KHO:2002:49

Ennakkoratkaisupyyntö Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle - Julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 93/36/ETY tulkinta - Hankintamenettelyn keskeyttäminen hankintaa tekemättä

Imatran kaupunki oli yhteistyössä konsultin kanssa pyrkinyt valitsemaan sähköenergian toimittamista koskevan kilpailuttamisen ensimmäiseen vaiheeseen kaupungin kannalta mahdollisimman edullisen kohteiden kokonaisuuden. Tästä syystä tarjouskilpailu oli koskenut vain osaa kaupungin tarvitsemasta sähköenergiasta. Kun tarjouskilpailun ratkaisuperusteeksi oli ilmoitettu toimitettavan sähköenergian alin hinta, ei ollut otettu huomioon, että sähköenergian hankkimisesta aiheutuviin kokonaiskustannuksiin vaikuttavat myös muut tekijät kuin sähköenergian hinta. Saatuaan tarjoukset kaupunki oli havainnut, että näistä muista tekijöistä johtuen alimman sähköenergian hinnan sisältänyt tarjous ei ollutkaan kokonaiskustannuksiltaan edullisin. Kaupunki oli päättänyt olla tekemättä hankintaa tämän tarjouskilpailun perusteella.

Korkeimman hallinto-oikeuden oli tässä kynnysarvon ylittävää hankintaa koskevassa asiassa tarjouskilpailussa alimman sähköenergian hinnan sisältäneen tarjouksen tehneen tarjoajan valituksesta ratkaistava, oliko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se oli keskeyttänyt aloitetun hankintamenettelyn hankintaa tekemättä.

Aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä ei ole ilmoitusvelvollisuutta lukuun ottamatta annettu kansallisia tai yhteisön nimenomaisia säännöksiä. Kun korkein hallinto-oikeus tällaisessa tilanteessa tutki, oliko hankintayksikkö kynnysarvon ylittävässä hankinnassa menetellyt virheellisesti, sen oli otettava huomioon yhteisön hankintoja koskevan oikeuden vaikutus.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin oli 16.9.1999 asiassa C-27/98 antanut rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37/ETY osalta tuomion. Tuossa tuomiossa oli tutkittu, onko hankintaviranomainen velvollinen viemään julkisia rakennusurakoita koskevan sopimuksentekomenettelyn loppuun saakka, ja todettu, ettei direktiivin 93/37/ETY säännöksistä, jotka vastaavat sisällöltään tavaranhankinnoista annetun direktiivin 93/36/ETY säännöksiä, voitu päätellä olevan olemassa velvoitetta tehdä sopimus tapauksessa, jossa vain yksi yritys on katsottu soveltuvaksi ja että direktiivissä ei edellytetä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa siinä implisiittisesti hyväksytylle hankintaviranomaisen mahdollisuudelle olla tekemättä tarjouskilpailun kohteena olevaa sopimusta taikka aloittaa menettely uudelleen.

Edellä mainitussa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa oli annettu yhteisön oikeussääntöjen tulkinta hankintamenettelyn lopettamisesta vain siinä tilanteessa, että tarjoajista ainoastaan yksi on osoittautunut hyväksyttäväksi. Toisaalta tuomioistuin ei ollut mainitussa tuomiossa todennut, että hankintamenettelyn keskeyttäminen nimenomaisten säännösten puuttuessa olisi täysin hankintayksikön vapaassa harkinnassa. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta oli pääteltävissä, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyllä on merkitystä, kun arvioidaan, onko keskeyttäminen yksittäistapauksessa ollut hyväksyttävää.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana olevassa asiassa oli keskeyttämisen syynä hankintayksiköstä johtunut virhe tarjouspyynnössä. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tässä asiassa tarvittiin yhteisön oikeussääntöjen tulkintaa siitä, voiko hankintayksikkö keskeyttää alimman hinnan periaatteella aloitetun tarjouskilpailun hankintaa tekemättä havaittuaan, että tarjouspyynnön sisällön vuoksi sen ei ole mahdollista tehdä hankintaa kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella kokonaiskustannuksiltaan edullisimmalla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus päätti pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisun seuraaviin Euroopan yhteisön oikeutta koskeviin tulkintakysymyksiin:

1. Onko julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14.6.1993 annettua direktiiviä 93/36/ETY tulkittava niin, että alimman hinnan periaatteella tarjouskilpailun aloittanut hankintaviranomainen voi keskeyttää tarjouskilpailun hankintaa tekemättä havaittuaan tarjousten tutkimisen ja vertailun jälkeen, että tarjouspyynnön sisällön vuoksi sen ei ole mahdollista tehdä hankintaa kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella kokonaistakustannuksiltaan edullisimmalla tavalla?

2. Onko keskeyttämisen hyväksyttävyyden kannalta merkitystä sillä, että tarjouspyynnön sisältö on virheellinen hankintayksikön etukäteisarvioinnin virheellisyyden vuoksi?

Kort referat på svenska

1. TARJOUSMENETTELY

1.1. Tarjouspyyntö

Imatran kaupunki on pyytänyt 20 sähköyhtiölle toimitetulla tarjouspyynnöllä tarjouksia sähköenergian toimittamisesta Imatran kaupungin tietyille, tarjouspyynnössä mainituille kohteille ajanjaksolla 1.7.2000-30.6.2001. Ilmoitus tarjouspyynnöstä oli Suomen virallisen lehden Julkiset hankinnat -osan numerossa 9. Tarjouspyyntöä koskevassa ilmoituksessa on mainittu sopimuksen tekemisen perusteeksi alin hinta.

1.2. Tarjoukset

Määräaikaan mennessä kaupunki on saanut 17 tarjousta, joista Kauppatalo Hansel Oy:n tarjous oli hinnaltaan halvin.

1.3. Asian käsittely Imatran kaupungin teknisessä lautakunnassa

Hankintapäätöksen tekeminen oli otettu teknisen lautakunnan kokouksen 23.5.2000 esityslistalle. Teknisen lautakunnan pöytäkirjasta ilmenee, että toimittajan vaihtamisesta aiheutuisi tiettyjä yksilöityjä lisäkustannuksia, joten silloisen sähköntoimittajan Imatran Seudun Sähkö Oy:n tarjousta pidettiin kokonaiskustannuksiltaan edullisimpana. Imatran kaupungin Tekninen toimi valmisteli tekniselle lautakunnalle esityksen, jonka mukaan Imatran Seudun Sähkö Oy:n kanssa jatketaan sähköntoimitussopimusta ajanjaksolla 1.7.2000-30.6.2001. Asian esittelijän pyynnöstä asia kuitenkin poistettiin listalta, mikä on tarkoittanut sitä, että hankintaa ei ole suoritettu tämän tarjouskilpailun perusteella.

2. ASIA KILPAILUNEUVOSTOSSA

2.1. Kauppatalo Hansel Oy:n hakemus kilpailuneuvostolle

Yhtiö on saattanut Imatran kaupungin menettelyn kilpailuneuvoston tutkittavaksi ja vaatinut, että kilpailuneuvosto poistaa hankintayksikön päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön suorittamaan tarjousvertailun lainsäädännön mukaisella tavalla tai toissijaisesti määrää hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksuna hakijalle 15 prosenttia hankinnan kokonaisarvosta eli 230 900 markkaa. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut. Yhtiö on perusteluinaan lausunut muun ohella, että annetuista, hyväksyttävistä tarjouksista olisi tullut valita halvin eli yhtiön tarjous. Kaupungilla ei ollut ollut perusteita hylätä hyväksyttäviä tarjouksia ja keskeyttää hankintamenettelyä. Lainmukaista ei ole järjestää uutta tarjouskilpailua muuttamalla arviointikriteeriksi kokonaistaloudellinen edullisuus. Koska alkuperäisen tarjouskilpailun hinnat olivat tulleet julkisiksi, uusi tarjouskierros olisi tinkimiskierros.

2.2. Imatran kaupungin vastine Kauppatalo Hansel Oy:n hakemuksesta

Imatran kaupunki on aloittanut sähkönhankinnan kilpailuttamisprosessin vuoden 2000 alussa. Hankkeessa on toiminut konsulttina Energiakolmio Oy. Konsultin kanssa käydyissä neuvotteluissa on valittu kohteet, joiden sähkönhankinnan kilpailuttamisella löydettäisiin Imatran kaupungille kokonaistaloudellisesti alin hinta koko sähkönhankinnassa. Kilpailutukseen on otettu vain osa eli niin sanotut tehokohteet. Pienempiä kohteita ei kilpailutettu, koska näihin kohteisiin jouduttaisiin tekemään merkittäviä investointeja.

Sähkönhankintapäätöstä valmisteltaessa kävi kuitenkin ilmi, että tarjouspyyntö ei vastannut kaupungin tavoitetta koko sähkönhankinnan järjestämiseksi edullisimmalla mahdollisella tavalla. Hankintaa koskeneessa tarjouspyynnössä oli sopimuksen tekemisen perusteena mainittu toimitettavan energian alin hinta eikä sähkönhankinnan kokonaistaloudellinen edullisuus. Valittavaksi olisi energian alinta hintaa sopimuksentekokriteerinä käytettäessä tullut sähköntoimittaja, jonka kanssa solmittavan sopimuksen johdosta Imatran kaupungin sähkönhankintakustannukset kokonaisuudessaan olisivat kasvaneet. Kokonaistaloudellisesti edullisimman sähköntoimittajan valitseminen olisi taas johtanut hankintalainsäädännön vastaiseen hankintapäätökseen.

Tämän johdosta valmistelija päätti poistaa sähkönhankintaa koskevan päätösesityksen teknisen lautakunnan 23.5.2000 pidetyn kokouksen esityslistalta uudelleen valmisteltavaksi. Hankintamenettely uusitaan alkusyksyllä 2000.

2.3. Kilpailuneuvoston päätös

2.3.1. Päätöslauselma

Kilpailuneuvosto on, siltä osin kuin asia on nyttemmin vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, hylännyt Kauppatalo Hansel Oy:n vaatimukset.

2.3.2. Kilpailuneuvoston päätöksen keskeiset perustelut

Kilpailuneuvosto on todennut, että kysymyksessä oleva hankinta ylittää kynnysarvon.

Asiassa on kysymys siitä, onko Imatran kaupungilla ollut julkisista hankinnoista annetun lain kannalta pätevä syy keskeyttää järjestämänsä tarjouskilpailu ennen hankintapäätöstä ja järjestää sen sijaan uusi tarjouskilpailu.

Julkisista hankinnoissa annetun lain 1 §:n mukaan hankintayksiköiden on hankinnoissaan meneteltävä siten, että kilpailun aikaansaaminen ja hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tulee turvatuksi. Lain 7 §:n mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Lain 5 §:n mukaan hankinnassa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä tekemättä hankintaa ei ole ilmoitusvelvollisuutta koskevaa säännöstä lukuun ottamatta annettu nimenomaisia säännöksiä. Lain 5 §:n säännöstä on sovellettava myös aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Periaatteena on, että hankinnan keskeyttäminen ei ole hankintayksikön harkinnassa, vaan keskeyttämiseen tulee olla perusteltu syy.

Imatran kaupungin esittämien näkökohtien perusteella on ilmeistä, että sähköenergian tarjouskilpailun valmistelu on ollut puutteellista eikä siinä ole otettu huomioon kaikkia kustannuksiin vaikuttavia seikkoja siten kuin ammattimaiselta sähkönhankkijalta voisi edellyttää. Tinkimiskierroksen järjestäminen ja hintaneuvottelu ei ole sallittua julkisissa hankinnoissa. Nyt ei ole kuitenkaan ollut tästä kysymys. Imatran kaupunki on julkaissut 31.8.2000 Virallisen lehden numerossa 35 sähkönhankinnasta uuden tarjouspyynnön, josta on havaittavissa, että tarjouskilpailun kohdetta on laajennettu. Hankittavan sähköenergian arvioiduksi määräksi on ilmoitettu noin 25 GWh/vuosi alkuperäisessä tarjouskilpailussa ilmoitetun 16 GWh:n sijasta. Uudessa tarjouspyynnössä on pyritty ottamaan huomioon aikaisempaa kattavammin sähkönhankinnan kokonaiskustannukset.

Hankintalainsäädännön mukaisella kilpailuttamisella tavoitellaan kustannussäästöjä ja julkisten varojen käytön tehostamista. Imatran kaupungilla on ollut yleinen etu ja julkisten varojen tehokas käyttö huomioon ottaen julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n mukainen hyväksyttävä syy tarjouskilpailun keskeyttämiseen. Kaupungilla ei voida katsoa olevan velvollisuutta tehdä hankintasopimusta, joka johtaisi sille aiheutuvien kokonaiskustannusten kohoamiseen. Sellaisen uuden tarjouskilpailun järjestäminen, jonka perusteella tarjousvertailussa voidaan ottaa huomioon kaupungin sähkönhankinnasta aiheutuvat kustannukset kokonaisuudessaan, on ollut yleisen edun kannalta perusteltua. Yleisellä edulla tarkoitetaan tässä nimenomaan veronmaksajien etua ja julkisen talouden kannalta edullisimman vaihtoehdon selvittämistä. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomautettava, ettei sähköntoimittajan vaihtamiseen liittyville kustannuksille saa antaa tarjousvertailussa niin suurta painoa, että ne muodostuvat alalle pääsyn esteeksi kilpailevien sähköntoimittajien kannalta. Tähän liittyen voidaan harkita esimerkiksi sopimuskauden pituuden asettamista sellaiseksi, että sähköntoimittajan vaihtamisesta aiheutuvat kustannukset eivät muodostu keskeiseksi tekijäksi.

3. ASIA KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

3.1. Kauppatalo Hansel Oy:n valitus

Yhtiö on vaatinut, että kilpailuneuvoston päätös kumotaan siltä osin kuin kilpailuneuvosto on katsonut, että Imatran kaupungilla on ollut hyväksyttävä syy aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Imatran kaupunki velvoitetaan maksamaan yhtiölle hyvitysmaksuna 230 900 markkaa ja sille viivästyskorkoa. Vielä yhtiö on vaatinut, että Imatran kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Yhtiö on lausunut perusteluinaan muun ohella, että mikäli olisi toimittu hankintalainsäädännön mukaisesti, olisi annetuista, sinänsä hyväksyttävistä tarjouksista tullut valita ilmoitetun valintakriteerin mukaan hinnaltaan halvin tarjous eli yhtiön tarjous.

Kauppatalo Hansel Oy:n käsityksen mukaan asiassa ei ole ollut aiheellista eikä esitetyn selvityksen nojalla edes mahdollista arvioida sitä, minkälaiseksi hankinnan kokonaistaloudellinen edullisuus olisi muodostunut, jos tarjouskilpailussa olisi alun perin käytetty valintakriteerinä kokonaistaloudellista edullisuutta nyt käytetyn hinnan sijasta.

Tarjouskilpailussa ainoaksi valintaperusteeksi on ilmoitettu hankinnan hinta ja Kauppatalo Hansel Oy:n tarjouksen on todettu olevan tehdyistä tarjouksista hinnaltaan halvin. Kauppatalo Hansel Oy on katsonut, että Imatran kaupungin alkuperäinen tarjouskilpailu oli järjestetty ammattimaisesti eikä sen valmistelu ollut ollut puutteellista. Kilpailutusasiakirjoista ilmenee, että kaupunki oli käyttänyt hankinnassa asiantuntijakonsulttia. Kaupungin käynnistämän uuden tarjouskilpailun ratkaisuperusteita ei ole muutettu ensimmäisestä tarjouskierroksesta: ratkaisuperusteena on myös uudessa tarjouspyynnössä ilmoitettu yksinomaan sähköenergian hinta. Uusi tarjouskilpailu on tosiasiallisesti ollut niin sanottu tinkimiskierros.

3.2. Imatran kaupungin selitys

Kaupunki on vaatinut, että yhtiön valitus hylätään ja yhtiö velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Hankintasopimuksen tekeminen tarjouspyynnön mukaisesti ainoastaan sähköenergian hinnan perusteella olisi johtanut kokonaistaloudellisesti nykyistä sähköntoimittajaa epäedullisempaan sähkönhankintaan. Tarjouspyyntö ei olisi sallinut muiden sähkönhankinnan kokonaishintaan vaikuttavien tekijöiden ottamista huomioon tarjouksia vertailtaessa, vaikka juuri sähkönhankinnan kokonaishinta on merkitsevä arvioitaessa hankintakustannuksia julkisten varojen tehokkaan käytön kannalta. Nämä kustannukset olisivat olleet kaikkien muiden paitsi Imatran Seudun Sähkö Oy:n osalta noin 460 000 markkaa eli vuotuisina kuoletus- ja korkokustannuksina noin 100 000 markkaa. Toisaalta edullisimman sähkönhankinnan kokonaishinnan tarjonneen Imatran Seudun Sähkö Oy:n valinta tarjouspyynnön perusteella olisi johtanut hankintalainsäädännön vastaiseen hankintapäätökseen. Näiden seikkojen vuoksi hankinta päätettiin keskeyttää uudelleen valmistelua varten eikä asiaa viety lainkaan Imatran kaupungin teknisen lautakunnan päätettäväksi.

Kaupunki on kilpailuttanut sähkönhankinnan uudelleen 31.8.2000 julkaistun hankintailmoituksen perusteella. Uusi hankinta on edellistä 9 GWh suurempi, mikä on mahdollistanut sähkönhankinnan kokonaiskustannusten yhdenvertaisemman huomioon ottamisen niin, että parhaimman tarjouksen tekijä on myös kokonaiskustannuksiltaan edullisin sähköntoimittaja. Uudessa kilpailutuksessa parhaan tarjouksen on tehnyt Lappeenrannan Energia Oy, jonka kanssa on myös tehty hankintasopimus.

3.3. Kauppatalo Hansel Oy on antanut vastaselityksen

3.4. Osapuolten lausunnot ennakkoratkaisupyynnöstä

Ennen ennakkoratkaisupyynnön tekemistä korkein hallinto-oikeus on varannut Imatran kaupungille ja Kauppatalo Hansel Oy:lle tilaisuuden lausua käsityksensä ennakkoratkaisun pyytämisestä ja siitä, mihin seikkoihin ennakkoratkaisua pyydettäessä tulisi kiinnittää huomiota.

Imatran kaupunki on lausunnossaan esittänyt muun ohella, että ennakkoratkaisupyynnössä on painotettava hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn merkitystä keskeyttämisen hyväksyttävyyden kannalta.

Käsiteltävänä olevassa tapauksessa keskeyttäminen on aiheutunut siitä, että virheellisessä hankintailmoituksessa ei ole varattu mahdollisuutta ottaa huomioon sähköntoimittajan vaihtumisesta aiheutuvaa merkittävää lisäkustannusta. Tätä kustannusta voidaan pitää hyväksyttävänä sopimuksentekokriteerinä, mikäli sen merkitys ei muiden kilpailijoiden kannalta muodostu kohtuuttoman suureksi ja estä näin pääsyä alalle. Toimittajan vaihtumisesta aiheutunut lisäkustannus on voitu paremmin ottaa huomioon noin puoli vuotta myöhemmin toteutetussa yli 50 prosenttia suuremmassa ainoastaan hinnan perusteella suoritetussa sähkönhankinnan kilpailutuksessa. Hankinnan laajentamisen vuoksi mittaus- ja muiden lisäkulujen määrän suhde kilpailutuksella saavutettaviin säästöihin on muodostunut kohtuullisemmaksi kuin keskeytetyssä hankinnassa eikä lisäkustannuksia ole tämän vuoksi ollut tarpeellista sisällyttää tarjouspyyntöön tarjousten arviointiperusteeksi.

Hankinnassa ei ole pyritty tinkimään annettuja tarjouksia. Tinkiminen ei olisi ollut mahdollistakaan, koska lopullinen hankintapäätös on tehty uuden tarjouskilpailun perusteella huomattavasti myöhemmin. Sähkön markkinahinta määräytyy pääasiassa pörssihintana ja sille on tyypillistä huomattavat kausittaiset hinnanvaihtelut. Tämän vuoksi yli puoli vuotta vanhoilla hintatiedoilla ei ole merkitystä hankintayksikölle tai kilpaileville tarjoajille.

Toiseksi on ennakkoratkaisupyynnössä painotettava julkisia hankintoja koskevan sääntelyn yleisten periaatteiden merkitystä asiaa ratkaistaessa: sääntelyn tarkoituksena on julkisten varojen tehokas käyttö eikä sääntelystä voi johtaa hankintayksikölle velvollisuutta solmia julkisen varainkäytön kannalta epätarkoituksenmukaisia sopimuksia.

Kauppatalo Hansel Oy on viitaten aikaisemmin esittämäänsä ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää.

4. KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS ENNAKKORATKAISUN PYYTÄMISESTÄ EUROOPAN YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMELTA

Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklan nojalla ennakkoratkaisun Euroopan yhteisön julkisia hankintoja koskevien säännösten tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi.

4.1. Kansalliset säännökset

Asiassa on kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992, muutettuna laeilla 1523/1994, 725/1995, 1247/1997 ja 633/1999, jäljempänä laki) soveltamisesta. Hankintamenettelyistä on tarkemmin säädetty lain nojalla annetussa asetuksessa kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista (380/1998, jäljempänä asetus). Näillä säädöksillä on täytäntöönpantu muiden hankintoja koskevien direktiivien ohella julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 93/36/ETY.

Lain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden tässä laissa tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailun aikaansaamiseksi sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi noudatettava hankinnassaan, mitä tässä laissa säädetään.

Lain 2 §:n mukaan laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat muiden ohella kuntien viranomaiset.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet.

Lain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on hinnaltaan halvin tai kokonaistaloudellisesti edullisin.

Aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä ei ole ilmoitusvelvollisuutta (asetuksen 19 §:n 4 momentti) lukuun ottamatta nimenomaisia säännöksiä.

4.2. Euroopan yhteisön säännösten tulkinnan merkitys asian ratkaisulle

Korkeimman hallinto-oikeuden on tässä kynnysarvon ylittävää hankintaa koskevassa asiassa ratkaistava, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se on keskeyttänyt aloitetun hankintamenettelyn hankintaa tekemättä. Aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä ei ole ilmoitusvelvollisuutta lukuun ottamatta annettu kansallisia tai yhteisön nimenomaisia säännöksiä. Kun korkein hallinto-oikeus tällaisessa tilanteessa tutkii, onko hankintayksikkö kynnysarvon ylittävässä hankinnassa menetellyt virheellisesti, sen on otettava huomioon yhteisön hankintoja koskevan oikeuden vaikutus.

Tässä asiassa kysymyksessä on ensimmäinen sähköenergian toimittamista koskeva tarjouskilpailu Imatran kaupungissa sen jälkeen, kun sähköenergian toimittamisen kilpailuttaminen on tullut mahdolliseksi. Yhteistyössä konsultin kanssa kaupunki on saadun selvityksen mukaan pyrkinyt valitsemaan kilpailuttamisen ensimmäiseen vaiheeseen kaupungin kannalta mahdollisimman edullisen kohteiden kokonaisuuden. Tästä syystä tarjouskilpailu on koskenut vain osaa kaupungin tarvitsemasta sähköenergiasta. Kun tarjouskilpailun ratkaisuperusteeksi on ilmoitettu toimitettavan sähköenergian alin hinta, ei ole otettu huomioon, että sähköenergian hankkimisesta aiheutuviin kokonaiskustannuksiin vaikuttavat myös muut tekijät kuin sähköenergian hinta. Saatuaan tarjoukset kaupunki on havainnut, että näistä muista tekijöistä johtuen alimman sähköenergian hinnan sisältänyt tarjous ei ollutkaan kokonaiskustannuksiltaan edullisin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo selvitetyksi, että hankinta on jätetty tekemättä kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella sen vuoksi, että hinnaltaan alimman tarjouksen valinta tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti ei olisi johtanut kokonaiskustannuksiltaan halvimman tarjouksen valintaan.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on 16.9.1999 asiassa C-27/98 antanut rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37/ETY osalta tuomion. Tuossa tuomiossa on tutkittu, onko hankintaviranomainen velvollinen viemään julkisia rakennusurakoita koskevan sopimuksentekomenettelyn loppuun saakka, ja todettu, ettei direktiivin 93/37/ETY säännöksistä, jotka vastaavat sisällöltään nyt kysymyksessä olevan direktiivin 93/36/ETY säännöksiä, voida päätellä olevan olemassa velvoitetta tehdä sopimus tapauksessa, jossa vain yksi yritys on katsottu soveltuvaksi ja että direktiivissä ei edellytetä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa siinä implisiittisesti hyväksytylle hankintaviranomaisen mahdollisuudelle olla tekemättä tarjouskilpailun kohteena olevaa sopimusta taikka aloittaa menettely uudelleen.

Edellä mainitussa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa on annettu yhteisön oikeussääntöjen tulkinta hankintamenettelyn lopettamisesta vain siinä tilanteessa, että tarjoajista ainoastaan yksi on osoittautunut hyväksyttäväksi. Toisaalta tuomioistuin ei ole mainitussa tuomiossa todennut, että hankintamenettelyn keskeyttäminen nimenomaisten säännösten puuttuessa olisi täysin hankintayksikön vapaassa harkinnassa. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta on pääteltävissä, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyllä on merkitystä, kun arvioidaan, onko keskeyttäminen yksittäistapauksessa ollut hyväksyttävää.

Tässä asiassa on keskeyttämisen syynä hankintayksiköstä johtunut virhe tarjouspyynnössä. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tässä asiassa tarvitaan yhteisön oikeussääntöjen tulkintaa siitä, voiko hankintayksikkö keskeyttää alimman hinnan periaatteella aloitetun tarjouskilpailun hankintaa tekemättä havaittuaan, että tarjouspyynnön sisällön vuoksi sen ei ole mahdollista tehdä hankintaa kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella kokonaiskustannuksiltaan edullisimmalla tavalla.

4.3. Kysymykset

Korkein hallinto-oikeus pyytää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisun seuraaviin Euroopan yhteisön oikeutta koskeviin tulkintakysymyksiin:

1. Onko julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14.6.1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/36/ETY tulkittava niin, että alimman hinnan periaatteella tarjouskilpailun aloittanut hankintaviranomainen voi keskeyttää tarjouskilpailun hankintaa tekemättä havaittuaan tarjousten tutkimisen ja vertailun jälkeen, että tarjouspyynnön sisällön vuoksi sen ei ole mahdollista tehdä hankintaa kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella kokonaiskustannuksiltaan edullisimmalla tavalla?

2. Onko keskeyttämisen hyväksyttävyyden kannalta merkitystä sillä, että tarjouspyynnön sisältö on virheellinen hankintayksikön etukäteisarvioinnin virheellisyyden vuoksi?

Saatuaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksen asiassa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Ismo Talikka, Raimo Anttila, Olli Nykänen ja Heikki Kanninen. Asian esittelijä Irma Telivuo.