaessa voidaan niiden mukaiset velvoitteet asettaa erilaisina eri kaupallisten kalastajien ryhmiin kuuluville kalastajille.

Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta annetun lain (1048/2016) 8 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan 5 §:n 1 momentin mukaisessa tarkoituksessa säätää tiettyä merialuetta koskevasta määräaikaisesta kalastuskiellosta ja ajallisista, alueellisista tai määrällisistä rajoituksista Euroopan unionissa kiintiöityjen tai muutoin säädeltyjen kalakantojen pyyntiin käytettävien pyydysten käytölle.

Viimeksi mainitun lain 25 §:n 1 momentin mukaan merialueelta pyydettyjen lohien ensimyynti on sallittu vain lohen toimijakohtaisen kalastuskiintiön haltijalle. Muiden kaupallisten kalastajien on vapautettava rysäkalastuksessa saadut lohet. Lohen toimijakohtaisen kalastuskiintiön haltijan on merkittävä myytävät lohet elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta saadun tunnisteen avulla siten, että voidaan tunnistaa kenen toimijakohtaisesta kalastuskiintiöstä lohi on peräisin.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää:

1) tietyllä alueella tai tiettynä aikana kaupalliselle kalastajalle sallittavan lohisaaliin enimmäismäärästä;

2) lohisaaliin koostumusta koskevista rajoituksista; sekä

3) toimijakohtaisia kalastuskiintiöitä koskevista saaliin merkitsemismenettelyistä.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle kalastuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 192/2014 vp) on 52 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kalastuksen rajoittaminen on luonteeltaan kalastusoikeuden haltijoiden omaisuuden käytön suojaan puuttuva toimenpide, joka edellyttää sitä koskevan asianmukaisen valtuussääntelyn sisältymistä lakiin. Kun kalastusta on tarpeellista rajoittaa sellaisilla yleisesti voimassa olevilla, esimerkiksi tiettyä kalalajia valtakunnallisesti koskevilla yleisiksi oikeussäännöiksi luonnehdittavilla normeilla, joiden vaikutuspiiri on laaja, on tällaiset rajoitukset mahdollista saattaa voimaan asetuksilla, jos lakiin sisältyy riittävän täsmällinen ja tarkkarajainen asiaa koskeva valtuussäännös.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa on kalastuslain 52 §:n osalta todettu lisäksi, että kalastusta koskevia rajoituksia asetettaessa on pyrittävä varmistamaan se, että kaupallisen kalastuksen edellytykset säilyvät niin hyvinä kuin se on mahdollista suhteessa kalakantojen elinvoimaisuuteen ja tuoton turvaamisen tavoitteeseen. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että pykälän nojalla asetettavat rajoitukset voitaisiin säätää erilaisina eri kaupallisten kalastajien luokkiin kuuluville kalastajille. Jos kaupallisille kalastajille annettaisiin elinkeinon turvaamisen tarkoituksessa esimerkiksi jo rajoitusta asetettaessa joitain poikkeuksia yleisestä rajoituksesta, ei näitä poikkeuksia välttämättä myönnettäisi ryhmään II kuuluville kaupallisille kalastajille, joiden kalastus ei usein ole päätoimista.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 58/2014 vp) todennut muun ohella, että kalastuslakiehdotukseen sisältyy eräitä asetuksenantovaltuuksia, joiden nojalla valtioneuvosto voi asetuksella kieltää kalastuksen tai rajoittaa kalastusoikeutta (esimerkiksi 52 §). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että sääntelyteknisesti perustelluin ratkaisu näissä säännöksissä (52 §, 55 § ja 59 §) olisi yleisen vaarantamiskiellon tai huolehtimis- taikka suojeluvelvoitteen sisällyttäminen lakiin. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin tällöin antaa tarkempia säännöksiä kiellon tai velvoitteen toteuttamisesta. Tällainen sääntelytapa ei valiokunnan mielestä estäisi esityksen perusteluissa mainittujen ja sinänsä hyväksyttävien joustoelementtien huomioon ottamista asetuksia laadittaessa, eikä se liioin merkitsisi vaatimusta tarpeellisten rajoitusten säätämisestä laissa. Esimerkiksi ehdotetun 52 §:n asetuksenantovaltuus voisi valiokunnan näkemyksen mukaan olla kalalajeihin ja -kantoihin kohdistuvasta yleisestä vaarantamiskiellosta tai huolehtimis- taikka suojeluvelvoitteesta säätämisen jälkeen sisällöltään ehdotetunlainen. Lain ja asetuksen välisen hierarkkisen suhteen selventämisen lisäksi tämänkaltainen sääntelyratkaisu olisi omiaan korostamaan perustuslain 20 §:n ympäristövastuusäännöksen mukaisesti sitä, että julkisella vallalla ei ole ainoastaan valtuutusta, vaan myös vastuu huolehtia luonnosta ja sen monimuotoisuudesta.

Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietinnössä (MmVM 31/2014 vp) on perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten ehdotettu yleisen huolehtimis- ja suojeluvelvoitteen sisällyttämistä kalastuslain 52 §:n 1 momenttiin. Momentin voimassa oleva sanamuoto on selostettu edellä.

Valtioneuvoston asetus ja sen perustelumuistio

Valtioneuvosto on 27.4.2017 antanut kalastuslain 52 §:n 2 momentin ja Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta annetun lain 8 §:n 1 momentin ja 25 §:n 2 momentin nojalla valtioneuvoston asetuksen lohenkalastuksen rajoituksista (236/2017). Asetus on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa 28.4.2017.

Valtioneuvoston asetuksen soveltamisalaa koskevan 1 §:n mukaan asetuksessa säädetään lohenkalastuksen rajoituksista Itämeren pääaltaalla ja Pohjanlahdella sekä Simojoessa ja lohisaaliin merkitsemisestä kaupallisessa kalastuksessa.

Valtioneuvoston asetuksen 5 §:ssä säädetään lohenkalastuksesta isorysällä Perämerellä. Pykälän 3 momentissa säädetään muun ohella erityisesti lohenkalastuksesta isorysällä Iijoen edustan merialueella.

Valtioneuvoston asetuksen 6 §:ssä säädetään lohenkalastuksesta isorysällä Perämeren pohjukassa. Pykälän 3 momentissa säädetään muun ohella erityisesti lohenkalastuksesta isorysällä Kemijoen edustan merialueella.

Maa- ja metsätalousministeriön 26.4.2017 päivätyssä muistiossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ehdotetuilla asetuksilla on tarkoitus säädellä lohen kalastusta Itämeren pääaltaalla ja Pohjanlahdella, Tornionjoen edustan merialueella (rajajokisopimuksen soveltamisalueella) sekä Simojoessa. Sääntelyllä varmistettaisiin luonnonlohikantojen kestävä kalastus ja hyödyntäminen luonnonlohikantojen monimuotoisuutta edistävällä tavalla. Suomen lohen kalastus tapahtuu pääasiassa Pohjanlahden rannikkoalueilla. Tällä alueella kaupalliset kalastajat harjoittavat lohen kalastusta etupäässä isorysillä.

Kaupallisten kalastajien kalastusta isorysillä säädeltäisiin siten, että se kohdistuisi nykyistä tasaisemmin kalastuskauden aikana Pohjanlahdella vaeltaviin eri luonnonlohikantoihin. Tämä olisi nykyistä kerralla käynnistyvää lohen kalastusta kestävämpi säätelyjärjestelmä, koska se kohdistaisi pyyntiä tasaisemmin kaikkiin lohikantoihin, ei pelkästään myöhään vaeltaviin lohikantoihin. Samalla varmistettaisiin, että aikaisiin vaeltaviin luonnonlohikantoihin ja arvokkaisiin suuriin naaraskaloihin kohdistuu pyyntiä vain vähäisessä määrin.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asetus 236/2017 on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa. Vaikka asetuksen ja sen yksittäisten säännösten maantieteellinen soveltamisala on edellä mainitulla tavalla rajoitettu, asetuksella on annettu säädösvallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä kalastuksesta asetuksen soveltamisalueella. Asetuksen soveltaminen ei rajoitu vain asianomaisiin vesialueen omistajiin tai osakaskuntien osakkaisiin, vaan sillä rajoitetaan kenen tahansa kalastusta asetuksessa tarkoitetuilla pyydyksillä alueella, jota se koskee. Asetuksen valmistelu ja antaminen eivät siis ole hallintoasian käsittelyä, joka johtaisi hallintolainkäyttölain 4 ja 5 §:ssä tarkoitettuun valituskelpoiseen hallintopäätökseen. Vesialueen omistajat eivät näin ollen ole asetukseen nähden asianosaisia, joilla tulisi olla mahdollisuus valittaa asetuksen antamisesta (ks. KHO 2014:57 ja KHO 2010:27).

Osakaskunnilla on kalastuslain 47 §:n nojalla mahdollisuus hakea elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta poikkeuslupaa valtioneuvoston asetuksella asetetuista lohenkalastuksen rajoituksista hallinnoimillaan vesialueilla. Samoin niillä on oikeus valittaa poikkeuslupapäätöksestä, jolloin myös asetuksen perustuslain tai muun lain mukaisuus voi tulla arvioitavaksi. Näin ollen osakaskuntien valitusta ei ole tarpeen tutkia myöskään sillä perusteella, ettei osakaskunnilla muutoin olisi mahdollisuutta saattaa asetuksen soveltamisen lainmukaisuutta tuomioistuimen arvioitavaksi (vrt. KHO 2010:27).

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset ja saatu selvitys, Kemin Kirkonkylän osakaskunnan, Etelä-Iin jakokunnan ja Pohjois-Iin jakokunnan valitus on jätettävä tutkimatta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kemin Kirkonkylän osakaskunnalle, Etelä-Iin jakokunnalle ja Pohjois-Iin jakokunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 30.7.2018