KHO:2004:64

Asemakaava - Asuinkerrostalojen korttelialue - Moottoritie (Länsiväylä) - Liikennemelu - Liikenteen ympäristövaikutukset - Ympäristövaikutusselvitys - Selvitysten riittävyys

Asemakaavassa oli asuinkerrostalojen korttelialue (AK) sijoitettu moottoritien (Länsiväylän) välittömään läheisyyteen tien ja merenrannan väliin osittain täyttömaalle suunnitellun venesataman viereen. Asemakaavan selostuksen mukaan olemassa olevaa kaupunkirakennetta on näin täydennetty neli- ja viisikerroksisella kerrostalorivillä, joka suojaa eteläpuolelleen jäävät oleskelupihat ja puiston moottoritien (Länsiväylän) melulta.

Kaavaselostuksessa todettiin, että asuntojen kohdalla melutaso maan tasolla on korkeimmillaan noin 63 dB ja ylimmän kerroksen korkeudella noin 67 dB. Kaava-asiakirjoista ei ilmennyt, millä perusteella mainittuihin arvoihin oli päädytty, eikä asiakirjoissa ollut muutoinkaan tarvittavia selvityksiä ja laskelmia melutasoista ja melumittauksista sekä melun leviämissuunnista. Yöaikaisesta melutasosta selvitykset puuttuivat kokonaan. Laskelmallinen melutaso suunnitellun asuinkerrostalon piha-alueella ja sen läheisyydessä oli myös selvittämättä.

Ympäristövaikutusselvitys oli tehty suunnittelun varhaisessa vaiheessa, minkä ansiosta selvityksellä sinänsä oli voitu vaikuttaa kaavoituksen sisältöön. Tässä tapauksessa kaavaratkaisu poikkesi kuitenkin rakentamisen määrän osalta alkuperäisestä asetelmasta. Melua ja muita liikenteellisiä ympäristövaikutuksia koskevat selvitykset oli laadittu yleisellä tasolla. Vaikutuksia ei ollut arvioitu tätä aluetta koskevien yksityiskohtaisten laskelmien tai vastaavien mittarien avulla.

Asemakaavan perustaksi laaditut, kaavan vaikutuksia koskevat selvitykset eivät näissä olosuhteissa täyttäneet maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä asetettuja vaatimuksia. Selvitysten perusteella ei ollut arvioitavissa, täyttikö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädetyn vaatimuksen edellytysten luomisesta terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Kaavan hyväksymistä koskeva kaupunginvaltuuston päätös oli näin ollen lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 39 §, 50 §, 54 §, 204 § ja 209 § 4 mom.
Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 mom.
Kuntalaki 90 §

Kort referat på svenska

1. Espoon kaupunginvaltuuston päätös

Espoon kaupunginvaltuusto on 22.1.2001 tekemällään päätöksellä §:n 28 kohdalla hyväksynyt Westend VI:n asemakaavan sekä Keilalahti-Itämetsä-Karhusaari ja Westend IV:n asemakaavojen muutokset. Westend VI:n asemakaava käsittää Espoon kaupungin 13. kaupunginosan eli Westendin korttelit 13080-13083 sekä katu-, liikenne-, puisto-, uimaranta-, erityis- ja vesialueet. Keilalahti-Itämetsä-Karhusaari asemakaavan muutos käsittää osan kaavassa vesialueeksi merkitystä alueesta Espoon kaupungin 13. kaupunginosassa. Westend IV:n asemakaavan muutos käsittää kaavassa puistoksi merkittyä aluetta Espoon kaupungin 13. kaupunginosassa.

Kaava-alue sijaitsee Tapiolansillan kohdalla Karhusaaren ja Westendin välissä. Kaava-alueeseen kuuluu osa Länsiväylää sekä Länsiväylän eteläpuolinen ranta-alue.

2. Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A ja B sekä C ry ovat yhteisessä valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatineet, että kaupunginvaltuuston hyväksymä Westendin venesataman asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena kumotaan tai asia palautetaan kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi. Valituksensa perusteluina he ovat esittäneet muun muassa seuraavaa:

Westendin venesataman asemakaava ei sisällöltään vastaa laissa kaavoitukselle asetettuja tavoitteita eikä sen valmistelussa ole laadittu riittäviä selvityksiä kaavan mukaisen rakentamisen ympäristövaikutuksista.

Kaava-alue on Westendin kaupunginosan ainoa jäljellä oleva yleisessä käytössä oleva rakentamaton ranta, joka on tapiolalaisten ja westendiläisten vilkkaassa käytössä. Tapiolan liittymästä ja Länsiväylän bussikaistoilta avautuu rannan yli kaunis saaristomaisema, joka on osa Tapiolan kansallismaisemaa.

Asemakaavan yhteydessä tehdyn ympäristövaikutusselvityksen mukaan typpidioksidin ohjearvot ylittyvät koko kaava-alueella. Selvityksessä viitataan yleisiin oletuksiin päästömäärien vähenemisestä autotekniikan kehityksen seurauksena. Selvityksessä ei ole osoitettu tutkimuksilla, että kaavan mukaiset asunnot olisivat terveellisiä. Kaavamääräysten mukaan asuntojen korvausilma on otettava merenpuoleiselta julkisivulta. Kuitenkin kaavamääräysten mukaan kaikkien asuntojen on oltava talon läpi ulottuvia. Uusia asuntoja pitäisi rakentaa vain sellaisille alueille, joissa normaali asuminen on mahdollista ja ikkunan voi avata terveyttään vaarantamatta. Tien pinnasta irtoavien hiukkasten, jotka tutkimusten mukaan sisältävät runsaasti ympäristömyrkkyjä, vaikutusta ei ole selvitetty lainkaan. Alueella, joka sijaitsee Suomen liikennöidyimmän moottoritien, Länsiväylän, välittömässä läheisyydessä, asuvien asukkaiden mukaan hiukkaset ja pöly ovat todellinen asumista haittaava ongelma.

Kaavan yhteydessä tehty ympäristövaikutusselvitys on alueen terveellisyyden arvioimisen kannalta niin puutteellinen, että sitä on virheellistä käyttää perusteena asumisympäristön terveellisyyden arvioimiseksi. Melun osalta on selvitetty vain melun leviäminen nyky- ja ennustetilanteessa ilman kaavan mukaista rakentamista. Suunnitellut uudet asuinrakennukset sijaitsevat alueella, jonka nykyinen melutaso ylittää 65 dB-melutason. Yöajan melutasoa ei ole selvityksessä esitetty. Selvityksessä on esitetty oletus, että talon merenpuoleisilla pihoilla melutaso jäisi alle ohjearvojen. Yöajan melutason osalta ei ole esitetty mitään nykytilanteesta eikä tulevasta. Kaavan vaikutusten arvioinnin yhteydessä ei ole selvitetty suunnitellun tilanteen melutasoja käyttämällä hyväksi melun leviämismalleja tai muita käytössä olevia menetelmiä, joita ympäristöviranomaiset ovat edellyttäneet olosuhteiltaan huomattavasti helpompienkin hankkeiden yhteydessä. Melun torjunta perustuu ainoastaan selvityksessä esitettyihin arveluihin ja asemakaavasta esitettyihin muistutuksiin annettujen vastineiden mukaisesti vain kaavoittajan olettamuksiin uusien rakennusten melulta suojaavasta vaikutuksesta.

Asemakaavan päätöksentekoa varten ei ole ollut riittäviä perusteita terveellisyyden arvioimiseksi, vaan on jouduttu tyytymään arveluihin ja kaavaa ajaneiden viranomaisten suullisiin vakuutteluihin. Päätöksentekijöillä ei ole ollut perusteita arvioida, täyttääkö asemakaavan perusteella toteutettava asuinympäristö melutason ohjearvoista ja ilmanlaadun ohjearvoista annetuissa valtioneuvoston päätöksissä asetetut vaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennuslain lähtökohtana lain esitöiden mukaan on, että ihmisten elinympäristöä ei asemakaavalla saa heikentää. Säännös mahdollistaa sellaisen asemakaavan laatimisen, jolla vähäisen henkilöryhmän elinympäristö jossakin määrin heikkenee, jos se asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen on perusteltua. Tällaisesta tilanteesta voi olla kysymys esimerkiksi täydennysrakentamisessa tai silloin, kun jokin yleisesti elinympäristön laatua heikentävä toiminto, esimerkiksi liikenneväylä tai muuta häiriötä aiheuttava toiminto, on välttämättä sijoitettava jonnekin. Tällöinkin ratkaisun on oltava sellainen, että toiminto sijoitetaan vähiten elinympäristöä heikentävällä tavalla. Westendin asemakaava ei täytä myöskään näitä lain lähtökohtia. Tässä tapauksessa elinympäristön heikentämiselle massiivisilla toimisto- ja asuinrakennuksilla ei ole asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen minkäänlaisia perusteita. Jotta asemakaavaratkaisu olisi sellainen, että toiminnot sijoitettaisiin vähiten elinympäristöä heikentävällä tavalla, olisi asemakaava tullut suunnitella siten, että meren täytöt olisivat mahdollisimman vähäiset ja rakennusmassat päätettyä huomattavasti pienemmät.

Asemakaavaa koskeva päätöksenteko on perustunut puutteellisiin selvityksiin ympäristövaikutuksista, jotta olisi voitu arvioida asemakaavan mukaisen asuinympäristön terveellisyyttä. Myöskään kaavan tarkoituksena ei, mahdollisesti venesatamaa lukuun ottamatta, ole esitetty sellaisia yhdyskunnan toiminnalle välttämättömiä perusteita, että luonnonarvojen hävittämistä ja nykyisten asukkaiden elinolosuhteiden huonontamista voitaisiin pitää perusteltuna.

Merkittäviä luonnon- ja maisema-arvoja hävittävän ja moottoritien melu- ja päästöalueelle asuntoja osoittavan asemakaavan ympäristötekijöistä on tehtävä perusteelliset ympäristöselvitykset, jotta päätöksenteossa voidaan varmistua siitä, että ainakin ympäristön laatua ja terveellisyyttä koskevat lakien ja säädösten vähimmäisvaatimukset voidaan täyttää.

Espoon kaupunginhallitus on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä aiheettomana.

Uudenmaan ympäristökeskus on antanut hallinto-oikeuden pyynnöstä valituksen johdosta lausunnon.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

3. Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on 22.2.2002 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä Espoosta olevien A:n ja B:n sekä C ry:n yhteisestä valituksesta kumonnut Espoon kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina lausunut, että 1.1. 2000 voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain 209 §:n 4 momentin mukaan lain voimaan tullessa valmisteltavana oleva asemakaava voidaan kahden vuoden kuluessa lain voimaantulosta hyväksyä, jos kaavaa laadittaessa on lain 8 luvun säännösten asemesta noudatettu kaavoitusmenettelyä koskevia rakennuslain ja sen nojalla annettuja säännöksiä. Hyväksymispäätökseen ja sitä koskevaan muutoksenhakuun sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä. Asiakirjoista ilmenee, että valituksenalaisen kaavan laatiminen ja kaavamuutoksen valmistelu on alkanut ennen 1.1.2000, mutta kaava on hyväksytty 22.1.2001. Näin ollen asemakaavan laillisuusarviointi tapahtuu kaavoitusmenettelyä koskevalta osalta rakennuslain ja sen nojalla annettujen säännösten perusteella sekä kaavan sisältöä koskevalta osalta maankäyttö- ja rakennuslain ja sen nojalla annettujen säännösten perusteella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 204 §:n mukaisesti kaavaa muutettaessa noudatetaan samoja säännöksiä kuin kaavaa laadittaessa.

Asemakaavan sisältövaatimukset

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan asemakaavan tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä on asemakaavan sisältövaatimuksista todettu muun ohella, että asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys sekä olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö ja asumisen tarpeet sekä mahdollisuudet turvalliseen ja terveelliseen elinympäristöön sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Kaavamuutoksen vaikutusten selvittäminen

Rakennuslain 3 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset sekä yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuri- ja muut vaikutukset. Vastaava säännös sisältyy maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ään, jonka mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön.

Kaava ja kaavamuutos

Asuinkerrostalojen korttelialue (AK) on asemakaavassa sijoitettu Länsiväylän välittömään läheisyyteen tien ja merenrannan väliin osittain täyttömaalle suunnitellun venesataman viereen. Asemakaavan selostuksen mukaan olemassa olevaa kaupunkirakennetta on näin täydennetty kerrostalorivillä, joka suojaa eteläpuolelleen jäävät oleskelupihat ja puiston Länsiväylän melulta. Kerrostalorivi sopii mittakaavaltaan raskaasti rakennettuun Länsiväylän ympäristöön ja on riittävän etäällä Westendin rannan pientaloista. Kaavaselostuksen mukaan lamellitalotyyppinen rakennus on itäpäästään nelikerroksinen ja länsipäästään viisikerroksinen. Kaarevan rakennuksen koveralle puolelle jäävät Länsiväylän liikennemelulta suojatut oleskelupihat. Rakennus suojaa kaavaselostuksen mukaan myös puistoalueen liikennemelulta. Asuntojen kohdalla melutason on esitetty olevan korkeimmillaan noin 63 dB, mutta ylimmän kerroksen korkeudella noin 67 dB. Kaavaselostuksen mukaan sisämelutason saamiseksi hyväksyttävälle tasolle tarvitaan 32 dB:n vaimennus ikkuna-, seinä- ja muihin rakenteisiin. Melutasoa voidaan asuntojen kohdalla vaimentaa myös Westendinkadulle toteutettavan melukaiteen avulla, jolloin kaavaselostuksen mukaan melukatveessa olevien oleskelupihojen laajuus kasvaa. Voimassaolevien säännösten mukaan melutaso ei uusilla alueilla saa ylittää päivällä 55 dB eikä yöllä 45 dB. Sisätilojen vastaavat arvot ovat 35 dB ja 30 dB.

Suunnittelukeskus Oy:n suorittaman ympäristövaikutusselvityksen mukaan Westend VI asemakaava-alueen kaava-alue tulee olemaan Länsiväylän ja Westendinkadun melualueella, joten meluntorjuntaan joudutaan asuntoalueen jatkosuunnittelussa ja rakennusvaiheessa kiinnittämään erityistä huomiota, mutta meluntorjuntatoimenpitein haitta on torjuttavissa. Vaikka satama-alue on virkistykseen käytettävää aluetta, ei liikenteen melusta ole sille sanottavaa haittaa. Melun kannalta uimapaikan sijainti nykyistä kauempana Länsiväylästä on hyvä ratkaisu. Ympäristövaikutusselvityksen mukaan alue on hyvin tuulettuvaa meren rantaa, joten epäpuhtauspitoisuudet ovat todennäköisesti laskennallisia arvoja pienempiä.

Kaavaselostuksen mukaan satama- ja pysäköintitoimintoja on pyritty painamaan Länsiväylää vasten ja rantaviivan käsittely on rytmitetty Westendin rannassa jo olemassa olevien niemien ja poukamien mukaisesti toistaen edelleen samantyyppistä muotoa niin rannan kuin sataman osalta. Kaarevalla rakennusmassoittelulla muodostetaan laaksomainen kokonaisuus, jonka keskelle jää yleiseen käyttöön tapiolatyylinen puistomainen virkistysalue uimarantoineen. Kaavaselostuksen mukaan alueen liikenne tukeutuu Kuninkaanrantaan, joka Westendintieltä tulevana palvelee kaikkia korttelialueita ja venesatamaa.

Kaava-asiakirjoista ilmenee, että Länsiväylän ja Westendintien 55 dB:n melualue ulottuu suunnitellulle asuinkerrostalojen korttelialueelle. Ympäristövaikutusselvityksen mukaan Länsiväylän ja Westendinkadun melualueen on ennustettu laajenevan suunnitellun asuinalueen kohdalla. Selvityksessä on todettu, että liikenteellisiä ympäristövaikutuksia on arvioitu yleisellä tasolla asiantuntija-arvioina käyttäen lähteenä muun muassa pääkaupunkiseudun ja Espoon liikennettä koskevia kehittämissuunnitelmia. Vaikutuksia ei ympäristövaikutusselvityksen mukaan ole arvioitu yksityiskohtaisin laskelmin tai numeerisin mittarein. Kaavaselostuksessa on todettu, että asuntojen kohdalla melutaso maan tasolla on korkeimmillaan noin 63 dB ja ylimmän kerroksen korkeudella noin 67 dB. Kaava-asiakirjoista ei ilmene, millä perusteella mainittuihin arvoihin on päädytty, eikä asiakirjoissa ole muutoinkaan tarvittavia selvityksiä ja laskelmia melutasoista ja melumittauksista sekä melun leviämissuunnista. Yöaikaisesta melutasosta puuttuvat selvitykset kokonaan. Laskelmallinen melutaso suunnitellun asuinkerrostalon piha-alueella ja sen läheisyydessä on myös selvittämättä.

Liikenneperäisille ilman epäpuhtauksille, kuten typpioksidin, hiilimonoksidin ja hengitettävien hiukkasten pitoisuuksille ja kokonaisleijumalle ulkoilma-alueilla, missä asuu tai oleskelee ihmisiä, on valtioneuvoston päätöksessä määritelty raja- ja kynnysarvot sekä toimenpiteet, joihin on ryhdyttävä arvojen ylittyessä. Päätöksen mukaan ilman epäpuhtauksien määrittämisessä tulee käyttää Euroopan yhteisön direktiiveissä ja ilmanlaatustandardien mukaista näytteenotto- ja analyysimenetelmää tai samanlaisia mittaustuloksia antavaa muuta menetelmää. Asiakirjoista ei ilmene, että hengitettävien hiukkasten pitoisuuksia olisi lainkaan mitattu. Kaava-asiakirjoissa ei ole tarvittavaa selvitystä ilman epäpuhtauksien pitoisuuksista, laskeutumista ja leviämissuunnista (esimerkiksi Ilmatieteen laitoksen kehittämiä malleja ja menetelmiä hyväksikäyttäen).

Ympäristövaikutusselvityksessä ja muissakin kaava-asiakirjoissa on todettu, että typpioksidin tunti- ja vuorokausikeskiarvot ylittävät nykytilanteessa ohjearvot Länsiväylän reunassa, mutta jäävät tulevaisuudessa niiden alle. Asiakirjoista ei ilmene, mihin luotettavaan tietoon ja selvitykseen tällainen tulevan tilanteen arviointi perustuu. Alueelle on suunniteltu pienvenesatama, uimaranta, toimisto- ja asuinrakennuksia sekä niiden vaatimat tie-, pysäköinti- ynnä muut alueet. Asiassa ei ole selvitetty, miten ne vähentävät jo nykyisen liikenteen aiheuttamia melu- ja ilmanlaadun epäpuhtaushaittoja tahi miten nykyiset haitat vähenevät uudessa tilanteessa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kaavaa ja kaavamuutosta laadittaessa ei edellä sanotun mukaisesti ole laissa edellytetyllä tavalla riittävästi selvitetty, miten kaava ja kaavamuutos vaikuttavat ihmisten terveellisyyteen ja viihtyisyyteen suunnitellulla asuinkerrostaloalueella. Tähän nähden ei ole nyt esitettyjen asiakirjojen mukaan mahdollista arvioida, täyttääkö kaava ja kaavamuutos maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 54 §:ssä asetetut turvallisen ja terveellisen elinympäristön sekä viihtyisyyden vaatimukset. Näin ollen Espoon kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, jonka johdosta päätös kumotaan.

Hallinto-oikeus on asiaa ratkaistessaan soveltanut maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ää, 50 §:ää, 54 §:ää, 204 §:ää ja 209 §:n 4 momenttia, ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 3 §:ää, ilmanlaadun raja-arvoista ja kynnysarvoista annettua valtioneuvoston päätöstä (481/1996), melutason ohjearvoista annettua valtioneuvoston päätöstä (993/1992), maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momenttia, rakennuslain 3 §:ää ja kuntalain 90 §:ää.

4. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

4.1. Valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Espoon kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätös pysytetään voimassa.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ei sen enempää kuin rakennuslakikaan kerro yksiselitteisesti, kuinka ympäristövaikutusselvitys on tehtävä. Ympäristö- ja muut vaikutukset on siis selvitettävä tarpeellisessa määrin. Tarpeellisuus taas on riippuvainen kaavoituksen luonteesta, jota on arvioitava tapauskohtaisesti hyvissä ajoin kaavoitusprosessin yhteydessä. Vaikutusten laajuus on erilainen esimerkiksi laaja-alaisen maakuntakaavan ja asemakaavan yhteydessä. Varsin tärkeätä on, että vaikutukset arvioidaan kaavoitusmenettelyn riittävän aikaisessa vaiheessa.

Hallituksen esityksen mukaan vaikutusten riittävän selvittämisen ja arvioinnin kannalta on kuitenkin katsottava, että kaavoitusmenettelyyn yleensä kuuluu vähintään mahdollisten maankäytön muutosten ja nykyisen tilanteen välinen vaikutusten vertailu.

Suunnittelukeskus Oy:n ympäristövaikutusselvitys on tehty 15.1.1998, jolloin Westend VI:n asemakaavan ja asemakaavan muutoksen suunnittelu oli vielä varhaisessa vaiheessa ja kaavaa vasta hahmoteltiin. Näin kaavoitusta voitiin ohjata mahdollisia ympäristöriskejä vähentävään suuntaan. Ajoituksellisesti ympäristövaikutusselvitys on siten tehty juuri oikeaan aikaan.

Ympäristövaikutusselvitys edustaa aikansa parasta mahdollista laatutasoa ja selvitys on hyvä verrattuna vielä nykyisiinkin vastaaviin ympäristövaikutusselvityksiin. Selvityksen lähtötiedot on koottu pääasiassa eri selvityksistä ja suunnitelmista. Tältä osin selvityksessä on viitattu kyseisiin lähteisiin, mikä menettely on mahdollista maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan. Kaavoituksen edistyessä Espoon kaupunkisuunnittelukeskuksessa arvioitiin ja tarkistettiin mahdollisia ympäristövaikutuksia vielä edelleen.

Ympäristövaikutusselvityksen lähteenä 7 olevassa Tielaitoksen ja Espoon kaupungin tekemän selvityksen Länsiväylä (kantatie 51) välillä Kivenlahti - Hanasaari, Meluntorjunnan yleissuunnitelmassa (marraskuu 1996) sivulla 3 kerrotaan, että melutasot on määritelty tietokoneohjelmistolla, joka perustuu pohjoismaiseen tieliikennemelun laskentamalliin. Tieliikennemelun tasot on laskettu tiheässä ruudukossa tietokoneeseen muodostettua maastomallia käyttäen. Kaavaselostuksessa olevat arvot 63 dB ja 67 dB perustuvat Pohjoismaisen ministerineuvoston projektin "Tieliikennemelun laskentamallin" taulukoihin, joista arvot on katsottu. Kyseisen rakennuksen melun leviämistä estävä vaikutus on otettu huomioon tarkennettaessa ympäristövaikutusselvityksessä olleita meluselvityksiä.

Yöajan liikenne on huomattavasti pienempää kuin liikenne päivisin. Päiväajan melutaso on noin 8 dB korkeampi kuin yöajan melutaso. Melutason ohjearvo yöaikana on 5 dB alhaisempi kuin päivällä. Sen vuoksi päivittäisen melutason arvo on selvityksessä määräävä tilanne, joten ympäristövaikutukset on arvioitu päivittäisen melutason mukaan.

Ympäristövaikutusselvityksestä käyvät ilmi melutasot sekä melun leviämissuunta. Selvityksen tekemisen jälkeen melutasoja ja melun leviämissuuntia tarkistettiin kaavoituksen kuluessa. Melutaso puolikaaren muotoon rakennettavan talon eteläpuolella on alle 55 dB talon itsessään muodostaman melun leviämistä estävän muodon ansiosta.

Kaavoituksen varhaisessa vaiheessa tehdyssä ympäristövaikutusselvityksessä ei ole mahdollista selvittää lopullisen rakennussuunnittelun jälkeisiä melutasoja mittauksin. Suunnittelukeskus Oy on valitukseen liitetyssä 14.3.2002 päivätyssä lausunnossaan todennut, että suunnittelun yhteydessä tehtävät arviot melutilanteesta tehdään yleensä ennustetilanteen melulaskentoja ja -käyriä käyttäen. Nykytilanteessa tehdyt melumittaukset eivät kuvaa tulevaa tilannetta yhtä hyvin kuin liikenne-ennusteiden ja maasto-olosuhteiden mukaisesti tehdyt laskennat. Ympäristövaikutusselvitystä tehtäessä laskennalliset arvot kuitenkin tarkistettiin. Tällöin Westendissä tehty yksittäinen melumittaus osoitti samaa suuntaa kuin laskennalliset arvot. Melutaso oli hieman matalampi kuin arvioinnin taustana käytetyt melukäyrät.

Selvityksessä on arvioitu alueen nykyistä jatulevaa melutilannetta. Asemakaavan mukainen yhtenäinen kerrostalo suojaa tehokkaasti puisto- ja uimaranta-aluetta melulta. Ilman rakennusta melutaso olisi 55 dB, jolloin aluetta ei olisi mahdollista kaavoittaa virkistykseen. Asemakaavan mukainen tilanne on siten muun muassa virkistyskäytön kannalta oleellisesti parempi kuin asemakaavoittamaton tilanne.

Päinvastoin kuin Helsingin hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, ympäristövaikutusselvityksessä alueen typpidioksidipitoisuuksia on arvioitu käyttäen apuna YTV:n ja ilmatieteen laitoksen laskelmia ilman typpidioksidi-, rikkidioksidi- ja hiilimonoksidipitoisuuksista. Selvityksen lähteenä on käytetty Ilmatieteen laitoksen julkaisua, josta eri päästöjen määrät käyvät ilmi. Typpidioksidipitoisuudet on selvitetty ympäristövaikutusselvityksessä. Kuvat esittävät selkeästi, kuinka typpidioksidin määrä tulee ratkaisevasti vähenemään vuoteen 2020 mennessä. Asemakaavassa ja asemakaavan muutoksessa on varauduttu päästöjen osalta väliaikaisesti nykytilanteeseen, vaikka oletusarvona on päästöjen väheneminen. Meren puolella päästöjen määrä vallitsevien tuulensuuntien ja avomeren takia on todellisuudessa mahdollisesti vieläkin vähäisempi.

Suunnittelukeskus Oy on valitukseen liitetyssä lausunnossaan todennut, että ilman laadun mittauksia ei ole tapana tehdä kaavoituksen yhteydessä. Ilman laadun mittaaminen edellyttää pitkäaikaista seurantaa eri vuodenaikoina. Koska ilman laadun mittauksia ei normaalisti tehdä kaavan ympäristövaikutuksia selvitettäessä, on kohtuutonta vaatia sellaista tässä tapauksessa. Riittävälle ympäristövaikutusten selvittämiselle asetettujen vaatimusten on oltava vertailukelpoisia muiden asemakaavojen ympäristövaikutusselvityksiin nähden.

Edellä mainituilla perusteilla ympäristövaikutusselvitystä on pidettävä riittävänä. Kaavaratkaisu täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut turvallisen ja terveellisen elinympäristön sekä viihtyisyyden vaatimukset eikä näin ollen ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

4.2. Lausunnot ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antamassaan selityksessä muun ohella todenneet, että kaavoitettava asuntorakentaminen on suunniteltu alueelle, jolla sekä melutaso että ilman epäpuhtaudet kohoavat tasolle, joka ylittää laissa ja normeissa terveelliselle elinympäristölle asetetun tason. Tämä ilmenee kaava-asiakirjoista ja kaavaehdotuksesta annetuista lausunnoista. Valituksenalaisella asemakaavalla suunnitellaan asuntorakentamista yhden maamme vilkkaimmin liikennöidyn moottoritien reunaan alueelle, jolla ilman typpidioksidin vuorokausi- ja tuntiohjearvot tehdyn ympäristöselvityksen mukaan ylittyvät. Vaikka yleensä kaavoituksen yhteydessä ei päästöjen suhteen tehdä pitkäaikaisseurantaa eikä suunnitella niiden paikallisia torjuntatoimenpiteitä, tulisi kuitenkin niin tehdä alueella, joka kaavoitusvaiheessa todetaan epäterveelliseksi. Hyvään kaavoitustapaan kuuluu aina selvittää riittävästi ympäristövaikutuksia ja myös tarvittaessa suunnitella haittojen torjuntaa. Ympäristövaikutusten selvittämisen laatu ja laajuus on harkittava tapauskohtaisesti kaavoitettavana olevan ympäristön ominaisuuksien mukaisesti.

Espoon kaupungin valituksessa vedotaan ympäristöselvityksessä esitettyyn pienimittakaavaiseen karttaan, jossa on vuoden 2020 tilanteessa esitetty moottoriväylän lähialueelle typpidioksidin vuorokausitunnusluku 70-50 mikrogrammaa kuutiometrissä, mutta ei korkeampia arvoja. Tämä kartta perustuu yleiseen ilmansaasteita koskeviin laskelmiin, joissa on monia epävarmuustekijöitä ja oletuksia, esimerkiksi ajoneuvojen moottorien kehitys. Arviota ei ole tarkoitettu yksityiskohtaisen kaavoituksen perusteeksi. Kysymys on pitkän aikavälin yleisen kehityssuunnan arvioinnista, johon ei voida perustaa tämän hetken ja lähitulevaisuuden rakentamista paikallisesti. Tätä perustetta myöskään kaavoittaja ei ole käyttänyt kaavaprosessin aikana perustellessaan asuinrakennuksen sijoitusta.

Valituksessa väitetään, että asemakaavan muutoksessa on varauduttu päästöjen osalta väliaikaiseen tilanteeseen, jolloin ympäristö on terveydelle vaarallinen. Asemakaavassa ei kuitenkaan ole esitetty vaatimuksia rakennuksen ilmanvaihdon suunnittelulle siten, että sisäilman ja ulko-oleskelutilojen ilman typpidioksidin ja raskasmetallien pitoisuus alittaisi ohjearvot ja asuinympäristö olisi siten terveellinen. Asemakaavan mukainen rakentaminen voidaan myös toteuttaa heti kaavan mahdollisen voimaantulon jälkeen ilman, että asemakaava edellyttää ilman laadun tilan selvitystä ja torjuntatoimenpiteitä.

Valituksessa todetaan pitkän kerrostalomassan suojaavan talon eteläpuolta siten, että melutason ohjearvot alittuvat. Asemakaavan mukaan rakennus kuitenkin voidaan toteuttaa rakennusalalle myös pistemäisinä rakennuksina tai vastaavasti. Toteutustapa riippuu rakennusluvasta.

Asemakaavaa koskeva päätöksenteko on perustunut puutteellisiin selvityksiin ympäristövaikutuksista. On ollut sinänsä myönteistä, että kaavan laatimisen alkuvaiheessa tehtiin ympäristöselvitys. Kun sen tulokset osoittivat, että asuntorakentamista suunnitellaan alueelle, joka on epäterveellinen laeissa ja ohjeissa annettujen melun ja ilman päästöjen ohjearvoihin verrattuna, Espoon kaupungin olisi tullut tehdä johtopäätökset ja syventää selvityksiä erityisesti sen suhteen, miten tuleva rakentaminen parantaa ympäristön tilaa ja miten haitat torjutaan siten, ettei mahdollisten tulevien asukkaiden terveys ole vaarassa. Kun tietoisesti suunnitellaan rakentamista alueelle, joka on todettu epäterveelliseksi, ympäristövaikutusten selvittämisessä ja haittojen torjunnan suunnittelussa ei riitä sama taso kuin niin sanotulla normaalilla alueella. Maankäyttö- ja rakennuslain tarkoitus on ympäristövaikutusten riittävä selvittäminen.

Kaupunginhallitus on antamassaan vastaselityksessä muun ohella todennut, ettei maankäyttö- ja rakennuslaki velvoita kaavoituksen yhteydessä tehtävään ilman päästöjen pitkäaikaisseurantaan. Kaupunginhallitus on pitänyt ympäristövaikutusselvitystä tehtäessä olemassa olleita ilmansaasteita koskevia laskelmia tarkkoina ja luotettavina. Asemakaavassa on määräyksiä rakennuksen ilmanvaihdon suunnittelusta. Kaavamääräysten mukaan rakennuksen ilmanottoaukkoja ei saa sijoittaa Länsiväylän puoleiselle julkisivulle eli korvausilma otetaan rakennuksen jo nyt ohjearvot alittavalta eteläpuolelta.

5. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla asemakaavan ja asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskeva päätös on kumottu, ei muuteta.

Perustelut

1. Vaikutusten selvittämisessä sovellettava laki

Maankäyttö- ja rakennuslain 209 §:n 4 momentin mukaan sanotun lain voimaan tullessa valmisteltavana oleva kaava voidaan kahden vuoden kuluessa lain voimantulosta hyväksyä, jos kaavaa laadittaessa on lain 8 luvun säännösten asemesta noudatettu kaavoitusmenettelyä koskevia rakennuslain (370/1958) ja sen nojalla annettuja säännöksiä. Hyväksymispäätökseen ja sitä koskevaan muutoksenhakuun sovelletaan kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 1 lukuun, joka käsittää yleiset säännökset, sisältyvän 9 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset. Tätä säännöstä, joka siis ei sisälly lain kaavoitusmenettelyä ja vuorovaikutusta koskevaan 8 lukuun, on siten tullut soveltaa arvioitaessa Espoon kaupunginvaltuuston 22.1.2001 tekemän kaavan ja kaavan muutoksen hyväksymispäätöksen lainmukaisuutta.

2. Kaavaratkaisu

Asuinkerrostalojen korttelialue (AK) sijoitettaisiin asemakaavan mukaan noin 100 metrin etäisyydelle Länsiväylästä ja 50 metrin etäisyydelle Westendinkadusta teiden ja merenrannan väliin osittain täyttömaalle suunnitellun venesataman viereen. Asemakaavan selostuksen mukaan olemassa olevaa kaupunkirakennetta on näin täydennetty kerrostalorivillä, joka suojaa eteläpuolelleen jäävät oleskelupihat ja puiston Länsiväylän melulta. Kerrostalorivi sopii mittakaavaltaan raskaasti rakennettuun Länsiväylän ympäristöön ja on riittävän etäällä Westendin rannan pientaloista.

Kaavaselostuksen mukaan lamellitalotyyppinen rakennus on itäpäästään nelikerroksinen ja länsipäästään viisikerroksinen. Kaarevan rakennuksen koveralle puolelle jäävät Länsiväylän liikennemelulta suojatut oleskelupihat. Rakennus suojaa kaavaselostuksen mukaan myös puistoalueen liikennemelulta. Asuntojen kohdalla melutason on esitetty olevan korkeimmillaan noin 63 dB, mutta ylimmän kerroksen korkeudella noin 67 dB.

Kaavaselostuksen mukaan sisämelutason saamiseksi hyväksyttävälle tasolle tarvitaan 32 dB:n vaimennus ikkuna-, seinä- ja muihin rakenteisiin. Melutasoa voidaan asuntojen kohdalla vaimentaa myös Westendinkadulle toteutettavan melukaiteen avulla, jolloin kaavaselostuksen mukaan melukatveessa olevien oleskelupihojen laajuus kasvaa. Kaavaselostuksessa todetaan, että melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaan on ohjeena, että melutaso ei uusilla alueilla ulkona saa ylittää päivällä (klo 7-22) ohjearvoa 55 dB (L_Aeg) eikä yöllä (klo 22-7) ohjearvoa 45 dB (L_Aeq). Sisätilojen vastaavat ohjearvot ovat 35 dB ja 30 dB.

3. Ympäristövaikutusselvitys ja sen huomioon ottaminen kaavassa

Asemakaava-alueen ympäristövaikutusselvitys perustuu Suunnittelukeskus Oy:n 15.1.1998 päiväämään selvitykseen. Selvityksen mukaan tarvittavat lähtötiedot on koottu pääasiassa erilaisista selvityksistä, suunnitelmista ja kartoista. Käsitys sen hetken tilanteesta on saatu kahdella maastokäynnillä. Selvityksen mukaan ympäristövaikutuksia on arvioitu yleisellä tasolla asiantuntija-arvioina käyttäen lähteinä muun muassa pääkaupunkiseudun ja Espoon liikennettä koskevia kehityssuunnitelmia. Vaikutuksia ei ole arvioitu yksityiskohtaisin laskelmin tai numeerisin mittarein. Lisäksi selvityksessä on todettu, että se on tehty nopealla aikataululla varsinaisen kasvukauden ulkopuolella. Selvityksessä on käytetty lähteinä muun ohella Tielaitoksen ja Espoon kaupungin kahta meluselvitystä Länsiväylällä, Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnan selvitystä liikennejärjestelmän vaikutuksista ilman laatuun sekä Ilmatieteen laitoksen ilmansuojelua koskevaa julkaisua.

Espoon kaupungin valitukseen liitetyn 14.3.2002 päivätyn Suunnittelukeskus Oy:n lausunnon mukaan ympäristövaikutusselvitys on tehty vuosien 1997-1998 vaihteessa. Asemakaavaluonnoksen lähtökohdat ovat sen jälkeen muuttuneet siten, että rakentaminen on massiivisempaa kuin selvitysten tekoaikana. Selvityksen ajankohdan vuoksi siinä ei ole voitu selvittää suunnitellun tilanteen melutasoja käyttämällä hyväksi melun leviämismalleja tai muita käytössä olevia menetelmiä.

Ympäristövaikutusselvityksen perusteella kaavaselostuksessa on todettu, että meluntorjuntaan joudutaan asuntoalueella jatkosuunnittelussa ja rakennusvaiheessa kiinnittämään erityistä huomiota, mutta meluntorjuntatoimenpitein haitta on torjuttavissa. Asemakaavan määräyksiin on otettu merkintä, joka osoittaa rakennusalan sivun, jonka puoleisten asuinhuoneiden ulkoseinärakenteiden ja ikkunoiden äänieristävyyden liikennemelua vastaan tulee olla vähintään 32 dB. Mikäli kysymyksessä olevan julkisivun puolelle sijoitetaan asunnon ulko-oleskelutilaksi tarkoitettu parveke tai terassi, se tulee suojata meluntorjunnan kannalta tarkoituksenmukaisin lasiseinin. Rakennusalalle ei saa sijoittaa sellaisia asuntoja, joiden ikkunat avautuvat pelkästään merkinnän osoittaman rakennusalan rajan puolelle. Riittävä osa tontin leikki- ja ulko-oleskelualueista tulee sijoittaa liikenteeseen nähden rakennustoimenpitein muodostettuun melukatveeseen. Jos erillisellä selvityksellä osoitetaan meluhaitan tulevan muuten torjutuksi, voidaan käyttää myös muuta ratkaisua. Rakennuksen ilmanottoaukkoja ei saa sijoittaa merkinnän osoittamalle rakennusalan puolelle.

4. Oikeudellinen arviointi

Kysymyksessä oleva kaava-alue sijaitsee Länsiväylän moottoritien välittömässä läheisyydessä. Länsiväylä on yksi Suomen eniten liikennöidyistä teistä. Alue on siten sijainniltaan uudisrakentamista varten hyvin altis liikennemelulle ja liikenteestä aiheutuville päästöille.

Kaava-asiakirjoista ilmenee, että Länsiväylän ja Westendintien 55 dB:n melualue ulottuu suunnitellulle asuinkerrostalojen korttelialueelle. Ympäristövaikutusselvityksen mukaan Länsiväylän ja Westendinkadun melualueen on ennustettu laajenevan suunnitellun asuinalueen kohdalla. Selvityksessä on todettu, että liikenteellisiä ympäristövaikutuksia on arvioitu yleisellä tasolla asiantuntija-arvioina käyttäen lähteenä muun muassa pääkaupunkiseudun ja Espoon liikennettä koskevia kehittämissuunnitelmia. Vaikutuksia ei ympäristövaikutusselvityksen mukaan ole arvioitu yksityiskohtaisin laskelmin tai numeerisin mittarein. Kaavaselostuksessa on todettu, että asuntojen kohdalla melutaso maan tasolla on korkeimmillaan noin 63 dB ja ylimmän kerroksen korkeudella noin 67 dB. Kaava-asiakirjoista ei ilmene, millä perusteella mainittuihin arvoihin on päädytty, eikä asiakirjoissa ole muutoinkaan tarvittavia selvityksiä ja laskelmia melutasoista ja melumittauksista sekä melun leviämissuunnista. Yöaikaisesta melutasosta selvitykset puuttuvat kokonaan. Laskelmallinen melutaso suunnitellun asuinkerrostalon piha-alueella ja sen läheisyydessä on myös selvittämättä.

Ympäristövaikutusselvitys on tehty suunnittelun varhaisessa vaiheessa, minkä ansiosta selvityksellä sinänsä on voitu vaikuttaa kaavoituksen sisältöön. Tässä tapauksessa kaavaratkaisu poikkeaa kuitenkin rakentamisen määrän osalta alkuperäisestä asetelmasta. Melua ja muita liikenteellisiä ympäristövaikutuksia koskevat selvitykset on laadittu yleisellä tasolla. Vaikutuksia ei ole arvioitu tätä aluetta koskevien yksityiskohtaisten laskelmien tai vastaavien mittarien avulla.

Asemakaavan perustaksi laaditut, kaavan vaikutuksia koskevat selvitykset eivät näissä olosuhteissa täytä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä asetettuja vaatimuksia. Selvitysten perusteella ei ole arvioitavissa, täyttääkö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa säädetyn vaatimuksen edellytysten luomisesta terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle. Kaavan hyväksymistä koskeva kaupunginvaltuuston päätös on näin ollen lainvastainen.

Kun lisäksi otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksessä mainitut maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n, 50 §:n, 54 §:n ja 204 §:n, maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin sekä kuntalain 90 §:n säännökset, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Kari Nieminen.