KHO:2003:64

Asianosaisen kuuleminen - Asian vireilläolosta tiedottaminen - Julkipano - Salassa pidettävät asiakirjat - Ympäristölupa - Polttoainevarasto - Varmuusvarasto

Huoltovarmuuskeskus oli hakenut ympäristölupaa alueella entuudestaan olevan varmuusvaraston toiminnalle. Voimassa olevan rakennuskaavan mukaan varasto sijaitsi valtion polttonesteiden varmuusvarastoalueella. Lupakäsittelyyn liittyvistä menettelytavoista ei ympäristönsuojeluasetuksen 4 §:n 2 momentissa eikä muuallakaan samassa asetuksessa ollut ympäristönsuojelulain 2 §:n 3 momentin nojalla säädetty ympäristönsuojelulain normaaleista lupakäsittelyyn liittyvistä menettelytavoista poikkeavalla tavalla. Ympäristökeskus ei voinut lupa-asiaa käsitellessään kokonaan sivuuttaa muun ohella ympäristönsuojelulain 38 §:ään ja ympäristönsuojeluasetuksen 16 §:ään sisältyviä vireillä olevasta lupahakemuksesta tiedottamista koskevia säännöksiä eikä myöskään säännöksiä, jotka velvoittavat antamaan lupapäätöksen julkipanon jälkeen (ympäristönsuojelulain 53 §) ja tiedottamaan lupapäätöksestä (ympäristönsuojelulain 54 §).

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä ei ratkaistu kysymystä siitä, mitkä lupahakemusasiakirjoihin sisältyvät asiakirjat tai niiden osat olivat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain ja ympäristönsuojelulain 109 §:n nojalla salassa pidettäviä. Ympäristökeskuksen oli asiaa uudelleen käsitellessään asiakirjakohtaisesti harkittava, oliko ja miltä osin asiakirjaan sisältyviä hanketta koskevia tietoja mahdollista ilmoittaa lupahakemusta koskevassa kuulutuksessa ja asiassa annettavassa päätöksessä. Tällöin oli kiinnitettävä huomiota erityisesti ympäristönsuojelulain 109 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan toiminnan päästö- ja tarkkailutiedot sekä ympäristön laatutiedot eivät ole salassapidettäviä.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 § 1 mom., 3, 10 ja 11 §, 22 §, 23 §, 24 § 1 mom. 8 ja 10 kohta ja 25 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan lääninhallitus oli 29.8.1994 antamallaan päätöksellä myöntänyt Neste Yrityspalvelu Oy:lle ympäristölupamenettelylain (735/1991) mukaisen ympäristöluvan Inkoon kunnassa harjoitettavaa palavien nesteiden varmuusvarastointia varten. Tämän luvan mukainen säiliökapasiteetti muodostui kahdesta erillisestä kalliovarastosta, joista toisessa varastoitiin moottoribensiiniä ja toisessa dieselöljyä.

Uudenmaan ympäristökeskus, sen jälkeen kun asiassa oli toimitettu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa säädetty arviointimenettely ja hankittu Inkoon kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen lausunto, on 22.12.2000 antamallaan päätöksellä siitä ilmenevin ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevin lupamääräyksin myöntänyt Huoltovarmuuskeskukselle ympäristönsuojelulain 28 §:ssä tarkoitetun ympäristöluvan Inkoon varmuusvaraston toiminnalle. Lupa on koskenut myös Inkoon varaston pilaantuneen maa-alueen kunnostamista ja kompostointia. Alueella voimassa olevassa rakennuskaavassa laitosalue on varustettu merkinnällä E-1 "Valtion polttonesteiden varmuusvarastoalue. Alueelle saa rakentaa alueen toiminnan kannalta välttämättömiä rakennuksia, rakenteita ja laitteita. Alueen on oltava suljettu ja vartioitu." Ympäristölupaa koskeva päätös on voimassa toistaiseksi. Toiminnanharjoittaja on määrätty tekemään lupamääräysten tarkistamista koskeva hakemus 15.10.2007 mennessä. Ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla lupapäätöksessä on määrätty, että siihenastista varastointitoimintaa voitiin jatkaa, mutta lupapäätöksen mukaista laajennettua toimintaa ei saanut aloittaa ennen kuin lupapäätös saa lainvoiman.

Lupapäätöksessä on todettu, että hakemus on käsitelty salaisena. Näin ollen hakemuksen johdosta asianosaisille ja muille ei ole varattu tilaisuutta ympäristönsuojelulain 37 §:n mukaisesti muistutusten ja mielipiteiden esittämiseen. Lupahakemuksesta ei myöskään ole tiedotettu ympäristönsuojelulain 38 §:ssä säädetyin tavoin. Päätöksessä on myös todettu, että se on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan ja 25 §:n nojalla kokonaisuudessaan salainen asiakirja.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Inkoon kunnan ympäristölautakunta on tehnyt valituksen Uudenmaan ympäristökeskuksen päätöksestä. Lautakunta on valituksessaan lausunut muun ohella, että alueen väestölle tulisi tiedottaa suuronnettomuusriskistä ja antaa väestölle myös mahdollisuus vaikuttaa lupapäätökseen. Lautakunta on esittänyt tämän vaatimuksen, koska asianosaiset itse eivät voi sitä tehdä. Asian määrääminen salaiseksi siltä osin kuin se koskee muutettua toimintaa rajoittaa kyseenalaisella tavalla perustuslaillisia oikeuksia. Uusi toiminta ei ole luonteeltaan varmuusvarasto vaan tavallinen kaupallinen varastoalue, ja toiminta tulee käytännössä olemaan yleisesti tunnettua. Siksi on kohtuutonta rajoittaa väestön perustuslaillisia oikeuksia sillä tavalla kuin päätöksen mukaan nyt on tapahtunut. Myös tällä perusteella ympäristökeskuksen päätös on kumottava.

Huoltovarmuuskeskus on antanut vastineen valituksesta.

Uudenmaan ympäristökeskus on antanut lausunnon.

Inkoon kunnan ympäristölautakunta on vastannut Huoltovarmuuskeskuksen vastineeseen ja ympäristökeskuksen lausuntoon.

Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt ympäristölautakunnan valituksen. Hallinto-oikeus on, sikäli kuin nyt on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

"Varmuusvarastolla on maanpuolustusta palvelevia rakenteita ja laitteita, joilla on merkitystä poikkeusoloihin varautumisen ja maanpuolustuksen kannalta, eikä ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vahingoita tai vaaranna maanpuolustuksen etua. Kun asian asiakirjat on määrätty salassa pidettäväksi, ympäristönsuojelulain 37 §:ssä tarkoitettua kuulemista ei ole voitu panna toimeen."

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Inkoon kunnan ympäristölautakunta on valituksessaan uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä, myös siltä osin kuin asia koski lupamenettelyn julkisuutta, ja vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Siinä tapauksessa, ettei korkein hallinto-oikeus hyväksy valitusta, lautakunta on pyytänyt ohjeita siitä, kuinka lautakunta voi saattaa asianomaisessa Euroopan yhteisöjen toimielimessä käsiteltäväksi kysymyksen siitä, onko Suomi implementoinut asianmukaisesti bensiinin varastoinnista ja sen jakelusta varastoalueilta huoltoasemille aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden (VOC) päästöjen torjunnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin n:o 94/63/EY.

Ympäristölautakunta on lausunut muun ohella, että ympäristökeskuksen lupapäätöksessä on riittämättömästi ja puutteellisesti määrätty bensiinihöyryjen talteenotosta. Alueen asukkaille on voitava tiedottaa palavien nesteiden varastoinnin muodostamasta suuronnettomuusriskistä ja antaa heille myös mahdollisuus vaikuttaa lupapäätökseen. Valmistuttuaan kysymyksessä oleva kaupallinen varasto tulee olemaan yleisesti tunnettu koko Etelä-Suomessa, ja se näkyy matkustajalentokoneesta. Ainakin hankkeen naapureilla, jotka tuntevat nykyisen varmuusvarastotoiminnan, on perustuslain nojalla oikeus myös sen olennaista laajentamista koskevaan etukäteisinformaatioon. Heidän erikseen tapahtuva kuulemisensa ei voi vaarantaa maanpuolustuksen etua siten, että kuuleminen olisi perusteltua jättää toimittamatta sillä perusteella, että kysymyksessä on salassa pidettävä asia.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Huoltovarmuuskeskus selityksessään ja Uudenmaan ympäristökeskus lausunnossaan ovat esittäneet valituksen hylkäämistä.

Inkoon kunnan ympäristölautakunta on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmat vaatimuksensa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeuden ja Uudenmaan ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut:

Ympäristönsuojelulain 2 §:n 3 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää poikkeuksia mainitun lain soveltamisesta, jos se on tarpeen valtakunnan turvallisuuden, huoltovarmuuden tai puolustusvoimien toiminnan erityisluonteen vuoksi.

Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi n:o 84/1999 vp on edellä mainitussa säännöksessä viitatun puolustusvoimien toiminnan erityisluonteen osalta todettu muun ohella, että "puolustusvoimien erityiset tarpeet pyritään ottamaan huomioon valtioneuvoston asetuksissa. Tällaisia seikkoja voisivat olla puolustusvoimien toimintojen lupien käsittelyyn liittyvät menettelytavat ja eräiden toimintojen luvanvaraisuus. Sen sijaan puolustusvoimien tavanomaista toimintaa, kuten varuskunta-alueiden jätevesipäästöjä, energiantuotantolaitoksia sekä ampumaratoja, säänneltäisiin vastaavasti kuin siviilitoimintoja."

Ympäristönsuojeluasetuksen 4 §:n 2 momentissa on ympäristönsuojelulain 2 §:n 3 momentin nojalla säädetty, että ympäristölupaa ei tarvita puolustusvoimien tilapäisiin lentopaikkoihin, satamiin, varastoihin, polttoaineen jakelupaikkoihin, ampumaratoihin eikä vastaaviin toimintoihin. Nyt kysymyksessä oleva hanke ei kuitenkaan ole laadultaan sellainen, jota asetuksen 4 §:n 2 momentissa tarkoitetaan, vaan Huoltovarmuuskeskus on velvollinen hakemaan hankettaan varten ympäristöluvan, kuten se on tehnytkin.

Huoltovarmuuskeskuksen ympäristölupahakemuksen lupakäsittelyyn liittyvistä menettelytavoista ei ympäristönsuojeluasetuksen 4 §:n 2 momentissa eikä muuallakaan samassa asetuksessa ole säädetty ympäristönsuojelulain normaaleista lupakäsittelyyn liittyvistä menettelytavoista poikkeavalla tavalla. Ympäristökeskus ei ole voinut lupa-asiaa käsitellessään kokonaan sivuuttaa muun ohella ympäristönsuojelulain 38 §:ään ja ympäristönsuojeluasetuksen 16 §:ään sisältyviä vireillä olevasta lupahakemuksesta tiedottamista koskevia säännöksiä eikä myöskään säännöksiä, jotka velvoittavat antamaan lupapäätöksen julkipanon jälkeen (ympäristönsuojelulain 53 §) ja tiedottamaan lupapäätöksestä (ympäristönsuojelulain 54 §). Tämän vuoksi Vaasan hallinto-oikeuden ja Uudenmaan ympäristökeskuksen päätökset on kumottava ja asia palautettava ympäristökeskukselle uudelleen laillisesti käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi.

Asiaa uudelleen käsitellessään ympäristökeskuksen tulee edellä selostettujen säännösten lisäksi ottaa huomioon viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 1 §:n 1 momentti, 3, 10 ja 11 §, 22 §, 23 §, 24 §:n 1 momentin 8 ja 10 kohta ja 25 § sekä ympäristönsuojelulain 109 §. Tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä ei ratkaista kysymystä siitä, mitkä lupahakemusasiakirjoihin sisältyvät asiakirjat tai niiden osat ovat salassa pidettäviä. Ympäristökeskuksen on asiaa uudelleen käsitellessään asiakirjakohtaisesti harkittava, onko ja miltä osin asiakirjaan sisältyviä hanketta koskevia tietoja mahdollista ilmoittaa lupahakemusta koskevassa kuulutuksessa ja asiassa annettavassa päätöksessä. Tällöin on kiinnitettävä huomiota erityisesti ympäristönsuojelulain 109 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan toiminnan päästö- ja tarkkailutiedot sekä ympäristön laatutiedot eivät ole salassapidettäviä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pirkko Ignatius, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori ja Kari Kuusiniemi sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Vakkilainen ja Juha Kämäri. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.