KHO:2003:60

Maankäyttö ja rakentaminen - Maakuntakaava - Sisältövaatimukset - Keskustatoimintojen aluevaraus (C) - Selvitykset - Valtakunnallisesti merkittävä kulttuurihistoriallinen ympäristö - Natura 2000 -alue - Vähittäiskaupan suuryksikkö

Maakuntakaavassa osoitetulle keskustatoimintojen alueelle oli selvitysten mukaan tarkoitus sijoittaa uusi vähittäiskaupan suuryksikkö, mutta ei sen sijaan varsinaisia keskustatoimintoja. Keskustatoimintojen aluevarausmerkintää ei voitu käyttää vain, jotta vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen alueelle tulisi sallituksi.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 1, 5, 22, 24, 25, 28, 29, 30, 31, 32 ja 197 §
Maankäyttö- ja rakennusasetus 10 §
Luonnonsuojelulaki 65 §

Kort referat på svenska

1. Maakuntavaltuuston päätös ja valituksenalaisetaluevaraukset

Itä-Uudenmaan liiton maakuntavaltuusto on 21.12.2000 §:n 23 kohdalla hyväksynyt muutoksia ja täydennyksiä vuosien 1979, 1984, 1994 ja 1996 seutukaavoihin käsittävän maakuntakaavan Itä-Uudenmaan maakunnan alueelle (Maakuntakaava 2000) sellaisena kuin päätökseen liitetty maakuntakaavakartta kaavamääräyksineen ja -selostuksineen tarkemmin osoittaa. Maakuntahallitus on alistanut päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Kaavassa on osoitettu Sipoon kuntaan Itäsalmen alueelle valtatien 7 eteläpuolelle keskustatoimintojen alue (C) n:o 4019. Kaavaselostuksen mukaan merkinnällä C on osoitettu keskustahakuisten palvelu-, hallinto- ja muiden toimintojen alueita niihin liittyvine liikennealueineen ja puistoineen. Merkintään ei liity maakuntakaavamääräyksiä. Kaavaselostuksen mukaan Itäsalmen aluevarauksen lähtökohtana ovat olleet alueelle vahvistetut maankäytön suunnitelmat ja Itäsalmen asema Etelä-Sipoon toisena aluekeskuksena. Aluevaraus on vuonna 1995 vahvistetussa rakennuskaavassa varattua aluetta pienempi, jotta kulttuurihistoriallisesti merkittävään ympäristöön ja enimmäkseen avomaisemaan sijoittuva rakentaminen tukeutuisi eritasoliittymään ja moottoritiehen ja etääntyisi maantien 170 eteläpuolella olevasta Natura 2000 -ehdotukseen kuuluvasta Östersundomin lintuvedestä. Keskustatoimintojen alueelle suunnitteilla olevan kauppakeskuksen vaikutuksia on arvioitu sen toteuttamisen mahdollistavaa asemakaavan muutosta laadittaessa.

Kaavassa on osoitettu eritasoliittymän merkinnällä Sipoon kuntaan valtatien n:o 7 ja Kilpilahteen johtavan tien välinen eritasoliittymä. Kaavaselostuksen mukaan Kilpilahden varatieyhteyden ja siihen kuuluvan liittymän rakentaminen Kilpilahden teollisuus- ja satama-alueelta valtakunnalliseen tieverkkoon on turvallisuussyistä ja Helsingin kaupungin läjitysalueelle suuntautuvan edestakaisen raskaan liikenteen vuoksi välttämätöntä. Varatieyhteys sisältyy voimassa olevaan seutukaavaan, mutta siihen ei sisälly eritasoliittymää. Liittymällä pienennetään liikenneruuhkia maantiellä 148 Porvoon moottoritien ja Kilpilahden välillä.

2. Asian käsittely ympäristöministeriössä

2.1. Valitukset ympäristöministeriössä

Ympäristöministeriölle tehdyissä valituksissa on, sikäli kuin nyt on kysymys, esitetty seuraavaa:

Sibbo naturskyddare - Sipoon luonnonsuojelijat rf on vaatinut, että ministeriö jättää maakuntavaltuuston päätöksen vahvistamatta Itäsalmen aluevarauksen C n:o 4019 osalta. Vaatimuksensa tueksi yhdistys on muun muassa esittänyt, että uuden kauppakeskuksen sijoittaminen alueelle, jolla ei ennestään ole taajamaa, aiheuttaisi paineen alueen huomattavaan lisärakentamiseen. Varaus on sijoitettu kulttuurihistoriallisesti arvokkaalle maisema-alueelle. Varauksen vaikutuksia läheiseen Natura 2000 -verkostoehdotuksen kohteeseen ei ole arvioitu luonnonsuojelulain 65 §:ssä edellytetyllä tavalla. Hankkeen liikenteelliset vaikutukset on selvitettävä tarkemmin.

Leena Liipola ja hänen asiakumppaninsa ovat niin ikään vaatineet, että ministeriö jättää maakuntavaltuuston päätöksen vahvistamatta Itäsalmen C-aluevarauksen n:o 4019 osalta. Vaatimuksensa tueksi he ovat muun muassa esittäneet, ettei kauppakeskuksen rakentamisen vaikutuksia läheiseen Natura 2000 -verkostoehdotuksen kohteeseen ole arvioitu luonnonsuojelulain 65 §:ssä edellytetyin tavoin. Kauppakeskuksen rakentamisen vaikutuksia ei liioin ole arvoitu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytetyin tavoin; selvitykset ovat puutteelliset varsinkin liikenteen osalta. Kaavan toteuttaminen tuhoaisi arvokkaan kulttuuriympäristön. Itäsalmessa ei ole riittävää väestöpohjaa eikä siten myöskään tarvetta suurelle kauppakeskukselle.

Louise Forsström ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet, että maakuntavaltuuston päätös jätetään vahvistamatta siltä osin kuin se koskee Itäsalmen keskustaa.

2.2. Lausunnot ja vastineet ympäristöministeriössä

Ympäristöministeriölle annetuissa maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa ministeriöiden lausunnoissa on, sikäli kuin nyt on kysymys, esitetty seuraavaa:

Liikenne- ja viestintäministeriö on todennut, että kaavassa on osoitettu Itäsalmeen uusi keskustatoimintojen alue, joka mahdollistaa uuden suurkaupan sijoittamisen alueelle. Uuden suurkaupan sijoittaminen irralleen Sipoon kunnan muista keskuksista lisäisi henkilöautoliikennettä ja siitä aiheutuvia sujuvuus-, ympäristö- ja turvallisuusongelmia. Sipoon kunnan tulee maankäytön suunnittelijana vastata kyseisestä hankkeesta aiheutuvista tiejärjestelyjen parantamistoimista.

Maakuntakaavaan on lisätty eritasoliittymävaraus Kilpilahden uuden tieyhteyden kohdalle. Eritasoliittymävaraus on jätetty aiemmista seutukaavoista vahvistamatta, koska sen tarvetta ja toteutumismahdollisuuksia ei ole riittävästi selvitetty. Toisaalta Uudenmaan tiepiirin teettämän selvityksen perusteella varsinainen tieyhteys Kilpilahden öljynjalostamolle järjestetään ensimmäisessä vaiheessa olemassa olevaa tieverkkoa hyödyntäen maantien 1534 kautta. Tämä merkitsee sitä, että seutukaavaan merkityn uuden tieyhteyden rooli öljynjalostamon varatieyhteytenä ja yleisenä tienä harkitaan uudelleen. Myöskään uudelle eritasoliittymälle valtatielle 7 ei tällä hetkellä löydy riittäviä liikenteellisiä perusteluja.

Opetusministeriö on yhtynyt Museoviraston lausuntoon, jonka mukaan maakuntakaava ei ole valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaiden rakennettujen ympäristöjen osalta kaikilta osin valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden eikä maankäyttö- ja rakennuslaissa maakuntakaavalle säädettyjen sisältövaatimusten mukainen. Museovirasto ei kuitenkaan ole vastustanut kaavan vahvistamista sillä edellytyksellä, että alueen kuntien maankäytön suunnittelussa pystytään puutteellisesti ohjaavasta maakuntakaavasta huolimatta edistämään valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa kulttuuriympäristöille asetettuja erityistavoitteita maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla. Myös maakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt tulee ottaa huomioon asianmukaisesti alemmanasteisissa kaavoissa.

Muilla ministeriöillä ei ole ollut kysymyksessä olevalta osalta huomautettavaa.

Ympäristöministeriölle annetuissa muissa lausunnoissa on, sikäli kuin nyt on kysymys, esitetty seuraavaa:

Uudenmaan ympäristökeskus on kiinnittänyt huomiota kaavan ympäristövaikutusten selvitysten vähäisyyteen. Selvityksiä on jossain määrin täydennetty kokoamalla selostukseen muiden kaavoitusprosessien yhteydessä tehtyjä selvityksiä. Tärkeiltä osin suunnitelman yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset ja muut vaikutukset on kuitenkin ohitettu varsin kevyesti. Tälläkin tasolla kaivattaisiin hieman pidemmälle meneviä pohdintoja näistä ympäristövaikutuksista. Tämä koskee, paitsi taajamien kasvusuuntia, myös uusia keskustatoimintojen alueita, koska näillä on uuden lainsäädännön valossa erityistä merkitystä esimerkiksi vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittamisen kannalta.

Itä-Uudenmaan liitto on antanut vastineen lausunnoista ja valituksista.

Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselitykset.

2.3. Ympäristöministeriön päätös

Keskustatoimintojen aluevaraus C 4019

Aluevarauksen C 4019 suhde voimassa olevaan seutukaavaan ja asemakaavaan

Itä-Uudenmaan maakuntakaavan selostuksen mukaan aluevarauksen C 4019 lähtökohtana ovat olleet toisaalta alueelle laaditut kunnanvaltuuston, ympäristökeskuksen ja Itä-Uudenmaan liiton päätöksin hyväksytyt/vahvistetut maankäytön suunnitelmat ja toisaalta Itäsalmen alueen entisestään vahvistumassa oleva asema Etelä-Sipoon toisena keskuksena. Vastineessaan Itä-Uudenmaan liitto toteaa, että aluevaraus C 4019 on osoitettu jo nyt seutukaavassa taajamatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle, jolla on voimassa tehokasta rakentamista ohjaava asemakaava. Liitto toteaa, että olevana yhdyskuntarakenteena on pidettävä rakennetun ympäristön lisäksi jo kaavoitettuja alueita ja tältä kannalta katsottuna on selvää, ettei Itäsalmi ole olevan yhdyskuntarakenteen ulkopuolella.

Itä-Uudenmaan maakuntakaavan aluevarausmerkinnän C selitys on "Keskustatoimintojen alue". Kaavaselostuksen mukaan merkinnällä on osoitettu keskustahakuisten palvelu-, hallinto- ja muiden toimintojen alueita niihin liittyvine liikennealueineen ja puistoineen. Kaavaselostuksen mukaan alueelle sijoittuu, Itäsalmen keskustatoimintojen aluevarausta lukuun ottamatta, jo tällä hetkellä asumista. Maakuntakaavan C-aluevarauksiin ei kohdistu kaavamääräyksiä.

Ympäristöministeriö katsoo, että aluevarausmerkintää C tulee käyttää maakuntakaavassa osoittamaan vähintään kaupunkitasoisten tai aluerakenteen kannalta vastaavaa seudullista merkitystä omaavien taajamien keskusta-alueita tai tarpeen mukaan alakeskuksia. Samalla tavalla aluevarausmerkintää C on ohjattu käyttämään myös ympäristöministeriön seutukaavamerkintöjä koskevassa ohjeessa (Kaavoitusohjeita 1/1984).

Itäsalmen alueelle on vuonna 2000 vahvistetussa vaiheseutukaavassa (IV) osoitettu useita taajamatoimintojen alueita (A 3005-3010). Seutukaavan selostuksen mukaan aluevaraukset tukeutuvat jo rakennettuun ympäristöön, alueelle laadittuun yleiskaavaan ja vahvistettuihin rakennuskaavoihin. Itäsalmen alueella on tällä hetkellä Landbon ja Karhusaaren pientaloalueet. Seutukaavan A-aluevaraukset ovat siten pääosin toteutumattomia. Näin ollen Itäsalmessa ei tällä hetkellä ole sellaista keskusta, joka perustelisi C-aluevarauksen osoittamisen. Myöskään seutukaavan ja asemakaavojen toteutumattomat aluevaraukset eivät muodosta alueelle olemassa olevaa keskusta tai yhdyskuntarakennetta.

Voimassa olevassa seutukaavassa on C-aluevaraukset osoitettu Porvoon ja Loviisan kaupunkien keskustoihin. Nämä aluevaraukset on osoitettu vuonna 1986 vahvistetussa vaiheseutukaavassa (II), jonka kaavaselostuksessa todetaan, että merkintää on käytetty vähintään kaupunkitason keskuksissa. Itä-Uudenmaan maakuntakaavassa C-aluevaraukset on Itäsalmen lisäksi osoitettu Nikkilän ja Söderkullan taajamiin. Näin ollen muut Itä-Uudenmaan seutu- ja maakuntakaavojen C-aluevaraukset täyttävät aluevarausmerkinnän käytölle edellä asetetut edellytykset.

Kun otetaan huomioon aluevarausmerkintöjen A ja C toisistaan poikkeava käyttötarkoitus ja merkitys sekä erityisesti se, että C-aluevaraus on maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin säännöksen huomioon ottaen mahdollinen vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoituspaikka, aluevarausta C 4019 ei voida pitää voimassa olevan seutukaavatilanteen toteavana aluevarauksena.

Aluevarauksen C 4019 alueelle on vuonna 1995 vahvistetussa asemakaavassa osoitettu tehokasta liike- ja toimistorakentamista. Asemakaava on toteutumaton ja aluevaraus C 4019 on rakentamatonta pelto- ja metsäaluetta. Kaavajärjestelmän periaatteena on, että yleispiirteisempi kaava ohjaa yksityiskohtaisempaa kaavoitusta, eikä päinvastoin. Alueen kaavatilanne ja toteutunut maankäyttö ovat myös maakuntakaavan laadinnan lähtökohtia, mutta voimassa oleva toteutumaton asemakaava ei sellaisenaan voi olla perusteena maakuntakaavan C-aluevaraukselle. Voimassa oleva asemakaava ei maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin nojalla mahdollista vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumista alueelle, joten aluevaraus C 4019 ei ole voimassa olevan asemakaavatilanteen toteava aluevaraus. Voimassa olevan asemakaavan vaikutukset ovat aivan toisentyyppisiä kuin aluevarauksen C 4019 mahdollistaman kaupallisen keskuksen.

Aluevarauksen C 4019 vaikutusten arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n nojalla kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälää täsmentää maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §, jonka mukaan kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön (1 kohta), maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon (2 kohta), kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin (3 kohta), alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen (4 kohta) sekä kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön (5 kohta). Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 10 §:n nojalla maakuntakaavan selostuksessa tulee esittää yhteenveto kaavan vaikutusten arvioimiseksi suoritetuista selvityksistä, kaavan keskeiset vaikutukset sekä selvitys siitä, miten vaikutusselvitysten tulokset on kaavaratkaisussa otettu huomioon.

Kaavan toteuttamisen vaikutukset on kaavaa laadittaessa selvitettävä tarpeellisessa määrin ottaen huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Vaikutusselvitysten ulottuvuudelle ja yksityiskohtaisuudelle asetettavat vaatimukset riippuvat siten paitsi kaavan sisällöstä myös kaavatasosta. Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 5 momentin nojalla maakuntakaavan sisältövaatimuksiin liittyvät seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää. Näin ollen vaikutusselvitysten riittävyyttä arvioitaessa lähtökohtana ovat maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Selvitysten perusteella on voitava varmistua siitä, että maakuntakaava täyttää sille asetetut sisältövaatimukset.

Itä-Uudenmaan maakuntakaavan aluevarausmerkintä C mahdollistaa erityyppisten keskustahakuisten toimintojen sijoittumisen alueelle. Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin säännöksen huomioon ottaen maakuntakaavan C-aluevaraukset ovat myös mahdollisia vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoituspaikkoja. Näin ollen aluevarausta C 4019 on arvioitava sekä mahdollisena uuden kaupallisen keskuksen sijoituspaikkana että yleisesti uutena keskuksena.

Aluevarauksen C 4019 mahdollistama kaupallinen keskus

Maakuntakaavan selostuksen aluevarauksen C 4019 perusteluja koskevassa osassa todetaan, että edellä mainittua vuonna 1995 vahvistettua asemakaavaa, oikeastaan asemakaavana voimassa olevaa rakennuskaavaa, on tarkoitus muuttaa ja että vireillä on kauppakeskushanke, joka sijoittuisi mainitulle alueelle. Lisäksi kaavaselostuksessa viitataan selvitykseen "Itäsalmen kauppakeskuksen asemakaavan muuttamiseen liittyvä vaikutusten arviointi 2.11.2000, Tuomas Santasalo Ky & LT-Konsultit Oy" (jatkossa selvitys 2.11.2000), jonka yhteenveto on kaavaselostuksen liitteenä. Kaavaselostuksessa on luettelo keskeisistä lähteistä ja selvityksistä, joihin aluevaraukset perustuvat. Selvityksen 2.11.2000 lisäksi luettelossa mainitaan selvitykset "Sipoon kunta, Itäsalmen liikekeskus, Asemakaavamuutos, Lähtökohdat ja valmisteluaineisto, Suunnittelukeskus Oy 6.11.2000" (jatkossa selvitys 6.11.2000) ja "Sipoo, Itäsalmi, Selvitys idealuonnoksen sisällöstä, Oy Alfred A Palmberg/Arkkit.tsto Innovarch Oy 6.11.2000".

Asemakaavaa laadittaessa tehtyjä selvityksiä voidaan soveltuvin osin käyttää hyväksi myös maakuntakaavaa laadittaessa. Seuraavassa tarkastellaan selvitysten 2. ja 6.11.2000 perusteella maakuntakaavan aluevarausta C 4019 siltä osin kuin se mahdollistaa kaupallisen keskuksen sijoittumisen Itäsalmeen. Selvitykset koskevat noin 60 000-80 000 kerrosalaneliömetrin suuruista kaupallista keskusta, johon sijoittuisi sekä päivittäistavaran (hypermarket) että paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa. Koska maakuntakaavassa ei rajata C-aluevarausten toteuttamistapoja, aluevaraus C 4019 mahdollistaisi myös esimerkiksi kokonaan päivittäistavaran kauppaan keskittyvän kaupallisen keskuksen toteuttamisen.

Selvityksessä 2.11.2000 arvioidaan Itäsalmen kauppakeskuksen vaikutuksia palveluiden toimintaedellytyksiin, alue- ja palvelurakenteeseen, palveluiden alueelliseen saatavuuteen, liikenneverkkoon, liikennemääriin ja asiakasvirtoihin, liikenteen toimivuuteen sekä maisemaan ja kulttuuriympäristöön. Selvityksessä 6.11.2000 arvioidaan alueen maisema- ja luontoarvoja sekä Itäsalmen kauppakeskuksen liikennejärjestelyjä.

Selvityksen 2.11.2000 mukaan Itäsalmessa on tällä hetkellä noin 1 300 asukasta. Etelä-Sipoon suurin keskus on noin 2 000 asukkaan Söderkulla, joka on lähinnä lähialueen asukkaita palveleva lähipalvelukeskus. Sipoon kunnan keskusta on Nikkilässä. Selvityksen mukaan Itäsalmen kauppakeskus muodostaisi palveluverkkoon uuden keskuksen, joka olisi kooltaan moninkertainen verrattuna nykyiseen vähittäiskaupan myyntiin Sipoon kunnassa. Kysymyksessä olisi kaupallinen keskus, josta puuttuisivat sekä julkiset että kulttuuri- ja vapaa-ajan palvelut. Keskuksen ympäriltä puuttuu myös sitä tukeva lähiasutus. Vuonna 2000 Etelä-Sipoon päivittäistavaran ostovoima oli 85,4 mmk ja Itäsalmen kauppakeskuksen arvioitu päivittäistavaran myynti 174 mmk. Selvityksessä todetaan, ettei kauppakeskuksen lähialueiden väestö tule myöskään oleellisesti kasvamaan eli alueelle ei ole kaavailtu massiivista asuntorakentamista. Selvityksen mukaan Sipoon kuntaan muodostuisi näin toinen keskusta, jonka pääasiallinen asiakaskunta tulisi kunnan ulkopuolelta. Selvityksen mukaan Itäsalmen kauppakeskuksen hypermarket heikentäisi Söderkullan supermarketin sekä Västerskogin ja Itäsalmen lähikauppojen toimintaedellytyksiä ja kauppakeskus saattaisi vaikuttaa myös Itäkeskuksen ja Porvoon paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaan.

Maakuntakaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin 1 kohdan nojalla kiinnitettävä erityisesti huomiota maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen. Alue- ja yhdyskuntarakenteen tarkoituksenmukaisuutta on tarkasteltava taloudelliselta, sosiaaliselta ja ekologiselta kannalta. Aluevarauksen C 4019 mahdollistama uusi kaupallinen keskus sijoittuisi irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Tässä suhteessa aluevaraus C 4019 poikkeaa muista Itä-Uudenmaan seutu- ja maakuntakaavojen C-aluevarauksista, jotka sijoittuvat olemassa oleviin keskuksiin. Uusi kaupallinen keskus kilpailisi Nikkilän ja Söderkullan keskusten kanssa ja vaarantaisi erityisesti Söderkullan keskuksen palvelujen säilymisen.

Ympäristöministeriö katsoo, että aluevarauksen C 4019 mahdollistama kaupallinen keskus hajauttaa nykyistä yhdyskunta- ja palvelurakennetta. Aluevaraus vaarantaa Sipoon kunnan nykyisten keskusten kehittymisen sekä palveluiden saatavuuden ja saavutettavuuden muualla Etelä-Sipoossa.

Maakuntakaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin 3 kohdan nojalla kiinnitettävä erityisesti huomiota ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen järjestelyihin. Liikenteen järjestelyjä koskeva maakuntakaavan sisältövaatimus liittyy kiinteästi maakunnan alue- ja yhdyskuntarakennetta koskevaan sisältövaatimukseen. Alue- ja yhdyskuntarakenteen tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa on huomiota kiinnitettävä myös siihen, parantaako maakuntakaavassa osoitettu ratkaisu joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen edellytyksiä maakunnassa. Ympäristön ja talouden kannalta kestävät liikenteen järjestelyt luovat edellytyksiä kevyen liikenteen ja joukkoliikenteen osuuden kasvulle erityisesti kaupunkiseuduilla.

Koska aluevarauksen C 4019 mahdollistaman kaupallisen keskuksen ympäriltä puuttuu sitä tukeva lähiasutus, keskuksen pääasiallinen asiakaskunta asuisi varsin etäällä. Selvityksen 2.11.2000 mukaan keskuksen pääasiallinen asiakaskunta tulisi Sipoon kunnan ulkopuolelta. Kävely- ja pyöräilyetäisyydellä keskuksesta asuvien määrä on vähäinen. Tällä hetkellä alueen joukkoliikenteen muodostavat Uutta Porvoontietä kulkevat linja-autot. Selvityksissä 2. ja 6.11.2000 tarkastellaan kaupallisen keskuksen aiheuttamaa henkilöautoliikenteen lisäystä. Liikenne- ja viestintäministeriö toteaa lausunnossaan, että uuden suurkaupan sijoittaminen irralleen Sipoon kunnan muista keskuksista lisäisi henkilöautoliikennettä ja siitä aiheutuvia sujuvuus-, ympäristö- ja turvallisuusongelmia.

Aluevarauksen C 4019 ympärillä on seutukaavan A-aluevarauksia, jotka jäävät edelleen voimaan, sekä maakuntakaavan aluevaraus A 4002. Sipoon kunnanvaltuuston vuonna 1992 hyväksymässä Itäsalmen osayleiskaavassa aluevarauksen C 4019 ympärille on osoitettu pientalovaltaisia asuntoalueita. Tällä hetkellä aluevarauksen C 4019 pohjoispuolella on Landbon ja eteläpuolella Karhusaaren pientaloalue. Sipoon kunnan Itäsalmen keskustan asemakaavan muutosta laadittaessa teettämässä selvityksessä 2.11.2001, oikeastaan 2.11.2000, todetaan nimenomaisesti, ettei Itäsalmen alueelle ole kaavailtu massiivista asuntorakentamista. Näin ollen mikään ei viittaa siihen, että aluevarauksen C 4019 mahdollistaman kaupallisen keskuksen ympärille jatkossakaan syntyisi riittävästi sitä tukevaa lähiasutusta.

Ympäristöministeriö katsoo, että asiointi aluevarauksen C 4019 mahdollistamassa kaupallisessa keskuksessa perustuu yksityisautoiluun ja pitkiin asiointietäisyyksiin, joten aluevaraus lisää liikennetarvetta ja liikenteestä ympäristölle aiheutuvia haittoja.

Maakuntakaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin 6 kohdan nojalla kiinnitettävä erityisesti huomiota maiseman ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Nämä maakuntakaavan sisältövaatimukset liittyvät kiinteästi toisiinsa, koska kulttuurimaisemat ovat usein myös kulttuuriperinnön vaalimisen kannalta arvokkaita alueita. Aluevaraus C 4019 sijoittuu avoimelle peltoaukealle, joka on keskeinen osa Itäsalmen arvokasta kulttuurimaisemaa. Itäsalmen kulttuurimaisema on valtakunnallisessa inventoinnissa luokiteltu valtakunnallisesti merkittäväksi kulttuurihistorialliseksi ympäristöksi (Museoviraston rakennushistorian osaston julkaisuja 16, 1993: Rakennettu kulttuuriympäristö. Valtakunnallisesti merkittävät rakennushistorialliset ympäristöt.). Alueen kuvauksen mukaan Uuden Porvoontien molemmin puolin levittäytyy Itäsalmen kulttuurimaisema, jonka osina ovat muun muassa Östersundomin kartanoalue ja peltoaukea. Myös Museovirasto on maakuntakaavaehdotuksesta Itä-Uudenmaan liitolle antamassaan lausunnossa todennut, että aluevaraus C 4019 sijoittuu Östersundomin kartanon viljelyaukealle ja todennut, että kaavaratkaisu, jossa kauppakeskus sijoitetaan kulttuurihistoriallisesti merkittävään kartanoympäristöön ja sen avoimeen viljelymaisemaan, ei turvaa kulttuuriympäristöarvojen säilymistä eikä ole kulttuuriympäristön hoidon tavoitteiden mukainen. Maakuntakaavasta ympäristöministeriölle antamassaan lausunnossa Museovirasto kiinnittää huomiota siihen, ettei Itä-Uudenmaan maakuntakaava täytä valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaiden kulttuuriympäristöjen osalta kaikilta osin maakuntakaavalle asetettuja sisältövaatimuksia. Lausunnon mukaan kaavan vahvistamiselle ei kuitenkaan ole estettä, jos näihin alueisiin liittyvät arvot voidaan turvata yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla.

Selvityksissä 2. ja 6.11.2000 on arvioitu asemakaavamuutoksen vaikutuksia alueen maisemaan ja kulttuuriympäristöön. Selvitysten mukaan kaavamuutoksen mahdollistama rakentaminen vaikuttaisi olemassa olevaan maisemaan ja kulttuuriympäristöön merkittävästi. Maisema-arvioinnin perustana ovat olleet alueen nykyiset luonteenomaiset piirteet, kuten avoin peltomaisema, selkeät selänteet ja metsänreunat, näkymät sekä kartanon kulttuuriympäristö.

Ympäristöministeriö katsoo, ettei aluevarauksen C 4019 mahdollistaman kaupallisen keskuksen kaltainen tehokas rakentaminen sovellu Itäsalmen valtakunnallisesti arvokkaaseen kulttuuriympäristöön, eikä maisemaan ja kulttuuriperintöön liittyviä arvoja voida tältä osin turvata myöskään alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Ympäristöministeriö katsoo, ettei maakuntakaavaa laadittaessa ole kiinnitetty erityisesti huomiota maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen järjestelyihin eikä maiseman ja kulttuuriperinnön arvojen vaalimiseen siltä osin kuin aluevaraus C 4019 mahdollistaa kaupallisen keskuksen sijoittumisen Itäsalmeen. Näin ollen maakuntakaava ei tältä osin täytä sille asetettuja sisältövaatimuksia.

Ympäristöministeriöllä on tätä asiaa ratkaistaessa ollut käytettävissä myös ne Itäsalmen keskustan asemakaavan muutosta laadittaessa tehdyt selvitykset (asemakaavaehdotuksen selostuksen liiteasiakirjat), joihin ei viitata maakuntakaava-asiakirjoissa ja jotka ovat valmistuneet maakuntakaavan hyväksymisen jälkeen. Nämä selvitykset eivät kuitenkaan muuta niitä edellä esitettyjä johtopäätöksiä, jotka aluevarauksen C 4019 mahdollistamasta kaupallisesta keskuksesta voidaan tehdä maakuntakaavaa hyväksyttäessä käytettävissä olleiden selvitysten perusteella.

Aluevarauksen C 4019 mahdollistamat muut keskustatoiminnot

Maakuntakaavan C-aluevaraus mahdollistaa paitsi kaupallisen keskuksen myös muiden keskustahakuisten toimintojen sijoittumisen alueelle. Maakuntakaavan selostuksen mukaan aluevarauksen C 4019 lähtökohtana ovat olleet toisaalta alueelle laaditut kunnanvaltuuston, ympäristökeskuksen ja Itä-Uudenmaan liiton päätöksin hyväksytyt/vahvistetut maankäytön suunnitelmat ja toisaalta Itäsalmen alueen entisestään vahvistumassa oleva asema Etelä-Sipoon toisena keskuksena.

Ympäristöministeriö katsoo, että maakuntakaavan aluevarausmerkintää C tulee käyttää osoittamaan vähintään kaupunkitasoisten tai aluerakenteen kannalta vastaavaa seudullista merkitystä omaavien taajamien keskusta-alueita tai tarpeen mukaan alakeskuksia. Muut Itä-Uudenmaan seutu- ja maakuntakaavojen C-aluevaraukset täyttävät nämä edellytykset. Sen sijaan aluevaraus C 4019 mahdollistaisi uuden keskuksen syntymisen Etelä-Sipooseen. Maakuntakaavaa laadittaessa ei kuitenkaan ole tehty aluerakenteesta tai keskusverkosta selvitystä, jossa olisi selvitetty uuden keskuksen vaikutuksia maakunnan tai Helsingin seudun aluerakenteeseen. Näin ollen maakuntakaavan laadinnan yhteydessä ei ole selvitetty aluevarauksen C 4019 mahdollistamien muiden toteuttamisvaihtoehtojen kuin kaupallisen keskuksen vaikutuksia, eikä aluevaraus perustu tältä osin riittäviin selvityksiin.

Aluevarauksen C 4019 suhde Kapellvikenin alueeseen

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on, jollei hankkeeseen ole sovellettava ympäristövaikutusten arvioinnista, oikeastaan arviointimenettelystä, annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä, asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto alueelliselta ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Natura 2000 -verkoston alue Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet (FI0100065) muodostuu neljästä erillisestä alueesta, joista Kapellvikenin lintuvesialue sijaitsee Uuden Porvoontien eteläpuolella aluevarauksen C 4019 välittömässä läheisyydessä. Kapellvikenin alueella Natura 2000 -verkoston toteutuskeinoina ovat vesilaki ja luonnonsuojelulaki. Kapellvikenin alueen vallitseva luontodirektiivin mukainen luontotyyppi on vaihettumis- ja rantasuot. Muita alueella esiintyviä luontotyyppejä ovat boreaaliset lehdot, laajat matalat lahdet sekä alavat niitetyt niityt. Kapellvikenin alue on useiden lintudirektiivin liitteen I lajien elinympäristöä. Kapellvikenin alue kuuluu myös valtioneuvoston hyväksymään valtakunnalliseen lintuvesiensuojeluohjelmaan. Kun otetaan huomioon aluevarauksen C 4019 välitön läheisyys ja sen mahdollistama tehokas rakentaminen sekä valuma-alueen vesien virtaussuunta, aluevarauksen toteuttaminen saattaa aiheuttaa muutoksia Kapellvikenin alueen vesitaloudessa ja ravinnetasapainossa. Aluevaraus C 4019 mahdollistaa myös melua aiheuttavan toiminnan sijoittumisen Kapellvikenin alueen läheisyyteen.

Maakuntakaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on oltava selvillä kaavan vaikutuksista Natura 2000 -verkostoon. Maakunnan liiton on maakuntakaavan laatijana arvioitava, ylittyykö luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa asetettu arviointikynnys eli heikentääkö maakuntakaava yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi niitä luonnonarvoja, joiden perusteella alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Maakuntakaavaa hyväksyttäessä ei ole ollut käytettävissä luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentin mukaista arviointia, eikä myöskään sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi voitu todeta, ettei aluevaraus C 4019 todennäköisesti merkittävästi heikennä Kapellvikenin alueen niitä luonnonarvoja, joiden perusteella alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Maakuntakaavan hyväksymisen jälkeen Itäsalmen keskustan asemakaavan muutosta laadittaessa on tehty Natura-arviointi ("Sipoon kunta, Itäsalmen liikekeskuksen Natura-arviointi, Suunnittelukeskus Oy 18.10.2001"). Uudenmaan ympäristökeskus ei kuitenkaan ole antanut arvioinnista lausuntoa, joten luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentin mukainen arviointi- ja lausuntomenettely on asemakaavamuutoksen osalta kesken.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella ympäristöministeriö jättää maakuntakaavan aluevarauksen C 4019 osalta lainvastaisena vahvistamatta ja hyväksyy valitukset tältä osin.

Kilpilahden eritasoliittymävaraus

Maakuntakaavassa on osoitettu eritasoliittymävaraus valtatielle 7 Kilpilahden uuden tieyhteyden kohdalle. Kaavaselostuksen mukaan Kilpilahden varatieyhteyden ja siihen kuuluvan liittymän rakentaminen Kilpilahden teollisuus- ja satama-alueelta valtakunnalliseen tieverkkoon on turvallisuussyistä ja niiden haittojen vähentämiseksi, joita raskas edestakainen liikenne Helsingin kaupungin läjitysalueelle aiheuttaa, jo nyt välttämätöntä.

Kilpilahden uusi tieyhteys osoitetaan voimassa olevassa seutukaavassa. Eritasoliittymävaraus on jätetty vahvistamatta vaiheseutukaavasta (III), koska sen tarvetta ja vaikutuksia ei ole riittävästi selvitetty. Liikenne- ja viestintäministeriön lausunnon perusteella eritasoliittymälle ei edelleenkään ole riittäviä liikenteellisiä perusteluja. Asiakirjoista ei käy ilmi, että eritasoliittymän tarpeellisuudesta ja vaikutuksista olisi olemassa uutta selvitystä. Uusi tieyhteys Kilpilahteen on mahdollista toteuttaa voimassa olevan seutukaavan perusteella.

Edellä esitetyn perusteella ympäristöministeriö katsoo, ettei eritasoliittymävarauksen tarvetta ja vaikutuksia ole riittävästi selvitetty ja jättää maakuntakaavan tältä osin lainvastaisena vahvistamatta.

Maakuntakaavan vahvistaminen

Käytettävissä olevan aineiston perusteella ympäristöministeriö katsoo, että kaava muilta kuin edellä vahvistamatta jätetyiltä osin täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle ei muutoinkaan ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö vahvistaa maakuntakaavan muilta osin.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 4 §:n 3 momentti, 9 §, 17 §, 25 §, 27 §, 28 §, 31 §, 33 §, 191 §, 201 § ja 209 §:n 5 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999) 1 §, 10 § ja 95 §
Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 65 ja 66 §
Kuntalaki 4 §, 90 § ja 92 §

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1. Valitukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Itä-Uudenmaan liiton maakuntahallitus on valituksessaan vaatinut, että ministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin maakuntavaltuuston päätös on jätetty vahvistamatta aluevarauksen C 4019 ja Kilpilahden varatien eritasoliittymän merkinnän osalta.

Vaatimustensa tueksi maakuntahallitus on esittänyt muun muassa, ettei kaupallisen keskuksen mahdollisuus ole riittävä vahvistamattajättämisperuste, koska Itäsalmi on keskellä yhtä Suomen nopeimmin kasvavista alueista ja ministeriön valtakunnallisen aluerakennemallin kasvuvyöhykkeellä.

Lähes kaikki Kaakkois-Suomen ja Porvoon linja-autot kulkevat joko moottoritietä tai Porvoonväylää pitkin vahvistamatta jätetyn C-alueen ohi. Kestämättömien liikenneratkaisujen perusteella ei kaavaa siten voida jättää vahvistamatta.

Museovirasto ei kulttuurimaisemajulkaisussaan ole määritellyt aluetta valtakunnallisesti arvokkaaksi. Vastaavaa luokitusta ei ole tehty muissakaan inventoinneissa. Kun alueelle on vahvistettu yksityiskohtainen kaava ja ympäristöministeriö on vahvistanut alueelle seutukaavan A-merkinnän, kysymys alueen soveltumisesta rakentamiseen on ratkaistu jo aiemmin.

Ympäristöministeriö on esittänyt näkemyksensä tarkoituksenmukaisesta yhdyskuntarakenteesta julkaisussaan "Alueiden käyttö ja rakenne vuonna 2017", jossa ohjataan maakuntakaavoitusta niin, että asutuksen yhtenäinen vyöhyke jatkuu Helsingistä itään tukeutuen kaavavarauksissa oleviin tie- ja raideyhteyksiin. Tämän mukaisesti alue on varattu vahvistetussa Itä-Uudenmaan seutukaavassa taajamatoimintojen alueeksi merkinnällä A.

Vahvistetun seutukaavan A-merkinnän muuttaminen C-merkinnäksi ei ole sellainen maankäytön muutos, joka aiheuttaisi luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetun arviointivelvollisuuden. Kaavassa osoitettu keskustatoimintojen alue on noin puolen kilometrin päässä maantien toisella puolella olevasta Natura-kohteesta. Ministeriö on vuonna 2000 tekemässään seutukaavan vahvistamispäätöksessä nimenomaisesti lausunut, ettei kaavassa osoitettujen aluevarausten mukainen maankäyttö vaaranna niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi Natura 2000 -ehdotukseen sisältyvät alueet on ehdotettu sisällytettäviksi verkostoon. Maakuntakaavan yhteydessä ei ole tarpeen tehdä luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettua arviointia. Riittävää on, että tällaiset arvioinnit tehdään yksityiskohtaisten kaavojen tai hankekohtaisten suunnitelmien yhteydessä.

Kilpilahden eritasoliittymän tarve on kiistaton ilman erityistä selvitystäkin. Tiehallinto merkitsee moottoritien ruuhkautumisesta varoittavilla merkeillä, kun Kilpilahden alueella on merkittävää huoltotoimintaa. Evakuointitilanteessa varatieyhteyden ohjaaminen alempiasteisille ja välityskyvyltään huonommille teille ei liikenteen sujuvuudelle asetettavien vaatimusten takia ole mahdollista. Lisäksi Helsingin kaupungin puhdistusjätteen kuljetus risteää tarpeettomasti kemian kuljetusten kanssa, mitä ei voida pitää turvatasoltaan riittävänä. Kilpilahden alueella toimivien koko Suomen energiahuollosta vastaavien yhtiöiden mukaan nykyiset tieyhteydet eivät luo riittävää turvaa energiahuollon häiriöttömälle toiminnalle kaikissa oloissa. Alueella on jatkuvasti vireillä uusinvestointeja ja laajennuksia. Maakuntakaavatasolla on välttämätöntä varautua myös tulevien riskitasojen mukaisiin liikenneratkaisuihin. Maakuntakaavan yleispiirteisyys huomioon ottaen tiedetaljeihin liittyviä erillisselvityksiä ei voida vaatia maakuntakaavatyön yhteydessä. Yleisen turvallisuuden takaaminen edellyttää uusiin tieratkaisuihin varautumista. Tieviranomaisten tehtävänä on selvittää tietekniset kysymykset toteutussuunnittelun yhteydessä.

Sipoon kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että ympäristöministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin maakuntakaava on jätetty vahvistamatta Itäsalmen keskustatoimintojen aluevarauksen C 4019 osalta.

Vaatimuksensa tueksi kunnanhallitus on muun muassa esittänyt, että Itäsalmen keskustaa ei voida tarkastella vain osana Sipoon yhdyskuntarakennetta. Keskustatoimintojen varaus tulee nähdä osana Itä-Uudenmaan ja pääkaupunkiseudun muodostamaa yhtenäistä aluerakennetta ja sen tarpeisiin kehitettävää palveluverkostoa. Itäsalmi on osa Helsingin ja Porvoon välistä nauhamaista aluerakennetta, jota kehitetään osana E 18 -moottoritien kehityskäytävää. Suunnitellun kaupallisen keskuksen sijoittaminen Itäsalmeen perustuu erityisesti alueen erinomaiseen sijaintiin. Sipoon kunnan alueella ei ole vastaavaa aluetta, joka voisi tarjota kaupallisten edellytysten vaatiman riittävän väestöpohjan ja hyvät liikenneyhteydet. Alueen tavoitettavuus on hyvä myös julkisen liikenteen välineillä. Alueen välittömässä läheisyydessä olevilla linja-autopysäkeillä pysähtyy arkipäivisin noin 50 linja-autovuoroa suuntaansa vuorokaudessa.

Itäsalmen C-aluevarauksella on seudullista merkitystä erityisesti pääkaupunkiseudun itäisten osien kannalta. Aluevaraus on Itä-Uudenmaan ja koko pääkaupunkiseudun alue- ja palvelurakenteen kannalta tarpeellinen.

Itäsalmen keskusta sijoittuu nykyiseen liikenneverkkoon nähden hyvälle paikalle pääväylien välittömään läheisyyteen. Keskuksen päävaikutusalueeseen kuuluvat Etelä-Sipoon lisäksi Kaakkois-Vantaa, Porvoo ja erityisesti Itä-Helsinki. Keskukseen sijoittuvan paljon tilaa vievän erikoistavaran kaupan merkittävät kilpailevat keskukset sijoittuvat päävaikutusalueen ulkopuolelle muun muassa Vantaan Tammistoon, Espoon Suomenojalle sekä Vantaan Petikkoon.

Vaikutusalueen asukkaiden kannalta Itäsalmi sijoittuu vastaavalle etäisyydelle tai lähemmäs kuin nykyiset kilpailevat keskukset. Itäsalmen kaupallisen keskuksen toteuttamisen voidaan katsoa pikemminkin lyhentävän itäuusmaalaisten ja pääkaupunkiseudun itäisten osien asukkaiden asiointietäisyyksiä paljon tilaa vaativan erikoistavarakaupan palveluihin.

Ministeriön päätöksen perustelut antavat aiheen olettaa, että ministeriö tulkitsee maankäyttö- ja rakennuslain vähittäiskaupan suuryksiköiden sijainninohjausjärjestelmää laajentavasti poiketen lain laatijan alkuperäisestä tarkoituksesta. Tämä saattaa vaikeuttaa kaupallisten keskusten toteuttamista tulevaisuudessa.

Maiseman ja kulttuuriperinnön osalta on kiinnitettävä huomiota Museoviraston lausuntoon, jonka mukaan kaavan vahvistamiselle ei ole estettä. Lisäksi on otettava huomioon, että voimassa oleva seutukaava ja asemakaava sallivat rakennuslupien myöntämisen alueelle.

Maakuntakaava on yleispiirteinen kaava. Maakuntakaavaa laadittaessa maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä tarkoitetut seikat on selvitettävä siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää. Kuntakaavoituksessa tehdään tarkemmat maankäyttöratkaisut, joiden vaikutukset selvitetään kuntakaavojen sisältövaatimukset huomioon ottaen. Maakuntakaavassa ei voida eikä ole tarpeen selvittää kaikkia maakuntakaavan mahdollistamia vaihtoehtoja.

Alueella on asemakaavana voimassa 28.10.1995 vahvistettu Itäsalmen keskustan rakennuskaava. Siinä alueelle on osoitettu yleiskaavan mukaisesti liike- ja toimistorakennusten korttelialueita noin 100 000 kerrosalaneliömetriä.

Alueelle on valmisteltu asemakaavan muutos, jossa alueelle osoitettaisiin liikerakentamista ja yleisten rakennusten korttelialue. Rakennusoikeutta olisi yhteensä 87 400 kerrosalaneliömetriä. Liikerakentamiseen varattaisiin 76 600 kerrosalaneliömetriä, josta vähittäiskaupan suuryksikön rakentamiseen 12 000 kerrosalaneliömetriä ja erikoistavaran kaupalle 64 000 kerrosalaneliömetriä. Liikekeskuksella ei ole tarkoitus muodostaa uutta aluekeskusta Etelä-Sipooseen. Asemakaavan muutosehdotuksessa alueelle on sijoitettu ainoastaan liikekeskusrakennusten ja yleisten rakennusten korttelialue sekä niihin liittyviä viher- ja erityisalueita.

Ministeriö katsoo, että voimassa olevan kaavan vaikutukset olisivat toisentyyppiset kuin aluevarauksen C 4019 mahdollistaman kaupallisen keskuksen. Voimassa oleva kaava mahdollistaa 100 000 kerrosalaneliömetrin suuruisen liikekeskuksen rakentamisen. Kunnan suunnitelmien mukaan kaavaa muutettaisiin niin, että alueelle tulisi 12 000 kerrosalaneliömetrin suuruinen vähittäiskaupan suuryksikkö.

Asemakaavan muutoksen yhteydessä on laadittu luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arvio. Sen mukaan asemakaavan muutoksen toteuttamisella on vähäisiä haittavaikutuksia alueen luontotyyppeihin. Alueen luontotyyppien rakenteelliset ja toiminnalliset ominaispiirteet sekä luontaiset levinneisyydet pysyvät pitkällä aikavälillä varsin vakaina. Arvion mukaan ei suunnitellun keskuksen normaalitoiminnasta muodostu selvää haittaa alueella todetuille pesiville lintudirektiivilajeille. Selvitykset osoittavat, ettei varauksen C 4019 toteuttaminen todennäköisesti merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden perusteella Kapellviken on sisällytetty Natura 2000 -verkostoehdotukseen.

Bostads Ab Villaenna ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet ensisijaisesti, että asia palautetaan ministeriölle, jotta heille varataan tilaisuus valittaa maakuntavaltuuston päätöksestä. Toissijaisesti he ovat vaatineet, että osittaista vahvistamatta jättämistä ei rajoiteta vain aluevaraukseen C 4019, vaan vahvistamatta jättäminen laajennetaan koskemaan Itäsalmen keskustaa kokonaisuudessaan, eli myös aluevarauksia A2002, VL 4031 ja AT 4015.

Vaatimustensa tueksi he ovat muun muassa esittäneet, että muistutuksen tehneille tulee maankäyttö- ja rakennuslain 67 §:n mukaan ilmoittaa kaavan hyväksymisestä. Muutoksenhakijat tekivät muistutuksen liittovaltuuston päätöksestä, mutta heille ei kuitenkaan ole ilmoitettu kaavan hyväksymisestä eikä annettu valitusosoitusta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukaan maakuntakaavassa osoitetaan aluevarauksia vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta on tarpeen. Maankäyttö Itäsalmen keskustassa on osoitettu tarpeettoman yksityiskohtaisesti, eikä vahvistamatta jättämistä olisi tullut rajoittaa varaukseen C 4019.

3.2. Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ympäristöministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun muassa seuraavaa:

Bostads Ab Villaennan ja sen asiakumppaneiden valitus

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin mukaan kaavan hyväksymispäätöksen katsotaan tulleen asianosaisten tietoon silloin, kun päätös on asetettu yleisesti nähtäville. Itä-Uudenmaan liitolla ei ole ollut velvollisuutta lähettää hyväksymispäätöstä erikseen tiedoksi valittajille.

Maankäyttö- ja rakennuslain 67 §:n mukaan kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on viipymättä lähetettävä tieto niille kunnan jäsenille sekä muistutuksen tekijöille, jotka kaavan nähtävillä ollessa ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa. Valittajat eivät ole muistutuksessaan pyytäneet liittoa lähettämään tietoa kaavan hyväksymisestä.

Aluevaraus C 4019

Seutukaavassa Itäsalmeen osoitettu taajamatoimintojen aluevaraus on toteutumaton. Kuntakaavatkin ovat toteutumattomia ja niissä alueelle on osoitettu pääasiassa pientaloasutusta. Kunnan suunnitelmissa on muodostaa alueelle aluevaraus liikekeskukselle. Alueella ei siten ole eikä sinne ole tulossa sellaista keskusta, joka perustelisi keskustatoimintojen aluevarauksen. Voimassa oleva kaavatilanne ei ole riittävä peruste keskustatoimintojen aluevaraukselle eikä korvaa tarvittavia selvityksiä.

Aluevarauksen C 4019 mahdollistama kaupallinen keskus sijoittuu irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta, joten se hajauttaa nykyistä yhdyskunta- ja palvelurakennetta. Selvitysten perusteella varaus vaarantaa Sipoon nykyisten keskusten kehittymisen ja palvelujen saatavuuden muualla Etelä-Sipoossa. Koska varaus sijoittuu irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta ja sen ympäriltä puuttuu tukiasutus, asiointi keskuksessa perustuisi yksityisautoiluun. Tämä lisäisi liikennetarvetta ja liikenteestä ympäristölle aiheutuvia haittoja.

Olennaista on, että maakuntakaavassa ei rajata keskustatoimintojen aluevarausten mahdollisia toteuttamistapoja, joten aluevaraus mahdollistaisi myös pääasiassa päivittäistavaran kauppaan keskittyvän kaupallisen keskuksen toteuttamisen. Voimassa oleva asemakaava ei salli vähittäiskaupan suuryksikön sijoittamista alueelle, joten sen toteuttamisen vaikutukset eroavat varauksen C 4019 mahdollistaman kaupallisen keskuksen toteuttamisen vaikutuksista.

Maakuntakaavassa ei ole aluevarauksen C 4019 osalta kiinnitetty erityisesti huomiota maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen eikä ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen järjestelyihin. Kaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin 1, 3 ja 6 kohdissa asetettuja sisältövaatimuksia siltä osin kuin se mahdollistaa kaupallisen keskuksen sijoittumisen Itäsalmeen.

Östersundomin kulttuurimaisema on valtakunnallisessa inventoinnissa luokiteltu valtakunnallisesti merkittäväksi kulttuurihistorialliseksi ympäristöksi. Kohteen kuvauksen mukaan "vanhan Porvoon tien molemmin puolin levittäytyy Östersundomin kulttuurimaisema, jonka osina ovat Östersundomin kartanoalue ja peltoaukea sekä merenrannassa sijaitseva Villa Björkudden". Aluevaraus C 4019 sijoittuu tähän valtakunnallisesti merkittävään kulttuurihistorialliseen ympäristöön.

Aluevarauksen C 4019 mahdollistaman kaupallisen keskuksen kaltainen tehokas ja suurimittakaavainen rakentaminen ei sovellu arvokkaaseen kulttuuriympäristöön eikä maakuntakaava turvaa alueen arvon huomioon ottamista myöskään yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Maakuntakaava ei ohjaa riittävästi yksityiskohtaisempaa suunnittelua, kun siinä ei ole annettu määräyksiä maiseman ja kulttuuriperinnön arvojen huomioon ottamisesta. Maakuntakaavaa laadittaessa ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota maiseman ja kulttuuriperinnön vaalimiseen.

Keskustatoimintojen aluevaraus on laajempi kuin voimassa olevan seutukaavan aluevaraus. Asemakaava on toteutumaton eikä siitä aikanaan ole pyydetty Museoviraston lausuntoa. Asemakaava ei muutoinkaan ohjaa maakuntakaavan laatimista.

Natura 2000 -kohteeseen kuuluvan Kapellvikenin vallitseva luontotyyppi on vaihettumis- ja rantasuot. Muita luontotyyppejä ovat boreaaliset lehdot, laajat matalat lahdet sekä alavat niitetyt niityt. Lisäksi alue on useiden lintudirektiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristö. Maakuntakaavassa osoitettu tehokas rakentaminen saattaa aiheuttaa muutoksia Kapellvikenin vesitaloudessa ja ravinnetasapainossa. Myös meluvaikutus voi ulottua lahdelle. Kaavaa laadittaessa olisi tullut selvittää, ylittyykö luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa säädetty arviointikynnys. Kaava-asiakirjoissa ei kuitenkaan ole aineistoa, jonka perusteella olisi voitu todeta, ettei arviointi ole tarpeen.

Kilpilahden eritasoliittymävaraus

Maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen järjestelyihin. Maakuntakaavan tulee myös tältä osin perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Valtatie 7 on valtakunnallisesti merkittävä liikenneväylä, jonka liikenteen välityskyky on erityisen tärkeä Suomen taloudelle kasvavan tavarankuljetus- ja henkilöliikenteen takia. Liikenteen välityskykyä rasittavan uuden liittymän osoittaminen edellyttää riittäviä selvityksiä liittymän liikenteellisestä tarpeellisuudesta ja vaikutuksista. Liikenne- ja viestintäministeriön lausunnossa Kilpilahden varatieyhteydestä ja eritasoliittymästä esitetyn perusteella ministeriö katsoo, ettei eritasoliittymävaraus perustu riittäviin selvityksiin sen tarpeesta ja vaikutuksista.

Sibbo naturskyddare - Sipoon luonnonsuojelijat rf ja Leena Liipola ovat antaneet selitykset. Louise Forsströmille ja hänen asiakumppaneilleen on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Itä-Uudenmaan liiton maakuntahallitus on vastaselityksessään muun muassa lausunut, että maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen. Sipoon kunnan kannalta on tarkoituksenmukaisinta kehittää kuntaa tarjoamaan runsaasti sekä työpaikkoja että palveluita. Lisäksi Itäsalmen keskustatoimintojen alue eheyttää pääasiassa haja-asutuksesta muodostuvaa Sipoota. Aluevaraus ei ole tarpeeton, vaan mahdollistaa Sipoon tavoitteen kehittää Itäsalmea kunnan alakeskuksena, jossa tarjotaan asukkaille lähipalveluja ja joka parantaa kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä. Asiointimatkat erikoistavaran kaupan keskuksiin lyhenevät ja liikennehaitat vähenevät.

Kulttuuriympäristöjen suojeleminen turvataan lausuntokierroksilla yksityiskohtaisen kaavoituksen yhteydessä. Museovirastokaan ei ole vastustanut kaavan vahvistamista. Korkeimman hallinto-oikeuden tulisi suorittaa katselmus alueella kulttuurihistoriallisesti tärkeäksi katsottavan alueen rajojen määräämiseksi.

Aluevaraus C 4019 sijaitsee noin viidensadan metrin etäisyydellä Kapellvikenin Natura-alueen rajasta. Tämä etäisyys on niin suuri, ettei kaavan toteuttaminen todennäköisesti aiheuta merkittävää haittaa alueen eläimistölle. Ympäristöministeriö on itse vahvistaessaan seutukaavan vuonna 2000 todennut, ettei seutukaavassa osoitettu maankäyttö todennäköisesti merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi kohde on ehdotettu sisällytettäväksi Natura 2000 -verkostoehdotukseen. Viranomaisneuvotteluissa ei ole tullut esille Natura-arvioinnin tarpeellisuus. Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettujen selvitysten vaatiminen tässä tapauksessa maakuntakaavoituksen yhteydessä onkin perusteetonta. On riittävää tehdä arviot tarpeen mukaan alemmanasteisessa kaavoituksessa.

Kilpilahden öljynjalostamolle maantien 1534 kautta tultaessa pelastustoimet eivät ehtisi käynnistyä sisäasiainministeriön ohjeen mukaisessa ajassa hälytyksestä, sillä matka-aika olisi 10-15 minuuttia pidempi kuin lainvoimaisessa seutukaavassa osoitettua suorempaa varayhteyttä pitkin. Varatieyhteyden järjestäminen tien 1534 kautta ei yksinään toteutettuna ratkaise Kilpilahden teollisuusalueen liikenne- ja maankäyttöongelmia. Kiireellisintä on varautuminen sellaisiin kriisitilanteisiin, joissa maantie 148 ei ole esimerkiksi tuulen suunnan tai liikenneonnettomuuden vuoksi käytettävissä. Liikenne- ja viestintäministeriön lausunto on vanhentunut eikä perustu riittävään asiantuntemukseen. Väite, ettei eritasoliittymälle ole liikenteellisiä perusteluja, on täysin perusteeton.

Sipoon kunnanhallitus on vastaselityksessään muun ohella lausunut, että voimassa olevaa asemakaavaa laadittaessa on selvitetty rakentamisen mittakaavan, kulttuurimaiseman ja kuntarakenteen näkökohdat. Käynnissä olevassa asemakaavan muutostyössä on laadittu yhteensä 20 selvitystä, joita on voitu käyttää hyväksi myös maakuntakaavan toteuttamisen vaikutuksia arvioitaessa. Selvitykset ovat kattavat ja riittävät. Vahvistamattajättämispäätös aiheuttaa kunnan elinkeinoelämän kehitykselle ja kunnalle maanomistajana kohtuutonta haittaa.

Noin 10 kilometrin säteellä Itäsalmesta asuu 189 000 asukasta. Kun lähimmät erikoistavarakaupan keskittymät ovat Petikossa ja Pakkalassa, asiointietäisyydet lyhenisivät ja liikenteestä aiheutuvat haitat vähenisivät.

Tärkein muutos voimassa olevan asemakaavan mukaiseen tilanteeseen olisi, että maakuntakaava sallisi myös päivittäistavaran myyntiin käytettävän tilan rakentamisen alueelle. Nykyiset pääkaupunkiseudulla toimivat kaupalliset keskukset perustuvat liiketoimintansa osalta suureen kaupalliseen yksikköön, joka voi tarjota asiakkailleen monipuolisen valikoiman kilpailukykyiseen hintaan. Söderkullassa on parhaillaan suunnitteilla päivittäistavarakaupan tilojen kasvattaminen nelinkertaisiksi. Nikkilään on myönnetty 17.10.2002 rakennuslupa noin 2 000 kerrosalaneliömetrin suuruisen päivittäistavarakaupan rakentamiseen. Palvelujen alueellinen saatavuus ei siten ole heikkenemässä.

Maisemallisten arvojen ja kulttuuriperinnön turvaamisen osalta on kiinnitettävä huomiota Museoviraston lausuntoon ja siihen, että alueella on jo voimassa runsaan rakentamisen salliva asemakaava.

Uudenmaan ympäristökeskus on antanut 15.7.2002 lausuntonsa asemakaavan muutosehdotuksen pohjaksi laaditusta Natura-arviosta. Lausunnossa on todettu, että Itäsalmen asemakaavan toteuttamisen aiheuttamia merkittäviä heikentäviä vaikutuksia lintujen pesintään sekä muutonaikaiseen levähtämiseen ja ruokailuun voidaan lieventää rakentamista koskevilla kaavamääräyksillä, jotka kieltävät melua ja tärinää aiheuttavien paalutus- ja murskaustöiden tekemisen 1.4.-30.9. välisenä aikana. Liikekeskuksen toiminnan aikaisia haittoja voidaan lieventää asettamalla Porvoontielle Itäsalmen kohdalle ajonopeudeksi 50 kilometriä tunnissa ja ohjaamalla tavaraliikenne moottoritien kautta ja päivällä tapahtuvaksi. Ympäristökeskus katsoi, että mainituilla toimenpiteillä kaavanmuutoksen aiheuttamat vaikutukset ovat heikentäviä, mutta eivät merkittävästi heikentäviä.

Leena Liipola on vielä toimittanut lisäkirjoituksen.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

4.1. Tutkimatta jäävä valitus

Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian Bostads Ab Villaennan ja sen asiakumppanien valituksen osalta. Yhtiöt eivät ole valittaneet maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle, joka on edellä mainittuja kahta aluevarausta lukuun ottamatta vahvistanut kyseisen maakuntakaavan. Ministeriö ei siten ole antanut ratkaisua yhtiöiden valitukseen, eivätkä ne sen vuoksi saa valittaa ministeriön päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 3 ja 5 momentin, kuntalain 90 ja 100 §:n sekä hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin ja 11 §:n sekä 51 §:n 2 momentin jättää yhtiöiden valituksen tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Itä-Uudenmaan maakuntahallituksen ja Sipoon kunnanhallituksen valituksista.

4.2. Katselmuspyyntö

Katselmuksen toimittaminen ei asiakirjoista saatava selvitys huomioon ottaen ole Östersundomin kulttuuriympäristön rajojen selvittämiseksi tarpeen. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus, ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 41 §:n, hylkää Itä-Uudenmaan liiton vastaselityksessään esittämän sitä koskevan pyynnön.

4.3. Pääasiaan sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain tavoitesäännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että siinä luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle sekä edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:n 1 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelun tavoitteena on vuorovaikutteiseen suunnitteluun ja riittävään vaikutusten arviointiin perustuen edistää:
1) turvallisen, terveellisen, viihtyisän, sosiaalisesti toimivan ja eri väestöryhmien, kuten lasten, vanhusten ja vammaisten, tarpeet tyydyttävän elin- ja toimintaympäristön luomista;
2) yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön taloudellisuutta;
3) rakennetun ympäristön kauneutta ja kulttuuriarvojen vaalimista;
4) luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilymistä;
5) ympäristönsuojelua ja ympäristöhaittojen ehkäisemistä;
6) luonnonvarojen säästeliästä käyttöä;
7) yhdyskuntien toimivuutta ja hyvää rakentamista;
8) yhdyskuntarakentamisen taloudellisuutta;
9) elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä;
10) palvelujen saatavuutta; sekä
11) liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen toimintaedellytyksiä.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä mainittuja tavoitteita toteuttavista kaavojen sisältövaatimuksista säädetään kunkin kaavamuodon osalta jäljempänä laissa.

Vaikutusten selvittämistä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:
1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;
2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;
3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;
4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;
5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maakuntakaavaa koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 3 momentin mukaan maakuntakaava sisältää yleispiirteisen suunnitelman alueiden käytöstä maakunnassa tai sen osa-alueella.

Lain 25 §:n 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.

Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä lain 24 §:n 2 momentissa säädetään. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Kaava on mahdollisuuksien mukaan yhteen sovitettava maakuntakaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoituksen kanssa.

Pykälän 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota:
1) maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen;
2) alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen;
3) ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin;
4) vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön;
5) maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin;
6) maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen; sekä
7) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.

Pykälän 5 momentin mukaan edellä mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 29 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan maakuntakaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 10 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavan selostuksessa esitetään:
1) selvitys alueen oloista, ympäristöominaisuuksista ja niissä tapahtuneista muutoksista sekä muut kaavan vaikutusten selvittämisen ja arvioimisen kannalta keskeiset tiedot kaavoitettavasta alueesta;
2) suunnittelun lähtökohdat, tavoitteet ja esillä olleet vaihtoehdot;
3) yhteenveto kaavan vaikutusten arvioimiseksi suoritetuista selvityksistä;
4) kaavan vaikutukset alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, luontoon, maisemaan, liikenteen ja teknisen huollon järjestämiseen, talouteen, terveyteen, sosiaalisiin oloihin ja kulttuuriin sekä muut kaavan merkittävät vaikutukset;
5) selvitys kaavan suhteesta valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin, maakuntasuunnitelmaan ja alueellisiin kehittämisohjelmiin, voimassa olevaan maakuntakaavaan ja kaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoitukseen sekä kuntien suunnitteluun;
6) suunnittelun vaiheet osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyineen sekä yhteenveto kaavoituksen eri vaiheissa esitetyistä mielipiteistä;
7) valitun kaavaratkaisun keskeinen sisältö ja perusteet sekä selvitys siitä, miten vaikutusselvitysten tulokset ja eri mielipiteet on otettu huomioon;
8) kaavan toteutuksen ajoitus ja seuranta;
9) tarpeen mukaan kaavan toteutusta ohjaavia suunnitelmia.

Luetellut seikat on 2 momentin mukaan kaavaselostuksessa esitettävä sillä tavalla ja siinä laajuudessa kuin kaavan tarkoitus edellyttää ja niin, että luodaan edellytykset vuorovaikutuksen toteutumiselle kaavan valmistelussa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 30 §:n mukaan maakuntakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan maakuntakaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa (maakuntakaavamääräykset). Jos jotakin aluetta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, maakuntakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Lain 31 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavan hyväksyy maakunnan liiton ylin päättävä toimielin. Hyväksytty maakuntakaava saatetaan asianomaisen ministeriön vahvistettavaksi. Asianomaisen ministeriön tulee pykälän 2 momentin mukaan hankkia maakuntakaavasta niiden muiden ministeriöiden lausunnot, joita asia koskee. Asianomaisen ministeriön on 3 momentin mukaan jätettävä kaava kokonaan tai osittain vahvistamatta, jollei kaava täytä sille 28 §:ssä asetettuja sisältövaatimuksia tai jos päätös muutoin on lainvastainen. Muussa tapauksessa päätös on vahvistettava. Jos ministeriöiden kannat oleellisilta osin ovat eriävät, asianomaisen ministeriön on 4 momentin mukaan siirrettävä asia valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistavaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista. Maakuntakaava ei 3 momentin mukaan ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Vähittäiskaupan suuryksikköjä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten.

Maankäyttö- ja rakennuslain 114 §:n 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan laissa yli 2000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää. Tämä ei 2 momentin mukaan kuitenkaan koske paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa.

Muut säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on, jollei hankkeeseen ole sovellettava ympäristövaikutusten arvioinnista, oikeastaan arviointimenettelystä, annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä, asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on 2 momentin mukaan katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto alueelliselta ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

4.4. Hallituksen esitys 101/1998 vp

Rakennuslainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen n:o 101/1998 vp (kohta 2.3. Nykytilan arviointi) mukaan "kaupan rakennemuutos on alkanut 1970-luvulla ja jatkunut sen jälkeen voimakkaana. Nykyisin kaupan suuryksiköiden määrä asukasta kohti laskettuna on Suomessa lähellä eurooppalaista kärkeä. Muutos on ollut erityisen nopeaa viimeisen kymmenen vuoden aikana. Hypermarkettien määrä on kaksinkertaistunut tänä aikana. Päivittäistavaramyymälöiden lukumäärä on samalla nopeasti vähentynyt. Kaupan piirissä tehdyn arvion mukaan päivittäistavaramyymälät vähenevät 4 000:een vuoteen 2000 mennessä, kun niitä nyt on noin 5 000 ja vuonna 1985 oli vielä 7 500.

Myymäläverkon harveneminen jättää monet asuinalueet ilman kauppapalveluja, jolloin eri alueiden asukkaat samoin kuin eri väestöryhmät joutuvat keskenään eriarvoiseen asemaan. Erityisesti tämä koskee autottomia talouksia ja vanhuksia. Vaikka suuryksiköihin liittyy eräitä etuja, kuten edulliset hinnat, ne voivat taajamien reunamille tai ulkopuolelle sijoittuessaan aiheuttaa huomattavia ongelmia, kun keskustat taantuvat ja kaupassa käynti ilman autoa vaikeutuu."

Esityksen mukaan (kohta 3.1. Tavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi) alueiden käytön suunnittelulla tulee luoda edellytykset yhdyskuntarakenteelle, jossa palvelujen saatavuus ja saavutettavuus on riittävässä määrin turvattu. Yhdyskuntarakenteen ohjaamisessa tavoitellaan rakennetta, jossa liikennetarve vähenee ja jossa edistetään joukkoliikennettä. Kaavoituksen ohjausvaikutusta liikennesuunnitteluun parannetaan.

Esityksen mukaan (kohta 3.2. Keskeiset ehdotukset) varsinaiset kaavojen sisältövaatimukset määritellään eri kaavatasoilla siten, että niihin sisällytetään yleisistä tavoitteista kullakin kaavatasolla juuri niille ominaiset ja ratkaistavaksi tarkoitetut asiat.

"Maakuntatasolla kiinnitetään erityistä huomiota tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen. Muita esille nostettuja asioita ovat maiseman ja muiden luonnonarvojen sekä kulttuuriperinnön vaalimiseen ja ekologiseen kestävyyteen liittyvät kysymykset. Virkistykseen soveltuvia alueita tulee varata riittävästi. Myös maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin, ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin sekä vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön kiinnitetään huomiota."

Perusteluissa korostettiin kaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjauksen kehittämistä kestävän yhdyskuntakehityksen ja palvelujen saatavuuden turvaamiseksi. Kaavojen sisältövaatimuksissa korostetaan eri tasoilla palvelujen saatavuuteen ja yhdyskuntarakenteeseen liittyviä kysymyksiä. Vähittäiskaupan suuryksikön rakennusluvan edellytyksenä maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolella on, että alue on varattu asemakaavassa erityisesti tätä toimintaa varten. Tämä ei kuitenkaan koske paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa, kuten esimerkiksi huonekaluhalleja ja autokauppoja.

4.5. Valitusten kohteina olevat aluevaraukset ja niitä koskevat selvitykset

Itäsalmen keskustatoimintojen aluevaraus C 4019

Sipoon Itäsalmen (Östersundomin) keskustatoimintojen aluevaraus C 4019 on merkitty kaavakartalle Porvoon moottoritien ja maantien n:o 170 risteyksen lounaispuolelle. Varaus on kaavakartalta mitaten kooltaan noin 300 x 550 metriä.

Kaavaselostuksessa varausta perustellaan alueella voimassa olevilla maankäytön suunnitelmilla ja Itäsalmen vahvistumassa olevalla asemalla Etelä-Sipoon toisena aluekeskuksena. Östersundomin todetaan sijaitsevan keskeisesti E 18 -moottoritieyhteyden kehityskäytävällä.

Varauksen rajauksesta todetaan kaavaselostuksessa: "Maakuntakaavassa osoitettu keskustatoimintojen aluevaraus on vuonna 1995 vahvistettua asemakaava-aluetta pienempi jo maisemallisista syistä siinä tarkoituksessa, että kulttuurihistoriallisesti merkittävään ympäristöön ja enimmäkseen avomaisemaan vaikeasti sijoitettava rakentaminen tukeutuisi, mahdollisuuksien mukaan, eritasoliittymään ja moottoritiehen ja etääntyisi maantien 170 eteläpuolella olevasta Natura-alueisiin kuuluvasta Östersundomin lintuvedestä (jolla saattaa linnuston kannalta olla merkitystä myös tien pohjoispuolella)."

Maakuntakaavan selostuksessa on keskeisinä lähteinä ja selvityksinä, joihin aluevaraukset perustuvat, mainittu muun muassa valtioneuvoston 20.8.1998 hyväksymä Suomen ehdotus Natura 2000 -verkostoksi sekä Itäsalmen kauppakeskuksen asemakaavan muuttamiseen liittyvä vaikutusten arviointi 2.11.2000, Tuomas Santasalo Ky & LT-konsultit Oy; Sipoo, Itäsalmi, Selvitys idealuonnoksen sisällöstä, Oy Alfred A. Palmberg/Arkkit.tsto Innovarch Oy 6.11.2000; ja Sipoon kunta, Itäsalmen liikekeskus, Asemakaavamuutos, Lähtökohdat ja valmisteluaineisto, Suunnittelukeskus Oy 6.11.2000 ja samalta päivämäärältä myös osallistumis- ja arviointisuunnitelma.

Kaavaselostuksen mukaan Sipoon Östersundomin, Helsinki-Porvoo moottoritien/Landbon eritasoliittymän ja maantien 170 välisen alueen vuonna 1995 vahvistettua rakennuskaavaa on tarkoitus muuttaa. Vireillä on kauppakeskushanke, joka sijoittuisi mainitulle alueelle. Liitteessä 4.4 (kohdassa 10/Sipoon lausunto) on tiivistelmä vaikutuksista (selvityksestä Itäsalmen kauppakeskuksen asemakaavan muuttamiseen liittyvä vaikutusten arviointi 2.11.2000, Tuomas Santasalo Ky & LT-konsultit Oy).

Itäsalmen alueelle on osoitettu useita pienehköjä taajamatoimintojen varauksia (A 4005-3010) muutoksia ja täydennyksiä vuosien 1979, 1984 ja 1994 seutukaavoihin käsittävässä, 14.11.2000 vahvistetussa seutukaavassa. Maakuntakaavalla osa taajamatoimintojen alueesta muutettaisiin keskustatoimintojen alueeksi.

Kaavaselostuksen mukaan keskustatoimintojen alueen merkinnällä (C) on osoitettu keskustahakuisten palvelu-, hallinto- ja muiden toimintojen alueita niihin liittyvine liikennealueineen ja puistoineen. Alueille sijoittuu Itäsalmen keskustatoimintojen aluetta lukuun ottamatta jo tällä hetkellä myös asumista. Maakuntakaavassa on osoitettu keskustatoimintojen aluevarauksia Sipoon Itäsalmeeen (C 4019), Sipoon Söderkullaan (C 4019-1, 4019-2 ja 4019-3), Sipoon Nikkilään (C 4019-4) sekä Porvoon keskustaan (C 4347, C 4348 ja C 4349). Muiden kuin Itäsalmen keskusta-alueen aluevarausten osalta ympäristöministeriö on vahvistanut kaavan.

Julkaisussa "Rakennettu kulttuuriympäristö. Valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt. Museovirasto rakennushistorian osaston julkaisuja 16. Helsinki 1993" on Östersundomin kulttuurimaisemasta seuraava kohdekuvaus:

"57. Östersundomin kulttuurimaisema

Vanhan Porvoon tien molemmin puolin levittäytyy Östersundomin kulttuurimaisema, jonka osina ovat Östersundomin kartanoalue ja peltoaukea sekä merenrannassa sijaitseva Villa Björkudden

– Östersundomin kartanon puinen, keskiosaltaan kaksikerroksinen päärakennus on vuodelta 1878 (Th. Decker). Rakennusta ympäröi vanha puisto. Entinen tilanhoitajan asuinrakennus on vuodelta 1842. Tiilestä muuratut viljamakasiini, viinapolttimo ja paja ovat samalta ajalta. Mansardikattoinen kivinavetta on vanhimmilta osin vuodelta 1785. Kartanon laajassa puutarhassa on kivipengerryksiä 1800-luvulta.

– Sakari Topeliuksen vanhuudenkoti Björkudden on rakennettu 1859 (W. Linsén).

– Östersundomin puinen kappeli on rakennettu 1754. Muodoltaan se on päistään viistetty pitkäkirkko, johon liittyy koillisessa sakaristo ja länsipäädyssä torniin päättyvä eteishuone. "

Kilpilahden eritasoliittymä

Maakuntakaavassa on osoitettu Porvoon moottoritielle eritasoliittymä Kilpilahteen (Sköldvik) johtavalle tielle. Varausta on perusteltu kaavaselostuksessa muun muassa seuraavasti:

"Sköldvikin varatieyhteyden ja siihen kuuluvan, maakunnan yksimielisesti kannattaman liittymän rakentaminen Sköldvikin teollisuus- ja satama-alueelta valtakunnalliseen tieverkkoon on turvallisuussyistä ja niiden haittojen vähentämiseksi, joita raskas, edestakainen liikenne Helsingin kaupungin läjitysalueelle (ET-2741-1, Sipoossa Porvoon rajalla) aiheuttaa, jo nyt välttämätöntä.

Sköldvikin varatieyhteys sisältyy vahvistettuun seutukaavaan, mutta siihen ei sisälly eritasoliittymää, jonka takia seutukaavaa on eritasoliittymän osalta täydennettävä. Liittymän avulla investoinnista saadaan täysi hyöty ja pienennetään liikenneruuhkia maantiellä 148 Porvoon moottoritien ja Sköldvikin välillä."

4.6. Ratkaisu valituksiin

Itäsalmen keskustatoimintojen aluevaraus C 4019

Alueella on asemakaavana voimassa 28.12.1995 vahvistettu rakennuskaava. Kaavassa alue on varattu pääasiassa liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (K-1); vähäinen osa alueesta on yleisten rakennusten korttelialuetta (YL). Rakennusoikeutta on yhteensä noin 100 000 kerrosalaneliömetriä. Rakennuskaavaa ei ole toteutettu, ja kaava-alue on pääosin avointa peltoa.

Maankäyttö- ja rakennuslain nojalla annetussa ympäristöministeriön asetuksessa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä (342/2000) tunnetaan maakuntakaavan osalta keskustatoimintojen aluevarausmerkinnän ohella keskustatoimintojen alueen kohdemerkintä (c) ja keskustatoimintojen alakeskuksen kohdemerkintä (ca). Lisäksi tunnetaan vähittäiskaupan suuryksikön kohdemerkintä (km).

Valituksenalaisessa kaavassa Sipoon Itäsalmeen on osoitettu keskustatoimintojen aluevaraus keskustatoimintojen aluevarausmerkinnällä C. Merkintään ei liity tarkentavia maakuntakaavamääräyksiä.

Maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Lain 58 §:n 3 momentissa kielletään sijoittamasta vähittäiskaupan suuryksikköä maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten.

Maakuntakaavassa käytetty keskustatoimintojen aluevarausmerkintä sallii huomattavan suuren vähittäiskaupan suuryksikön rakentamisen alueelle, jolla ei ole ennestään merkittävää taajamaa ja jolla kuitenkin on voimassa merkittävän liikerakentamisen salliva yksityiskohtainen kaava. Yksikkö tulisi irralleen nykyisestä yhdyskuntarakenteesta. Merkinnän sallimalla vähittäiskaupan suuryksiköllä olisi huomattavia ylikunnallisia ja seudullisia vaikutuksia aluerakenteeseen.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Sipoon kunnan tavoitteena ei ole luoda Itäsalmen alueelle sellaista keskusta-aluetta, jonka asukasmäärä olisi riittävä sinne sijoitettavien liikkeiden asiakaspohjaksi, vaan tarkoituksena on mahdollistaa vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen alueelle. Maankäyttö- ja rakennuslain vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittamista koskevan sääntelyn tarkoituksena on, ettei tällaisia yksiköitä sijoiteta keskustatoimintojen alueiden ulkopuolelle ilman asemakaavallista suunnittelua. Keskustatoimintojen aluevarausmerkintää ei voida maakuntakaavassa käyttää vain, jotta vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen tulisi sallituksi.

Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain edellä kohdassa 4.4. selostetut yhdyskuntarakenteeseen ja vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittamiseen liittyvät tavoitteet ja niiden toteuttamiseksi maankäyttö- ja rakennuslakiin sisällytetyt edellä kohdassa 4.3. selostetut säännökset sekä maakuntakaavan oikeusvaikutukset, maakuntakaavaa laadittaessa käytössä olleet selvitykset ja se, että Itäsalmen keskustatoimintojen aluevaraukseen (C 4019) ei liity täsmentäviä kaavamääräyksiä, maakuntakaavaa laadittaessa ei tältä osin ole riittävästi kiinnitetty huomiota maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin 1 kohdassa edellytetyin tavoin eikä ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen järjestelyihin saman momentin 3 kohdassa tarkoitetuin tavoin.

Kaavan tarkoituksena on ollut mahdollistaa vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen alueelle. Kaavan perustana ovat olleet Sipoon kunnan vireillä olevaa asemakaavan muutosta varten laatimat selvitykset, joissa on tarkasteltu vain kauppakeskittymän vaikutuksia alue- ja palvelurakenteeseen, palveluiden alueelliseen saatavuuteen, liikenneverkkoon, liikennemääriin ja asiakasvirtoihin, liikenteen toimivuuteen sekä maisemaan ja kulttuuriympäristöön. Maakuntakaavan pohjaksi ei ole laadittu keskustatoimintojen sijoittumista alueelle koskevia selvityksiä.

Itäsalmen keskustatoimintojen aluevaraus sijoittuu lisäksi samaan valtakunnallisesti merkittävään ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen peltomaisemaan Östersundomin kartanon kanssa. Kaavassa ei ole, ottaen huomioon varauksen väljyys ja kaavamääräysten puuttuminen, otettu riittävästi huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin 6 kohdan vaatimusta erityisen huomion kiinnittämisestä maiseman ja kulttuuriperinnön vaalimiseen.

Asiaa maakuntavaltuustossa käsiteltäessä käytettävissä olleiden asiakirjojen pohjalta ei liioin ole ollut mahdollista ratkaista, onko aluevarauksen C 4019 mahdollistaman rakentamisen vaikutukset Natura 2000 -verkostoehdotuksen kohteeseen FI0100065 Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet ollut arvioitava luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla.

Kilpilahden eritasoliittymä

Kilpilahden eritasoliittymän varaus sisältyi Itä-Uudenmaan seutukaavaliiton liittovaltuuston 12.10.1994 hyväksymään seutukaavaan. Ympäristöministeriö jätti 17.4.1997 antamallaan päätöksellä liittovaltuuston päätöksen tältä osin vahvistamatta, koska alistettua seutukaavaa laadittaessa ei ole riittävästi selvitetty aluevarauksen tarvetta ja vaikutuksia. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi 13.7.1998 antamallaan päätöksellä taltio n:o 1310 liittohallituksen valituksen ministeriön päätöksestä.

Nyt vahvistettavaksi alistetussa kaavassa liittymän tarvetta ja vaikutuksia ei ole vieläkään selvitetty. Tähän nähden Kilpilahden eritasoliittymä ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9§:ssä edellytettyihin selvityksiin.

Lopputulos

Koska maakuntavaltuuston päätös on ollut valituksenalaiselta osalta lainvastainen, ympäristöministeriön on tullut jättää maakuntakaava aluevarauksen C 4019 ja Kilpilahden eritasoliittymän osalta maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentin nojalla vahvistamatta. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä muuttaa ministeriön päätöksen lopputulosta, joka siis jää pysyväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Marita Liljeström, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Niilo Jääskinen. Asian esittelijä Hannu Ranta.