KHO:2002:38

Kunnallisasia - Tasa-arvo - Kunnallinen toimielin - Seutuyhteistyön neuvottelukunta - Kiintiöperiaate

Kaupunginvaltuusto oli valinnut Porin seutukunnan eli Karhukuntien seutuyhteistyön neuvottelukunnan varsinaisiksi jäseniksi kolme miestä, jotka olivat kaupungin keskeisiä luottamushenkilöitä. Karhukunnat muodostavat alueiden kehittämisestä annetun lain 7 §:n mukaisen seutukunnan. Karhukuntien seutuyhteistyötä koskevan perussopimuksen mukaan yhteistyön kohteena voivat olla kaikki kunnan toimialaan kuuluvat tehtävät. Seutuyhteistyön ylimpänä päättävänä elimenä toimii neuvottelukunta. Neuvottelukunta on ottaen huomioon sen asema ja tehtävät kuntien välisenä yhteistyöelimenä kunnallinen toimielin, jota valittaessa tulee noudattaa naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 40 prosentin kiintiösäännöstä. Se, että kuntien kesken oli pidetty toivottavana, että neuvottelukuntaan valitaan jäsenet keskeisistä luottamushenkilöistä, ei ollut erityinen syy poiketa sukupuolten vähimmäiskiintiötä koskevasta periaatteesta. Kaupunginvaltuuston päätös, jolla neuvottelukunnan varsinaisiksi jäseniksi oli valittu kolme miestä, oli lainvastainen.

Laki naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta 4 § 2 mom.
Kuntalaki 90 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Harjavallan kaupunginvaltuusto on 29.1.2001 tekemällään päätöksellä valinnut Porin seutukunnan eli Karhukuntien seutuyhteistyön neuvottelukuntaan varsinaisiksi jäseniksi yrittäjä Kari Henttisen, sairaanhoitaja Lassi Salomäen ja kunnallisneuvos Simo Uotilan. Henttisen henkilökohtaiseksi varajäseneksi on valittu levyseppä Asko Rantala, Salomäen sähköasentaja Reijo Nummikari ja Uotilan erikoishammaslääkäri Maaria Juvela.

Nurminen on valittanut kaupunginvaltuuston päätöksestä ja vaatinut, että päätös on kumottava tasa-arvolain vastaisena ja palautettava kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi. Nurmisen oikeudenkäyntikulut on korvattava 500 markalla.

Harjavallan kaupunginvaltuusto on menetellyt lain vastaisesti, väärinkäyttänyt harkintavaltaansa ja ylittänyt toimivaltansa valitessaan neuvottelukunnan varsinaisiksi jäseniksi vain miehiä.

Seutuyhteistyön neuvottelukunta on kuntien yhteinen toimielin, jonka jäsenten valinnassa tulee ottaa huomioon tasa-arvolain 4 §:n 1 momentin viranomaisille asettama velvoite edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa ja lain 4 §:n 2 momentin säännös, jonka mukaan toimielimissä tulee olla vähintään 40 prosenttia kumpaakin sukupuolta, jollei erityisestä syystä muuta johdu. Valitessaan jäseniä seutuyhteistyön neuvottelukuntaan valtuuston olisi tullut ottaa huomioon tasa-arvolain 4 § kokonaisuudessaan ja valita neuvottelukunnan varsinaiseksi jäseneksi ainakin yksi nainen.

Erityisenä syynä tasa-arvolain säännöksistä poikkeavalle valinnalle ei voida pitää sitä, että valitut muodostavat valtuuston puheenjohtajiston, koska puheenjohtajistolle ei ole asetettu mitään erityisiä pätevyysvaatimuksia. Myöskään Karhukuntien seutuyhteistyön perussopimuksen 6 §:ssä ei aseteta mitään erityisiä vaatimuksia kuntien edustajille.

Kaupunginhallitus on antanut lausunnon ja siinä vaatinut, että Nurminen velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 1 625 markalla.

Nurminen on antanut vastaselityksen ja siinä pyytänyt Turun hallinto-oikeutta hankkimaan asian selvittämiseksi tasa-arvovaltuutetun lausunnon.

Hallinto-oikeus on viitaten hallintolainkäyttölain 36 §:n 2 momenttiin, kuntalain 1, 3, 17, 18, 76, 77, 78, 81, 86 ja 90 §:ään, naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:ään ja hallintolainkäyttölain 74 §:ään hylännyt Nurmisen tasa-arvovaltuutetun lausunnon hankkimista koskevan pyynnön, Nurmisen valituksen Harjavallan kaupunginvaltuuston päätöksestä ja Nurmisen sekä Harjavallan kaupunginhallituksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Tasa-arvolain säännökset

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten tulee edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti erityisesti muuttamalla niitä olosuhteita, jotka estävät tasa-arvon toteutumista. Lain 4 §:n 2 momentin mukaan kunnallisissa toimielimissä lukuun ottamatta kunnanvaltuustoja tulee olla sekä naisia että miehiä kumpiakin vähintään 40 prosenttia, jollei rityisestä syystä muuta johdu. Oikeuskäytännössä on katsottu, että kiintiö koskee erikseen varsinaisia jäseniä ja varajäseniä.

Kunnalliset toimielimet

Kuntalain mukaan kunnan toimielimiä ovat valtuusto, kunnanhallitus ja sen jaostot, lautakunnat ja niiden jaostot, johtokunnat ja niiden jaostot sekä toimikunnat.

Kuntalain mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtäviä hoitaa kuntayhtymä. Kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii ehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat. Kuntayhtymän toimielimet määritellään kuntayhtymän perussopimuksessa.

Karhukuntien seutuyhteistyötä koskeva perussopimus

Harjavallan ja Porin kaupunki sekä Kullaan, Luvian, Nakkilan, Noormarkun, Pomarkun ja Ulvilan kunta ovat 21.12.1999 allekirjoittaneet Karhukuntien seutuyhteistyötä koskevan perussopimuksen. Karhukunnat muodostavat alueiden kehittämisestä annetun lain mukaisen seutukunnan. Perussopimus on seudullista yhteistyötä koskeva perusasiakirja, jonka pohjalta seutuun kuuluvat kunnat tiivistävät yhteistoimintaansa. Sopimuksessa määritellään yhteistyötavoitteet, toimintamuodot, toiminnan laajuus ja kattavuus sekä vahvistetaan yhteistyön organisaatiot, niiden toimintaperiaatteet ja toimivalta sekä sovitaan yhteistyön kustannusten kattamisesta.

Perussopimuksen mukaan seutuyhteistyön tavoitteena on muun ohella vahvistaa seutukunnan painoarvoa ja palveluja, tuottaa kunnille taloudellista ja toiminnallista etua, edistää hyvää työnjakoa kuntien välillä, lisätä kuntien hallinnonalakohtaista vuorovaikutusta sekä kehittää kuntien verkostoitumista. Seutuyhteistyön toimintaperiaatteiden mukaan yhteistyön kohteena voivat olla kaikki kunnan toimialaan kuuluvat tehtävät. Yhteistyön toimintakohteet ja hankkeet voidaan toteuttaa joko kaikkien kuntien tai vain joidenkin kuntien välillä. Yhteistyöllä ei rajata yhteistyötä seutukunnan ulkopuolisten kuntien tai muiden tahojen kanssa. Yhteistyössä kunnioitetaan kunkin kunnan itsenäistä päätösvaltaa.

Perussopimuksen mukaan seutuyhteistyön ylimpänä päättävänä elimenä toimii neuvottelukunta. Se kehittää, koordinoi ja valvoo seutuyhteistyötä, päättää seudullisen strategian sisällöstä ja yhteisen edunvalvonnan periaatteista, hyväksyy yhteistyöohjelman, asettaa tarpeelliset pysyvät työryhmät ja päättää niiden toimeksiannoista sekä hyväksyy seudullisen talousarvion. Neuvottelukunta valitaan valtuustokaudeksi. Neuvottelukuntaan kuuluu jokaisesta kunnasta kolme kunkin kunnan kunnanvaltuuston nimeämää edustajaa sekä heidän henkilökohtaiset varahenkilönsä. Neuvottelukunta valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan.

Harjavallan edustajien valitseminen neuvottelukuntaan

Harjavallan kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan yhteistyösopimusta koskevissa neuvotteluissa on pidetty toivottavana, että neuvottelukunnan jäsenet olisivat keskeisiä luottamushenkilöitä, esimerkiksi valtuuston ja kaupunginhallituksen puheenjohtajia ja kunnanhallituksen jäseniä. Kaupunginvaltuuston valitsemat varsinaiset jäsenet Simo Uotila, Lassi Salomäki ja Kari Henttinen muodostavat kaupunginvaltuuston puheenjohtajiston. Varajäsen Asko Rantala on kaupunginhallituksen I varapuheenjohtaja. Varajäsenet Reijo Nummikari ja Maaria Juvela ovat kaupunginhallituksen jäseniä.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Karhukuntien seutuyhteistyötä ei ole järjestetty kuntien yhteistoimintaa koskevien kuntalain säännösten mukaisesti eli siten, että joku kunnista hoitaisi tehtävää kaikkien puolesta tai että olisi perustettu kuntayhtymä. Seutuyhteistyön tarkoituksena ei myöskään ole kuntien lakisääteisten tehtävien hoitaminen eikä neuvottelukunnalla ole päätösvaltaa asioissa, jotka lain mukaan kuuluvat kuntien hoidettaviksi. Neuvottelukunta ei ole kunnallinen toimielin. Sen jäsenten valintaan ei niin ollen ole sovellettava naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n kiintiösäännöstä.

Tasa-arvolain 4 §:n 1 momentissa viranomaisille asetettu yleinen velvollisuus edistää tasa-arvoa koskee myös kaupunginvaltuustoa. Kaupunginvaltuuston ei kuitenkaan voida Karhukuntien seutuyhteistyön neuvottelukunnan edustajien valintaa koskevaa yksittäistä päätöstä tehdessään katsoa laiminlyöneen tasa-arvon yleistä edistämisvelvollisuutta siitä huolimatta, että neuvottelukunnan varsinaisiksi jäseniksi on valittu kolmesta miehestä koostuva valtuuston puheenjohtajisto. Valtuuston päätös ei siten ole naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n 1 momentin vastainen.

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain vastainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Nurminen on valituksessaan vaatinut Turun hallinto-oikeuden ja Harjavallan kaupunginvaltuuston päätösten kumoamista. Lisäksi Nurminen on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Vaatimustensa perusteluina Nurminen on viitannut hallinto-oikeuden eri mieltä olleen jäsenen äänestyslausuntoon, jonka mukaan kysymyksessä on kunnallinen toimielin eikä perussopimus edellytä jäsenten kuuluvan valtuustojen puheenjohtajistoon. Harjavallan kaupunki ei ole esittänyt erityisiä syitä sille, että neuvottelukuntaan on valittu pelkästään miehiä.
Valituksessa on lisäksi viitattu korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 15.5.2001 taltionumero 1090, jossa korkein hallinto-oikeus on todennut, että naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n 2 momentin tarkoittamia kunnallisia toimielimiä ovat muutkin kuin kuntalain 17 §:ssä luetellut niin sanotut viralliset toimielimet. Karhukuntien neuvottelukunta on epävirallista työryhmää virallisempi toimielin, joka on asetettu valtioneuvoston päätöksellä 22.12.1999 n:o 1244/1999.

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain säännöksistä ei voida sopia poikettavaksi suullisella sopimuksella. Harjavallan kaupunginhallituksen naisjäsenistä vaikka kolme olisi voitu valita Karhukuntien neuvottelukuntaan. Yksi kaupunginhallituksen puheenjohtajista on nainen, joten mainitun lain kiintiösäännös olisi ollut mahdollista toteuttaa valitsemalla Karhukuntien neuvottelukuntaan keskeisiä luottamushenkilöitä.

Harjavallan kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen ja vaatinut valituksen hylkäämistä perusteettomana. Vaatimustensa perusteluina kaupunginhallitus on esittänyt muun ohella, että hallinto-oikeuden jäsenen äänestyslausunnon kannanotto on osoitus asian tietynlaisesta tulkinnanvaraisuudesta. Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n 2 momentin mukaista kunnallisen toimielimen käsitettä on tulkittu laajemmin kuin kuntalain 17 §:n nimenomainen ja sinänsä selvä säännös antaa ymmärtää. Kuntalain mukaisen toimielimen käsitteeseen nojautuvaa kantaa tukee ainakin se, ettei naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa ole kunnallisia toimielimiä määritelty, joten lähtökohtana tulisi olla kuntalain määritelmä. Kuntalain 3 §:n 1 momentin mukaan kunnan hallinnossa noudatetaan kuntalakia, jollei lailla tai laissa olevan yksilöidyn valtuutuksen nojalla toisin säädetä tai määrätä.

Se, että Karhukunnat muodostavat alueiden kehittämisestä annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun seutukunnan, kuten perussopimuksen 1 §:n 2 momentissa todetaan, ei sinänsä tee neuvottelukunnasta kunnallista toimielintä.

Se, että valtioneuvosto on määrännyt seutukunnan kolmanteen tukialueeseen, ei myöskään oikeuta tällaista johtopäätöstä. Nämä seikat eivät tarkoita, että neuvottelukunta olisi asetettu valtioneuvoston virallisella päätöksellä. Neuvottelukunta on siten perustettu suoraan ja vain kuntien yhtäpitävillä päätöksillä.

Kunnat eivät ole katsoneet tarkoituksenmukaiseksi rajata mitään toimintasektoria yhteistyön ulkopuolelle. Ratkaisevaa kuitenkin on, että kunnallisille toimielimille tyypillinen kuntia sitova ratkaisuvalta puuttuu. Kuntien päätösvalta on täysin ratkaiseva, kuten myös sopimuksen 4 §:stä käy ilmi, ja neuvottelukunta on selvästi tyypiltään valmisteleva orgaani.

Vaikka neuvottelukunta katsottaisiin kunnalliseksi toimielimeksi, ottaen huomioon neuvottelukunnan tehtävien asettamat vaatimukset sen kokoonpanolle, naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain mukaisesta kiintiöperiaatteesta poikkeamiseen on erityisiä syitä. Ratkaisevaa ei voi olla, ettei perussopimuksessa asiasta määrätä.

Kaupunki on päätynyt ainakin tällä kertaa valtuuston puheenjohtajiin valinnassaan, joka toteuttaa myös demokraattisuuden vaatimusta mahdollisimman pitkälle.

Nurminen on antanut vastaselityksen ja viitannut tasa-arvovaltuutetun lausuntoon vuodelta 2001, dn:o 1/58701, ja esittänyt muun ohella, että sanotusta lausunnosta käy hyvin ilmi kanta, jonka mukaan myös työryhmä on kunnallinen toimielin ja että jäsenten valinta kuntien yhteiseen työryhmän tulee ohjeistaa siten, että kiintiösäännös tulee noudatetuksi lopullisessakin kokoonpanossa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n 2 momentin (206/1995) mukaan valtion komiteoissa, neuvottelukunnissa ja muissa vastaavissa toimielimissä sekä kunnallisissa toimielimissä lukuun ottamatta kunnanvaltuustoja tulee olla sekä naisia että miehiä kumpiakin vähintään 40 prosenttia, jollei erityisistä syistä muuta johdu.

Hallituksen esityksen (HE 90/1994 vp) puheena olevan pykälän perustelujen mukaan tasa-arvolainsäädännön yhtenä perustavoitteena on, että naisten ja miesten on tasaveroisesti voitava osallistua yhteiskunnalliseen suunnitteluun ja päätöksentekoon. Tavoitteena on tasainen sukupuolijakauma kaikissa valtion- ja kunnallishallinnon johtoelimissä ja komiteoissa. Tasapuolisuusvaatimuksesta voidaan poiketa erityisestä syystä. Erityinen syy on esimerkiksi, ettei jollakin erityisalalla ole asiantuntijoita kuin toisen sukupuolen edustajissa.

Karhukunnat muodostavat alueiden kehittämisestä annetun lain 7 §:n mukaisen seutukunnan. Karhukuntien seutuyhteistyötä koskevan 21.12.1999 päivätyn 1.1.2000 voimaan tulleen perussopimuksen 4 §:n mukaan yhteistyön kohteena voivat olla kaikki kunnan toimialaan kuuluvat tehtävät. Perussopimuksen 6 §:n mukaan seutuyhteistyön ylimpänä päättävänä elimenä toimii neuvottelukunta. Neuvottelukunta kehittää, koordinoi ja valvoo seutuyhteistyötä, päättää seudullisen strategian sisällöstä ja yhteisen edunvalvonnan periaatteista, hyväksyy yhteistyöohjelman, asettaa tarpeelliset pysyvät työryhmät ja päättää niiden toimeksiannoista sekä hyväksyy seudullisen talousarvion. Neuvottelukunta valitaan valtuustokaudeksi. Neuvottelukuntaan kuuluu jokaisesta kunnasta kolme kunkin kunnan kunnanvaltuuston nimeämää edustajaa sekä heidän henkilökohtaiset varahenkilönsä.

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n 2 momentissa ei ole tarkemmin määritelty, mitä kunnallisella toimielimellä tarkoitetaan, lukuun ottamatta kunnanvaltuuston jättämistä kiintiövaatimuksen ulkopuolelle. Kun otetaan huomioon neuvottelukunnan asema ja tehtävät kuntien välisenä yhteistyöelimenä, neuvottelukuntaa on pidettävä naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuna kunnallisena toimielimenä, jossa tulee olla sekä naisia että miehiä kumpiakin vähintään 40 prosenttia, jollei erityisistä syistä muuta johdu.

Harjavallan kaupunginhallitus on erityisenä syynä poiketa kunnallisia toimielimiä koskevasta kiintiösäännöksestä todennut selityksessään hallinto-oikeudelle, että kuntien kesken on pidetty toivottavana, että neuvottelukuntaan valitaan jäsenet keskeisistä luottamushenkilöistä, esimerkiksi kunnanvaltuuston puheenjohtajia ja kunnanhallituksen jäseniä. Mainittu toivomus neuvottelukunnan kokoonpanosta ei ole sellainen erityinen syy, joka oikeuttaisi poikkeamaan naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n 2 momentin kiintiösäännöksestä. Kaupunginvaltuuston päätös on näin ollen lainvastainen.

Näillä perusteilla ja ottaen huomioon kuntalain 90 §:n korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset.

Asian laatuun nähden hylätään Nurmisen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ritva Koljonen, Pirkko Ignatius, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján ja Niilo Jääskinen. Asian esittelijä Raimo Viitasaari.