KHO:2002:37

Vakuutusvalvontavirasto - Toimivalta - Sairauskassan sääntöjen muuttaminen

Kun otettiin huomioon se, mitä Vakuutusvalvontaviraston
toimivallasta vakuutuskassan sääntöjen ja niiden muutosten
vahvistusviranomaisena säädetään vakuutuskassalain 13 §:n 2
momentissa, ja siihen nähden, että vakuutuskassalain 54 ja 55 §:ssä tarkoitettu menettely on kassan jäsenien, osakkaiden ja muiden sanotuissa pykälissä tarkoitettujen käytettävissä, Vakuutusvalvontaviraston toimivaltaan ei kuulunut sen tutkiminen, oliko sairauskassan edustajiston kokouksen tekemä päätös sääntöjen muuttamisesta vakuutuskassalain 54 §:n vastainen.

Vakuutuskassalaki 13 § 1 ja 2 mom., 54 § ja 55 § 1 mom.

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Sairauskassa on pyytänyt Vakuutusvalvontaviraston vahvistusta ylimääräisen edustajiston kokouksen 4.12.2000 hyväksymälle sääntömuutokselle. Edustajiston kokous oli muuttanut kassan sääntöjen 4, 5, 8, 9, 35, 36, 39, 40, 52 ja 53 §:ää.

Sääntöjen 4 §:ssä määritellään kassan toimintapiiri, kassan osakkaat sekä jäsenyyden pakollisuus tai vapaaehtoisuus. Pykälää oli esitetty muutettavaksi siten, että A Oy muutettaisiin yrityskaupan myötä B Oy:ksi, joka ei myöskään enää olisi kannatusmaksua maksava osakas. C Oy oli esitetty muutettavaksi D Oy:ksi.

Sääntöjen 8 §:ssä määritellään kassan jäsenmaksujen ja kannatusmaksujen perusteet. Pykälää esitetään muutettavaksi siten, että jäsenmaksu nousisi 1,65 prosenttiin työsuhteessa olevan jäsenen työnantajalta saamasta nnakkoperintälain alaisesta palkasta niiltä kassan jäseniltä, joiden työnantaja on irtisanoutunut kannatusmaksun maksamisesta. Muiden kassan työsuhteessa olevien jäsenten jäsenmaksu olisi edelleen 1,1 prosenttia jäsenen osakkaalta saamasta ennakkoperintälain alaisesta palkasta.

Sääntöjen 5, 9, 36, 39, 40 ja 52 §:ää on esitetty muutettavaksi niiltä osin kuin edellä esitetty 4 ja 8 §:n muutos, jäsenmaksun muutos, osakkaiden nimien vaihtuminen, yhden osakkaan irtisanoutuminen kannatusmaksun maksamisesta ja vapaaehtoinen jäsenyys vaikuttaa niihin.

Vakuutusvalvontavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että vakuutuskassalain 54 §:ssä on säännös siitä, että kassan kokouksessa ei saa tehdä päätöstä, joka on omansa tuottamaan jäsenelle, osakkaalle tai muulle henkilölle epäoikeutettua etua vakuutuskassan tai toisen jäsenen taikka toisen osakkaan kustannuksella.

Kassan jäseniä ei saa asettaa keskenään eriarvoiseen asemaan, heitä on kohdeltava yhdenmukaisesti suhteessa toisiin jäseniin. Edustajiston kokouksen hyväksymä 8 §:n muutos aiheuttaisi sen, että kassassa olisi toisiinsa nähden eriarvoisessa asemassa olevia jäseniä. Yhdellä ryhmällä jäsenmaksu määräytyisi korkeamman prosentin mukaan kuin toisella ryhmällä. Päätös jäsenmaksujen perimisestä työsuhteessa olevilta jäseniltä siten, että yhdeltä ryhmältä peritään jäsenmaksua korkeamman prosentin mukaan kuin toiselta tuottaisi epäoikeutettua etua niille jäsenille, joiden jäsenmaksuprosentti olisi pienempi, niiden kustannuksella, joille korotus tulisi.

Sairauskassassa kaikkien toimintapiiriin kuuluvien työntekijöiden työnantajat ovat olleet kannatusmaksua maksavia osakkaita, jolloin heillä on ollut yhtäläiset kassan sääntöjen mukaan määräytyvät oikeudet ja velvollisuudet kuten äänioikeus edustajiston kokouksessa, oikeus osallistua toisen tilintarkastajan ja kahden hallituksen jäsenen valintaan sekä kannatusmaksun maksaminen kassalle. Esitetyn sääntömuutoksen perusteella, jonka mukaan kassan toimintapiiriin edelleen kuuluisivat osakkuudesta irtisanoutuneen työnantajan työntekijät, kassan toimintapiirissä olisi sekä henkilöitä, joiden työnantaja on osakasasemassa ja maksaa säännöissä määriteltyä kannatusmaksua, että henkilöitä, joiden työnantaja on irtisanoutunut kassan osakkuudesta ja kannatusmaksun maksamisesta. Tällainen tilanne olisi sekä jäsenten että osakkaiden oikeuksien ja velvollisuuksien kannalta epäoikeudenmukainen.

Edellä olevan perusteella Vakuutusvalvontavirasto on, otettuaan huomioon myös Kansaneläkelaitoksen antaman lausuman asiasta, vakuutuskassalain 13 ja 54 §:n nojalla jättänyt muutetun 4, 5, 8, 9, 36, 39, 40 ja 52 §:n vahvistamatta. Sääntöjen muutetut 35 ja 53 §:n vakuutusvalvontavirasto on vahvistanut sairauskassan sääntöihin sovellettaviksi 1.1.2001 lukien.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sairauskassa on valituksessaan vaatinut, että Vakuutusvalvontaviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan Vakuutusvalvontavirastolle uutta käsittelyä varten.

Perusteluinaan sairauskassa on todennut, että se on vakuutuskassalain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettu sairauskassa ja samalla sairausvakuutuslain 7 luvussa tarkoitettu työpaikkakassa.

Sairauskassan toimintapiirissä tapahtuneiden muutosten vuoksi ylimääräisessä edustajiston kokouksessa 4.12.2000 on hyväksytty kassan sääntöjen muutokset, joissa on ollut kysymys siitä, että A Oy, jonka toiminimi muutetaan sääntömuutoksessa B Oy:ksi, on lakannut olemasta sairauskassan säännöissä tarkoitettu kannatusmaksua maksava osakas, koska yhtiö on irtisanonut kannatusmaksun suorittamista koskevan suostumuksensa. Yhtiön työntekijöille on kuitenkin haluttu turvata sairauskassan jäsenyyden jatkuminen, mikä on toteutettu sääntöjen 4 §:n muutoksella, johon on liittynyt myös jäsenmaksua koskeva sääntöjen 8 §:n muutos.

Sairauskassan sääntömuutoksella on haluttu turvata kassan jäsenten vakuutusturvan jatkamisen lisäksi myös mahdollisuus jatkaa kassan toimintaa. Sairauskassan Sääntöjen 3 §:n mukaan kassassa tulee olla vähintään 200 jäsentä. Vuoden 2000 lopussa oli kassan jäsenistä työsuhteessa B Oy:öön 177 henkilöä. Kokonaisjäsenmäärä oli vuoden lopussa 263 jäsentä. Sääntömuutoksen vahvistamatta jättäminen merkitsee käytännössä kassan toimintaedellytysten loppumista ja kassan purkamista.

Sairauskassalle suoritettavia maksuja koskevan sääntöjen 8 §:n muutos on laadittu siten, että osakkaiden palveluksessa olevien jäsenmaksu säilytetään ennallaan. Jos työantaja ei maksa kannatusmaksua, jäsenmaksu on puuttuvaa kannatusmaksuosuutta suurempi. Osakkaiden kannatusmaksu säilytettiin suuruudeltaan ennallaan.

Sääntömuutoksen seurauksena osakkaan palveluksessa oleva
sairauskassan jäsen maksaa jäsenmaksua 1,1 prosenttia osakkaalta saadusta ennakkoperintälain alaisesta palkasta. Osakas maksaa kannatusmaksua puolet tästä määrästä, siis 0,55 prosenttia palkasta, sillä säännöissä oleva kannatusmaksun enimmäismäärää koskeva rajoitus on käytännön toiminnassa merkityksetön. Maksujen yhteismäärä on 1,65 prosenttia palkasta. Tämä on sama määrä, joka peritään jäsenmaksuna sellaisilta sairauskassan jäseniltä, joiden osalta työnantaja ei maksa kannatusmaksua.

Vakuutusvalvontaviraston tulkinta soveltuu tilanteeseen, jossa kassan vakuutusmaksutulo muodostuu pelkästään jäsenmaksuista. Nyt esillä olevassa sääntömuutoksessa jäsenmaksuero kuitenkin kompensoidaan osakkaiden kannatusmaksuilla. Vakuutuskassalaki ei ole esteenä sille, että osakas suorittaa jäsenten puolesta osan vakuutusmaksuista.
Kassan sääntömuutos olisi voitu laatia teknisesti myös niin, että jäsenmaksu on kaikille sama eli 1,65 prosenttia, mutta jäsenmaksusta vähennetään osakkaan kannatusmaksu, joka määräytyy jäsenen maksaman jäsenmaksun perusteella.

Sairauskassan sääntömuutos on hyväksytty yksimielisesti kassan edustajiston kokouksessa, ja myös kaikki osakkaat ovat antaneet muutokselle vakuutuskassalain edellyttämän suostumuksensa. Kaikki kassan jäsenet, joiden jäsenmaksu sääntömuutoksen johdosta nousee, ovat ilmoittaneet hyväksyvänsä sääntömuutoksen ja jatkavansa jäsenyyttä kassassa. Vakuutuskassalain taustalla oleva vähemmistösuojan tarve ei ole sovellettavissa sairauskassan sääntömuutokseen, koska jäsenmaksun korotus koskee enemmistöä eli noin kahta kolmasosaa kassan jäsenistöstä.

Sairauskassa katsoo, että edustajiston kokouksen sääntömuutospäätös ei vakuutusmaksujen määräytymisperusteen osalta ole loukannut vakuutuskassalain 54 §:ssä säädettyä yhdenvertaisuusperiaatetta. Säännöksessä tarkoitettua epäoikeutettua etua ei voi syntyä sairauskassan jäsenille silloin, kun jäsenmaksu on jollakin jäsenryhmällä muuta jäsenryhmää pienempi, jos osakas kannatusmaksullaan kompensoi maksueron.

Kysymyksessä olevassa sairauskassan sääntöjen 4 §:n muutoksessa kaikki muut pykälässä mainitut yhtiöt B Oy:tä lukuun ottamatta ovat vakuutuskassalain 3 §:ssä tarkoitettuja osakkaita. Sairauskassan toimintapiiri voidaan lain mukaan määritellä työnantajien avulla, vaikka nämä eivät olisikaan vakuutuskassalain tarkoittamia osakkaita. Työnantajilla ei tällaisessa tilanteessa ole mitään oikeuksia tai velvollisuuksia kassan toimintaa kohtaan. Vastaavasti työnantajat vapaaehtoista kannatusmaksua maksamalla ovat osakkaita, joilla on vakuutuskassalain ja kassan sääntöjen mukaiset oikeudet ja velvollisuudet.

Vakuutuskassalain ja sairausvakuutuslain sääntely ei ole esteenä sille, että saman sairauskassan jäseninä voi olla henkilöitä, joiden työnantajista vain osa on samalla kassan osakkaita. Menettely ei voi olla osakkaiden ja muiden työnantajien kesken epätasa-arvoista, koska vakuutuskassalain sääntely voi koskea vain osakkaan asemassa olevia työnantajia ja heidän keskinäistä yhdenvertaisuuttaan.

Sairauskassojen sääntöjen vahvistamismenettelyssä on aikaisemmin hyväksytty toimintapiirin määritteleminen siten, että toimintapiiriin kuuluu muidenkin työnantajien kuin pelkästään kassan osakkaiden palveluksessa olevia henkilöitä. Tällaisen toimintapiirin Vakuutusvalvontavirasto on hyväksynyt esimerkiksi 18.5.2000 antamassaan päätöksessä erään toisen sairauskassan osalta.

Sairauskassa on katsonut, että edustajiston kokouksen sääntömuutospäätös ei myöskään kassan toimintapiirin osalta ole loukannut vakuutuskassalain 54 §:ssä säädettyä yhdenvertaisuusperiaatetta. Säännöksessä tarkoitettua epäoikeutettua etua ei ole syntynyt, kun on kysymys sääntömääräyksestä, jonka mukaan kassan toimintapiiriin kuuluu sekä osakkaan että muun työnantajan palveluksessa olevia henkilöitä. Esitetty sääntömääräys ei myöskään ole vakuutuskassalain tai sairausvakuutuslain toimintapiiriä koskevan säätelyn vastainen. Vakuutusvalvontavirasto ei päätöksessä mainituilla perusteilla olisi saanut hylätä sairauskassan sääntömuutoshakemusta.

Vakuutusvalvontavirasto on lausunnossaan esittänyt sairauskassan valituksen hylättäväksi.

Perusteluinaan Vakuutusvalvontavirasto on esittänyt, että sairauskassa on vakuutuskassalain alainen, sairausvakuutuslain 7 luvussa tarkoitettu työpaikkakassa, joka sääntöjensä mukaan myöntää sairausvakuutuslain mukaisia etuuksia sekä niitä täydentäviä lisäetuuksia, ei kuitenkaan täydennys- tai lisäpäivärahoja. Vakuutusvalvontavirasto vahvistaa vakuutuskassalain 13 §:n nojalla kassan säännöt ja niihin tehtävät muutokset.

Sairauskassa saa sairausvakuutuslain mukaisten etuuksien suorittamiseen tarvittavat varat sekä korvausta hallintokuluihin Kansaneläkelaitokselta. Kassan säännöissä määritellyt lisäetuudet rahoitetaan jäseniltä perittävillä jäsenmaksuilla ja työnantajien suorittamilla jatkuvilla kannatusmaksuilla. Jatkuvan kannatusmaksun suorittaja on osakas, jolla on laissa tarkemmin säädettyjä oikeuksia ja velvollisuuksia kassaan nähden.

Kassan voimassa olevien sääntöjen mukaiseen toimintapiiriin kuuluvissa työnantajissa on tapahtunut yrityskauppojen seurauksena muutoksia ja yksi työnantaja on irtisanoutunut kassan osakkuudesta ja kannatusmaksun suorittamisesta. Muutoksen johdosta kassa on tehnyt sääntöesityksen, jossa se on esittänyt puuttuvan kannatusmaksun kompensointia korottamalla joidenkin jäsenten jäsenmaksuja. Vakuutusvalvontavirasto on päätöksessään katsonut, että jäsenten erilainen jäsenmaksu on vakuutuskassalain 54 §:n vastainen ja jättänyt sääntömuutoksen tältä osin vahvistamatta.

Sairauskulujen korvaaminen sairauskassajärjestelyn kautta on ryhmävakuuttamista, jossa ryhmän määrittelee kassan toimintapiiri. Toimintapiirillä tarkoitetaan niitä henkilöitä, jotka voivat olla kassassa vakuutettuina. Kassan säännöissä määritellään etuudet, joihin jäsenet ja muut vakuutetut ovat oikeutettuja. Jos kaikki etuudet eivät koske kaikkia jäseniä, on säännöissä määritelty erikseen oikeudet ryhmäkohtaisesti. Puheena olevassa kassassa etuudet on määritelty niin, että kaikilla jäsenillä on oikeus samoihin sääntöjen määrittelemiin etuuksiin. Kassan sääntöehdotuksesta seuraisi, että toiset jäsenet maksaisivat samasta etuudesta enemmän kuin toiset: osa jäsenistä maksaisi 1,1 prosenttia ja osa 1,65 prosenttia palkasta.

Tietyissä tapauksista samasta etuudesta voidaan maksaa eri hinta esimerkiksi silloin, kun on tilastollisesti selvitetty tietyn vakuutettujen ryhmän terveydentilassa olevan erityistä vakuutuksellista riskiä. Eläkeläisjäsenille ja työikäisille aktiivijäsenille on voitu vahvistaa ryhmäkohtaiset jäsenmaksut sairaus- ja korvaustilaston perusteella. Sääntöehdotuksessa ei ole kysymys tällaisten vakuutuksellisten seikkojen huomioon ottamisesta. Vakuutusvalvontavirasto on katsonut, että sääntöehdotus asettaa jäsenet eriarvoiseen asemaan, ja sen vuoksi ehdotusta ei voi hyväksyä.

Jos korvausten taso ja etuuslajit halutaan pitää muuttumattomina, on luonnollista, että puuttuvan kannatusmaksun osuus tulee korvata. Kassa kantaa siis aiheellisesti huolta maksuvirran riittävyydestä. Kassa ei kuitenkaan esityksessään ole ottanut huomioon, että osakkaan kannatusmaksu menee kassalle kollektiivisesti alentamaan maksettavia etuuksia ja hallintomenoja varten perittävän jäsenmaksun tasoa. Puuttuvaa kannatusmaksua ei voida kompensoida vain joidenkin jäsenten maksua korottamalla. Maksuja tulee korottaa tai etuuksia alentaa koko ryhmän osalta.

Sairauskassassa kaikki toimintapiiriin kuuluvat työnantajat ovat rahoittaneet kassatoimintaa, jolloin niillä on ollut muun muassa äänioikeus edustajiston kokouksessa, oikeus osallistua toisen tilintarkastajan ja kahden hallituksen jäsenen valintaan sekä velvollisuus sovitun suuruisen kannatusmaksun maksamiseen kassalle.

Vakuutuskassalain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan ja sairausvakuutuslain 61 §:n mukaan työpaikkakassan toimintapiirin voi muodostaa useamman työnantajan työntekijät muun muassa silloin, jos työnantajilla on sellainen taloudellinen tai toiminnallinen yhteys keskenään, että järjestelyä voidaan pitää kassan hoitamisen ja kassassa vakuutettujen kannalta tarkoituksenmukaisena. Esitetyn muutoksen jälkeen toimintapiirissä olisi sekä osakasasemassa olevien työnantajien työntekijöitä että työntekijöitä, joiden työnantaja ei mitenkään tue kassan toimintaa. Koska osakkaalla on oikeus osallistua kassan operatiiviseen toimintaan, voi käytännössä syntyä tilanteita, jolloin kassatoiminnan harjoittamisen tarkoituksenmukaisuus kaikkien jäsenten kannalta tulee arvioitavaksi. Vakuutusvalvontavirasto on arvioinut, ettei tällainen järjestely olisi tarkoituksenmukainen.

Valituksessa viitatun muun sairauskassan säännöissä etuudet eivät olleet samat kaikille jäsenille. Osa jäsenistä on ollut oikeutettu täydennyspäivärahaan asianomaisen työehtosopimuksensa perusteella. Muut jäsenet eivät ole tähän etuuteen oikeutettuja. Kaikki jäsenet ovat kuitenkin samalla maksulla oikeutettuja muihin samoihin kassan säännöissä määriteltyihin lisäetuuksiin. Täydennyspäiväraha on aikanaan työmarkkinaosapuolten sopima järjestely sairausajan palkan maksamisesta kassan jäsenille täydennyspäivärahana. Tällöin etuuden kustantaa kokonaisuudessaan työnantaja. Säännöistä kustannus näkyy työnantajan kannatusmaksuna. Osakkaan suorittama kannatusmaksu ohjautuu siis puheena olevan työehtosopimuksen piiriin kuuluvan jäsenryhmän täydennyspäivärahan rahoittamiseen. Tämän perusteella viittaus ei tue sääntöehdotuksen erilaista jäsenmaksua. Vakuutusvalvontavirasto on katsonut, että se on oikein soveltanut vakuutuskassalakia ja lain 54 §:n säännöstä.

Sairauskassa on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Vakuutuskassalain 13 §:n 1 momentin mukaan vakuutuskassan säännöille ja niiden muuttamiselle on haettava vakuutusvalvontaviraston vahvistus.

Vakuutuskassalain 13 §:n 2 momentin mukaan Vakuutusvalvontaviraston on vahvistettava säännöt tai niiden muutos, jollei aiotun vakuutustoiminnan katsota vaarantavan alan tervettä kehitystä.

Hallituksen esityksessä (HE 93/1992 vp) vakuutuskassalaiksi on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että vakuutuskassatoiminnan luonne huomioon ottaen on tärkeää, että valvontaviranomaiselle kuuluu kassatoiminnan terveen kehityksen seuraaminen. Luontevimmin tämä tapahtuu sääntöjä tai niiden muutoksia vahvistettaessa, koska kassan koko toiminta perustuu nimenomaan sääntöihin. Täten pykälän 2 momentin mukaan sääntöjen vahvistamisen edellytyksenä olisi, ettei aiotun vakuutustoiminnan katsota vaarantavan alan tervettä kehitystä. Terveeseen kassatoimintaan kuuluu etenkin se, että uudella kassalla jo alunperin on riittävät edellytykset menestykselliseen toimintaan ja että jäsenet voivat luottaa kassan kykyyn suorittaa sääntöjen mukaiset etuudet. Sääntöjen olisi luonnollisesti oltava lainmukaiset esimerkiksi jäsenmäärän tai toimintapiirin suhteen ennen kuin vahvistaminen voidaan suorittaa. Muunlaisia vaatimuksia sääntöjen vahvistamiselle ministeriö ei voisi asettaa.

Vakuutuskassalain 54 §:n mukaan kassankokouksessa ei saa tehdä päätöstä, joka on omansa tuottamaan jäsenelle, osakkaalle tai muulle henkilölle epäoikeutettua etua vakuutuskassan tai toisen jäsenen taikka toisen osakkaan kustannuksella.

Vakuutuskassalain 55 §:n 1 momentissa säädetään, että jollei kassan kokouksen päätös ole syntynyt asianmukaisessa järjestyksessä tai jos se muutoin on tämän lain, vakuutuskassan sääntöjen tai vakuutusta varten vahvistettujen perusteiden vastainen, voi jäsen, osakas, edustajiston jäsen, kassan hallitus, hallituksen jäsen tai toimitusjohtaja nostaa kanteen kassaa vastaan päätöksen julistamiseksi pätemättömäksi tai sen muuttamiseksi.

Vakuutuskassalain 54 §:n mukaan kassankokouksen päätös, myös sääntömuutoksen osalta, on siis moitteenvarainen, ja siitä on nostettava kanne yleisessä alioikeudessa. Ottaen huomioon sen mitä Vakuutusvalvontaviraston toimivallasta vakuutuskassan sääntöjen ja niiden muutosten vahvistusviranomaisena säädetään vakuutuskassalain 13 §:n 2 momentissa, ja siihen nähden, että vakuutuskassalain 54 ja 55 §:ssä tarkoitettu menettely on kassan jäsenien, osakkaiden ja muiden sanotuissa pykälissä tarkoitettujen käytettävissä, Vakuutusvalvontaviraston toimivaltaan ei kuulu sen tutkiminen, onko sairauskassan edustajiston kokouksen tekemä päätös sääntöjen muuttamisesta vakuutuskassalain 54 §:n vastainen.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Vakuutusvalvontaviraston olisi tullut mainitsemillaan perusteilla jättää sairauskassan muutettuja sääntöjen 4, 5, 8, 9, 36, 39, 40 ja 52 §:ää vahvistamatta. Vakuutusvalvontaviraston päätös on siten lainvastainen.
Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa Vakuutusvalvontaviraston päätöksen ja palauttaa asian Vakuutusvalvontavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä
hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Hannu Koskinen, Marjatta Kaján ja Niilo Jääskinen. Asian esittelijä Hannele Klemettinen.