KHO:2003:29

Kunnallisasia - Otto-oikeus - Valmistelupäätös

Kuntalain 51 §:ssä tarkoitetun otto-oikeuden kohteena voi olla myös valmistelupäätös.

Kuntalaki 51 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Espoon liikuntalautakunta on 31.5.2001 päättänyt palauttaa uudelleen valmisteltavaksi käyttö- ja toimintasopimuksen tekemistä Suomen Latu ry:n kanssa Oittaan ulkoilualueesta koskevan asian.

Espoon kaupunginhallituksen puheenjohtaja on 4.6.2001 päättänyt ottaa kyseisen sopimuksen tekemisen kaupunginhallituksen ratkaistavaksi.

Espoon kaupunginhallitus on 19.6.2001 päättänyt kumota liikuntalautakunnan päätöksen ja hyväksyä Espoon kaupungin ja Suomen Latu ry:n välillä tehtäväksi sopimuksen Oittaan ulkoilukeskuksen käytöstä ja toiminnasta, lisäämällä siihen seuraavan uuden sopimuskohdan:
Tätä sopimuskokonaisuutta ei saa siirtää kolmannelle.

Espoon kaupunginhallitus on 4.9.2001 hylännyt Kaj Weurlanderin Espoon kaupunginhallituksen edellä mainitusta päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Kaj Weurlander on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle vaatinut, että kaupunginhallituksen Weurlanderin oikaisuvaatimukseen antama päätös kumotaan ja että asia palautetaan kaupunginhallitukselle tai liikuntalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä väliaikaisesti. Espoon kaupunki on velvoitettava korvaamaan Weurlanderin oikeudenkäyntikulut 5 800 markalla laillisine korkoineen.

Kaupunginhallituksen päätös on lainvastainen, ja lisäksi se on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja viranomaisen toimivallan ylittäen. Kaupunginhallitus on tehnyt käyttö- ja toimintasopimuksen hyväksymispäätöksen puutteellisten selvitysten perusteella. Liikuntalautakunnan 31.5.2001 pitämässä kokouksessa on tuotu yksilöidysti esille lisäselvitystarpeet. Kaupunginhallitus on laiminlyönyt lisäselvitysten hankkimisen. Asian ratkaisemiseksi tarpeellisten selvitysten laiminlyöminen ja asian liian vähäinen selvittäminen on harkintavallan väärinkäyttöä. Ottaessaan asian päätettäväkseen kesken asian valmistelun kaupunginhallitus on käyttänyt otto-oikeutta kuntalain 51 §:n vastaisesti.

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, ottaen huomioon kuntalain 51 §:n 1 momentin ja 90 §:n sekä hallintolainkäyttölain 74 §:n, hylännyt Kaj Weurlanderin Espoon kaupunginhallituksen päätöksestä tekemän valituksen ja täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen sekä Weurlanderin ja Suomen Latu ry:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti.

Kuntalain 51 §:n 1 momentin mukaan muiden ohella kunnanhallituksen puheenjohtaja voi ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on saman lain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen.

Otto-oikeuden käyttämistä ei ole laissa rajoitettu muutoksenhakukelpoisiin päätöksiin, vaan otto-oikeuden kohteena voi olla myös valmistelupäätös.

Valittaja on katsonut, että asia on valmisteltu puutteellisesti. Kuntalaissa ei ole kunnanhallituksen päätösten valmistelua koskevia säännöksiä. Asian luonteeseen nähden kaupunginhallitus on voinut harkintansa mukaan hyväksyä asiassa suoritetun valmistelun enempiä lisäselvityksiä hankkimatta. Tätä oikeutta käyttäessään se ei ole syyllistynyt harkintavallan väärinkäyttöön.

Kaupunginhallituksen päätös 19.6.2001 § 14 ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kaupunginhallitus ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen. Kaupunginhallitus on 4.9.2001 voinut hylätä Weurlanderin oikaisuvaatimuksen.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kaj Weurlander on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttaa asian Espoon kaupunginhallitukselle tai Espoon liikuntalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi, kieltää päätöksen täytäntöönpanon ja velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Weurlander on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja todennut vielä kuntalain 51 §:n tulkinnan osalta, että oikeuskirjallisuudessa esitetyt kannanotot ovat ristiriitaisia ja että myös oikeuskäytäntö on puutteellista.

Asian selvittäminen liikuntalautakunnassa keskeytettiin epäasiallisesti otto-oikeutta käyttämällä. Otto-oikeutta käytettiin keskeneräisessä asiassa vain sen takia, että päätöksenteolla oli kiire Suomen Latu ry:n vaatimusten takia.

Kaupunkilaisten etu on, että kaupunkilaiset voivat mahdollisimman hyvin käyttää Oittaan ulkoilukeskusta virkistykseen ja ulkoiluun. Asiassa tehtävien sopimusten tulee siten perustua riittäviin selvityksiin, ja myös kaupungin taloudelliset intressit on otettava huomioon.

Kysymys on viranomaisen harkintavallan väärinkäytöstä. Virallisperiaatteen mukaisesti viranomaisen on päätöksentekoon valmistautuessaan huolellisesti huolehdittava asian selvittämisestä.

Espoon kaupunginhallitus on antanut selityksen. Valitus ja täytäntöönpanokieltovaatimus oikeudenkäyntikuluineen tulisi hylätä aiheettomina.

Weurlander ei ole esittänyt mitään uutta asiaan vaikuttavaa. Kaupunginhallitus on toistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja todennut, että päätös on syntynyt oikeassa järjestyksessä, ei ole mennyt sen toimivaltaa ulommaksi eikä loukkaa Weurlanderin oikeutta.

Kuntalain 51 §:n säännöksen mukaan otto-oikeutta voidaan käyttää asiassa, jossa viranomainen on tehnyt päätöksen. Säännöksessä ei edellytetä, että kyseessä on muutoksenhakukelpoinen päätös. Otto-oikeuden ulkopuolelle jätetyt asiat on selkeästi nimetty säännöksen 4 momentissa. Otto-oikeuden käyttäminen on tapahtunut kuntalain 89§:ssä säädetyssä ajassa.

Oikeuskirjallisuus on asiassa lähtökohtaisesti sillä kannalla, että otto-oikeus voi koskea myös valmistelu- ja täytäntöönpanopäätöksiä (Heikki Harjula – Kari Prättälä: Kuntalaki - tausta ja tulkinnat ja Hannus – Hallberg: Kuntalaki).

Otto-oikeuden käyttäminen voi tapahtua sekä laillisuus- että tarkoituksenmukaisuusperustein. Tässä tapauksessa otto-oikeutta on käytetty tarkoituksenmukaisuusperustein. Liikuntalautakunta oli jo ennen palauttamispäätöstä pannut sopimuksen käsittelyn pöydälle lisäselvityksiä varten. Saatuaan pyytämänsä lisäselvitykset lautakunta oli äänestyksen jälkeen päättänyt palauttaa asian vielä uudelleen valmisteltavaksi lisäselvitysten saamiseksi. Kaupunginhallitus katsoi tarkoituksenmukaiseksi käsitellä asiaa käytettävissä olevien selvitysten pohjalta. Asian käsittelyn siirtyminen kesäajan yli olisi merkinnyt ilmeistä riskiä vuonna 2001 talousarviossa tarkoitettujen strategisten hankkeiden piiriin kuuluvan sopimuksen syntymiselle, joka oli asianmukaisin valtuuksin neuvoteltu päätettäväksi. Samalla kaupunginhallitus varmisti myös, että ratkaisu oli muutoinkin valtuustotasoisen strategiapäätöksen mukainen.

Ratkaisua tehdessään kaupunginhallituksella on ollut käytettävissään liikuntalautakunnan valmisteluasiakirjat ja myös lautakunnalle annetut lisäselvitykset, joiden vuoksi asia pantiin pöydälle lautakunnan kokouksessa 17.5.2001.

Kysymys on kaupungin omistamaa Oittaan ulkoilukeskuksen aluetta koskevasta yksityisoikeudellisesta yhteistyösopimuksesta. Kaupunginhallitus on harkintavaltansa puitteissa katsonut asiassa hankitut selvitykset riittäviksi sopimuksen hyväksymiselle, eikä se ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä.

Kaj Weurlander on antanut vastaselityksen. Korkeimman hallinto-oikeuden on velvoitettava Espoon kaupunki korvaamaan Weurlanderin oikeudenkäyntikulut Helsingin hallinto-oikeudessa täysimääräisinä ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 159 eurolla laillisine korkoineen. Lisäksi varataan päätöksen lunastusmaksuun 200 euroa eli kuluvaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhteensä 1 359 euroa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset, saatu selvitys sekä Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevät säännökset ja muut perustelut, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi raukeaa lausunnon antaminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta.

Asian näin päättyessä korkein hallinto-oikeus hylkää Kaj Weurlanderin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Lauri Tarasti, Marita Liljeström ja Kari Kuusiniemi. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.