KHO:2004:43

Ympäristölupa - Kaivostoiminta - Jäte - Kaivostoiminnan jäännöstuote - Sivukivi - Rikastushiekka - Kaatopaikka - Kaivoslaki - Ympäristönsuojelu - Ennakkoratkaisu

Alueellinen ympäristökeskus oli myöntänyt yhtiölle muun muassa jätelain mukaisen jäteluvan sisältävän ympäristölupamenettelylain mukaisen ympäristöluvan kaivostoimintaan, joka käsitti malmin louhintaa ja metallin rikastamista louheesta. Toiminnan seurauksena syntyi muun muassa sivukiveä ja rikastushiekkaa. Ympäristökeskus oli lupapäätöksessään pitänyt sivukiveä ja rikastushiekkaa, joita yhtiö oli ilmoittanut tulevansa käyttämään kaivoksensa rakenteiden tukemiseen ja kaivoksen täyttämiseen ja jotka yhtiön käsityksen mukaan kaivoslain 40 §:ssä tarkoitettuina kaivostoiminnan jäännöstuotteina eivät kuuluneet jätelainsäädännön alaisuuteen, jätelain mukaisina jätteinä ja soveltanut sivukiven ja rikastushiekan läjitysalueisiin valtioneuvoston päätöstä kaatopaikoista (861/1997).

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi yhtiön valituksen ja pysytti ympäristökeskuksen päätöksen lopputuloksen.

Korkein hallinto-oikeus viittasi perusteluissaan tässä asiassa pyytämästään Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 11.9.2003 antamasta ennakkoratkaisusta C-114/01 ilmenevään oikeusperiaatteeseen, jonka mukaan sivukivi ja rikastushiekka olivat kaivostoiminnan jäännöstuotteina jätedirektiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin direktiivi on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY, 1 artiklan a alakohdassa tarkoitettua jätettä, paitsi jos jätteiden haltija käytti niitä laillisesti kyseisen kaivoksen käytävien välttämättömään täyttämiseen ja esitti riittävät takeet tähän tarkoitettujen aineiden yksilöimisestä ja tosiasiallisesta käytöstä.

Yhtiö oli harjoittanut kaivostoimintaa alueella vuodesta 1966, josta lähtien alueelle oli läjitetty sivukiveä noin 100 miljoonaa tonnia ja myöhemmästä ajankohdasta lukien rikastushiekkaa. Yhtiön tarkoitus oli käyttää sivukiveä ja rikastushiekkaa täytteenä kaivoksen maanalaisissa tiloissa vasta noin 70-100 vuoden kuluttua. Yhtiö ei kuitenkaan ollut esittänyt alustavaakaan suunnitelmaa tai arviota siitä, millä tavalla ja mihin kohtiin maanalaista kaivosta alueelle nyt varastoitu sivukivi ja rikastushiekka tultiin käyttämään. Toisaalta tässä vaiheessa tuonlaisen yksilöidyn suunnitelman ja arvion esittäminen oli vaikeata, koska jäännöstuotteiden käyttö yhtiön ilmoittamaan tarkoitukseen tapahtuisi vasta 70-100 vuoden kuluttua. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että sivukiveä ja rikastushiekkaa oli pidettävä jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja jäteasetuksen (1390/1993) 3 §:ssä sekä jäteasetuksen liitteen 1 kohdassa Q 11 tarkoitettuna jätteenä, sivukiven ja rikastushiekan hyödyntämistä jätelain 3 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaisena jätteen hyödyntämisenä ja niiden käsittelyä saman momentin 11 kohdan mukaisena jätteen käsittelynä.

Korkein hallinto-oikeus viittasi perusteluissaan lisäksi edellä mainitussa ennakkoratkaisussa jätedirektiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdasta omaksuttuun tulkintaan, jonka mukaan sanotussa alakohdassa tarkoitettu direktiivin soveltamisen syrjäyttävä "muu lainsäädäntö" voi tietyin edellytyksen olla myös kansallista lainsäädäntöä, kuten esimerkiksi kaivoslainsäädäntöä. Tällaisen kansallisen lainsäädännön on kuitenkin muun ohella johdettava vähintään vastaavaan ympäristönsuojelun tasoon kuin se, joka saavutettaisiin jätedirektiiviä täytäntöönpantaessa. Kaivoslaki, jota ei ole säädetty yhteisön jätelainsäädännön täytäntöönpanemiseksi ja jonka säännöksissä ympäristönäkökohdat otetaan vain rajoitetusti huomioon, ei 4 luvussa tai 40 §:ssä tai muissakaan kohdissa sääntele jätteiden käsittelyä jätedirektiivissä tarkoitetulla tavalla eikä johda sellaiseen ympäristönsuojelun tasoon, joka vähintään vastaa direktiivissä, erityisesti sen 3 artiklan 1 kohdassa ja 4 artiklassa tarkoitettua tasoa. Kaivoslaissa ei myöskään ole säännöksiä sellaisista suunnitelmista, jotka täyttäisivät yhteisön jätelainsäädäntöä vastaavat vaatimukset ja joiden perusteella jätelain hyväksymismenettelyjä koskevat säännökset olisi voitu jättää ympäristölupamenettelylain mukaisessa lupa-asiassa soveltamatta. Jätelain 42 §:n (1072/1993) mukaisen jäteluvan tarve osana ympäristölupaa kaivostoiminnan jätteen hyödyntämisen tai käsittelyn osalta ei siten riippunut siitä, oliko hyödynnettävä tai käsiteltävä jäte jäteasetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa (294/1997) tarkoitetulla tavalla vaaratonta vaiko ei. Sivukiven ja rikastushiekan läjittäminen oli siten edellyttänyt jätelupaa ympäristöluvan osana.

Valtioneuvoston kaatopaikoista antaman päätöksen 861/1997 nojalla ympäristöluvassa asetetut sivukiven ja rikastushiekan läjittämistä koskevat lupamääräykset oli voitu asettaa jätelain 6 ja 44 §:n sekä jäteasetuksen 8 §:n nojalla riippumatta siitä, sovelletaanko asiassa enää tuota sittemmin 1.1.2002 valitusmenettelyn aikana voimaan tulleella valtioneuvoston päätöksellä (1049/1999) muutettua valtioneuvoston päätöstä vai ei.

Ks. myös ratkaisua KHO 5.3.2001 taltio n:o 385 (edellä tarkoitetun asian ennakkoratkaisupyyntö) ja KHO:n ratkaisuja ympäristölupa-asioissa 4386/3/98, 4387/3/98, 182/3/99, 183/3/99, 1454/3/99, 1455/3/99, 1487/3/99, 1488/3/99, 4135/3/99, 241/3/00, 875/3/00, 705/3/00, 876/3/00, 1585/3/01, 1931/3/01, 1932/3/01, 3057/3/01, 3386/3/01 ja 737/3/02.

Jätedirektiivin 75/442/ETY, muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 1 artiklan a, b ja d alakohdat, 2 artiklan 1 kohdan b alakohta, 3 artiklan 1 kohta ja 4 artikla, ympäristölupamenettelylaki (735/1991), jätelain (1072/1993) 3 §:n 1 momentin 1 kohta, 10 kohta ja 11 kohta, 6 §, 42 ja 44 §, kaivoslain (503/1965) 40 §:n 2 momentti (208/1995), jäteasetuksen (1390/1993) 3 § ja jäteasetuksen liitteen 1 kohta Q 11, jäteasetuksen 4 § ja jäteasetuksen liitteet 5 ja 6, jäteasetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohta (294/1997) ja jäteasetuksen muuttamisesta annettu asetus 171/2000, jolla sanotun asetuksen 1 §:n 1 ja 2 momentit on kumottu 1.3.2000 lukien, jäteasetuksen 8 §, valtioneuvoston päätös kaatopaikoista 861/1997 ja mainitun päätöksen 2 §:n 2 momentti sellaisena kuin se on muutettuna valtioneuvoston päätöksellä 1049/1999, 1.1.2002 lukien.

Kort referat på svenska

1. ASIAN KÄSITTELY L:n YMPÄRISTÖKESKUKSESSA

1. 1. Yhtiön hakemus

A Oy oli 13.12.1996 L:n ympäristökeskuksessa vireille panemassaan ja myöhemmin eri yhteyksissä täydentämässään hakemuksessa pyytänyt ympäristöluvan myöntämistä jatkaakseen edelleen K:n kunnan E:n kylässä E:n tilalla (K:n kaivos) kaivos- ja rikastustoimintaa, jota kaivoksella oli harjoitettu tuolloin noin 30 vuotta. Kaivoksella tultaisiin siirtymään asteittain maanalaiseen louhintaan vuodesta 2002 alkaen.

Kaivos käsittää osaprosesseina louhinnan poraamalla ja räjäyttämällä, murskauksen, palarikastuksen ja hienorikastuksen. Kaivoksen vuotuinen tuotantokapasiteetti on: kromi-palarikastetta 300 000 tonnia, kromihienotuotteita 450 000 tonnia ja kiviainestuotteita 500 000 tonnia. Vuotuisista louhintamääristä sivukiveä on keskimäärin noin 8 miljoonaa ja malmia keskimäärin noin 1,1 miljoonaa tonnia.

Kaivosaluetta ei ole kaavoitettu. Sen ympäristössä on metsämaata ja suoalueita. Lähimmän asuinrakennuksen etäisyys kaivoksesta on 1,5 kilometriä.

Rikastushiekan kuudesta selkeytysaltaasta yksi allas on jo täytetty, kaksi allasta täyttynee vuonna 2000 ja kolme allasta on vielä kauan käytössä. Alueet kuuluvat kaivospiirin apualueisiin, joiden lopullisesta maisemoinnista päätetään, kun kaivospiiristä luovutaan.

Kaivoksen läjitysalueille on varastoitu noin 100 miljoonaa tonnia sivukiveä. Kaivoksella on vuosittain uusittava sivukiven läjityssuunnitelma, jossa on varauduttu siihen, että sivukivi tarvitaan arviolta 70-100 vuoden päästä kaivoksen maanalaisten tilojen täytteeksi, mutta että ennen tuon ajan päättymistä sivukivikasoja silti maisemoidaankin. Osa sivukivikasoista voi jäädä alueelle pysyvästi. Sivukivestä vain pieni osa, ehkä noin 20 prosenttia, kelpaa murskeen raaka-aineeksi. Jo varastoituja sivukivikasoja ei voida käyttää murskeen valmistukseen, mutta niitä voidaan mahdollisesti käyttää täyttömaana, aallonmurtajissa ja pengerteissä.

1. 2. Ympäristökeskuksen ratkaisu

Ympäristökeskus, hankittuaan lausunnot muun muassa K:n kunnan ympäristölupaviranomaiselta, joka lausunnossaan oli muun ohella todennut sivukivikasojen käyttösuunnitelman ristiriitaiseksi ja edellyttänyt kaivosta varten asetettavaksi velvoitteen laatia sivukiven hyötykäyttöä kehittävä suunnitelma, on valituksenalaisella päätöksellä myöntänyt yhtiölle kaivosta varten toistaiseksi voimassa olevan ympäristölupamenettelylain (735/1991) mukaisen ympäristöluvan. Lupapäätös on sisältänyt jätelain (1072/1993) 42 §:n mukaisen jäteluvan, terveydensuojelulain (763/1994) mukaisen sijoitusluvan ja ilmansuojelulain (67/1982) 11 §:n (1711/1995) mukaisen ilmaluvan.

Ympäristökeskus on antanut ympäristölupaan sisällytetyn jäteluvan osalta seuraavat lupamääräykset:

A1. Kaivoksella muodostuvat sivukivi ja rikastushiekka ovat jätelain mukaisia jätteitä ja niihin sovelletaan jätelain mukaisia hyväksymismenettelyjä.

A2. Sivukivikasat luokitellaan vaarattoman, pysyvän maa- tai kiviainesjätteen loppusijoituspaikoiksi.

A3. Rikastushiekka-allasalue (altaat 1-6) luokitellaan käytössä olevaksi tavanomaisen jätteen kaatopaikaksi.

A4. Toiminnan harjoittajan on selvitettävä kertaluonteisesti rikastushiekan kaatopaikkakelpoisuus. Selvitys on toimitettava L:n ympäristökeskukselle 31.10.1999 mennessä. Selvityksen perusteella ympäristökeskus voi tarvittaessa antaa rikastushiekan käsittelyä koskevia erillisiä lupamääräyksiä.

A5. Kaatopaikkojen asianmukaista hoitoa, käyttöä ja niihin liittyvää toiminnan tarkkailua varten on määrättävä näistä tehtävistä vastuussa oleva vastaava hoitaja. Vastaavan hoitajan nimi ja yhteystiedot on ilmoitettava L:n ympäristökeskukselle 30.6.1999 mennessä.

A6. Toiminnassa syntyvän jätteen ja ongelmajätteen osalta on pidettävä kirjaa, josta ilmenee niiden määrä, laatu, alkuperä, varastointi, käsittely, ja hyödyntäminen sekä toimitettaessa jäte tai ongelmajäte muualle myös tiedot toimituspaikasta ja -päivämäärästä. Yhteenveto kirjanpidosta on toimitettava kunkin kalenterivuoden osalta seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä L:n ympäristökeskukselle ja K:n kunnan ympäristölupaviranomaiselle.

Kaatopaikkojen rakentamisesta, hoidosta, valvonnasta ja tarkkailusta, vahinkotilanteisiin varautumisesta, kaatopaikan käytöstä poistamisesta, jälkihoitoa koskevista toimenpiteistä sekä siitä, miten kauan hakijan on vastattava kaatopaikan jälkihoidosta, ympäristökeskus on päätöksessä ilmoittanut antavansa tarvittaessa erilliset lupamääräykset sen jälkeen kun hakija on toimittanut sovitut ja määrätyt selvitykset ja suunnitelmat.

Ympäristökeskus on vielä määrännyt päätöksessään, että maanpoisto- ja sivukivikasojen sekä rikastushiekka-altaiden täyttöä, hoitoa (erityisesti pölyämisen estäminen) ja maisemointia koskeva suunnitelma on jätettävä ympäristökeskuksen erikseen hyväksyttäväksi 31.10.1999 mennessä.

Ympäristökeskus on perustellut ratkaisuaan kaivoksen jätehuollon osalta siten, että annetuin lupamääräyksin kaivoksen jätehuoltojärjestelyt täyttävät jätelain ja sen nojalla säädetyt ja määrätyt vaatimukset. Antamiaan yksittäisiä lupamääräyksiä A1 - A6 ympäristökeskus on perustellut seuraavasti:

"A1. Koska kaivoksella muodostuvia jäännös- ja sivutuotteita ei sellaisenaan välittömästi käytetä uudelleen tai kuluteta, niiden on katsottava olevan jätelain mukaisia jätteitä. Siltä osin kuin poistettavia jäännös- ja sivutuotteita hyödynnetään välittömästi sellaisenaan (muun muassa sijoittamalla takaisin kaivokseen), niitä ei pidetä jätteenä.

Koska edellä mainittuja jätteitä ei käsitellä eikä hyödynnetä kaivoslain nojalla hyväksytyn suunnitelman mukaisesti, niihin sovelletaan jätelain hyväksymismenettelyä.

A2 - A4: Määräykset on annettu valtioneuvoston kaatopaikkoja koskevan päätöksen (861/1997) soveltamiseksi.

A5 - A6: Määräykset on annettu erityisesti valvonnallisista syistä."

Ilmansuojelun osalta ympäristökeskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

"Kaivoksen läheisyydessä ei sijaitse häiriintyviä kohteita, ja prosessipäästöt ovat ilmoitetun suuruisina alueen ilman laadun kannalta vähäisiä. Ilmansuojelullisesti merkittävin ongelma on kaivosalueen (maanpoisto- ja sivukivikasat, rikasteallasalue, louhinta, tiestö jne.) pölyäminen, jonka osalta on ryhdytty pääosin riittäviin toimenpiteisiin. Myös päästöjen (mukaan luettuina hajapäästöt) tarkkailua ja ilman laadun seurantaa on pidettävä riittävinä."

Terveydensuojelun kannalta ympäristökeskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

"Maanalaiseen louhintaan siirtyminen itsessään ja samalla räjäytysten koon pieneneminen murto-osaan nykyisestä vähentää oleellisesti tärinä- ja meluvaikutuksia. Avolouhoksella vielä suoritettavat räjäytykset pyritään rajoittamaan päiväsaikaan tapahtuviksi (kello 09.00-16.00). Tästä johtuen erillisiä lisäselvityksiä melu- ja tärinävaikutuksien arvioimiseksi ei ole tarpeen tehdä. Kaivoksen toiminta ilmoitetulla tavalla täyttää terveydensuojelulain mukaiset edellytykset."

Ympäristökeskus on perustellut päätöksestään määräämäänsä 69 000 markan suuruista suoritemaksua ympäristöministeriön päätöksellä 240/1995 ja päätöksen muutoksella 333/1995. Suoritemaksu on määritelty 70 %:ksi kaivoksen 70 000 markan suuruisesta perusmaksusta sekä 50 %:ksi teollisuusjätteen kaatopaikan 40 000 markan suuruisesta perusmaksusta ollen siten yhteensä 69 000 markkaa.

2. ASIAN KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

2. 1. Yhtiön valitus ja sen johdosta hankittu selvitys

A Oy on vaatinut ympäristölupapäätöksen kumoamista siltä osalta kuin siihen on tarpeettomasti sisällytetty terveydensuojelulain 9 §:n mukainen sijoituslupa sekä tarpeettomasti ja ennenaikaisesti ilmansuojelulain 11 §:ssä tarkoitettu ilmalupa. Sijoituslupa ja ilmansuojelulain 11 §:n mukainen ilmalupa ovat tarpeettomia siitä syystä, että yhtiön toiminta eioleellisesti muutu aikaisempaan toimintaan verrattuna, vaikka yhtiö tuleekin siirtymään maanalaiseen louhintaan. Kaivos ei perustamisajankohtanaan edes ollut 1.1.1967 voimaan tulleen terveydenhoitolain 26 §:n 2 momentissa (469/1965) tarkoitetun sijoitusluvan varainen hanke. Päätös kromintuotannon aloittamisesta tehtiin vuoden 1964 lopulla. Avolouhoksen valmistavat työt aloitettiin vuonna 1965, ja vuonna 1966 louhittiin malmia jo 70 000 tonnia. Koerikastus käynnistyi vuoden 1967 alussa. Ympäristölupapäätös on sijoitusluvan osalta myös epäselvä, sillä ympäristölupapäätöksen ratkaisuosassa ei ole lainkaan mainittu sijoituslupaa, joka tosin on mainittu päätöksen otsikossa.

Ilmalupa on ollut ennenaikainen, sillä yhtiön ilmalupavelvollisuus olisi ilmansuojeluasetuksen 7 §:n (306/1996) 16 kohdan nojalla alkanut vasta 31.12.2000 jälkeen.

Yhtiö on edelleen vaatinut, että lupapäätöksestä on poistettava lakiin perustumattomina kaikki ne sivukiveä ja rikastushiekkaa koskevat lupamääräykset A1. - A6., joissa nuo kaivoslain 40 §:n 2 momentin mukaiset sivutuotteet on määritelty jätteiksi ja sivutuotteiden läjitysalueet kaatopaikaksi. Yhtiö on lisäksi vaatinut ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi 31.10.1999 mennessä esitettävän maanpoisto- ja sivukivikasojen sekä rikastushiekka-altaiden täyttöä, hoitoa ja maisemointia koskevan suunnitelman esittämisvelvoitteen poistamista lakiin perustumattomana.

Yhtiö on valituksessaan ja vastaselityksessään näiltä osin muun ohella lausunut kaivostoiminnan luonteeseen kuuluvan, että siinä saadaan kaivoslain 40 §:n 2 momentissa määriteltyinä toiminnan sivutuotteina runsaasti maanpoistomassoja, sivukiveä ja rikastushiekkaa. Kiviaines hyödynnetään siinä vaiheessa, kun siitä erotetaan arvomineraalit. Sivutuotteita ei voida välittömästi hyödyntää tai käyttää, mistä syystä ne joudutaan läjittämään kaivospiiriin tai sen apualueelle. Osa sivutuotteista on mahdollista käyttää kaivostoiminnassa ja osa muussa toiminnassa riippuen kaivoksen sijainnista. Sivukivi voidaan vaarattomana ja pysyvänä kiviaineksena hyödyntää tilanteesta ja paikkakunnasta riippuen, mutta sitä ei voida etukäteen ajallisesti suunnitella. Etukäteen ei aina tiedetä, kauanko kaivos toimii. Rikastushiekka saattaa myöhemmin tekniikan kehittyessä osoittautua arvokkaaksi raaka-aineeksi, eikä sen käytettävyyttä tule vaarantaa.

Yhtiö katsoo täyttäneensä jäteasetuksessa säädetyt velvoitteensa esittämällä viranomaisille kaivoslain nojalla hyväksytyt suunnitelmat, jollaisina on pidettävä yhtiön kaivospiirihakemukseen sisällytettyjä rikastushiekan ja sivukiven läjittämisen sijoitussuunnitelmia, vuosittain kauppa- ja teollisuusministeriölle toimitettavia raportteja louhinnasta ja sivutuotteista sekä turvatekniikan keskukselle toimitettavia louhintasuunnitelmia. Lisäksi yhtiö tarkentaa vuosittain kaivoksen läjitys- ja maisemointisuunnitelmia, jotka ovat oleellinen osa kaivoksen ympäristöjärjestelmää. Edellä kerrottuja yksityiskohtaisempia suunnitelmia ei kaivostoiminnan sivutuotteiden hyödyntämisestä ja käsittelystä voida kaivostoiminnan luonne huomioon ottaen vaatia.

Yhtiö on vielä erikseen perustellut lupamääräyksien A1. - A6. kumoamista koskevia vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Sivukiveä ja rikastushiekkaa ei ole jätelain 3 §:stä ilmenevän jätteen määritelmän mukaisesti poistettu käytöstä, vaan ne ovat sellaisenaan käytettävissä raaka-aineina ilman esikäsittelyä. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja oikeuskirjallisuudesta johdettu määritelmä "direct use"/"re-use", toisin sanoen "välitön käyttö"/"uudelleen käyttö", ei tarkoita ajallisesti välitöntä käyttöä, vaan sitä, että aineet ja esineet voidaan käyttää sellaisenaan uudelleen, ilman käsittelyä tai hyödyntämistoimenpiteitä. Yhtiö on viitannut tuomioihin 25.6.1997 C-304/94 Tombesi ym. ja 18.12.1997 C-129/96 Inter-Environnement Wallonie.

Koska sivukivi ja rikastushiekka eivät edellä esitetyn mukaisesti ole jätettä, niiden kaivospiirin alueella tai apualueella oleva varastointipaikkakaan ei ole kaatopaikka eikä niihin voida soveltaa valtioneuvoston kaatopaikoista antamaa päätöstä.

Mikäli sivukivi kuitenkin tulkittaisiin jätteeksi, siihen ei silti voida soveltaa valtioneuvoston päätöstä kaatopaikoista, jonka 2 §:n mukaan sanottua päätöstä ei sovelleta sellaiseen paikkaan, jonne sijoitetaan ainoastaan vaaratonta pysyvää maa-, kiviaines- tai ruoppausjätettä. Myös rikastushiekka on ympäristölle vaaratonta.

Lopuksi yhtiö on vaatinut, että lupapäätöksestä väärin perustein määrätty suoritemaksu on oikaistava. Kysymyksessä olevasta toiminnasta olisi tullut määrätä ainoastaan kaivostoimintaa koskeva suoritemaksu. Koska rikastushiekka-allas ei myöskään ole kaatopaikka, ei suoritemaksua voida määrätä lähtien siitä, että rikastushiekka-allas olisi "teollisuusjätteen kaatopaikka."

Ympäristökeskus on yhtiön valituksesta antamassaan selityksessä ensiksi sijoitusluvan ja ilmaluvan osalta esittänyt yhtiön ympäristölupahakemuksessaan hakeneen sekä jäte- että ilmalupaa ja neuvottelussa 3.6.1999 täydentäneen lupahakemustaan. Kaivostoiminnan muuttuminen avolouhoksesta maanalaiseksi toiminnaksi on toimintaa koskeva olennainen muutos, joka edellyttää paitsi jätelupaa, myös sijoitus- ja ilmalupaa. Lupapäätös ei myöskään ole epäselvä, sillä päätöksestä ilmenevät siihen sisällytetyt luparatkaisut. Samoin lupapäätöstä on perusteltu erikseen ilmansuojelun, jätehuollon ja terveydensuojelun osalta.

Ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi 31.10.1999 mennessä esitettävän suunnitelman esittämisvelvoitteen poistaminen ei tule kysymykseen, kun yhtiö oli jo lupahakemusta käsiteltäessä ilmoittanut tulevansa esittämään tällaisen suunnitelman. Hakija on sidottu omaan ilmoitukseensa.

Myös lupapäätöksestä määrätty suoritemaksu on ympäristöministeriön päätöksen 240/1995 mukainen, sellaisena kuin päätös on muutettuna numerolla 333/1995.

Ympäristökeskus on edelleen selityksessään todennut, että jätelainsäädäntöä sovelletaan kaivoslain kanssa tasavertaisesti myös kaivospiirissä. Koska kaivoksella muodostuvia jäännös- ja sivutuotteita ei sellaisinaan välittömästi käytetä uudelleen tai kuluteta, ne ovat jätelain 3 §:n mukaista jätettä.

Ympäristökeskus on vielä selityksessään viitannut jäteasetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteluihin ja katsonut, että jätelain lupamenettelyn ulkopuolelle jäävät ainoastaan kaivostoiminnan vaarattomat pysyvät jätteet edellyttäen, että ne käsitellään tai hyödynnetään kaivoslain nojalla hyväksytyn suunnitelman mukaisesti. Koska yhtiön kaivoksen rikastushiekasta liukenee rikastushiekka-altaan jätevesien tarkkailutulosten mukaan terveydelle ja ympäristölle haitallisia aineita, eikä se siten ole vaaratonta pysyvää maa-, kiviaines- tai ruoppausjätettä, on sen käsittelyssä tai hyödyntämisessä noudatettava jätelain hyväksymismenettelyjä.

Koska hakija ei ole myöskään esittänyt kaivoslain nojalla hyväksyttyä suunnitelmaa sivukiven hyödyntämiseksi tai käsittelemiseksi, on myös tähän vaarattomaan kiviainesjätteeseen sovellettava jätelain hyväksymismenettelyjä. Kaivospiirihakemukseen sisällytettyä rikastushiekan ja sivukiven läjitysalueiden sijoitussuunnitelmaa, vuosittain kauppa- ja teollisuusministeriölle toimitettavia raportteja louhinnasta ja sivutuotteista sekä Turvatekniikan keskukselle toimitettavia louhintasuunnitelmia ei voida pitää jäteasetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina hyödyntämis- tai käsittelysuunnitelmina. Samasta syystä rikastushiekankin käsittelyssä tai hyödyntämisessä olisi sovellettava jätelain hyväksymismenettelyjä siinäkin tapauksessa, että rikastushiekkaa pidettäisiin vaarattomana maa- tai kiviainesjätteenä.

K:n ympäristölautakunta on kunnan ympäristölupaviranomaisena yhtynyt ympäristökeskuksen asiassa korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamaan selitykseen.

Yhtiö on vastaselityksessään ilmoittanut hyväksyvänsä sen, että ympäristölupaan on sisällytetty ilmalupa. Muutoin yhtiö on uudistanut sijoitusluvan osalta valituksessaan lausumansa. Yhtiö on kiistänyt maanalaiseen louhintaan siirtymisen merkitsevän kaivostoiminnan kannalta sijoituslupaa edellyttävää olennaista muutosta, vaikka louhittava malmi määrällisesti kasvaa. Sivukivi, jota käytetään kaivoksen täytteenä, silti määrältään oleellisesti vähenee. Samoin louhinnan ympäristövaikutukset, muun muassa pölyäminen ja kuljetukset, tulevat tässä tilanteessa vähenemään.

Yhtiöltä ja ympäristökeskukselta on pyydetty erikseen lausunnot sen varalta, että korkein hallinto-oikeus päättää pyytää asiassa ennakkoratkaisun Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on 5.3.2001 antamallaan taltiosta n:o 385 ilmenevällä päätöksellään päättänyt pyytää asiassa ennakkoratkaisun Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta.

2. 2. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyyntö

Korkein hallinto-oikeus on asettanut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen vastattavaksi seuraavat kysymykset:

"1) Onko kaivostoiminnassa malmia louhittaessa syntyvää sivukiveä ja/tai malmia rikastettaessa syntyvää rikastushiekkaa pidettävä jätteistä 15.7.1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin direktiivi on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY, 1 artiklan a alakohdassa tarkoitettuina jätteinä ottaen huomioon seuraavat seikat a - d?

a) Mikä merkitys edellä mainitussa arvioinnissa on sillä, että sivukivi ja rikastushiekka varastoidaan kaivospiirin alueelle tai sen apualueelle? Onko sillä seikalla, varastoidaanko kaivostoiminnan puheena olevat sivutuotteet kaivospiirin alueelle, sen apualueelle tai kauemmas, ylipäätänsä merkitystä jätteen käsitteen alaan kuulumisen kannalta?

b) Mikä merkitys on asian arvioinnissa sillä, että sivukivi on koostumukseltaan samanlainen kuin se kallioperä, josta se on louhittu, ja että sivukivi ei säilytysajastaan ja tavastaan riippumatta muuta koostumustaan? Onko mahdollisesti rikastushiekkaa, joka on rikastusprosessin tuloksena syntynyttä, arvioitava tässä suhteessa eri tavoin kuin sivukiveä?

c) Mikä merkitys asian arvioinnissa on sillä, että sivukivi on ihmisten terveyden ja ympäristön kannalta vaaratonta, mutta että rikastushiekasta ympäristölupaviranomaisen käsityksen mukaan liukenee terveydelle ja ympäristölle haitallisia aineita? Missä määrin ylipäänsä sivukiven ja rikastushiekan mahdolliselle vaikutukselle terveydelle ja ympäristölle on annettava merkitystä arvioitaessa sitä, ovatko ne jätettä?

d) Mikä merkitys asian arvioinnissa on sillä, että sivukiveä ja rikastushiekkaa ei ole tarkoitus poistaa käytöstä? Sivukiveä ja rikastushiekkaa voidaan käyttää uudelleen ilman erillisiä hyödyntämistoimenpiteitä esimerkiksi kaivoskäytävien tukemiseen ja sivukiviä lisäksi kaivoksen lopettaessa toimintansa sen maisemointiin. Rikastushiekasta voidaan tulevaisuudessa tekniikan kehittyessä ottaa talteen mineraaleja hyötykäyttöön. Missä määrin on kiinnitettävä huomiota siihen, kuinka varmat suunnitelmat kaivostoiminnan harjoittajalla on hyötykäytöstä ja kuinka pian hyötykäyttö tapahtuisi sen jälkeen kun sivukivi ja rikastushiekka on sijoitettu kaivospiirin alueelle tai sen apualueelle?

2) Jos ensimmäiseen kysymykseen annetun vastauksen mukaan sivukiveä ja/tai rikastushiekkaa on pidettävä jätteistä annetun neuvoston direktiivin 1 artiklan a alakohdassa tarkoitettuina jätteinä, on tarpeen saada vastaus vielä seuraaviin lisäkysymyksiin:

a) Tarkoittaako jätedirektiivin 2 artiklan (91/156/ETY) 1 kohdan b alakohdassa mainittu "muu lainsäädäntö", jonka alaan kuuluviin jätteisiin jätedirektiiviä ei sovelleta ja joka siis ii jaotelmakohdan mukaan koskee muun ohella mineraalivarojen etsimisestä, louhimisesta, käsittelystä ja varastoinnista syntyviä jätteitä, ainoastaan Euroopan yhteisön omaa lainsäädäntöä? Vai voiko kansallinenkin lainsäädäntö, kuten Suomessa voimassa olevan kaivoslain ja jäteasetuksen eräät säännökset, olla jätedirektiivin tarkoittamaa "muuta lainsäädäntöä"?

b) Jos "muu lainsäädäntö" tarkoittaa myös kansallista lainsäädäntöä, tarkoitetaanko ainoastaan jätedirektiivin 91/156/ETY voimaantulohetkellä jo voimassa ollutta vai myös vasta sen jälkeen annettua kansallista lainsäädäntöä?

c) Jos "muu lainsäädäntö" tarkoittaa myös kansallista lainsäädäntöä, asettavatko Euroopan yhteisön ympäristönsuojeluun liittyvät perustavanlaatuiset säännökset tai jätedirektiivin periaatteet ympäristönsuojelun tasoa koskevia vaatimuksia kansalliselle lainsäädännölle ehtona jätedirektiivin määräysten syrjäytymiselle? Minkälaisia nuo vaatimukset voisivat olla?"

2. 3. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asian edellyttämän menettelyn jälkeen tuomiossaan 11.9.2003, asia C-114/01, vastannut korkeimman hallinto-oikeuden esittämään ennakkoratkaisupyyntöön.

2.3.1. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossaan esittämät perustelut

Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta:

Yhteisöjen tuomioistuin on viitannut aluksi asiassa Palin Granit, jossa oli kaivostoiminnassa
syntyvän sivukiven ja rikastushiekan sijasta kyse graniittilouhoksella syntyvästä sivukivestä, antamansa ratkaisun C-9/00 perusteluihin, joissa esitetyistä seikoista ilmenee ensinnäkin, että
sivukivi ja malmin rikastuksessa syntyvä rikastushiekka, kuten ne, joita syntyy A Oy:n kaivostoiminnassa, ovat direktiivin 75/442/ETY liitteessä I olevassa Q 11 kohdassa tarkoitettuja raaka-aineiden louhimisen ja työstämisen jäännöstuotteita (ks. asia Palin Granit, tuomion 32 ja 33 kohta). (Tuomion kohta 34)

Vielä on tutkittava, onko tällaisia jäännöstuotteita pidettävä jätteinä sillä perusteella, että niiden haltija hävittää tai aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään ne direktiivin 75/442/ETY 1 artiklan a alakohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Jos näitä jäännöstuotteita ei voida pitää jätteinä, ne voitaisiin, kuten A Oy väittää, luokitella sivutuotteiksi, jotka eivät kuulu kyseisen direktiivin soveltamisalaan. (Tuomion kohta 35)

Tämän osalta on erotettava toisistaan yhtäältä jäännöstuotteet, joita käytetään niitä ensin muuntamatta tuotantoprosessissa kaivoskäytävien välttämättömään täyttämiseen, ja toisaalta muut jäännöstuotteet. (Tuomion kohta 36)

Ensiksi mainittuja jäännöstuotteita nimittäin käytetään materiaaleina varsinaisessa teollisessa malminlouhinnassa, eikä niitä voida pitää aineina, jotka niiden haltija hävittää tai aikoo hävittää, koska tämä päinvastoin tarvitsee niitä pääasialliseen toimintaansa. (Tuomion kohta 37)

Jäännöstuotteiden haltijaa olisi pidettävä velvollisena hävittämään nämä jäännöstuotteet ja näitä jäännöstuotteita olisi pidettävä jätteinä vain mikäli tuollainen kyseisten jäännöstuotteiden käyttö olisi muun muassa turvallisuus- tai ympäristönsuojelusyistä kiellettyä ja mikäli kaivoskäytävät olisi suljettava ja täytettävä muulla menetelmällä. (Tuomion kohta 38)

Jos sitä vastoin kaivostoiminnan harjoittaja voi fyysisesti yksilöidä jäännöstuotteet, joita tosiasiassa käytetään kaivoskäytävissä, ja esittää toimivaltaiselle viranomaiselle tästä käytöstä riittävät takeet, näitä jäännöstuotteita ei ole pidettävä jätteinä. Toimivaltaisen viranomaisen on tältä osin arvioitava, onko jäännöstuotteiden varastointi ennen niiden sijoittamista takaisin kaivokseen kestoltaan niin pitkä, ettei kyseisiä takeita voida todellisuudessa antaa. (Tuomion kohta 39)

Niitä jäännöstuotteita, joita ei tuotantoprosessissa tarvita kaivoskäytävien täyttämiseen, on joka tapauksessa pidettävä kokonaisuudessaan jätteinä. (Tuomion kohta 40)

Tämä pätee paitsi sellaiseen sivukiveen ja rikastushiekkaan, joiden käyttö rakentamisessa tai muissa tarkoituksissa on epävarmaa (ks. asia Palin Granit, tuomion 37 ja 38 kohta), myös sellaiseen sivukiveen, jota käytetään murskeen raaka-aineeksi, koska silloinkin, kun tällainen käyttö on todennäköistä, se edellyttää nimenomaan toimenpidettä, jolla hyödynnetään ainetta, jota sellaisenaan ei käytetä malmintuotantoprosessissa eikä suunniteltuun loppukäyttöön (ks. asia Palin Granit, tuomion 36 kohta). (Tuomion kohta 41)

Sama pätee myös niihin sivukivikasoihin, jotka jäävät alueelle pysyvästi, tai sellaiseen rikastushiekkaan, joka jää entisiin selkeytysaltaisiin. Näitä jäännöstuotteita nimittäin ei käytetä tuotantoprosessissa, eikä niitä voida käyttää tai myydä muulla tavalla ilman edeltäviä muuntamistoimia. Kyse on siten jätteistä, jotka niiden haltija hävittää. Niiden mahdollinen maisemointi on pelkästään ympäristöystävällinen tapa käsitellä niitä eikä tuotantoprosessin vaihe. (Tuomion kohta 42)

Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on siten vastattava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa kaivostoiminnassa sivukiven ja malmin rikastuksessa syntyvän rikastushiekan haltija hävittää tai aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään nämä aineet, joita on siten pidettävä direktiivissä 75/442/ETY tarkoitettuina jätteinä, paitsi jos niiden haltija käyttää niitä laillisesti kyseisen kaivoksen käytävien välttämättömään täyttämiseen ja esittää riittävät takeet tähän tarkoitettujen aineiden yksilöimisestä ja tosiasiallisesta käytöstä. (Tuomion kohta 43)

Toisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta

Kansallinen tuomioistuin kysyy toisen kysymyksensä kohdassa a, tarkoittaako direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainittu muu lainsäädäntö ainoastaan yhteisön lainsäädäntöä vai myös kansallista lainsäädäntöä, kuten kaivoslain ja jäteasetuksen (294/1997) eräitä säännöksiä. (Tuomion kohta 44)

Tämä kysymys voisi kansallisen oikeuden esittelyn ja pääasian tosiseikkojen perusteella vaikuttaa pelkästään teoreettiselta. Kuten tämän tuomion 21 kohdassa todetaan, kaivoslain mukaan kaivostoiminta on luvanvaraista, ja kaivospiirihakemuksessa on oltava muun muassa selvitys tuotteiden ja sivutuotteiden sijoittamisesta kaivospiirin alueelle tai sen apualueelle siten, että kyseisen hakemuksen käsittelyssä voidaan ottaa huomioon kaivostoiminnan tarpeiden lisäksi kaivoksen lähialueen turvallisuuden ja haittavaikutusten kannalta tarpeelliset näkökohdat. Kuten lisäksi tämän tuomion 20 ja 23 kohdassa todetaan, kaivostoiminnassa syntyvän jätteen käsittelylle on nimenomaisesti asetettu jätelupaa koskeva edellytys direktiivin 75/442/ETY 9 ja 10 artiklan säännösten mukaisesti, paitsi vaarattoman maa- ja kiviainesjätteen käsittelylle, jos kaivostoiminnan harjoittaja käsittelee tämän jätteen kaivoslain nojalla hyväksytyn suunnitelman mukaisesti. Tällaisesta lupavaatimusta koskevasta vapautuksesta säädetään direktiivin 75/442/ETY 11 artiklassa, ja tämän vapautuksen myöntämistapaukset ja -edellytykset palautetaan mieleen tämän tuomion 14 kohdassa. Siten on todettava, että jos kaivoslain nojalla hyväksyttyjä suunnitelmia sovelletaan näissä tapauksissa janäiden edellytysten mukaisesti, niitä kaivoslain ja jäteasetuksen (294/1997) säännöksiä, jotka ovat asian ratkaisun kannalta merkityksellisiä, ei voida pitää direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna muuna lainsäädäntönä vaan tämän direktiivin täytäntöönpanotoimina. (Tuomion kohta 45)

Asia saattaa olla näin pääasiassa. Mikäli jäteluvasta kuitenkin vapautetaan direktiivin 75/442/ETY 11 artiklan säännöksistä poikkeavasti, yhteisöjen tuomioistuin tarkastelee seuraavassa ennakkoratkaisukysymystä. (Tuomion kohta 46)

Direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 2 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että erityisdirektiiveillä voidaan säätää tiettyjen jätelajien kuljetuksesta ja käsittelystä. Nämä direktiivit voivat sisältää erityisiä säännöksiä tai täydentää direktiivin 75/442/ETY säännöksiä. Tämä tarkoittaa sitä, että yhteisö on nimenomaisesti varannut itselleen mahdollisuuden vahvistaa sopivia oikeussääntöjä tai direktiivin 75/442/ETY säännöksiä kattavampia oikeussääntöjä tiettyjä jätelajeja varten, joita ei ole etukäteen määritetty. Juuri tähän perustuvat siten esimerkiksi vaarallisia aineita sisältävistä paristoista ja akuista 18 päivänä maaliskuuta 1991 annettu neuvoston direktiivi 91/157/ETY (EYVL L 78, s. 38) ja vaarallisista jätteistä 12 päivänä joulukuuta 1991 annettu neuvoston direktiivi 91/689/ETY (EYVL L 377, s. 20). (Tuomion kohta 47)

On kuitenkin todettava, että toisin kuin direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista jätelajeista nimenomaisesti säädetään, jätelajeihin, joista on tämän artiklan 2 kohdan nojalla annettu erityisdirektiivejä, sovelletaan kokonaisuutena edelleen direktiiviä 75/442/ETY, vaikka tiettyjen seikkojen osalta voidaankin soveltaa tämän direktiivin säännöksistä poikkeavia erityissääntöjä ja vaikka kyseessä olevan jätehuollon kattavammaksi yhdenmukaistamiseksi voidaankin vahvistaa täydentäviä sääntöjä. Direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu lainsäädäntö ja tämän direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu lainsäädäntö poikkeavat siten ulottuvuudeltaan toisistaan: ensiksi mainitusta lainsäädännöstä seuraa, että kyseessä olevat jätelajit, jotka on määritetty etukäteen, jäävät kokonaan direktiivin 75/442/ETY soveltamisalan ulkopuolelle, kun taas jälkimmäisestä lainsäädännöstä huolimatta tätä direktiiviä sovelletaan lähtökohtaisesti edelleen kyseessä oleviin jätelajeihin. Saksan, Itävallan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusten väite, jonka mukaan direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdan b alakohta ja 2 kohta olisivat tarpeettomia, jos b alakohdan katsottaisiin voivan tarkoittaa yhteisön lainsäädäntöä, ei siis ole perusteltu. On sitä paitsi todettava, että ennen direktiivin 91/156/ETY antamista voimassa oli jo useita julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 66 kohdassa mainitsemia yhteisön säädöksiä, joilla säänneltiin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen jätelajien käsittelyä. (Tuomion kohta 48)

Tämä toteamus ei kuitenkaan sulje pois sitä, että direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa käytetty ilmaus muu lainsäädäntö tarkoittaa myös - tietyin edellytyksin (ks. jäljempänä tämän tuomion 52 ja 58-60 kohta) - kansallisia lainsäädäntöjä. Tämän osalta on huomautettava, että kun yhteisön lainsäätäjä on tällä alalla tarkoittanut erityistä yhteisön tai jäsenvaltioiden lainsäädäntöä, se on ilmaissut tarkoituksensa täsmällisesti. Direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 2 kohdassa viitataan siten nimenomaisesti direktiiveihin, ja saman direktiivin 2 artiklan 1 kohdan alkuperäisessä muodossa, joka oli voimassa ennen siihen direktiivillä 91/156/ETY tehtyjä muutoksia, viitattiin jäsenvaltioiden antamiin erityisasetuksiin, ja saman direktiiviversion 2 artiklan 2 kohdan f alakohdassa puolestaan viitattiin yhteisön erityisasetuksiin. (Tuomion kohta 49)

Tällainen tulkinta ei ole millään tavalla vastoin direktiivin 75/442/ETY tarkoitusta. Suurin osa tämän direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa nykyisin tarkoitetuista jätelajeista oli tämän direktiivin alkuperäisessä versiossa yksiselitteisesti jätetty sen soveltamisalan ulkopuolelle. Näin oli asia myös komission ehdotuksissa, jotka lopulta johtivat direktiiviin 91/156/ETY ja jotka komissio esitti 16.8.1988 ja 23.11.1989 (EYVL 1988, C 295, s. 3 ja EYVL 1989, C 326, s. 6). Kun otetaan huomioon kyseessä olevien jätteiden hyvin erityiset piirteet, yhteisön lainsäätäjä saattoi katsoa direktiiviä 91/156/ETY antaessaan ja odottaessaan uusien näiden jätteiden käsittelyn erityispiirteisiin mukautettujen yhteisön säännösten antamista, että on parempi sallia näihin erityispiirteisiin mukautettujen kansallisten lainsäädäntöjen soveltaminen kuin sisällyttää kyseessä olevat jätteet direktiivin 75/442/ETY mukaiseen yleiseen järjestelmään. Välttääkseen kuitenkin sen, että tietyissä tilanteissa näiden jätteiden käsittely ei kuulu enää minkään lainsäädännön soveltamisalaan, kuten oli asia aikaisemmin, yhteisön lainsäätäjä hyväksyi säännön, jonka mukaan erityisten yhteisön säännösten ja toissijaisesti erityisen kansallisen lainsäädännön puuttuessa sovelletaan direktiiviä 75/442/ETY. (Tuomion kohta 50)

Perusteluja, jotka Suomen ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio ovat esittäneet tätä tulkintaa vastaan, ei voida hyväksyä. Siten on katsottava, että vaikka direktiivin 91/156/ETY johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaankin, että eroavuudet jäsenvaltioiden jätehuoltoa ja jätteiden hyödyntämistä koskevassa lainsäädännössä voivat vaikuttaa ympäristön laatuun ja häiritä sisämarkkinoiden toimintaa, tällainen toteamus ei estä sitä, että yhteisön lainsäätäjä saattoi katsoa, että vaikka useimpien jätelajien käsittelyä olikin tarpeen yhdenmukaistaa, jätteiden joidenkin erityislajien osalta (jotka oli direktiivin 75/442/ETY alkuperäisessä versiossa yksiselitteisesti jätetty tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle) kansallisille viranomaisille voitiin erityisten yhteisön säännösten antamista odotettaessa jättää mahdollisuus säännellä näiden jätteiden käsittelyä kyseisen direktiivin mukaisen järjestelmän ulkopuolella mutta että jos jäsenvaltio ei käyttänyt tällaista mahdollisuutta, sen oli järjestettävä kyseinen jätteiden käsittely kyseisessä direktiivissä perustetun järjestelmän mukaisesti. (Tuomion kohta 51)

On kuitenkin täsmennettävä, että jotta kansallista lainsäädäntöä voitaisiin pitää direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna muuna lainsäädäntönä, jonka alaan tässä säännöksessä lueteltu jätelaji kuuluu, tällainen kansallinen lainsäädäntö ei saa koskea kyseessä olevia aineita tai esineitä pelkästään esimerkiksi teollisesti vaan sen on sisällettävä tarkkoja säännöksiä tällaisten aineiden tai esineiden käsittelystä jätteinä kyseisen direktiivin 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Muutoin näiden jätteiden käsittely ei perustuisi sen enempää direktiiviin 75/442/ETY kuin tästä direktiivistä riippumattomaan kansalliseenkaan lainsäädäntöön, mikä olisi vastoin kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan sanamuotoa, jonka mukaan jätteiden on kuuluttava sellaisinaan kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön alaan, ja myös direktiivin 91/156/ETY johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa ilmaistua näkemystä, jonka mukaan korkeatasoisen ympäristönsuojelun saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on sen lisäksi, että ne suorittavat toimenpiteitä, joilla varmistetaan vastuuntuntoinen jätteistä huolehtiminen ja niiden hyödyntäminen, toteutettava toimenpiteitä jätteen tuottamisen rajoittamiseksi, erityisesti edistämällä puhtaita teknologioita ja tuotteita, jotka voidaan kierrättää ja käyttää uudelleen ottaen huomioon talteenotetun jätteen nykyiset tai mahdolliset markkinat. (Tuomion kohta 52)

Pääasiasta on siten todettava, että jos kansallinen tuomioistuin aikoo sivuuttaa direktiivin 75/442/ETY soveltamiseksi annetut kansalliset säännökset, sen on tarvittaessa varmistuttava siitä, että ne kaivoslain vaihtoehtoiset säännökset, joihin on vedottu, koskevat kaivosjätteiden käsittelyä ja että niitä voidaan soveltaa A Oy:n kaivostoiminnassa syntyviin jätteisiin. Yhteisöjen tuomioistuin katsoo oikeudenkäyntiasiakirjojen perusteella asian voivan olla näin vaarattoman maa- ja kiviainesjätteen osalta, jos A Oy käsittelee tämän jätteen kaivoslain nojalla hyväksytyn suunnitelman mukaisesti. (Tuomion kohta 53)

Kansallinen tuomioistuin kysyy toisen kysymyksensä kohdassa b, onko direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdan b alakohtaa tulkittava siten, että tässä säännöksessä tarkoitetun muun lainsäädännön on tarvinnut tulla voimaan ennen 1.4.1993, joka on direktiivin 91/156/ETY voimaantulopäivä, vai onko se voinut tulla voimaan myös tämän ajankohdan jälkeen. (Tuomion kohta 54)

Tämän osalta on todettava, että kyseessä olevan säännöksen sanamuodosta ei käy nimenomaisesti ilmi, että siinä viitattaisiin ainoastaan siihen kansalliseen lainsäädäntöön, joka oli voimassa direktiivin 91/156/ETY voimaantulohetkellä. Kyseisessä säännöksessä käytetyllä ilmaisulla "kuuluvat muun lainsäädännön alaan" voi nimittäin olla niin aineellinen kuin ajallinenkin merkitys. Lisäksi on todettava, että direktiivin 75/442/ETY kaikissa kieliversioissa ei käytetä sanaa jo. (Tuomion kohta 55)

EY 5 artiklassa määrätään yhtäältä, että aloilla, jotka eivät kuulu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, kuten on tällä hetkellä asia ympäristön alalla, yhteisö toissijaisuusperiaatteen mukaisesti toimii vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön tasolla, ja toisaalta, että yhteisön toiminnassa ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. (Tuomion kohta 56)

Siten on todettava, että koska yhteisön lainsäätäjä katsoi direktiivin 91/156/ETY antaessaan tarkoituksenmukaiseksi, että joidenkin erityisten jätelajien käsittelyä koskevien erityisten yhteisön säännösten antamista odotettaessa jäsenvaltioiden viranomaisilla säilyy mahdollisuus varmistaa näiden jätteiden käsittely direktiivillä 75/442/ETY perustetun järjestelmän ulkopuolella, ja koska se ei nimenomaisesti sulkenut pois sitä, että jäsenvaltiot voisivat toimia näin direktiivin 91/156/ETY voimaantulon jälkeen annetun kansallisen lainsäädännön nojalla, eikä myöskään esittänyt näkemyksiä, joiden perusteella olisi mahdollista tehdä ero tällaisen kansallisen lainsäädännön ja kyseisen direktiivin voimaantuloa edeltäneen kansallisen lainsäädännön välillä, direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että tässä säännöksessä tarkoitettu muu lainsäädäntö on voinut tulla voimaan joko ennen direktiivin 91/156/ETY voimaantulopäivää 1.4.1993 tai sen jälkeen. (Tuomion kohta 57)

Kansallinen tuomioistuin kysyy toisen kysymyksensä kohdassa c, onko direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdan b alakohtaa tulkittava siten, että tässä säännöksessä tarkoitetun muun lainsäädännön on täytettävä ympäristönsuojelun tasoa koskevia erityisvaatimuksia. (Tuomion kohta 58)

Kuten tämän tuomion 52 kohdassa todetaan, jotta kansallista lainsäädäntöä voitaisiin pitää direktiivin 75/442/ETY 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna muuna lainsäädäntönä, sen on sisällettävä tarkkoja säännöksiä asianomaisten jätteiden käsittelystä kyseisen direktiivin 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Lisäksi EY 10 artiklan toisen kohdan mukaan jäsenvaltioilla on velvollisuus pidättyä kaikista toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamista. Samanlaatuisten jätteiden käsittelystä on kuitenkin todettava, että sellainen ympäristönsuojelun taso, joka vaihtelisi merkittävästi sen takia, että tietyt jätteet käsitellään direktiivin 75/442/ETY mukaisesti ja toiset sen ulkopuolella, voisi haitata yhteisön tavoitteita ympäristönsuojelun alalla, sellaisina kuin ne määritellään EY 174 artiklassa, ja se voisi haitata erityisesti itse direktiivissä 75/442/ETY asetettuja tavoitteita. Tällaisella kansallisella lainsäädännöllä on siten pyrittävä samoihin tavoitteisiin kuin tällä direktiivilläkin, ja sen on johdettava sellaiseen ympäristönsuojelun tasoon, joka vähintään vastaa tämän direktiivin täytäntöönpanotoimilla aikaansaatavaa tasoa, vaikka kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä säädetyt menettelytavat poikkeaisivatkin direktiivissä 75/442/ETY säädetyistä menettelytavoista. (Tuomion kohta 59)

Pääasiasta on siten todettava, että jos kansallinen tuomioistuin aikoo sivuuttaa direktiivin 75/442/ETY soveltamiseksi annetut kansalliset säännökset, sen on tarvittaessa varmistuttava siitä, että ne kaivoslain vaihtoehtoiset säännökset, joihin on vedottu, johtavat kaivosjätteiden käsittelyssä vähintään vastaavaan ympäristönsuojelun tasoon. Tämän osalta on otettava huomioon direktiivin 91/156/ETY johdanto-osan neljäs perustelukappale, jonka mukaan korkeatasoisen ympäristönsuojelun saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on sen lisäksi, että ne suorittavat toimenpiteitä, joilla varmistetaan vastuuntuntoinen jätteistä huolehtiminen ja niiden hyödyntäminen, toteutettava toimenpiteitä jätteen tuottamisen rajoittamiseksi, erityisesti edistämällä puhtaita teknologioita ja tuotteita, jotka voidaan kierrättää ja käyttää uudelleen ottaen huomioon talteenotetun jätteen nykyiset tai mahdolliset markkinat, sekä erityisesti direktiivin 75/442/ETY 3 artiklan 1 kohdassa ja 4 artiklassa määritellyt tavoitteet. (Tuomion kohta 60)

Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on siten vastattava, että mikäli kansallinen lainsäädäntö ei ole direktiivin 75/442/ETY ja erityisesti sen 11 artiklan täytäntöönpanotoimi, sitä on pidettävä tämän direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna muuna lainsäädäntönä, jonka alaan tässä säännöksessä mainittu jätelaji kuuluu, jos tämä kansallinen lainsäädäntö koskee kyseisten jätteiden käsittelyä jätteinä saman direktiivin 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla ja jos se johtaa sellaiseen ympäristönsuojelun tasoon, joka vähintään vastaa kyseisessä direktiivissä tarkoitettua tasoa, ja asia on näin, olipa kyseisen kansallisen lainsäädännön voimaantulopäivä mikä tahansa. (Tuomion kohta 61)

Oikeudenkäyntikulut

Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Suomen, Saksan, Alankomaiden, Itävallan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksille sekä komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

2.3.2. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu

Näillä perusteilla Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ratkaissut korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksessä 5.3.2001 esitetyt kysymykset seuraavasti:

1) Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa kaivostoiminnassa sivukiven ja malmin rikastuksessa syntyvän rikastushiekan haltija hävittää tai aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään nämä aineet, joita on siten pidettävä jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetussa neuvoston direktiivissä 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY, tarkoitettuina jätteinä, paitsi jos jätteiden haltija käyttää niitä laillisesti kyseisen kaivoksen käytävien välttämättömään täyttämiseen ja esittää riittävät takeet tähän tarkoitettujen aineiden yksilöimisestä ja tosiasiallisesta käytöstä.

2) Mikäli kansallinen lainsäädäntö ei ole direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin tämä direktiivi on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, ja erityisesti sen 11 artiklan täytäntöönpanotoimi, sitä on pidettävä tämän direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna muuna lainsäädäntönä, jonka alaan kyseisessä säännöksessä mainittu jätelaji kuuluu, jos se koskee kyseisten jätteiden käsittelyä jätteinä saman direktiivin 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla ja jos se johtaa sellaiseen ympäristönsuojelun tasoon, joka vähintään vastaa kyseisessä direktiivissä tarkoitettua tasoa, ja asia on näin, olipa kyseisen kansallisen lainsäädännön voimaantulopäivä mikä tahansa.

2.4. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisun johdosta hankittu selvitys

A Oy:tä ja ympäristökeskusta on vielä kuultu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisun johdosta.

Yhtiö on vastineessaan pyytänyt, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen sille esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen antaman ennakkoratkaisun johdosta ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja asia palautetaan ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Samalla korkeimman hallinto-oikeuden tulee Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen sille esitettyyn toiseen kysymykseen antaman ennakkoratkaisun johdosta asiaa näiltä osiltaan palauttamatta vahvistaa, että kansallinen kaivoslaki on direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, alaan kuulumaton muu lainsäädäntö, jonka alaan kuuluvat sivutuotteet/jätteet eivät kuulu jätedirektiivin soveltamisalaan sekä että yhtiön sivukivi ja rikastushiekka ovat kaivoslain alaan kuuluvia sivutuotteita. Vielä Suomen valtio on velvoitettava Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen osalta korvaamaan kuukauden kuluttua korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä lukien yhtiön oikeudenkäyntikulut (sisältävät Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa toimittamaan suulliseen käsittelyyn liittyvät matkakulut) yhteensä 93 887,69 eurolla korkolain mukaisine korkoineen, koska yhteisöjen tuomioistuin on ympäristökeskuksen kannasta poiketen vahvistanut, että kaikkia kaivostoiminnan sivutuotteita ei pidetä jätteenä sekä että kansallinen säännös voi täyttää "muun lainsäädännön" kriteerin.

Yhtiö on perustellut asian palauttamista sillä, ettei yhtiöltä aikaisemmin ole pyydetty Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisussa mainittuja "riittäviä takeita" kaivoksen sivutuotteiden yksilöinnin ja niiden tosiasiallisen käytön osalta.

Sen varalta, että korkein hallinto-oikeus ratkaisee asian, yhtiö on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimen tuomion, erityisesti tuomion kohtien 36 ja 37, osoittavan pääsäännöksi, että sivukivi ja rikastushiekka eivät ole jätettä silloin kun niitä käytetään kaivostoiminnan tarpeisiin. Tästä pääsäännöstä poiketen sivukivi ja rikastushiekka olisivat jätteitä vain silloin kun niiden käyttäminen kaivostoiminnan tarpeisiin olisi turvallisuus- tai ympäristönsuojelusyistä kiellettyä (tuomion kohta 38). Yhteisöjen tuomioistuin on tuomion kohdassa 39 edellyttänyt, että yhtiön on voitava jollakin tavoin myös osoittaa sen kriteerin täyttyvän, että sivukiveä ja rikastushiekkaa todella käytetään kaivostoiminnan tarpeisiin. Yhtiö pyrkii kaivoslain mukaisesti mahdollisimman hyvin ottamaan talteen kaikki kaivosmineraalit. K:n kaivoksen louhinta edellyttää täyttöä kaivos-turvallisuuden ja malmin talteen saamisen takia. Kun kaivoksessa ollaan siirtymässä avolouhinnasta maanalaiseen louhintaan, jossa louhittava sivukivi on määrältään merkityksetöntä, tarvitaan kaivosalueella jo olevat sivukivet, jotka määrältään käsittävät 90 % alueelle varastoiduista materiaaleista loppuosan ollessa suurimmaksi osaksi rikastushiekkaa, maanalaisen louhinnan aikana louhittujen kaivostilojen tukemiseen. Näin ollen viranomaisille esitetyt kaivossuunnitelma, jolla yhtiö tarkoittaa kaivoslain nojalla hyväksyttyjä suunnitelmia, kuten kaivospiirihakemukseen liitettyä käyttösuunnitelmaa ja turvatekniikan keskukselle esitettävää yleissuunnitelmaa, osoittavat yhtiön käyttävän sivukiven kaivostoiminnan tarpeisiin. Jos sivukiveä ei olisi, materiaalia jouduttaisiin hankkimaan muualta samaan tarkoitukseen. Nyt käsillä olevassa tuomiossa viitatun Palin Granit -asiassa 18.4.2002 annetun tuomion kohtien 36-38 mukaan arvioitaessa sitä, onko kysymyksessä jäte vai tuote, merkitystä on sillä, kuinka suurella todennäköisyydellä aine käytetään uudelleen ilman edeltäviä muuntamistoimia. Kun sivukivellä on yhtiölle kiistatonta taloudellista etua, sen uudelleen käyttö on erittäin todennäköistä, käsillä olevassa asiassa myös varmaa. Siten yhtiön K:n kaivoksen sivukivet eivät ole jätettä, eivät siinäkään tapauksessa, kun niitä käytetään kaivostoiminnan kannalta muihinkin tarpeellisiin rakenteisiin, esimerkiksi muuallakin kuin kaivostiloissa oleviin tukirakenteisiin.

Kaivostoiminnassa syntyvät sivukivi ja rikastushiekka ovat samalla materiaaleja, jotka kuuluvat jätedirektiivissä tarkoitetun muun lainsäädännön alaan. Yhteisöjen tuomioistuimen ensimmäinen kriteeri tämän tulkinnan tueksi on, ettei kysymyksessä saa olla sellainen täytäntöönpanotoimi, joka koskee jätedirektiivin 11 artiklan säännöstä vapautuksen saamisesta lupavaatimuksesta. Nyt käsillä olevassa tapaudessa ei ole kysymys edellä tarkoitetusta direktiivin 11 artiklan täytäntöönpanotoimesta, koska toimivaltaiset viranomaiset eivät ole rekisteröineet kaivosta eikä Suomi ole ilmoittanut sitä komissiolle. Suomi on myös ilmoittanut, että jätedirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön jätelailla, ei kaivoslailla.

Toisena kriteerinä tuomion mukaan kaivoslain tulee koskea kaivoksen sivutuotteiden käsittelyä jätteenä direktiivin 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

Kolmantena kriteerinä muulta lainsäädännöltä edellytetään tuomiossa, että se johtaa vähintään samaan tasoon kuin direktiivissä on tarkoitettu.

Tuomion kohdan 52 mukaan, jotta kansallista lainsäädäntöä voitaisiin pitää jätedirektiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna kansallisena lainsäädäntönä, jonka alaan tässä säännöksessä lueteltu jätelaji kuuluu, tällainen kansallinen lainsäädäntö ei saa koskea kyseessä olevia aineita tai esineitä pelkästään esimerkiksi teollisesti, vaan sen on sisällettävä tarkkoja säännöksiä tällaisten aineiden tai esineiden käsittelystä jätteinä kyseisen direktiivin 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Direktiivissä säädetään kyseisessä kohdassa, että jätehuollolla tarkoitetaan jätteen keräilyä, kuljetusta, hyödyntämistä ja huolehtimista, mukaan lukien tämän toiminnan valvonta ja käsittelypaikkojen jälkihoito. Nämä luetellut edellytykset täyttyvät, kun otetaan huomioon kaivoslain säännökset, kuten hyödyntämisen osalta kaivoslain 40 §, huolehtimisen, toiminnan lopettamisen ja jälkihoidon osalta kaivoslain 51 § sekä kauppa- ja teollisuusministeriön kaivosten turvallisuusmääräyksistä antaman päätöksen (921/1975) 128-130 §, keräilyn ja kuljetuksen osalta kaivospiirin sisällä kaivoslain edellyttämät suunnitelmat ja valvonnan osalta kaivoslain 59 §.

Myös tuomion kohdassa 60 viitatut direktiivin 91/156/ETY johdanto-osan neljäs perustelukappale, direktiivin 3 artiklan 1 kohta ja 4 artikla on otettu huomioon kaivoslain säännöksissä, kuten toiminnan haittavaikutukset kaivoslain 23 ja 23 a §:ssä, 47 §:ssä sekä edellä mainitun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 2 ja 3 §:ssä.

Yhteisöjen tuomioistuin on siten vastannut kansallisen lain tasoa koskeviin vaatimuksiin tuomionsa kohdassa 52 ja katsonut tuomionsa kohdassa 53 kaivoslain voivan täyttää paitsi "tarkkoja säännöksiä" koskevan kriteerin myös laadulliset kriteerit edellyttäen, että yhtiö toimii kaivoslakiin perustuvan hyväksytyn suunnitelman mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuin on saanut kattavan selvityksen keskeisistä säännöksistä ja on varovaisesti tuomionsa kohdassa 53 jo ratkaissut asian asettamalla lisäkriteeriksi ainoastaan yhtiön toiminnan hyväksytyn suunnitelman mukaisesti.

Neljäntenä kriteerinä yhteisöjen tuomioistuin on ottanut kantaa kansallisen normin ajalliseen ulottuvuuteen toteamalla kansallisen normin (kaivoslain) muiden kriteerien täyttyessä tulevan sovellettavaksi voimaantulopäivästään riippumatta.

Ympäristökeskus on vastineessaan korostanut, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomion mukaan kaivostoiminnan sivukivi ja rikastushiekka ovat jätedirektiivin mukaisia jätteitä ja että jätteen käsitteen ulkopuolelle jäävät vain kaivoskäytävien välttämättömään täyttämiseen käytettävät sivukivet. Tuomiossa omaksuttu tulkinta on tässä suhteessa tiukempi kuin ympäristökeskuksen lupapäätöksessä omaksuttu jätteen käsitteen tulkinta. Viranomaisvalvonnan kannalta oleellinen kysymys on, milloin jätteiden haltija on käytännössä esittänyt riittävät takeet kaivoskäytävien välttämättömään täyttämiseen tarkoitettujen aineiden tosiasiallisesta käytöstä. Kaivoslakia soveltamalla ei saavuteta vastaavaa ympäristönsuojelun tasoa kuin jätelakia soveltamalla. Kaivoslakia laadittaessa lähtökohtana ei ollut ympäristönsuojelullisten näkökohtien tarkastelu, vaan erityisesti esiintymien etsimisen, valtausten ja hyväksikäytön sääntely. Asiassa olisi pyrittävä sellaiseen tavoitteeseen, jossa inertin sivukiven hyötykäyttö olisi mahdollisimman joustavaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1) Lausunnon antaminen yhtiön vaatimuksesta ympäristölupaan sisällytetyn ilmaluparatkaisun osalta raukeaa.

2) Yhtiön valitus hylätään. Ympäristökeskuksen päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3) Yhtiölle maanpoisto- ja sivukivikasojen sekä rikastushiekka-altaiden täyttöä, hoitoa ja maisemointia koskevan suunnitelman esittämiseen varattu aika pidennetään päättymään 31.8.2004.

4) Yhtiön vaatimus suoritemaksun oikaisemisesta jätetään tutkimatta.

5) Yhtiön vaatimus saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan hylätään.

Perustelut:

1) Koska yhtiö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä luopunut ilmalupaa koskevasta vaatimuksestaan, lausunnon antaminen asiassa on tarpeetonta.

2) Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 9 § ja 19 §:n 1 momentti huomioon ottaen asia ratkaistaan soveltamalla ympäristölupamenettelylakia (735/1991).

Yhtiön kaivoksella tapahtuvaa asteittaista siirtymistä maanalaiseen louhintaan vuodesta 2002 alkaen on pidettävä muutoksen laatuun nähden sellaisena terveydensuojelulain (763/1994) 9 §:ssä tarkoitettuna yhtiön vuodesta 1966 lähtien alueella harjoittaman kaivostoiminnan olennaisena muutoksena, joka mainitun säännöksen ja terveydensuojeluasetuksen (1280/1994) 1 §:n 2 momentin nojalla on edellyttänyt sijoituslupaa. Ympäristölupapäätös myös muutoin täyttää sille terveydensuojelulain kannalta asetettavat vaatimukset.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 11.9.2003 antaman, korkeimman hallinto-oikeuden tässä asiassa pyytämän ennakkoratkaisun (C-114/01) tuomiolauselman kohdan 1 ja tuomion perustelujen (tuomion kohta 39) mukaan, mikäli yhtiö voi fyysisesti yksilöidä jäännöstuotteet, tässä tapauksessa sivukiven ja rikastushiekan, joita tosiasiassa laillisesti käytetään ennakkoratkaisussa kysymyksessä olevan kaivoksen käytävien välttämättömään täyttämiseen, ja esittää toimivaltaiselle viranomaiselle riittävät takeet tähän tarkoitettujen aineiden yksilöimisestä ja tosiasiallisesta käytöstä, näitä muutoin jätteinä pidettäviä jäännöstuotteita ei ole pidettävä jätteinä. Toimivaltaisen viranomaisen on tuomion perustelujen kohdan 39 mukaan arvioitava, onko jäännöstuotteiden varastointi ennen niiden sijoittamista takaisin kaivokseen kestoltaan niin pitkä, ettei kyseisiä takeita voida todellisuudessa antaa.

Edelleen Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ennakkoratkaisussaan tulkinnut jätedirektiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, jonka mukaan direktiiviä ei sovelleta muun ohella mineraalivarojen etsimisestä, louhimisesta, käsittelystä ja varastoinnista sekä louhosten toiminnasta syntyviin jätteisiin, milloin ne kuuluvat muun lainsäädännön alaan, niin että "muu lainsäädäntö" voi tietyin edellytyksin olla myös kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltiolla on siten mahdollisuus kansallisen lainsäädännön avulla sulkea erityisiä jätelajeja, kuten esimerkiksi kaivostoiminnan jäännöstuotteita, direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Tällaisen erityislainsäädännön on ennakkoratkaisun mukaan kuitenkin täytettävä ympäristönsuojelun tasoa koskeva niin sanottu vastaavuusvaatimus. Kansallisen lainsäädännön, joka voi olla myös kaivoslainsäädännön yhteydessä annettua, on muun ohella johdettava sellaiseen ympäristönsuojelun tasoon, joka vähintään vastaa jätedirektiiviä täytäntöönpantaessa aikaansaatavaa tasoa.

Kromipitoisen malmin louhinnassa syntyvä sivukivi ja malmia rikastettaessa syntyvä rikastushiekka ovat ennakkoratkaisusta ilmenevä oikeusperiaate huomioon ottaen kaivostoiminnan jäännöstuotteina jätettä, paitsi jos niitä käytetään asianomaisessa kaivostoiminnassa ja esitetään riittävät takeet näiden aineiden yksilöimisestä ja tosiasiallisesta käytöstä. Nyt käsillä olevassa tapauksessa yhtiö on ilmoittanut tulevansa käyttämään sivukiveä ja rikastushiekkaa kaivosrakenteiden tukemiseen ja kaivoksen täyttämiseen.

Kaivostoimintaa on puheena olevalla alueella harjoitettu ainakin vuodesta 1966, josta lähtien alueelle varastoitu myös toiminnan tuloksena syntynyttä sivukiveä kaikkiaan noin 100 miljoonaa tonnia ja myöhemmästä ajankohdasta rikastushiekkaa selkeytysaltaisiin. Yhtiön tarkoitus on käyttää sivukiveä ja rikastushiekkaa täytteenä kaivoksen maanalaisissa tiloissa arviolta vasta noin 70-100 vuoden kuluttua. Yhtiö ei kuitenkaan ole esittänyt alustavaakaan suunnitelmaa tai arviota siitä, millä tavalla ja mihin kohtiin maanalaista kaivosta alueelle nyt varastoitu sivukivi ja rikastushiekka tullaan käyttämään. Toisaalta tässä vaiheessa tuonlaisen yksilöidyn suunnitelman ja arvion esittäminen on vaikeata, koska jäännöstuotteiden käyttö yhtiön ilmoittamaan tarkoitukseen tapahtuisi vasta 70-100 vuoden kuluttua.

Toiminnassa syntyvää sivukiveä ja rikastushiekkaa on siten pidettävä jätelain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja jäteasetuksen (1390/1993) 3 §:ssä sekä jäteasetuksen liitteen 1 kohdassa Q 11 tarkoitettuna jätteenä.

Jätelain 3 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan jätteen hyödyntämisellä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine tai energia. Saman momentin 11 kohdan mukaan jätteen käsittelyllä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on jätteen vaarattomaksi tekeminen tai lopullinen sijoittaminen. Jäteasetuksen 4 §:n mukaan jätteen hyödyntämistä ovat asetuksen liitteessä 5 luetellut toiminnot ja jätteen käsittelyä asetuksen liitteessä 6 luetellut toiminnot. Liitteen 5 kohdan R 13 mukaan hyödyntämistoimintoihin luetaan jätteiden varastointi ennen toimittamista johonkin liitteen kohdissa R 1- R 12 mainituista toiminnoista, lukuun ottamatta väliaikaista varastointia syntypaikalla ennen poiskuljetusta. Liitteen 6 kohdan D 1 mukaan käsittelytoiminnoksi luetaan sijoittaminen maahan tai maan päälle, kuten kaatopaikalle. Saman liitteen kohdan D 12 mukaan käsittelytoiminnoksi luetaan jätteen pysyvä varastointi, kuten sijoittaminen kaivokseen, ja kohdan D 15 mukaan varastoiminen ennen toimittamista johonkin toiminnosta D 1- D 14, lukuun ottamatta väliaikaista varastointia syntypaikalla ennen poiskuljetusta.

Jätehuollon järjestämistä koskevista yleisistä huolehtimisvelvollisuuksista säädetään jätelain 6 §:ssä. Jäteluvan myöntämisen edellytyksistä ja lupaan otettavista määräyksistä säädetään jätelain 44 §:ssä (1072/1993). Jätteiden hyödyntämiselle ja käsittelylle asetettavista vaatimuksista terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi säädetään lisäksi jäteasetuksen 8 §:ssä.

Kun kaivoskirja on annettu, kaivosoikeuden haltija saa kaivoslain (503/1965) 40 §:n 1 momentin mukaan ottaa työn alaiseksi ja käyttää hyväkseen kaikki kaivospiirissä tavatut kaivoskivennäiset (kaivostyö). Oikeus käsittää myös aikaisemmasta louhinnasta kaivospiiriin jääneet jätteet. Kaivoslain 40 §:n 2 momentin (208/1995) mukaan kaivosoikeuden haltija saa käyttää hyväkseen paitsi kaivoskivennäisiä muitakin kaivospiirin kallio- ja maaperään kuuluvia aineita, sikäli kuin se on tarpeen kaivos- tai siihen liittyvän jalostustyön tarkoituksenmukaista toimittamista varten taikka tällaiset aineet saadaan talteen sivutuotteina tai jätteinä kaivoskivennäisten louhinnassa tai jalostuksessa. Kaivostoiminnassa syntyviä maanpoistomassoja, louhittua sivukiveä ja rikastushiekkaa, jotka varastoidaan kaivospiirin alueelle tai sen apualueelle ja joilla on käyttöä kaivostoiminnassa tai joita voidaan jalostaa edelleen, pidetään kaivoslain mukaisena kaivostoiminnan sivutuotteena.

Kaivoslain 23 §:n 1 momentin 3 kohdan (208/1995) mukaan kaivospiirihakemukseen on liitettävä kaivospiirin ja sen apualueen käyttösuunnitelma, joka sisältää selvityksen kaivoslain 22 §:ssä tarkoitetuista kaivospiirin kokoon ja muotoon vaikuttavista seikoista, mukaan lukien selvityksen tuotteiden ja sivutuotteiden kuten maanpoistomassojen, sivukiven ja rikastushiekan sekä jätteiden sijoittamisesta kaivospiirin alueelle tai sen apualueelle siten, että kaivostoiminnan tarpeiden lisäksi tarpeelliset näkökohdat kaivoksen lähialueen turvallisuuden ja haittavaikutusten kannalta on otettu huomioon.

Jätelain hyväksymismenettelyjä koskevia säännöksiä ei jäteasetuksen tässä ympäristölupamenettelylain mukaisessa lupa-asiassa sovellettavan, sittemmin ympäristönsuojelulain (86/2000) voimaantulon yhteydessä 1.3.2000 alkaen kumoutuneen 1 §:n 1 momentin 2 kohdan (294/1997) nojalla sovelleta kaivostoiminnassa syntyvään ja siinä tai muualla harjoitettavan kaivostoiminnan yhteydessä hyödynnettävään tai käsiteltävään vaarattomaan maa- tai kiviainesjätteeseen, jos jäte hyödynnetään tai käsitellään kaivoslain (503/1965) nojalla hyväksytyn suunnitelman mukaisesti.

Kun otetaan huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 11.9.2003 antama, korkeimman hallinto-oikeuden pyytämä ennakkoratkaisu (C-114/01), kaivoslaki, jota ei ole säädetty yhteisön jätelainsäädännön täytäntöönpanemiseksi ja jonka säännöksissä ympäristönäkökohdat otetaan vain rajoitetusti huomioon, ei 4 luvussa tai 40 §:ssä tai muissakaan kohdissa sääntele jätteiden käsittelyä direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla eikä johda sellaiseen ympäristönsuojelun tasoon, joka vähintään vastaa direktiivissä, erityisesti sen 3 artiklan 1 kohdassa ja 4 artiklassa tarkoitettua tasoa. Kaivoslaissa ei myöskään ole säännöksiä sellaisista suunnitelmista, jotka täyttäisivät yhteisön jätelainsäädäntöä vastaavat vaatimukset. Tällaisena suunnitelmana ei voida kaivoslain säännösten sisältö ja tarkoitus huomioon ottaen pitää kaivospiirihakemukseen liitettävää kaivoslain 23 §:n 1 momentin 3 kohdassa (208/1995) tarkoitettua kaivospiirin ja sen apualueen käyttösuunnitelmaa eikä myöskään kaivoslain 23 a §:ssä (474/1994 ja 1076/1995) tarkoitettua kaivosten turvallisuusmääräyksistä annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen (921/1975) mukaista Turvatekniikan keskukselle esitettävää yleissuunnitelmaa. Sanotusta seuraa, etteivät kaivoslaki tai siihen perustuvat alemmanasteiset säädökset sisällä säännöksiä sellaisesta jäteasetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa (294/1997) tarkoitetusta suunnitelmasta, joka direktiivin 75/442/ETY säännökset, sellaisina kuin ne ovat muutettuina direktiivillä 91/156/ETY, ja edellä tarkoitettu ennakkoratkaisu huomioon ottaen asianmukaisella tavalla koskisi sanotussa direktiivissä ja jätelaissa tarkoitetun jätteen hyödyntämistä tai käsittelyä ja jonka perusteella hyväksymismenettelyjä koskevat jätelain säännökset voitaisiin jättää ympäristölupamenettelylain mukaisessa lupa-asiassa soveltamatta.

Edellä sanotusta seuraa, ettei jätelain 42 §:n (1072/1993) mukaisen jäteluvan tarve osana ympäristölupaa kaivostoiminnan jätteen hyödyntämisen tai käsittelyn osalta riipu siitä, onko hyödynnettävä tai käsiteltävä jäte jäteasetuksen 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa (294/1997) tarkoitetulla tavalla vaaratonta vaiko ei. Sivukiven ja rikastushiekan läjittäminen on siten edellyttänyt jätelupaa ympäristöluvan osana.

Kaatopaikoista annettua valtioneuvoston päätöstä (861/1997) ei päätöksen 2 §:n 2 momentin (861/1997) nojalla ole ollut sovellettava sellaiseen paikkaan, jonne sijoitetaan vain vaaratonta pysyvää maa- tai kiviainesjätettä. Muutoksenhakumenettelyn aikana tammikuun 1 päivänä 2002 voimaan tulleen muutetun 2 §:n 2 momentin (1049/1999) mukaan sanottua päätöstä ei sovelleta sellaiseen paikkaan, jonne sijoitetaan vain saastumatonta maa-ainesjätettä tai mineraalivarojen etsimisessä, louhinnassa, rikastuksessa ja varastoinnissa sekä louhostoiminnassa syntynyttä pysyvää tavanomaista jätettä. Säännökset saattavat yksittäistapauksessa johtaa erilaiseen lopputulokseen. Kun kuitenkin otetaan huomioon jätelain 6 §:n, 44 §:n (1072/1993) 3 momentin ja jäteasetuksen 8 §:n säännökset, ympäristöluvassa edellä mainitun valtioneuvoston päätöksen nojalla asetetut lupamääräykset A2 - A4 on voitu asettaa riippumatta siitä, sovelletaanko tuota valtioneuvoston päätöstä vai ei.

Lupapäätökseen on siten, ottaen huomioon jätelain 6 ja 44 § (1072/1993) sekä jäteasetuksen 8 §, voitu liittää, paitsi edellä mainitut lupamääräykset A2 - A4, myös lupamääräykset A1 ja A5 - A6. Ympäristökeskus on myös yhtiön lupa-asian käsittelyssä tekemään hakemuksen täydennykseen perustuen voinut määrätä, että yhtiön on jätettävä maanpoisto- ja sivukivikasojen sekä rikastushiekka-altaiden täyttöä, hoitoa ja maisemointia koskeva ratkaisuosan kohdassa 4 tarkoitettu suunnitelma ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi ympäristökeskuksen asettamaan määräaikaan mennessä.

Näillä ja muutoin ympäristökeskuksen päätöksestä ilmenevillä perusteilla ympäristökeskuksen päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole syytä.

3) Muutoksenhakumenettelyyn kulunut aika huomioon ottaen suunnitelman esittämisvelvoitteelle varattua määräaikaa on kuitenkin syytä pidentää 31.8.2004 saakka.

4) Valtion maksuperustelain muuttamisesta annetun lain (961/1998) 11 b §:n mukaan, joka on tullut voimaan 1.3.1999 ja jota sovelletaan 1.3.1999 tai sen jälkeen määrättyihin maksuihin sekä siten myös ympäristölupamenettelylain (735/1991) mukaisesta ympäristölupapäätöksestä määrättäviin suoritemaksuihin, kun ympäristölupamenettelylain mukaisen luvan osalta ei ole toisin säädetty, maksuvelvollisen olisi tullut ensin vaatia virheellisesti määrätyn maksun oikaisua maksun määränneeltä viranomaiselta eli käsillä olevassa tapauksessa 16.6.1999 määrätyn suoritemaksun osalta L:n ympäristökeskukselta.

Oikaisuvaatimuksen tekemisestä riippumatta yhtiöllä on silti mahdollisuus verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetun lain 8 §:n 2 momentin mukaisin edellytyksin tehdä perustevalitus R:n hallinto-oikeudelle.

Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei siten ole ensiasteista toimivaltaa ratkaista yhtiön suoritemaksua koskevaa oikaisuvaatimusta.

5) Kun yhtiö häviää muutoksenhakemuksensa, sille asiasta aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei hallintolainkäyttölain 74 §:n säännökset huomioon ottaen voida määrätä korvattaviksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Pirkko Lundell, Marita Liljeström, Pekka Vihervuori ja Ilkka Pere. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.