KHO:2003:42

Maankäyttö ja rakentaminen - Poikkeaminen - Suunnittelutarve ranta-alueella - Toimivalta - Ennen 1.1.1997 vahvistettu rantayleiskaava - Asuntoalue (A) - Ympärivuotinen asunto - Rakennusten lukumäärää koskeva määräys - Rantaviivan vähimmäispituutta koskeva määräys

Kun 20.12.1994 vahvistettu yleiskaava oli rakennuslain 123 b §:n 1 momentin (1097/1996) ja lain 20.12.1996/1097 voimaantulosäännöksen mukaan voinut oikeuttaa vain rakennusluvan myöntämiseen tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen, tarvittiin ympärivuotisen asunnon rakentamiseen yleiskaavassa asuntoalueeksi (A) varatulle alueelle poikkeus maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevista säännöksistä.

Yleiskaavamääräykset, joissa oli määrätty A-alueelle rakennettavaksi sallittujen rakennusten enimmäismäärästä ja rantaviivan vähimmäispituudesta, katsottiin maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitetuiksi ehdottomiksi yleiskaavamääräyksiksi. Kun yleiskaavassa emätilalle rakennettavaksi sallittujen rakennusten enimmäismäärä olisi ylittynyt eikä rakennuspaikan rantaviivan vähimmäispituutta koskeva vaatimus täyttynyt, hakemuksen mukainen rakentaminen vaikeutti yleiskaavan toteuttamista maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin, joten myös yleiskaavamääräyksistä oli tarpeen saada maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädetty poikkeus ennen hankkeen toteuttamista.

Kysymys oli rakentamisesta kaavanosalle, joka oli edellä mainitun voimaantulosäännöksen mukaan rinnastettava sellaiseen yleiskaavaan, jolla oli erityisesti määrätty kaavan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Toimivalta poikkeuksen myöntämiseen ympärivuotisen asunnon rakentamiseen yleiskaavan A-alueelle kuului kunnalle.

Kun oikeudellisia edellytyksiä poikkeusten myöntämiseen ei ollut, pysytettiin hallinto-oikeuden päätös, jolla kunnan viranomaisen tekemä myönteinen poikkeamispäätös oli kumottu.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 43 § 1 ja 2 mom., 72 § 1 mom., 171 §, 172 § ja 211 §
Rakennuslaki 6 a ja 123 b §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Äänekosken tekninen lautakunta on 31.1.2001 §:n 13 kohdalla tekemällään päätöksellä myöntänyt Kautolle luvan saada käyttää Äänekosken kaupungin L. Äänekosken kylässä olevaa Ollilan tilaa RN:o 6:152 kerrosalaltaan 208 neliömetrin suuruisen omakotitalon rakentamiseen poiketen 21.12.1994 vahvistetussa yleiskaavassa asuntoalueelle (A) muodostettavaksi sallittujen rakennuspaikkojen enimmäismäärää koskevasta määräyksestä sekä vähimmäisrantaviivaa koskevasta määräyksestä.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenlaisella päätöksellä, viitaten muun ohella maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:ään ja rakennuslain 123 b §:n (20.12.1996/1097) voimaantulosäännökseen, kumonnut teknisen lautakunnan päätöksen Keski-Suomen ympäristökeskuksen valituksesta ja hylännyt Kauton hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Poikkeamispäätöksen edellytyksiä koskevat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (ehdollinen rakentamisrajoitus). Haittaa arvosteltaessa ei oteta huomioon omistussuhteissa yleiskaavan hyväksymisen jälkeen tapahtuneita muutoksia, ellei niitä ole tehty yleiskaavan toteuttamista varten.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus).

Mainitun lain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä kielloista tai muista rajoituksista.

Lain 172 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Rakennushanketta koskeva selvitys

Suunniteltu rakennuspaikka sijaitsee oikeusvaikutteisen Äänekosken itäosan rantojen osayleiskaavan alueella. Lääninhallitus on vahvistanut kaavan 21.12.1994. Rakennuspaikka sijaitsee lupa-asiakirjoihin sisältyvän kartta-aineiston mukaan ranta-alueella kaavan ympärivuotiseen asutukseen tarkoitetulla asuntoalueella (A 2). Aluetta koskee kaavamääräys, jonka mukaan numero osoittaa alueen rakennuspaikkojen enimmäismäärän. Kaavan RA -alueita koskee määräys, jonka mukaan alue on tarkoitettu loma-asuntojen rakentamiseen. Numero osoittaa alueen rakennuspaikkojen enimmäismäärän. Muun muassa M-alueita koskevassa kaavamääräyksessä on todettu, että 150 metrin levyisen rantavyöhykkeen rakennusoikeus on maanomistajakohtaisesti siirretty RA- ja A-alueille. Kaavan kaavaselostuksen mukaan tarkoituksena on selkeyttää rakennuslupien myöntämistä. Yleensä rakennuslupa tulee voida myöntää suoraan yleiskaavan perusteella.

Yleiskaavakartalla ei ole osoitettu rakennusoikeutta Ollilan tilalle. Tilan koko on 2000 m2. Teknisen lautakunnan esittelijän päätösehdotuksessa todetaan, että suunniteltu rakennuspaikka on lohkottu tilasta, jolle aiemmin myönnetyssä rakennusluvassa tämä lohkotila on määrätty kuulumaan samaan rakennuspaikkaan.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Yleiskaavassa tilojen rakennusoikeudet on laskettu yhtenäisesti emätilan rantaviivan pituuteen, kaavan mitoituslukuun ja emätilan käyttämiin rakennuspaikkoihin perustuen. Ollilan emätilan rakennusoikeuteen luetut kiinteistöt on erotettu rakennuslain voimaantulon eli vuoden 1959 jälkeen. Sillä seikalla, että rakennuspaikkoja on muodostettu jonkun tilan osaomistajan perillisille, ei ole merkitystä tarkasteltaessa rakennuspaikkojen mitoitusperusteiden mukaista määrää ja maanomistajien tasapuolista kohtelua.

Poikkeamista koskevat hakemukset on ratkaistava tapauskohtaisesti lain mukaisesti. Se, onko joku saanut virheellisesti poikkeamisluvan ei tarkoita, että muillekin olisi myönnettävä lupa.

Kauton hakemuksen hyväksyminen merkitsee sitä, että emätila, joka jo ennestään on ylittänyt yleiskaavassa käytetyt mitoitusperusteet, saisi lisää rantarakentamisoikeutta. Tämä ei ole maanomistajien tasapuolisen kohtelun mukaista. Hakemuksen hyväksyminen aiheuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle ja kaavan toteuttamiselle. Hakemus ei täytä laissa säädettyjä poikkeamisen edellytyksiä. Kunnanhallitus ei ole voinut mainitsemallaan perusteella hyväksyä hakemusta vaan sen päätös on lainvastainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kautto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja teknisen lautakunnan myönteinen päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi Kautto on muun muassa esittänyt, että tasapuolisuus kolmen perillisen kesken voidaan toteuttaa vain myöntämällä poikkeuslupa. Rakennuspaikalta on liittymä vesijohto- ja viemäriverkkoon. Kunnalla ei ole muuta käyttöä rakennuspaikalle eikä se ole myöskään ilmoittanut lunastavansa aluetta tai maksavansa siitä korvausta.

Äänekosken tekninen lautakunta ja Keski-Suomen ympäristökeskus ovat antaneet selitykset ja Kautto vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hanketta koskevat tiedot

Poikkeusta on haettu ympärivuotisen asunnon sijoittamiseen 20.12.1994 vahvistetussa Äänekosken itäosan yleiskaavassa asuntoalueeksi (A) varatulle alueelle, jolle saa rakentaa kaksi ympärivuotista asuntoa. Kaavamerkinnöin on osoitettu, että nämä asunnot ovat jo rakennettuja. Hakemuksessa tarkoitetun rakennuspaikan rantaviivan pituus on asemapiirroksen mukaan 26 metriä ja rakennuksen etäisyys rantaviivasta noin 50 metriä.

2. Rakentamisrajoitukset, joista tarvitaan poikkeus

2.1. Suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevat säännökset

Rakennuslain 123 b §:n 1 momentin (1097/1996) mukaan rakennusluvan myöntävän viranomaisen oli katsottava, ettei uudisrakennusta rakenneta ranta-alueelle ennen kuin rantakaava on vahvistettu, milloin kaavaa 123 a §:n 1 momentin säännösten mukaan oli pidettävä tarpeellisena. Rakennusluvan sai kuitenkin myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa, jos alueelle oli vahvistettu yleiskaava, jossa niin oli erityisesti määrätty.

Mainittu rakennuslain muutos tuli voimaan 1.1.1997. Lain voimaantulosäännöksen mukaan rakennusluvan voi 123 b §:n 1 momentin toisen virkkeen nojalla myöntää myös ennen mainitun lain voimaantuloa vahvistetun yleiskaavan mukaisesti, jos yleiskaavassa oli maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu ranta-alueelle rakentaminen ja varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina.

Koska edellä selostettu poikkeussäännös voi koskea ainoastaan tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamista, ympärivuotiseen asumiseen tarkoitetun uudisrakennuksen rakentaminen rakennuslain 123 b §:n 1 momentissa tarkoitetulle rantakaavan tarpeellisuusalueelle on edellyttänyt mainitun lain 132 §:n 1 momentissa tarkoitettua poikkeusta.

Vuoden 2000 alussa voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa mainitun lain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Lainvalmisteluasiakirjojen mukaan säännöksellä on tarkoitettu, että yleiskaava olisi voimassa sen sisältöisenä kuin se aikanaan on tullut voimaan (HE 101/1998 vp).

Koska maankäyttö- ja rakennuslailla ei ole tarkoitettu muuttaa ennen lain voimaantuloa vahvistettujen yleiskaavojen oikeusvaikutuksia, ei rakennuslupaa muunlaisen kuin tavanomaisen omarantaisen rakennuksen rakentamiseen voida maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tultuakaan myöntää rakennuslain mukaisen vahvistetun yleiskaavan perusteella. Tähän nähden ympärivuotiseen käyttöön tarkoitetun rakennuksen rakentamiseen rakennuslain aikana vahvistetun yleiskaavan käsittämälle ranta-alueelle tarvitaan poikkeus maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevista säännöksistä.

Suunniteltu ympärivuotiseen asumiseen tarkoitettu rakennus, joka sijoitettaisiin rantaan rajoittuvalle rakennuspaikalle noin 50 metrin etäisyydelle rantaviivasta, sijaitsee maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla rantavyöhykkeellä. Tähän nähden ennen rakennusluvan myöntämistä on pykälän 5 momentin mukaisesti tarpeen saada lain 23 luvussa säädetty poikkeus suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevista säännöksistä.

2.2. Vahvistetun yleiskaavan määräykset

Vahvistetun yleiskaavan oikeusvaikutuksista oli rakennuslain 30 §:n 2 momentin mukaan vastaavasti voimassa, mitä lain 27 §:n 1 momentissa seutukaavan oikeusvaikutuksista säädettiin. Mainittujen säännösten mukaan myönnettäessä lupa uudisrakennuksen rakentamiseen oli katsottava, ettei alueen käyttäminen yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen vaikeutunut. Jollei kysymys ollut taaja-asutuksen muodostamisesta, lupa oli kuitenkin myönnettävä, jos luvan epäämisestä aiheutui hakijalle huomattavaa haittaa, eikä kunta, tai milloin alue oli katsottava varatun muun julkisoikeudellisen yhteisön tarpeisiin, tämä lunastanut aluetta tai suorittanut haitasta kohtuullista korvausta. Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetuin oikeusvaikutuksin voimassa olleet yleiskaavan osat ovat voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa tarkoitetuin oikeusvaikutuksin. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteuttamista.

Rakennuslain 31 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaan voitiin ottaa myös määräys, jolla kiellettiin rakentaminen yleiskaava-alueella tai sen osalla niin, että vaikeutettiin alueen käyttämistä yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen. Tällaiset määräykset olivat ehdottomia. Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan tällaiset määräykset ovat voimassa lain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettuina määräyksinä. Määräykset voivat aiheuttaa kunnalle maankäyttö- ja rakennuslain 101 §:n mukaisen lunastusvelvollisuuden, jos alue on yleiskaavan mukaan käytettävä muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan.

Äänekosken itäosan yleiskaavaan sisältyy yleismääräyksiä, joissa määrätään asemakaavan määräyksiin verrattavalla tarkkuudella muun ohella rakennuspaikan vähimmäispinta-alasta, rantaviivan vähimmäispituudesta ja rakennuspaikkakohtaisesta rakennusoikeudesta. Tällaisia yleiskaavamääräyksiä sovelletaan ristiriitatilanteessa maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n 4 momentin mukaisesti rakennusjärjestyksen määräysten sijasta.

Puheena olevassa yleiskaavassa on käyttötarkoitusmerkinnän yhteyteen tehdyllä numerolla osoitettu kullekin rakentamiseen tarkoitetulle alueelle rakennettavaksi sallittujen rakennusten lukumäärä. Kaavakartan merkinnöin on osoitettu erikseen uudet rakennuspaikat ja jo rakennetut rakennuspaikat.

Kun otetaan huomioon, että yleiskaava on tarkoitettu toteutettavaksi myöntämällä sen mukaisesti rakennusluvat ja että määräykset koskevat yksityiseen rakentamistoimintaan varattujen alueiden käyttämistä rakentamiseen, sekä yleiskaavan ja rakennusjärjestyksen keskinäinen suhde, rakennusten enimmäismäärää ja rakentamistapaa koskevia määräyksiä on katsottava tarkoitetun sovellettavaksi rakennuslupamenettelyssä ehdottomina. Näin ollen määräykset ovat voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitetuin oikeusvaikutuksin. Tällaisista määräyksistä on tarpeen saada poikkeus ennen rakennusluvan myöntämistä, jos rakentaminen vaikeuttaa yleiskaavan toteuttamista.

Rakennus, jonka rakentamiseksi poikkeusta on haettu, lisäisi 1.7.1959 olemassa olleen emätilan rakennuspaikkamäärää ja merkitsisi kolmannen rakennuksen rakentamista asuntoalueelle (A), jolle on kaavamerkinnöin sallittu rakennettavan kaksi rakennusta. Rakennuspaikan rantaviivan pituus on 26 metriä, kun taas yleiskaava edellyttää rantaviivalta vähintään 50 metrin pituutta. Tällainen rakentaminen vaikeuttaa yleiskaavan toteuttamista maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin. Hankkeen toteuttaminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädettyä poikkeusta maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa säädetystä rakentamisrajoituksesta.

3. Poikkeamistoimivalta

Suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan säännöksestä tarkemmin ilmenevälle alueelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennuslupamenettelyn perusteena. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuksen myöntämisestä 1 ja 2 momentin rajoituksesta säädetään 23 luvussa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 23 lukuun sisältyvän 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen sanotussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Kunta ei kuitenkaan saa pykälän 2 momentin mukaan myöntää poikkeusta, kun kysymys on muun muassa uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.

Poikkeamisen edellä tarkoitetussa tapauksessa voi myöntää alueellinen ympäristökeskus.

Maankäyttö- ja rakennuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) poikkeamista koskevan 23 luvun perustelujen mukaisesti poikkeamista koskevat säännökset noudattavat lain perusajatusta kunnallisen päätösvallan vahvistamisesta. Hallituksen esityksen mukaisesti poikkeamissäännöksissäkin päätösvalta on näin pääosin kunnallisella viranomaisella. Eräissä asiaryhmissä päätösvalta kuitenkin kuuluu alueelliselle ympäristökeskukselle. Perusteluissa on viitattu myös siihen, että ympäristökeskuksella on aina mahdollisuus saattaa muutoksenhaun kautta poikkeamispäätös hallintotuomioistuimen tutkittavaksi.

Yleiskaavan rakentamiseen tarkoitetut alueet sekä sellaiset rakentamiseen tarkoitettujen alueiden ulkopuoliset alueet, joilla on erityisin määräyksin kielletty rakentaminen, muodostavat sellaisen osan yleiskaavaa, jolla on määrätty yleiskaavan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Tähän nähden yleiskaavan voidaan edellä mainitun voimaantulosäännöksen nojalla katsoa täyttävän rakennuspaikkana olevan alueen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa asetetut vaatimukset. Kun rakennuspaikkana olevalla alueella on näin ollen voimassa lain 72 §:n 1 momentissa asetetut vaatimukset täyttävä yleiskaava, eikä poikkeamisesta vahvistetun yleiskaavan määräyksistä ole toisin säädetty, poikkeamistoimivalta kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaisesti kunnalle.

4. Oikeudelliset edellytykset poikkeuksen myöntämiseen

Poikkeuksen myöntäminen on maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaisesti mahdollista vain erityisestä syystä. Poikkeaminen ei saa myöskään lain 172 §:n mukaan muun muassa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Kun otetaan huomioon maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamisen sekä maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n ranta-alueiden kaavoitukselle asettamat vaatimukset, haettujen poikkeusten myöntäminen aiheuttaa haittaa kaavoitukselle ja vahvistetun yleiskaavan toteuttamiselle. Tähän nähden maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentissa säädettyjä oikeudellisia edellytyksiä poikkeuksen myöntämiseen suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevista säännöksistä ja vahvistetun yleiskaavan määräyksistä ei ole. Haettua poikkeusta ei ole siten voitu myöntää. Näin ollen hallinto-oikeuden on tullut hyväksyä ympäristökeskuksen valitus ja kumota teknisen lautakunnan tekemä poikkeamispäätös. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, joka siis jää pysyväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Niilo Jääskinen. Asian esittelijä Hannu Ranta.