KHO:2004:123

Ympäristölupa - Toimintakokonaisuus - Kivenlouhimo ja -murskaamo - Asfalttiasema - Kaatopaikka - Ympäristövaikutusten arviointi

Kaatopaikan laajennushankkeen toteuttaminen sinänsä edellytti ensin laajennuksen esteenä olevan kallion louhimista. Kun otettiin huomioon A Oy:n hankkeeseen ja M:n kaatopaikkahankkeen laajentamiseen kuuluvien toimintojen erillisyys, jonka vuoksi kiviainesten ottaminen aiotulta alueelta oli mahdollista riippumatta siitä, laajennettiinko samaa louhinta-aluetta vuoden 2007 jälkeen kaatopaikkatoimintoihin vai ei, ei kaatopaikan mahdollinen myöhempi laajentaminen louhitulle alueelle ollut riittävä peruste pitää kallionlouhintaa oheistoimintoineen osana jäteasematoimintaa. Kallionlouhintaa ja jäteasematoimintaa harjoittavat eri toiminnanharjoittajat eivätkä mainitut toiminnat muodostaneet ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ssä tarkoitettua pääasiallisesta toiminnasta ja sitä palvelevasta toiminnasta koostuvaa teknistä ja taloudellista kokonaisuutta.

Ympäristönsuojelulaki 3 § 1 mom. 2 kohta
Ympäristönsuojeluasetus 2 §, 6 § 1 mom. 12 kohta d) alakohta ja 6 § 2 mom.
Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettu asetus 6 § 2 kohta b) alakohta

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Ympäristökeskus, hankittuaan M:n kaupungin ympäristölautakunnan lausunnon, on asiakirjoista lähemmin ilmenevän menettelyn jälkeen 23.1.2002 antamallaan päätöksellä siitä ilmenevin lupamääräyksin 1-40 myöntänyt A Oy:lle ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukaisen ympäristöluvan M:n kaupungin S:n kylässä sijaitsevalle M:n tilalle kallionlouhintaa jakiviaineksen murskaamista sekä asfalttiasemaa varten. Louhimo ja murskaamo sijaitsevat lupapäätöksen mukaan nykyisen M:n kaatopaikan pohjois- ja asfalttiasema kaatopaikan eteläpuolella. Louhinta-aluetta käytetään louhinta-, murskaus- ja asfalttiasematoiminnan päätyttyä M:n kaatopaikan jätetäyttöön.

Ympäristökeskuksen luparatkaisun perusteluissa on muun ohella todettu, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen mukaan hankkeelta edellytetä ympäristövaikutusten arviointia.

Lupamääräyksen 1 mukaan asfalttiasemalla saadaan valmistaa erilaisia asfalttilaatuja yhteensä enintään 50 000 tonnia vuodessa ja käyttää jäteasfalttimursketta noin 10 000 tonnia vuodessa.

Lupamääräyksen 21 mukaan kiviaineksia saa louhia ja murskata vuodessa noin 200 000 tonnia sekä pala-asfalttia saa murskata 10 000 tonnia vuodessa. Louhintaa ja murskausta ei saa suorittaa alueen itäosan murskaus- ja varastointialueella.

Lupamääräyksen 23 mukaan toiminnanharjoittajan on varmistettava, ettei viereiseltä kaatopaikalta pääse kaatopaikkavesiä louhitulle alueelle. Toiminnanharjoittajan on vähintään 3 kuukautta ennen louhinnan alkua esitettävä kaatopaikkavesien pääsyn estämistä louhitun alueen kallioperään koskeva suunnitelma ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi. Lupamääräyksen perustelujen mukaan louhitun kallion pinta jää kaatopaikan jätetäytön alapuolelle, mistä syystä kaatopaikkavesien leviäminen alueelle ja niiden imeytyminen kallioon on estettävä.

Ympäristökeskus on määrännyt lupapäätöksensä olemaan voimassa toistaiseksi. Toiminnanharjoittajan on pantava lupamääräysten tarkistamista koskeva lupahakemus vireille ympäristökeskuksessa 31.12.2006 mennessä.

Ympäristökeskus on vielä ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla määrännyt, että toiminta voidaan aloittaa mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta, mikäli hakija asettaa 50 000 euron suuruisen vakuuden ympäristön saattamisesta ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräysten muuttamisen varalta. Muutoksenhakutuomioistuin voi kieltää täytäntöönpanon.

Lupapäätöksen sisältyvän toimintakuvauksen mukaan muun ohella kahteen osa-alueeseen (1 ja 2) jaetun suunnitelma-alueen kokonaispinta-ala on 7,04 hehtaaria sekä murskaus- ja varastoalueen pinta-ala 2,66 hehtaaria. Suunnitelma-alueelta on arvioitu saatavan kiviaineksia yhteensä noin 700000 m³ ktr. Toiminta tarvitsee kallion louhinnan osalta ympäristöluvan lisäksi maa-aineslain (555/1981) mukaisen luvan.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Valitukset hallinto-oikeudessa

M:n kaatopaikan ympäristön asukkaat, muiden ohella B:n puolisot, C, D ja E sekä F:n ym. ja G:n puolisot ovat hakeneet valittamalla muutosta ympäristökeskuksen päätökseen.

B:n puolisot ovat vaatineet, että ympäristökeskuksen päätöksen täytäntöönpano kielletään ennen kuin se on saanut lainvoiman, ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja A Oy:n lupahakemus hylätään. Mikäli päätöstä ei kumota, on päätöksen lupaehtoa 27 muutettava siten, että B:n puolisoiden kesäasunnon pihalla ekvivalenttimelutaso ei saa päivällä kello 7-22 ylittää 45 dB eikä yöllä kello 22-7 40 dB. Murskausaseman länsipuolella olevalla virkistysalueella ekvivalenttinen melutaso ei missään kohdassa saa päiväsaikaan ylittää 45 dB eikä yöaikaan 40 dB. Lopuksi he ovat vaatineet, että ympäristökeskus korvaa heille hallinto-oikeuden päätöksen oikeudenkäyntimaksuna 65 euroa.

Ympäristökeskus ei ole asiassa kuuluttanut A Oy:n toiminnan aloittamislupahakemusta eikä valittajilla siten ole asiassa ollut mahdollisuutta tehdä sitä koskevaa muistutusta.

Ympäristökeskus on asiassa myöntänyt ympäristöluvan hankkeelle, jonka suunnitteluun ja rahoitukseen se on itse osallistunut. Ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ympäristökeskuksella ei ole ollut asiassa toimivaltaa ympäristöluvan myöntämiseen. Ympäristölupaviraston olisi kuulunut ratkaista A Oy:n ympäristölupahakemus. Hankkeen seurauksena kaatopaikka-alueen käyttötarkoitus muuttuu. A Oy:n lupahakemuksessa ei ole viitattu kaatopaikan laajentamiseen, joten hanke on selvästi kaatopaikkatoiminnasta erillinen kivenjalostusliiketoiminta. Ainakin vuoteen 2016 kestävän louhinnan, murskauksen ja asfaltin valmistuksen ympäristölleen aiheuttamia haittoja on ympäristöluvassa oleellisesti vähätelty. Ympäristökeskuksen ei olisi tullut myöntää A Oy:lle ympäristölupaa ennen kuin 23.5.1994 myönnettyä ympäristölupaa koskevat muutoshakemukset on ratkaistu ja niitä koskevat päätökset saaneet lainvoiman. Ympäristönsuojelulain 52 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupapäätöksessä on vastattava lausunnoissa ja muistutuksissa tehtyihin yksilöityihin vaatimuksiin. Ympäristökeskus ei ole asian valmistelussa ottanut huomioon B:n puolisoiden muistutuksessa esittämiä seikkoja.

Luvassa määrättyjen melutasojen saavuttaminen ei saa perustua aikaa myöten muodostuvien ja vaihtelevien kiviaines- ja tuotekasojen sijoitteluun. Melutasot tulee voida saavuttaa heti mahdollisen toiminnan alussa ja niiden saavuttaminen tulee varmistaa etukäteen tehtävin laskelmin ja mittauksin huomioon ottaen muista meluläheistä aiheutuva melu. A Oy:n arviot ovat virheellisiä, liian ylimalkaisia ja yksipuolisia. Ympäristökeskuksen lupapäätöksessä olisi pitänyt olla kunkin louhintavaiheen osalta riittävän tarkka suunnitelma karttapiirroksineen, joista olisi ilmennyt muun muassa varastotasojen ja meluvallien sijainti, pinta-ala ja korkeus.

Alueella on ollut kesämökkejä ainakin 1950-luvulta lähtien ja kaatopaikan länsipuolella olevaa virkistysaluetta käytetään ulkoiluun, marjastamiseen ja sienestämiseen. Asfalttiaseman lähellä on myös hiihto- ja ulkoilukeskus. Päätöksen mukaan murskausta saa suorittaa maanantaista perjantaihin kello 6-21. Alueen virkistyskäytön vuoksi päätöksessä tulee olla määräys, että yöaikaiset alemmat melutasot pitää saavuttaa nimenomaan aikavälillä kello 6-7 ilman, että melua tasoitetaan koko yöjaksolle. Hyväksyttävänä ei voida pitää sitä, että melutasot mitataan vasta jälkikäteen. Toiminnasta aiheutuvat melutasot ovat selvästi korkeammat kuin mitä A Oy lupahakemuksessaan ja selvityksissään ja ympäristökeskus valituksenalaisessa päätöksessä ovat esittäneet.

Asfalttiasema on suunniteltu sijoitettavaksi yleiskaavaan merkitylle maa- ja metsätalousvaltaiselle alueelle (M-1). Aseman melu ja liikenne ym. tulevat häiritsemään läheisten kaavan mukaisten virkistysalueiden sekä hiihto- ja ulkoilualueen käyttöä. Yleiskaavaa tulisi siten muuttaa ennen suunnitellun asfalttiaseman rakentamista. Kohdealueen länsipuolella 140 metrin päässä sijaitsee keskellä virkistysaluetta vaarallisen ongelmajätteen kaatopaikka. Kaatopaikalle on loppusijoitettu saastuneita maa-aineksia, jotka on sekoitettu betonimassaan. Siitä on valettu yli hehtaarin suuruinen ja 50 cm:n paksuinen raudoittamaton betonilevy, joka sisältää arseenia ja raskasmetalleja. Kaatopaikan päälle on rakennettu kompostointilaitos. Räjäytykset 140 metrin päässä voivat vakavasti vaurioittaa betonilaattaa, jolloin arseenia voi päästä ympäristöön pölynä tai suoto- ja pintavesien kautta. Näistä syistä johtuen alueella ei saa suorittaa räjäytyksiä.

Kaatopaikka laajennuksineen muodostaa lähiasukkaille terveydellisen riskin. Kaatopaikka sijaitsee vedenjakajalla ruhjeisella alueella ja lisäksi korkealla mäellä lähellä vesistöjä. Ympäristökeskukselle on tehty kaatopaikan johdosta pohjavesien pitoisuuksien kohoamiseen ja kaatopaikan suotovesien päästöihin liittyviä valituksia. Valituksiin ei ole vielä annettu päätöksiä. Päätöksen lupamääräys 23 kaatopaikan suotovesien hallinnasta on täysin riittämätön. Määräys kuuluu lisäksi käytössä olevan kaatopaikan ympäristöluvan piiriin.

Kalliota on suunniteltu louhittavaksi huomattavan suuri määrä. Enimmillään kalliota poistettaisiin 27 metriä, joten louhinnan vaikutus ympäristöön on näkyvä.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 19 §:n muutos on tullut voimaan 1.3.2000. Ympäristöluvan varaista toimintaa ei voida vaatia poistettavaksi tuon muutoksen jälkeen. Tämän vuoksi mainitun lain edellytykset toiminnalle on tutkittava ympäristölupa-asiassa etukäteen. Nyt oli menetelty toisin.

B:n puolisot ovat myöhemmin vaatineet ympäristökeskuksen toimintaa varten myöntämän aloittamislupaa koskeneen päätöksen välitöntä kumoamista lakiin perustumattomana ja lausuneet, että yhtiö hakemuksessaan ja ympäristökeskus päätöksessään eivät olleet esittäneet ympäristönsuojelulain 101 §:ssä edellytettyä perusteltua syytä tuon luvan myöntämiseksi.

Valituksensa 28.3.2002 päivätyssä täydennyksessä B:n puolisot ovat esittäneet, ettei ympäristölupapäätöksessä ole tehty alueella voimassa olevien lupien yhteensovittamista.

C on vaatinut, että ympäristökeskuksen päätöksen täytäntöönpano kielletään kunnes se on saanut lainvoiman, ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja A Oy:n lupahakemus hylätään. Toissijaisesti hän on vaatinut, että ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja että asia palautetaan ympäristökeskukselle lisäselvityksiä ja päätöksen lupaehtojen muutoksia varten. Vielä C on vaatinut, että ympäristökeskus korvaa hänelle hallinto-oikeuden päätöksen oikeudenkäyntimaksuna 65 euroa.

C on lausunut muun muassa, että suurin osa ympäristökeskuksen päätöksen tarkoittamasta alueesta on voimassaolevan 23.5.1994 myönnetyn ympäristöluvan alaista aluetta. Louhinta rikkoo tuon ympäristöluvan lupamääräyksiä. Louhintaa ei voi aloittaa ilman lainvoimaista päätöstä. Louhittavan alueen ympäristön pohjavesien haitta-ainepitoisuudet ovat nousseet usean aineen osalta 5-100 kertaiseksi vuodesta 1993 vuoteen 2001. Louhintaa ei voi aloittaa ennen kuin riippumaton selvitys kohonneista pitoisuuksista on valmistunut ja pitoisuudet on saatu palautettua vuoden 1993 tasolle. Päätöksen lupamääräys 23 kaatopaikan suotovesien hallinnasta on täysin riittämätön. Ympäristökeskus ei ole kuuluttanut toiminnan aloittamista koskenutta lupahakemusta. Tästä johtuen C:lla ei ole ollut mahdollisuutta tehdä sitä koskevaa muistutusta. Ympäristökeskuksen myöntämä ympäristölupa rikkoo eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ää. Toiminta-alue sijaitsee C:n pihapiiristä ainoastaan noin 900 metrin päässä. Ympäristökeskuksella ei ole ollut asiassa ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla toimivaltaa myöntää ympäristölupaa. Ympäristölupaviraston olisi tullut ratkaista ympäristölupahakemus, koska ympäristökeskus on edistänyt merkittävästi hankkeen toteutumista.

Ympäristökeskus ei ole lupapäätöksessään huomioinut C:n tekemiä muistutuksia. Ympäristönsuojelulain 52 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupapäätöksessä on vastattava lausunnoissa ja muistutuksissa tehtyihin yksilöityihin vaatimuksiin.

Ympäristölupapäätöksestä ei ilmene, miten toiminnan edellyttämät liikennejärjestelyt on hoidettu.

C on myöhemmin lausunut, että A Oy ja ympäristökeskus eivät ole esittäneet ympäristönsuojelulain 101 §:n mukaista perusteltua syytä toiminnan aloittamiseen lainvoimaa vailla olevan lupapäätöksen johdosta. A Oy:lle myönnetty ympäristölupa liittyy kallionlouhinnan osalta kiinteästi jäteaseman toimintaan ja erityisesti sen laajennusalueiden rakentamiseen. Jäteaseman laajennusalueiden rakentaminen edellyttää ympäristövaikutusten arviointimenettelyn toimittamista. A Oy:lle myönnetty ympäristölupa on vastoin ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia.

Selvitykset hallinto-oikeudessa

Hallinto-oikeus oli 12.6.2002 antamallaan välipäätöksellä n:o 02/0222/2 hylännyt sille tehdyissä valituksissa esitetyt ympäristökeskuksen lupapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset. Hallinto-oikeuden välipäätöksestä olivat korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittaneet muiden ohella C sekä B:n puolisot, jotka olivat vaatineet hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja ympäristöluvan tarkoittaman toiminnan kieltämistä siihen saakka, kunnes ympäristölupaa koskeva päätös on lainvoimainen. Korkein hallinto-oikeus on 13.11.2002 antamallaan päätöksellä taltionumero 2951 katsonut lausunnon antamisen täytäntöönpanon kieltämistä koskevassa asiassa raukeavan tarpeettomana, koska A Oy:lle 23.1.2002 myönnettyä ympäristölupaa ja toiminnan aloittamislupaa koskevat ympäristökeskuksen päätökset samoin kuin myös hallinto-oikeuden 12.6.2002 antama välipäätös oli kumottu hallinto-oikeuden 17.10.2002 antamalla päätöksellä ja asia samalla palautettu ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

M:n kaupungin maankäyttölautakunta oli 2.11.2001 antamallaan päätöksellä myöntänyt A Oy:lle maa-aineslain mukaisen luvan ottaa kallioainesta yleiskaavassa kaatopaikaksi varatulta M:n alueelta lupapäätöksen mukaisin ehdoin. Päätöksen mukaan maa-ainesten ottaminen oli sallittu ennen lupapäätöksen lainvoimaisuutta. Hallinto-oikeus oli maa-aineslupapäätöksestä tehtyihin valituksiin 30.5.2002 antamallaan päätöksellä katsonut, ettei maankäyttölautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämiseen ollut ilmennyt aihetta.

Hallinto-oikeuteen oli 7.5.2002 toimitettu ympäristösuunnittelu Enviro Oy:n selvitys liito-oravista alueella. Selvityksen yhteenvedon mukaan M:n nykyinen jäteasema, sen laajentamisalue ja teollisuusalue eivät heikennä liito-oravan elinmahdollisuuksia alueella.

A Oy on valituksista antamassaan vastineessa vaatinut valitusten hylkäämistä ja ympäristökeskuksen päätöksen pysyttämistä. Valituksissa on suureksi osaksi keskitytty seikkoihin, jotka eivät liity yhtiön toimintaan ja nyt kysymyksessä olevaan louhintaa, murskausta ja asfaltinvalmistusta koskevaan ympäristölupapäätökseen. Valittajat olivat mitanneet etäisyydet häiriintyviin kohteisiin lähimmistä suunnittelualueen reunoista, jolloin tilanne ei vastaa todellista tilannetta. Esimerkiksi luonnonsuojelualueeseen matka murskauslaitokselta on lyhimmillään noin 600 metriä ja louhinta-alueeltakin lyhimmillään yli 400 metriä. Tiukemmat melurajat koskevat virkistys- ja ulkoilualueita lain mukaan siltä osin kuin niitä tosiasiallisesti käytetään ulkoiluun ja virkistäytymiseen. Räjäytyksistä ilmoitetaan äänimerkillä, vaara-alueelta poistetaan kaikki ihmiset ja kulkuväylille asetetaan vartiomiehet estämään pääsy alueelle. Räjäytykset tapahtuvat 1-2 kertaa viikossa, joten ne eivät rajoita kohtuuttomasti liikkumista työmaan lähistöllä. Mahdollisuus ratsastusretkien järjestämiseen säilyy nykyisen kaltaisena. Suunniteltu A-luokan asfalttiasema toteutetaan nykyisen kehittyneen tekniikan mukaisesti, eikä se aiheuta häiriöitä.

Koska murskausta on arvion mukaan 75-80 % työajasta, on tuotantokatkokset huomioon ottaen lähtömelutaso 65-70 dBA. Murskaamo sijoitetaan louhoksen pohjalle heti kun siellä on tilaa, jolloin melu vaimenee niin, että se on alle 45 dBA noin 300 metrin päässä. Porausta on noin puolet murskausajasta ja porausvasaraa käytetään korkeintaan kolmasosan kokonaistyöajasta. Isojen lohkareiden rikotusta rikkovasaralla on 6-12 % kokonaistyöajasta. Rikotuksen lähtömelutaso on noin 100 dBA, jota tarvittaessa vaimennetaan louhe- tai murskekasalla. Porauksessa syntyvä pöly otetaan talteen ja muu pöly sidotaan vedellä tarvittaessa. Aiheutuva pöly laskeutuu suurimmaksi osaksi 100 metrin säteellä.

Ympäristökeskus on valituksista ja A Oy:n vastineesta antamassaan lausunnossa muun ohella esittänyt, että lähimpien asuinkiinteistöjen pihoilla määrätyt enimmäismelutasot 50/45 dB (päivä/yö) ovat huomattavasti paljon alempana kuin valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman päätöksen ohjearvoissa esitetyt 55/50 dB. Lähin asutus ja myös valittajien asuinkiinteistöt ovat yli 600 metrin päässä ja siten asutuksessa määrätty melutaso on suhteellisen helposti saavutettavissa. Toiminnoille on lupapäätöksessä asetettu myös aikarajoituksia. Suunnitelluista toimenpiteistä melun ja pölyn leviämisen estämiseksi ja asutuksen etäisyydestä johtuen aiheutuva haitta jää vähäiseksi. Päätöksen lupamääräysten 5 ja 28 mukaan ekvivalenttimelutasot on mitattava lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Lupapäätöksessä on otettu huomioon kaikki ne muistutusten lukuisat yksilöidyt vaatimukset, jotka ovat liittyneet kyseiseen hankkeeseen. Huomattava osa vaatimuksista on liittynyt kaatopaikan toimintaan. Päätöksen lupamääräyksen 21 mukaan alueen itäosan murskaus- ja varastointialueella ei saa louhia ja murskata. M:n kaupungin maankäyttölautakunta oli kokouksessaan 24.4.2002 tehnyt aluetta koskevan osayleiskaavan muutosehdotuksen, jossa jäteasema-aluetta oli laajennettu 20 hehtaaria länteen ja kaatopaikan eteläpuolelle oli osoitettu 10 hehtaarin teollisuus- ja varastointialue. Nyt kysymyksessä olevan ympäristölupapäätöksen lupamääräyksissä 4 ja 27 lähistön luonnonsuojelualueella on asetettu 45/40 dB (päivä/yö) meluraja. Ympäristökeskuksen päätöksen perustelussa on todettu, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen mukaan hankkeelta edellytetä ympäristövaikutusten arviointia. Lupamääräyksessä 23 on kysymys pelkästään kaatopaikan suotovesien leviämisen estämisestä louhitulle alueelle.

A Oy on antanut selityksen ympäristökeskuksen lausunnon ja Enviro Oy:n liito-oravaselvityksen johdosta. A Oy:llä ei ole ollut huomautettavaa.

C sekä B:n puolisot ovat eräiden muiden ohella antaneet vastaselityksen heidän valitustensa johdosta hankittujen Enviro Oy:n selvityksen, A Oy:n vastineen ja ympäristökeskuksen lausunnon johdosta.

C on vastaselityksessään uudistanut asiassa aikaisemmin vaatimansa ja lausunut muun muassa, ettei ympäristölupapäätöksen mukaista toimintaa saa aloittaa A Oy:n täysin virheellisen meluarvion pohjalta. A Oy ei ole asiassa lainkaan käsitellyt liikennejärjestelyjä, vaikka niiden ympäristövaikutus on erittäin suuri. Enviro Oy:n selvitys ei ole liittynyt louhintaan eikä asfalttiasemaan. Louhintasuunnitelman mukaan alueella on tarkoitus tehdä noin 10 hehtaarin avohakkuu. Louhinnan alta kaadettava 10 hehtaarin metsäalue heikentää varmasti liito-oravan levähdyspaikkoja ja toiminta on siten luonnonsuojelulain 49 §:ssä säädetyn hävittämis- ja heikentämiskiellon vastaista.

B:n puolisot ovat vastaselityksessään uudistaneet asiassa aikaisemmin vaatimansa ja lausuneet muun muassa A Oy:n laskelmiin ja mittauksiin perustumattoman melutasoarvion olevan täysin virheellinen. A Oy:n kivenjalostustoiminta tulee aiheuttamaan huomattavaa meluhäiriötä ympäristöön. Kaikki toiminnat on käynnistetty erillisten ympäristölupien pohjalta ilman ympäristövaikutusten arviointia. M:n seudun jätteiden loppusijoitusta koskeva ympäristövaikutusten arviointi oli kuulutettu 16.8.2002. A Oy:n suunniteltu louhinta-alue sijaitsee ympäristövaikutusten arvioinnin kohteena olevalla alueella, mutta silti sen toiminnat eivät sisälly arviointiohjelmaan, vaikka yhtiöllä on tarkoitus harjoittaa pysyväluonteista kivenjalostustoimintaa kaatopaikan suunnitellulla laajennusalueella. Mittavaa kivenjalostustoimintaa varten A Oy:lle myönnetty ympäristölupaa koskeva päätös tulee kumota, koska aluetta koskevaa ympäristövaikutusten arviointia ei ole suoritettu. M:n kaatopaikan laajennussuunnitelmassa jäteaseman pohjoisosan metsät hakattaisiin kokonaan pois ja maa-ainekset kuorittaisiin sekä kalliot louhittaisiin. A Oy:n toiminta vaatii suuret avohakkuut, mikä tulee heikentämään luonnossa havaittavien liito-oravien levähdyspaikkoja ja toisaalta vaikeuttamaan liito-oravan siirtymistä paikasta toiseen. Tällaiset toimenpiteet ovat luonnonsuojelulain 49 §:n ja luontodirektiivin mukaan kiellettyjä. Enviro Oy:n selvityksen mukaan liito-oravan parhaat oleskelualueet ovat jonkin verran A Oy:n toiminta-alueen ulkopuolella. Suunniteltu louhinta, kiven rikotus ja murskaus liito-oravien parhaiden oleskelualueiden välittömässä läheisyydessä ovat kuitenkin niin häiritsevää toimintaa, että liito-oravat joutuvat siirtymään kauemmas jäteasema-alueelta.

Asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä ovat myös olleet esillä 14.6.2002 päivätty M:n jäteaseman ympäristövaikutusten arviointiohjelma ja arviointiohjelmaan liittyvät M:n ja T:n kaatopaikan laajennussuunnitelma-asiakirjat sekä lääninhallituksen 23.5.1994 myöntämän M:n jäteaseman ympäristöluvan perusteena olleet asiakirjat.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään katsonut ympäristökeskuksen toimivaltaiseksi lupaviranomaiseksi asiassa ja hylännyt tehdyissä valituksissa esitetyt vaatimukset asian siirtämisestä ympäristökeskuksen sijasta ympäristölupaviraston ratkaistavaksi.

Hallinto-oikeus on muutoin kumonnut ympäristökeskuksen lupapäätöksen kokonaisuudessaan ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on ympäristökeskuksen ratkaisutoimivallan osalta perustellut ratkaisuaan siten, ettei ympäristökeskus ollut asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla merkittävästi edistänyt hankkeen toteuttamista.

Muutoin hallinto-oikeus, joka on pääasian osalta soveltanut ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 2 §:n 2 kohtaa, 4 §:n 1 momentin 2 kohtaa ja 13 §:n 1 momenttia, ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:n 11 kohdan c) alakohtaa ja ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ää, on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

"Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 2 §:n 2 kohdan mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyllä tarkoitetaan mainitun lain 2 luvun mukaista menettelyä, jossa selvitetään ja arvioidaan hankkeen ympäristövaikutukset. Lain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan arviointimenettelyä sovelletaan asetuksella tarkemmin säädettäviin hankkeisiin, joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelylain 13 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:n 11 kohdan c) alakohdan mukaan hankkeena, johon sovelletaan arviointimenettelyä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla, on yhdyskuntajätteiden tai lietteiden kaatopaikka, joka on mitoitettu vähintään 20 000 tonnin vuotuiselle jätemäärälle.

Tosiseikasto

Päätöksessään ympäristökeskus on myöntänyt A Oy:lle M:n kaupungin S:n kylässä M:n tilalla sijaitsevalle asfalttiasemalle, murskaamolle ja louhinnalle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen ympäristöluvan. A Oy:n lupahakemusasiakirjoista ja muutoinkin asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella kalliolouhinta-aluetta tullaan myöhemmin käyttämään M:n jäteaseman jätetäyttöalueena tai, ellei näin tapahdu, kalliolouhinta-alue asianmukaisesti maisemoidaan. Vuoden 1994 M:n jäteaseman ympäristölupamenettelylain mukaisessa ympäristöluvassa on myönnetty lupa jäteaseman laajentamiseen silloisen ja nykyisen jäteaseman pohjoispuolella M:n tilan alueella. M:n Jätehuolto on hankkeesta vastaavana 14.6.2002 toimittanut yhteysviranomaisena toimivalle ympäristökeskukselle M:n jäteaseman ympäristövaikutusten arviointimenettelylain mukaisen arviointiohjelman. M:n jäteaseman ympäristövaikutusten arviointimenettely on siten vireillä.

Oikeudellinen johtopäätös

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että M:n jäteaseman laajentaminen edellyttää kalliolouhinnan suorittamista myös A Oy:n lupahakemuksessa tarkoitetulla alueella M:n tilan alueella. Louhinta, jolle A Oy on hakenut luvan sisältyy siten M:n jäteaseman laajentamiseen ja on osa jäteaseman laajentamisen toteuttamista. Tämän takia kalliolouhinnalle ei voida myöntää ympäristölupaa ennen kuin myös louhinnan ympäristövaikutukset on selvitetty ja arvioitu M:n jäteaseman vireillä olevassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Ottaen huomioon sen, että A Oy:n kalliolouhinta, murskaamo ja asfalttiasema muodostavat ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n mukaisen toimintakokonaisuuden, myös A Oy:n hakemukseen sisältyvän murskaamon ja asfalttiaseman ympäristövaikutukset tulee selvittää ja arvioida M:n jäteaseman vireillä olevassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä.

Yllä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus kumoaa ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttaa asian käsiteltäväksi ennen asian ratkaisemista M:n jäteaseman ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä.

Asian näin hallinto-oikeudessa päättyessä enemmän lausunnon antaminen asiassa tehdyistä muista vaatimuksista raukeaa."

Ympäristökeskuksen lupapäätökseen sisältyneen toiminnan aloittamisluvan osalta hallinto-oikeus on päätöksessään, soveltaen ympäristönsuojelulain 101 §:ää, lausunut seuraavaa:

"Edellä päätöksensä ratkaisuosassa hallinto-oikeus on kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Tähän nähden ympäristökeskuksen ympäristölupapäätöksessään myöntämä toiminnan aloittamislupa ei myöskään ole enää voimassa eikä sitä koskeva hallinto-oikeuden välipäätöskään."

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

1) B:n puolisot ovat korkeimpaan hallinto-oikeuteen 18.11.2002 saapuneessa valituksessaan hallinto-oikeudessa esittämänsä uudistaen vaatineet hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista lupaviranomaisen ratkaisutoimivaltaa koskevalta osalta ja asian siirtämistä uudelleen käsiteltäväksi toimivaltaiselle lupaviranomaiselle eli ympäristölupavirastolle, koska alueellinen ympäristökeskus oli aktiivisesti osallistunut kaatopaikan tulevaisuuden suunnitteluun, kuten M:n seudun jätestrategiaan ja samalla jäteaseman laajentamista koskeneisiin hankkeisiin. Ympäristökeskuksen toiminta on osaltaan edistänyt myös jäteaseman laajentamiseen liittyvän A Oy:n louhintahankkeen toteuttamista.

Valittajat ovat edelleen vaatineet hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esitettyjen vaatimusten ja näkökohtien sekä muidenkin valituksessaan lähemmin mainitsemiensa perusteiden ottamista huomioon, mikäli hallinto-oikeuden päätöksestä pääasiaa koskevalta osalta valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2) C on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 18.11.2002 saapuneessa valituksessaan samoilla perusteilla kuin B:n puolisot vaatinut hallinto-oikeudessa esittämänsä uudistaen hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista lupaviranomaisen ratkaisutoimivaltaa koskevalta osalta ja asian siirtämistä uudelleen käsiteltäväksi toimivaltaiselle lupaviranomaiselle eli ympäristölupavirastolle. Samoin hän on vaatinut hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esitettyjen vaatimusten ja näkökohtien sekä muidenkin valituksessaan lähemmin mainitsemiensa perusteiden ottamista huomioon, mikäli hallinto-oikeuden päätöksestä pääasiaa koskevalta osalta valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Valittaja on myös viitannut hallituksen esityksessä n:o 84/1999 vp ehdotetun ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin 3 kohdan perusteluihin, joiden mukaan "myös eräät edistämistehtävät ja rahoituksen myöntäminen yhdessä voisivat poikkeuksellisesti vaarantaa asian käsittelyn itsenäisyyttä." Ympäristökeskus oli osallistunut ja rahoittanut M:n kehittämistä M:n seudun yhteiseksi jäteasemaksi koskevaa strategiaa, jonka toteuttamisessa on keskeistä uuden kaatopaikan rakentamista edeltävä louhinta ja murskaus. M:n kaupungin ympäristölautakuntakin oli lausunnossaan A Oy:n lupahakemuksesta todennut haetun louhinnan liittyvän kiinteästi M:n jäteaseman toimintaan.

3) M:n kaupunginhallitus on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 15.11.2002 saapuneessa valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain ja asetuksen säännösten virheelliseen tulkintaan perustuvan päätöksen kumoamista ja ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräyksineen pysyttämistä voimassa, koska hallinto-oikeus on virheellisesti kytkenyt yhteen kaksi erillistä hanketta, A Oy:n louhinta-, murskaus- ja asfalttiasemahankkeen sekä M:n seudun (seitsemän kuntaa) yhdyskuntajätteiden loppusijoituspaikkaa vuoden 2007 jälkeen koskevan hankkeen ja edellyttänyt yhteistä ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Kaupunginhallitus on esittänyt, että kaupunki oli pannut vireille M:n seudun jätteiden loppusijoituspaikan valintaa 1.11.2007 jälkeen koskevan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn. Hankkeen otsikko on "M:n seudun jätteiden loppusijoittaminen, M:n jäteaseman ympäristövaikutusten arviointiselostuksen laatiminen." Arviointiselostus laadittaisiin toukokuun 2003 loppuun mennessä. Vireillä olevassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ja arviointiselostuksessa ei selvitettäisi hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainittujen A Oy:n murskaus- ja asfalttiasemien ympäristövaikutuksia, mutta kallion louhinta sitä vastoin kuuluu nykyisen jäteaseman laajennusalueen osalta arviointimenettelyssä selvitettäviin asioihin. M:n Jätehuolto oli aloittanut arviointimenettelyn toimittamalla 14.6.2002 samana päivänä päivätyn arviointiohjelman lausunnon antamista varten ympäristökeskukselle.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn toimittamista edellyttää myös M:n jäteaseman käyttöön liittyvä 31.12.2004 mennessä vireille pantava ympäristönsuojelulain mukainen uusi ympäristölupahakemus tämän hankkeen ollessa mitoitettu vähintään 20 000 tonnin vuotuiselle jätemäärälle, vaikka vireillä oleva ympäristövaikutusten arviointimenettely koskeekin ensisijaisesti niitä selvityksiä, jotka ovat tarpeellisia valittaessa M:n seudun jätteiden loppusijoituspaikkaa 1.11.2007 jälkeen. Nykyisin M:n jäteasemaa, jonka alueella on toiminut kaatopaikka vuodesta 1970 lähtien, koskevat lääninhallituksen 23.5.1994 ja ympäristökeskuksen 20.5.1999 myöntämät ympäristöluvat. Viimeksi mainittu ympäristölupa mahdollistaa jäteaseman kaikki toiminnot.

M:n seudun yhdyskuntajätteen loppusijoituspaikka voi tulla olemaan M:n nykyisen jäteaseman alue laajennettuna. Kaupunki omistaa M:n jäteaseman ympäristössä yhtenäisen noin 850 hehtaarin suuruisen maa-alueen. Loppusijoituspaikka voi olla myös entisessä M:n maalaiskunnassa sijaitseva T:n vanha kaatopaikka-alue laajennettuna. Kolmanneksi kysymykseen voi tulla vielä niin sanottu nolla-vaihtoehtokin, jonka mukaan jätteet kuljetettaisiin M:n talousalueen ulkopuolelle esimerkiksi poltettaviksi.

A Oy:n louhintahanke, ottaen huomioon ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:n 2 kohdan b) alakohta, ei edellytä ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, koska louhinta- ja kaivuualueen pinta-ala ei ylitä 25 hehtaaria eikä otettava maa-ainesmäärä ole 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa. Yhtiön hanke käsittää 7,04 hehtaarin suuruisen ottamisalueen ja 15 vuoden aikana yhteensä 750 000 kuutiometrin suuruisen maa-aineksen oton eli keskimäärin 50 000 kuutiometriä vuosittain. Kaupungin puolesta A Oy voi ottaa kiviainesta M:n tilalta 15 vuoden ajan eli siitä riippumatta, laajennetaanko M:n aluetta vuoden 2007 jälkeen jäteasematoimintoihin vai ei. Yhtiön louhinta-, murskaus- ja asfalttiasemahanke on M:n seudun yhdyskuntajätteiden loppusijoituspaikkaa koskevaan hankkeeseen nähden erillinen, kun otetaan huomioon hankkeiden toteuttamisajat samoin kuin se seikka, että vain yhdyskuntajätteiden loppusijoituspaikkaa koskevasta hankkeesta on suoritettava ympäristövaikutusten arviointimenettely. M:n seudun jätteiden loppusijoituspaikan mahdollinen rakentaminen ajoittuu aikaisintaan vuoteen 2006, kun taas A Oy tarvitsee kiviainekset välittömästi. Hankkeet eivät muodosta ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ssä tarkoitettua toimintakokonaisuutta.

4) A Oy on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 18.11.2002 saapuneessa valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain ja asetuksen säännösten virheelliseen tulkintaan perustuvan päätöksen kumoamista ja ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräyksineen pysyttämistä voimassa, koska hallinto-oikeus on virheellisesti kytkenyt yhteen kaksi erillistä hanketta, A Oy:n louhinta-, murskaus- ja asfalttiasemahankkeen sekä M:n seudun yhdyskuntajätteiden loppusijoituspaikkaa vuoden 2007 jälkeen koskevan hankkeen ja edellyttänyt yhteistä ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Yhtiö on lausunut viitaten kaupunginhallituksen valituksessa esitettyihin näkökohtiin, että A Oy:tä koskevassa ympäristöluvassa yksilöity kallionlouhinta ei ole ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ssä tarkoitettu jäteasemaa palveleva toiminto, vaan kallion louhinta palvelee yhtiön asfalttiasematoimintaa. Kallionlouhinta, kiven murskaus ja asfalttiasematoiminta toisaalta ja jäteasematoiminta toisaalta eivät muodosta sellaista säännöksessä tarkoitettua teknistä ja tuotannollista kokonaisuutta, jonka ympäristövaikutuksia ja jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä. Kaupungin ja yhtiön hankkeet eivät riipu toisistaan. Ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n toimintakokonaisuutta koskevalla säännöksellä ei ole tarkoitettu automaattisesti liittää hankkeita toisiinsa yhdistettäväksi pelkästään sen takia, että hankkeet ovat toistensa läheisyydessä.

A Oy on valituksensa täydennyksessä korostanut, että nyt kysymyksessä olevassa asiassa ei ole ollut kysymys M:n jäteaseman laajentamista koskevasta ympäristöluvasta, vaan louhintaa, kivenmurskausta ja asfalttiasemaa koskevasta ympäristöluvasta. Viimeksi mainitun ympäristöluvan epääminen on ollut lakiin perustumatonta sillä hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevällä perusteella, että M:n jäteaseman laajennuksen ympäristövaikutusten arviointi on ollut kesken. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 7 ja 13 § tosin estävät ympäristöluvan myöntämisen, mutta vain jäteaseman laajentamista koskevan hankkeen osalta. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:n 2 kohdan b) alakohdassa säädettyjen hankkeen kokorajojen alittuessa velvollisuutta ympäristövaikutusten arviointimenettelyn toimittamiseen ei ole louhintaa, kivenmurskaamista ja asfalttiasematoimintaa koskevan hankkeen osalta.

Riidatonta on, että M:n seudun jätteiden loppusijoitusta koskeva ympäristövaikutusten arviointimenettely oli ollut vireillä Vaasan hallinto-oikeuden antaessa valituksenalaisen päätöksensä. Samoin M:n jäteaseman laajennus saattaa jatkossa sijoittua osalle nyt kysymyksessä olevaan louhintaa, kivenmurskausta ja asfalttiasematoimintaa koskevassa ympäristöluvassa tarkoitettua aluetta. Louhinta, kivenmurskaus ja asfalttiasematoiminta ei kuitenkaan ole osa jäteaseman laajennusta, sillä asiakirjojen mukaan, mikäli jäteasematoiminta ei M:ssä laajene, louhittu alue tullaan maisemoimaan. Kysymys jäteaseman laajennuksesta ratkaistaan aikanaan omassa ympäristölupamenettelyssään, jota ennen on tullut suorittaa ympäristövaikutusten arviointimenettely.

Yhtiö on vielä huomauttanut, että toimitettu ympäristövaikutusten arviointimenettely ei ole koskenut M:n jäteaseman laajennusta, vaan M:n seudun jätteiden loppusijoitusta, jossa M:n lisäksi on ollut arvioitavana myös T:n alue ja nolla-vaihtoehto.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

M:n kaupungin ympäristölautakunta, viitaten A Oy:n ympäristölupahakemuksesta antamaansa lausuntoon, on kaupunginhallituksen ja A Oy:n valitusten johdosta 6.11.2003 antamassaan lausunnossa muun ohella esittänyt, että hallinto-oikeuden päätös on sovelletuilta oikeusohjeiltaan virheellinen ja oikeudellisilta johtopäätöksiltään sekava. Päätöksessä on perusteltu ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeellisuutta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:n 11 kohdan c) alakohdalla, vaikka A Oy:n ympäristölupahakemus ei koskenut yhdyskuntajätteen kaatopaikkaa, vaan kallion louhintaa ja murskausta, joiden vaikutusarvioinnin tarpeesta on säädetty ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:n 2 kohdan b) alakohdassa. Koska louhinta- ja murskaushanke ei tältä osin ylitä arviointimenettelyn kynnystä, ympäristövaikutusten arviointimenettelyn toimittamista koskeva vaatimus tulisi perustaa yhteysviranomaisen ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 ja 6 §:n nojalla ympäristöministeriölle tekemään esitykseen. Asiakirjoista ei ilmene, ovatko yhteysviranomainen ja ympäristöministeriö käyneet ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen edellyttämät riittävät neuvottelut vaikutusarvioinnin tarpeesta.

Ympäristölautakunta on vielä ympäristöministeriön antamaan määräykseen perustuvan arviointimenettelyn toimittamisen osalta korostanut myös sitä mahdollisuutta, että yhtiölle myönnetyssä ympäristöluvassa olisi voitu asettaa vanhan jätetäytön ja suunnitellun uuden kaatopaikka-alueen rajapintaa koskeva ehto, jonka mukaa aluetta ei saada tältä osin louhia ennen kuin kaatopaikan laajennusaluetta koskeva ympäristölupahakemus on ratkaistu. Lautakunta oli ehdottanut yhtiön lupahakemuksesta ympäristökeskukselle antamassaan lausunnossa, että yhtiön hakemaan ympäristölupaan olisi tullut liittää seuraava lupamääräys: "Koska jäteaseman jätetäytön vedenpinnan korkeudet ovat korkeammalla kuin läheinen ottoalueen suunniteltu pohjan taso, tulee edellyttää, etteivät vanhan jätetäytön vedet pääse uudelle louhittavalle ja aikaisempaa tiukempien lupamääräysten mukaan perustettavalle kaatopaikka-alueelle. Päätöksen tulee vastata valtioneuvoston kaatopaikoista antamassa päätöksessä (861/1997, muutettu 1049/1999 ja 552/2001) annettuja ehtoja vesien käsittelystä ja pohjan tiiviydestä. Suunnitelma tulee hyväksyttää lupaviranomaisella ennen louhinnan aloittamista." Ympäristölupapäätökseen ei tällaista ehtoa kuitenkaan liitetty.

Ympäristökeskus on 25.11.2003 päivätyssä lausunnossaan sikäli kuin se koski B:n puolisoiden ja C:n valituksia, todennut ympäristökeskuksen osallistumisen jäteaseman toiminnan kehittämiseen olevan osa normaalia jätelain 37 §:ään perustuvaa aluehallinnon viranomaiselle määrättyä jätehuollon ohjaamista ja kehittämistä toimialueellaan alueellisen jätehuoltosuunnitelman mukaisesti, joka on pitkälti yhtenevä valtakunnallisen jätehuoltosuunnitelman kanssa. Ympäristökeskus on kiistänyt osallistuneensa ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuin tavoin merkittävästi jäteaseman toimintaan eikä ole mitenkään osallistunut A Oy:n louhintaa, murskausta ja asfalttiasematoimintaa koskevaan hankkeeseen.

Ympäristökeskus on edellä mainitussa 25.11.2003 päivätyssä lausunnossaan sikäli kuin se koski kaupunginhallituksen ja A Oy:n valituksia muun ohella esittänyt, että louhinta, murskaus ja asfalttiasema ovat keskenään ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ssä tarkoitettua toimintakokonaisuutta, mutta eivät enää samaa toimintakokonaisuutta jäteaseman kanssa. Kummankin tuotannot ja toiminnot ovat erillisiä myös liiketaloudellisesti. Ainetta tai energiaa ei kulje kummaltakaan toiselle. Kiviainesten ottaminen alkaisi mahdollisimman nopeasti ja se tapahtuisi 15 vuoden aikana riippumatta siitä, laajennetaanko ottamisaluetta vuoden 2007 jälkeen jäteasematoimintoihin. Kaatopaikan mahdollinen myöhempi laajentuminen louhitulle alueelle ei ole riittävä peruste pitää kallionlouhintaa osana jäteasematoimintaa. Jäteaseman ympäristövaikutusten arviointimenettely oli myös alkanut 14.6.2002 eli lähes puoli vuotta myöhemmin kuin yhtiölle oli 23.1.2002 myönnetty ympäristölupa. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei tästä syystä ollut voitu ottaa huomioon ympäristölupaa yhtiölle myönnettäessä. Myöskään ei voitu jäädä odottamaan jäteasemaa koskevaa arviointiselvitystä ja yhteysviranomaisen lausuntoa. Insinööritoimisto Paavo Ristola Oy:n arviointiselostus valmistui 19.5.2003. Arviointimenettely päättyi yhteysviranomaisen 25.8.2003 arviointiselostuksesta antamaan lausuntoon. Ympäristökeskus yhteysviranomaisena ei myöskään ollut tehnyt esitystä ympäristöministeriölle ympäristövaikutusten arviointimenettelyn toimittamisesta yhtiön hankkeeseen erillisenä yksittäistapauksena eikä vaikutusarvioinnin tarpeellisuudesta ollut neuvoteltukaan ympäristökeskuksen ja ministeriön kesken.

Kaupunginhallitus on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 28.1.2004 saapuneessa vastaselityksessään sen valituksesta hankittujen ympäristökeskuksen ja ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja korostanut, että M:n jäteaseman alueella olevia kallioita on tarkoituksenmukaista hyödyntää kiviaineksena siitä riippumatta, laajennetaanko jäteasemaa myöhemmin A Oy:n lupahakemuksen tarkoittamalle alueelle. Kaupunginhallitus on vielä huomauttanut, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn oli sittemmin menettelyn aikana kuitenkin liitetty, päin vastoin kuin kaupunginhallitus valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli esittänyt, myös A Oy:n kallionlouhinnan, kivenmurskauksen ja asfalttiasematoiminnan arviointi. Vaikka kaupunki onkin lähinnä ajan voittamiseksi menetellyt arviointimenettelyn suhteen mainitulla tavalla, on kaupunginhallitus yhä sillä kannalla, ettei hallinto-oikeuden olisi pitänyt kuitenkaan edellyttää arviointimenettelyä täydennettäväksi A Oy:n kallionlouhinnan, kivenmurskauksen ja asfalttiasematoiminnan ympäristövaikutuksilla.

A Oy on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 14.1.2004 saapuneessa vastaselityksessään sen valituksesta hankittujen ympäristökeskuksen ja ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja korostanut, ettei yhtiön toimintaan vaikuta, tullaanko louhinta-aluetta myöhemmin käyttämään kaatopaikkana vai ei. Siten yhtiön toimintaa ei voida sisällyttää osaksi jonkin muun toiminnan harjoittajan hankkeen ympäristövaikutusten arviointiselvitystä, johon yhtiö ei voi edes vaikuttaa. Yhtiö on viitannut siihen, että ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettu laki ja asetus eivät sisällä sellaisia säännöksiä, joiden mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:ssä lueteltuja hankkeita voitaisiin yhdistää toisiinsa osaksi samaa vaikutusarviointiselvitystä siinä tapauksessa, että hankkeilla mahdollisesti on jonkinlainen yhteys toisiinsa tai hankkeet seuraavat toisiaan. Mikäli lainsäätäjä olisi näin tarkoittanut, tällainen mahdollisuus kävisi laista ilmi. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettu laki ja asetus eivät myöskään sisällä sellaisia säännöksiä, joiden mukaan lupaviranomaisen tulisi ottaa etukäteen huomioon toisesta hankkeesta myöhemmin laadittava ympäristövaikutusten arviointiselvitys. Hallinto-oikeus ei siten ole voinut antaa ympäristöluvan myöntämisen jälkeisten ja toista hanketta koskevien tapahtumien, kuten M:n seudun jätteiden loppusijoituksen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn 14.6.2002 tapahtuneen vireilletulon, vaikuttaa takautuvasti jo myönnettyyn ympäristölupaan.

Lupaharkinta suoritetaan aina luvan myöntämishetkellä vallitsevien olojen perusteella ja lupaharkinnassa otetaan huomioon hakijan toiminnan, mutta ei muiden toimintojen, ympäristövaikutuksia. Eri toimintojen yhteisarviointi edellyttää, että toiminnat ovat kiinteästi yhteydessä toisiinsa ja niiden tulee myös toteutua samanaikaisesti. Tällöin niiden voidaan katsoa olevan yhtä ja samaa hanketta.

B:n puolisot ovat 21.9.2004 ja C 22.9.2004 antaneet selitykset kaupunginhallituksen ja A Oy:n valitusten johdosta. Selityksissään he ovat aikaisemmin esittämänsä uudistaen vaatineet kaupunginhallituksen ja yhtiön valitusten hylkäämistä.

B:n puolisot ovat 12.1.2004 ja C 13.1.2004 antaneet vastaselitykset heidän valitustensa johdosta hankitun ympäristökeskuksen lausunnon johdosta.

B:n puolisot ovat vastaselityksessään vaatineet asian siirtämistä ympäristölupavirastolle myös toimitettua ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevalta osalta sekä jätteiden loppusijoitusta koskevan arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen (alueellisen ympäristökeskuksen) siitä antaman lausunnon jätettäväksi huomioon ottamatta.

B:n puolisot ja C ovat vastaselityksissään viitanneet muun ohella siihen, että ympäristölautakunta oli siirtänyt lautakunnassa vireille pannun A Oy:n ympäristölupahakemuksen, jonka osalta lautakunnalla olisi ollut ratkaisutoimivalta, ympäristökeskuksen ratkaistavaksi, koska ympäristökeskuksella on jäteasematoimintojen osalta ratkaisutoimivalta. Menettely tukee käsitystä louhinnan, murskauksen ja asfalttiasematoiminnan liittymisestä jäteaseman toimintaan. Jätehuoltostrategian laatimiseen ja rahoitukseen osallistuminen ei ole jätelain 37 §:ssä tarkoitettua alueelliselle viranomaiselle kuuluvaa jätehuollon ohjaamista ja kehittämistä. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain tarkoittamalla yhteysviranomaisella ja hankkeesta vastaavalla (M:n Jätehuolto) on ollut yhteinen näkemys siitä, että vaikutusarviointi toteutetaan M:n Jätehuollon tahtomalla tavalla. Ympäristökeskuksen lukuisista M:n jäteasemaa koskevista virheellisistä ympäristölupapäätöksistä johtuen lupa-asian itsenäinen käsittely ei ole ympäristökeskuksessa mahdollista.

B:n puolisot ovat valitusmenettelyn aikana täydentäneet valitustaan ja vastaselitystään korkeimpaan hallinto-oikeuteen 5.4.2004 ja 3.6.2004 saapuneissa lisäkirjoituksissa.

D ja E ovat lähettäneet korkeimpaan hallinto-oikeuteen 24.9.2004 saapuneen kirjoituksen, joka on koskenut kaupunginhallituksen ja A Oy:n valituksia.

Muut päätökset

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksen valituksiin, jotka B:n puolisot, C sekä F:n puolisot asiakumppaneineen ovat tehneet hallinto-oikeuden 17.10.2002 antamasta päätöksestä n:o 02/0358/2, jolla hallinto-oikeus on hylännyt heidän ja eräiden muiden henkilöiden ympäristökeskuksen 21.2.2002 antamasta päätöksestä tekemät valitukset. Ympäristökeskus oli mainitulla päätöksellään jättänyt osaksi tutkimatta ja muutoin hylännyt C:n sekä F:n puolisoiden asiakumppaneineen ympäristönsuojelulain 58 §:n nojalla tekemät vaatimukset lääninhallituksen 23.5.1994 M:n kaatopaikkaa (jäteasemaa) varten myöntämän ympäristöluvan lupamääräysten muuttamiseksi.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksensä niihin purkuhakemuksiin, jotka B:n puolisot, G:n puolisot, ja C ovat tehneet ympäristökeskuksen 20.5.1999 antamasta päätöksestä n:o 0595Y0032-121 ympäristölupamenettelylain (735/1991) mukaisen ympäristöluvan myöntämisestä M:n jäteaseman toiminnan jatkamista ja jäteaseman yhteyteen sijoitettavaksi aiottua kompostointilaitosta varten.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksensä myös niihin valituksiin, jotka muiden ohella B:n puolisot, C, kaupunginhallitus sekä F:n puolisot ovat tehneet hallinto-oikeuden 31.3.2004 antamasta päätöksestä. Mainitulla päätöksellään hallinto-oikeus on muiden ohella B:n puolisoiden, C:n ja F:n valituksista kumonnut ympäristökeskuksen 20.12.2002 antaman päätöksen, jolla B:n puolisoiden, C:n ja F:n puolisoiden sekä eräiden muiden henkilöiden ympäristönsuojelulain 92 §:n nojalla vireille panemat vaatimukset M:n jäteaseman toiminnasta ympäristölle ja asutukselle aiheutuvien haittojen, vaarojen ja epäkohtien selvittämiseksi ja toimenpiteisiin ryhtymisestä niiden poistamiseksi tai rajoittamiseksi on hylätty. Samalla hallinto-oikeus on palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Merkitään edelleen, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksensä myös niihin purkuhakemuksiin, jotka muiden ohella B:n puolisot ja C ovat tehneet ympäristökeskuksen 12.6.2001 antamasta päätöksestä DN:o 0595Y0032-121 ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan myöntämisestä pilaantuneiden maamassojen vastaanotto-, käsittely- ja varastointikentän rakentamiseksi M:n jäteaseman yhteyteen.

Merkitään vielä, että korkein hallinto-oikeus antaa tänään päätöksensä myös sen purkuhakemukseksi nimetyn kirjoituksen johdosta, jonka C on tehnyt ympäristökeskuksen 22.8.2001 päivätystä kaupungille ympäristönsuojeluasiassa osoittamasta kirjeestä, joka on koskenut pilaantuneiden maiden välivarastointia M:n jäteasemalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1) B:n puolisoiden vaatimus uuden ympäristövaikutusten arviointimenettelyn toimittamisesta jätetään tutkimatta.

2) Hallinto-oikeuden päätös kumotaan kaupunginhallituksen ja A Oy:n valituksista ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi ympäristökeskuksen päätöksestä hallinto-oikeudelle tehtyjen A Oy:n kallionlouhintaa, kivenmurskausta ja asfalttiasematoimintaa koskevaan ympäristölupaan liittyvien valitusten ratkaisemiseksi.

3) Korkein hallinto-oikeus määrää, että ympäristökeskuksen lupapäätöksen mukaista toimintaa ei saa aloittaa lupapäätökseen sisältyvän ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla annetun toiminnan aloittamisluvan perusteella. Määräys on voimassa siksi, kunnes hallinto-oikeus ratkaisee ympäristökeskuksen lupapäätöksestä tehdyt valitukset tai sitä ennen toisin määrää.

Perustelut:

1) Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa (464/1994) säädetyssä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ei, lukuun ottamatta lain 6 §:n 1 momentissa ja 19 §:ssä tarkoitettua päätöstä arviointimenettelyn soveltamisesta lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin hankkeisiin, tehdä sellaista päätöstä, johon hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin säännökset huomioon ottaen voitaisiin hakea muutosta valittamalla. Kun arviointimenettely itsenäisenä, ottaen huomioon ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 17 §:n säännökset, ei siten voi olla muutoksenhaun kohteena, on uuden arviointimenettelyn toimittamista koskeva vaatimus jätettävä tutkimatta.

2) Pääasiaratkaisu

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla tarkoitetaan laitoksen perustamista tai käyttämistä taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupavirasto ratkaisee ympäristölupahakemuksen, jos alueellinen ympäristökeskus on luvan hakija taikka edistänyt merkittävästi hankkeen toteuttamista.

Ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n mukaan saman asetuksen 1 §:n mukaisella ympäristöluvan varaisella toiminnalla tarkoitetaan ympäristölupaa käsiteltäessä toimintakokonaisuutta, joka muodostuu pääasiallisesta toiminnasta ja samalle toiminta-alueelle sijoitetuista, sitä palvelevista toiminnoista, jos ne muodostavat teknisesti ja tuotannollisesti kokonaisuuden, jonka ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä.

Ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus ratkaisee muun ohella sellaisen asetuksen 2 §:ssä tarkoitetun toimintakokonaisuuden ympäristöluvan, jos toiminnan jokin osa kuuluu alueellisen ympäristökeskuksen toimivaltaan, ellei toiminta kuulu asetuksen 5 §:n mukaan ympäristölupaviraston toimivaltaan.

Asiassa saatu selvitys

Louhittavan alueen kokonaispinta-ala on 7,04 hehtaaria ja se sijoittuu osittain 23.5.1994 myönnetyn ympäristöluvan mukaiselle kaatopaikan laajennusalueelle. Kaatopaikan laajennushankkeen toteuttaminen sinänsä edellyttää, että laajennuksen esteenä oleva kallio ensin louhitaan.

A Oy:n ympäristölupahakemuksen käsittämä hanke muodostuu kallionlouhinnasta, kiviaineksen murskauksesta alueella olevassa murskauslaitoksessa (noin 200 000 tonnia vuodessa) ja asfalttiasematoiminnasta. Yhtiön murskauslaitoksella murskataan kiviaineksen lisäksi vuodessa noin 10 000 tonnia pala-asfalttia (jäteasfalttia), jota syntyy pihojen ja katujen pohjatöitä tehtäessä tai poistettaessa uudelleen päällystyksen yhteydessä vanhaa asfalttia. A Oy:n lupahakemuksessa tarkoitettu hanke muodostaa ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ssä tarkoitetun toimintakokonaisuuden, niin kuin hallinto-oikeuskin on katsonut. Osa yhtiön toiminnasta on pala-asfaltin murskaamista eli ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 1 momentin 12 kohdan d) alakohdassa tarkoitettua jätteen hyödyntämistä ja käsittelyä sellaisessa laitoksessa, jossa hyödynnetään tai käsitellään jätettä vähintään 5 000 tonnia vuodessa.

Oikeudellinen arviointi

Kun ympäristölupa-asian ratkaisutoimivalta edellä mainitun pala-asfaltin murskaamista koskevan osatoiminnan kohdalta kuuluu ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 1 momentin 12 kohdan d) alakohdan nojalla alueelliselle ympäristökeskukselle, on alueellisella ympäristökeskuksella ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 2 momentin nojalla ratkaisutoimivalta koko toimintakokonaisuuden vaatiman ympäristöluvan osalta.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ympäristökeskus ei ole ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuin tavoin merkittävästi edistänyt A Oy:n hanketta niin, että yhtiön ympäristölupahakemus olisi tullut siirtää ratkaistavaksi ympäristökeskuksen sijasta ympäristölupavirastossa. Siten ympäristökeskuksen on tullut ratkaista yhtiön puheena oleva ympäristölupahakemus niin kuin on tapahtunutkin.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään katsonut, ettei louhintaa varten voida myöntää ympäristölupaa ennen kuin myös louhinnan ympäristövaikutukset on selvitetty ja arvioitu hallinto-oikeuden päätöksen antohetkellä vireillä olleessa M:n jäteaseman ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, koska M:n jäteaseman laajentaminen edellyttää kalliolouhintaa myös A Oy:n lupahakemuksessa tarkoitetulla alueella ja koska A Oy:n aikoma louhinta siten on osa M:n jäteaseman laajentamisen toteuttamista. Kun yhtiön kallionlouhinta, murskaamo ja asfalttiasema muodostavat ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n mukaisen toimintakokonaisuuden, on hallinto-oikeuden päätöksen mukaan yhtiön hakemukseen myös sisältyvien murskaamon ja asfalttiaseman ympäristövaikutukset selvitettävä ja arvioitava samassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä kuin jäteaseman laajentamisenkin.

Kun otetaan huomioon A Oy:n hankkeeseen ja M:n kaatopaikkahankkeen laajentamiseen kuuluvien toimintojen erillisyys, jonka vuoksi kiviainesten ottaminen aiotulta alueelta on mahdollista riippumatta siitä, laajennetaanko samaa louhinta-aluetta vuoden 2007 jälkeen kaatopaikkatoimintoihin vai ei, kaatopaikan mahdollinen myöhempi laajentaminen louhitulle alueelle ei edellä esitetyistä seikoista huolimatta ole riittävä peruste pitää kallionlouhintaa oheistoimintoineen osana jäteasematoimintaa. Kallionlouhintaa ja jäteasematoimintaa harjoittavat eri toiminnanharjoittajat eivätkä mainitut toiminnat muodosta ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ssä tarkoitettua pääasiallisesta toiminnasta ja sitä palvelevasta toiminnasta koostuvaa teknistä ja taloudellista kokonaisuutta.

Yhtiön kallionlouhintaa koskevasta hankkeesta ei siten, ottaen huomioon ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 6 §:n 2 kohdan b) alakohta, ole tullut toimittaa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua vaikutusarviointia. Ympäristölupa-asiaa ei muutoinkaan voida, niin kuin hallinto-oikeus on lausunut, palauttaa käsiteltäväksi ympäristökeskukseen toista hanketta koskevaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, vaan ympäristölupa-asia on käsiteltävä ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä, jossa luvan myöntämisen edellytykset selvitetään.

Kun hallinto-oikeudella on ollut toinen käsitys ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta yhtiön hankkeeseen ja kun hallinto-oikeus on antamastaan ratkaisusta johtuen jättänyt lausunnon antamatta ympäristökeskuksen päätöksestä tehdyissä valituksissa esitetyistä muista vaatimuksista, on hallinto-oikeuden päätös kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi edeltä ratkaisuosasta ilmenevässä tarkoituksessa.

Tällä päätöksellä ei ole ratkaistu A Oy:n kallionlouhintahankkeen ympäristönsuojelulain eikä myöskään maa-aineslain mukaisia luvan myöntämisen edellytyksiä.

3) Ympäristökeskuksen lupapäätös samoin kuin siihen sisältyvä päätös toiminnan aloittamisluvasta muutoksenhausta huolimatta tulisivat voimaan korkeimman hallinto-oikeuden kumottua hallinto-oikeuden päätöksen ja palautettua asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Asian käsittelyn tässä vaiheessa on kuitenkin syytä kieltää ympäristökeskuksen päätöksen täytäntöönpano siksi, kunnes hallinto-oikeus ratkaisee ympäristökeskuksen päätöksestä tehdyt valitukset tai sitä ennen toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Marjatta Kaján ja Kari Kuusiniemi sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Vakkilainen ja Pentti Hannonen. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.