KHO:2005:22

Lunastuslupa - Lunastuslupaviranomaisen tutkimisvelvollisuus - Hautausmaa - Kirkkovaltuuston toimivalta - Kirkkoneuvoston toimivalta - Yleinen tarve

Valtioneuvosto oli päätöksellään 11.12.2003 antanut lunastuslain 4 §:n nojalla Haminan evankelis-luterilaiselle seurakunnalle luvan lunastamalla hankkia omistusoikeuden Ristiniemen hautausmaan laajentamista varten tarvittavaan alueeseen, joka käsitti yhteensä noin 10 hehtaarin suuruiset alueet kahdesta Haminan kaupungissa sijaitsevasta tilasta. Haminan ja Vehkalahden seurakunnat yhdistyivät 1.1.2004 lukien. Maanomistajien valituksen johdosta antamassaan päätöksessä KHO katsoi, että arkkuhautapaikkoja silloisen Haminan seurakunnan hautausmailla riittäisi enää muutamaksi vuodeksi. Tämän vuoksi ja kun otettiin huomioon laajennusalueen sijainti osayleiskaavassa hautausmaa-alueeksi osoitetulla alueella ja se, mitä asiassa oli esitetty Ristiniemen hautausmaan hautapaikkojen kysynnästä myös tulevaisuudessa, hautausmaan laajentamiselle oli ollut yleinen tarve eikä tarve kysymyksessä olevalla paikalla ollut poistunut Haminan ja Vehkalahden seurakuntien yhdistymisen myötä.

Lunastuslupahakemuksen käsittelevän viranomaisen oli tutkittava paitsi lunastamisen asialliset edellytykset myös se, että lunastusluvan hakemisesta on päättänyt julkisyhteisön toimivaltainen viranomainen.

Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta 4 § 1 mom. ja 7 § 1 mom.
Kirkkolaki 9 luku 1 §, 10 luku 1 § ja 17 luku 1 §

Kort referat på svenska

Valtioneuvoston päätös

Haminan seurakunnan kirkkoneuvosto on kokouksessaan 15.5.2001 päättänyt hakea valtioneuvostolta lupaa lunastaa Ristiniemen hautausmaata varten 10 hehtaarin suuruinen lisäalue.

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään 11.12.2003 antanut kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain, lunastuslain, 4 §:n nojalla Haminan evankelis-luterilaiselle seurakunnalle luvan lunastamalla hankkia omistusoikeuden Ristiniemen hautausmaan laajentamista varten tarvittavaan, Vilniemen osayleiskaavassa hautausmaakäyttöön varattuun alueeseen, joka käsittää noin 7,2 hehtaarin suuruisen alueen Haminan kaupungin Vilniemen kylän tilasta Ristiniemi RN:o 8:80 ja noin 2,8 hehtaarin suuruisen alueen Haminan kaupungin Vilniemen kylän tilasta Majaniemi RN:o 8:34. Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Hautausmaiden ylläpito on välttämätön yhteiskunnallinen tehtävä. Evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntien ja seurakuntayhtymien hautausmaat toimivat 1.1.2004 voimaan tulevan hautaustoimilain mukaan niin sanottuina yleisinä hautausmaina, ja jo nykyisinkin evankelis-luterilainen seurakunta on uskonnonvapauslain 10 §:n 2 momentin nojalla velvollinen tarvittaessa osoittamaan hautasijan myös evankelis-luterilaiseen kirkkoon kuulumattoman vainajan hautaamista varten. Haminan seurakunnan nykyisillä hautausmailla riittää arkkuhautapaikkoja saadun selvityksen mukaan enää muutamaksi vuodeksi. Hautausmaan laajennusta on näin ollen pidettävä yleisen tarpeen mukaisena.

Lunastettavaksi haettu alue rajoittuu hakijan omistamaan ja hallinnoimaan Ristiniemen hautausmaahan. Hautausmaa-alueen saaminen nykyisen hautausmaan yhteyteen johtaa kustannussäästöihin hautausmaan ylläpidossa. Lunastettavaksi haettu alue on rakennusteknisiltä ominaisuuksiltaan hautausmaakäyttöön hyvin soveltuva, ja se on osayleiskaavassa varattu hautausmaakäyttöön. Hakijan esittämän selvityksen mukaan hakija ja omistajat ovat neuvotelleet lunastettavaksi haetun alueen vapaaehtoisesta kaupasta 10-15 vuoden ajan. Vapaaehtoisen kaupan toteutumisen esteenä on esitetyn selvityksen mukaan ollut lähinnä se, että hakijan ja omistajien käsitykset lunastettavaksi haetun alueen arvosta poikkeavat olennaisesti toisistaan. Hakijan käsitys alueen arvosta perustuu muun muassa sen hankkimaan arviolausuntoon. Hakijan on siten katsottava pyrkineen hankkimaan hautausmaan laajentamista varten tarkoitetun alueen ensisijaisesti vapaaehtoisella kaupalla. Näin ollen on katsottava, ettei lunastuksen tarkoitusta voida yhtä sopivasti saavuttaa muulla tavalla.

Saadun selvityksen mukaan lunastuksesta ei aiheudu omistajille lunastuslain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettua haittaa.

Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että lunastusluvan myöntämiselle on lunastuslain 4 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

AN ja BN ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan ja seurakunnan hakemus hylätään. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hakija ei ole esittänyt kirkkolain 17 luvun 1 §:ssä tarkoitettua kirkkovaltuuston päätöstä hautausmaan laajentamisesta. Hakijalla ei voi olla tarvetta eikä lunastusoikeutta sellaisen hankkeeseen, jonka toteuttamisesta ei ole laillisesti päätetty. Hakemusasiakirjoissa ei myöskään ole hakijaseurakunnan kirkkovaltuuston päätöstä, mikä osoittaisi oikeuden pakkolunastuksen hakemiseen. Pakkolunastuksen hakemisesta päättäminen kuuluu kirkkovaltuuston päätösvaltaan.

Hakija ei ole esittänyt selvitystä lunastuksen tarpeesta uudessa tilanteessa, kun Haminan ja Vehkalahden seurakunnat ovat 1.1.2004 lukien yhdistyneet. Entisen Vehkalahden seurakunnan hautausmaalla Myllykylässä on tilaa koko Hamina-Vehkalahden evankelis-luterilaisen seurakunnan hautaustoimintaa varten niin, ettei uudella seurakunnalla ole Ristiniemen hautausmaan laajentamisen tarvetta. Hakija ei ole myöskään selvittänyt pyrkineensä ensisijaisesti ja todellisesti hankkimaan hautausmaan laajentamiseen tarvittavaa aluetta vapaaehtoisella kaupalla pakkolunastuksen sijasta.

Opetusministeriö on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään.

Ministeriö on muun ohella lausunut, että kirkkolain 17 luvun 1 §:n mukaisen, hautausmaan laajentamista koskevan kirkkovaltuuston päätöksen vahvistamiseksi on käytännössä edellytetty, että laajennusalue on seurakunnan omistuksessa. Näin ollen hakija ei olisi voinut tehdä mainitun lainkohdan mukaista päätöstä hautausmaan laajentamisesta ennen lunastusluvan hakemista. Tällaisen päätöksen tekeminen ja vahvistaminen ei siten voi olla lunastusluvan myöntämisen edellytyksenä.

Päätös lunastusluvan myöntämisestä tehtiin ennen Haminan ja Vehkalahden seurakuntien yhdistymistä, ja lunastuksen tarvetta on tämän vuoksi päätöksen perusteluissa arvioitu Haminan seurakunnan näkökulmasta. Hakijan ilmoituksen mukaan myöskään seurakuntien yhdistyminen ei poista tarvetta Ristiniemen hautausmaan laajentamiseen. Lunastettavan alueen vapaaehtoisesta kaupasta on käyty neuvotteluja 10-15 vuotta.

Hamina-Vehkalahden evankelis-luterilainen seurakunta on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään.

Seurakunta on muun ohella lausunut, että lunastuslupapäätös on voitu ja on tullutkin tehdä ennen kirkkolain 17 luvun 1 §:ssä tarkoitettua menettelyä. Toisin kuin valituksessa väitetään, lunastusluvan hakemisesta päättäminen kuuluu kirkkolain 10 luvun 1 §:n nojalla kirkkoneuvostolle, ei kirkkovaltuustolle. Kirkkoneuvosto on 15.5.2001 päättänyt lunastusluvan hakemisesta. Kirkkovaltuusto on puolestaan vuoden 2002 talousarvion käsittelyn yhteydessä hyväksynyt investointisuunnitelman vuosille 2002-2004, johon on sisältynyt määrärahavaraus Ristiniemen hautausmaan lisäalueen lunastamista varten. Lunastuksen tarkoitus on myös pyritty saavuttamaan vapaaehtoisin kaupoin.

Seurakuntien yhdistymisellä ei ole valittajien tarkoittamaa yleistä tarvetta vähentävää vaikutusta. Pikemminkin olosuhteet ovat muuttuneet hautausmaatarvetta lisäävään suuntaan. Hautaustoimilain 4 §:n mukaan seurakunta on velvollinen osoittamaan hautasijan vainajalle, jonka kotikunta oli kuolinhetkellä seurakunnan alueella. Hautasijan osoittamisvelvoite koskee siis seurakunnan jäsenten lisäksi muita kuntalaisia. Edelleen lain 6 §:ssä edellytetään, että hautaustoimeen liittyvien maksujen perusteiden tulee olla samat kaikille. Kun otetaan huomioon, että hautasijat nimenomaan Ristiniemen hautausmaalta ovat tähänkin asti olleet kysyttyjä, jatkossa kysyntä edelleen kasvaa yhtäältä väestöpotentiaalin lisääntymisen johdosta ja toisaalta hautaustoimeen liittyvien maksujen yhdenmukaistumisen johdosta. Kysyntä suuntautuu suosituimmille hautausmaa-alueille, koska hinta on sama. Myös Haminan alueen sisäinen muuttoliike suosii itäisiä kaupunginosia, etenkin Vilniemen aluetta, jossa Ristiniemen hautausmaa sijaitsee. Väestön lisääntyminen Ristiniemen hautausmaan lähialueilla johtaa väistämättä hautausmaan suosion lisääntymiseen. Hautaustoimilain 5 § edellyttää tunnustuksettoman hauta-alueen perustamista siten, ettei alue saa sijaita kohtuuttoman kaukana seurakunnan alueelta. Hamina-Vehkalahden seurakunnan alueen muut olemassa olevat hautausmaat on vihitty kristillisiksi hautausmaiksi. Tästä syystä Ristiniemen laajennusosa olisi luonnollinen sijoitusratkaisu tunnustuksettomalle hauta-alueelle. Laajennusosaa onkin alustavasti suunniteltu tunnustuksettoman hauta-alueen sijoituspaikaksi.

AN ja BN ovat vastaselityksessään muun ohella lausuneet, että lakkaavalla seurakunnalla ei voi olla lunastuksen tarvetta. Lunastuslupaa ei voida perustella hakijan jälkikäteisillä ilmoituksilla. Pakkolunastuksen tarve ja edellytykset olisi tullut etukäteen selvittää ja arvioida yhdistyneen seurakunnan kaikkien hautausmaa-alueiden perusteella.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valitus hylätään.

Perustelut:

Sovellettavat säännökset

Lunastuslain 4 §:n 1 momentin mukaan lunastaa saadaan, kun yleinen tarve sitä vaatii. Lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla taikka jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty.

Lunastuslain 7 §:n 1 momentin mukaan lunastuslupaa haettaessa on esitettävä selvitys, jonka nojalla voidaan arvostella lunastuksen tarpeellisuus tai todeta lunastusoikeuden olemassaolo.

Kirkkolain 9 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan kirkkovaltuusto käyttää seurakunnan päätösvaltaa, jollei toisin ole säädetty tai määrätty. Ohje- tai johtosäännöllä voidaan kirkkovaltuuston päätösvaltaa siirtää säännössä mainittavissa asioissa kirkkoneuvostolle, sen jaostoille sekä johtokunnille.

Pykälän 2 momentin mukaan päätösvaltaa ei kuitenkaan saa siirtää
1) asioissa, joista kirkkovaltuuston on tämän lain, kirkkojärjestyksen, niiden perusteella annettujen täytäntöönpanomääräysten taikka yleisen lain tai asetuksen nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä;
2) asioissa, joissa päätöksen tekemiseen vaaditaan määräenemmistö tai joissa päätös on alistettava; tai
3) lainan ottamisessa tai uudistamisessa taikka sen maksuajan pidentämisessä, jollei kysymyksessä ole tilapäisen tarpeen vuoksi otettava laina.

Kirkkolain 10 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan kirkkoneuvoston asiana on, jollei toisin ole säädetty tai määrätty,
1) yleisesti johtaa seurakunnan toimintaa, edistää sen hengellistä elämää ja muutoinkin toimia seurakunnan tehtävän toteuttamiseksi;
2) päättää kirkolliskokouksen määräämissä rajoissa kirkollisten kirjojen käyttöön ottamisesta;
3) johtaa seurakunnan hallintoa sekä seurakunnan talouden ja omaisuuden hoitoa;
4) huolehtia kirkkovaltuuston päätösten täytäntöönpanosta; ja
5) valvoa seurakunnan etua, edustaa seurakuntaa sekä tehdä sen puolesta sopimukset ja muut oikeustoimet.

Pykälän 2 momentin mukaan kirkkoneuvoston on valmisteltava kirkkovaltuustossa käsiteltävät asiat. Asioita, jotka koskevat valtuuston toiminnan sisäistä järjestelyä, kirkkoneuvoston ei kuitenkaan tarvitse valmistella.

Kirkkolain 17 luvun 1 §:n (1054/1993) mukaan hautausmaan perustamisesta tai laajentamisesta taikka sen lakkauttamisesta päättää kirkkovaltuusto. Perustamista tai laajentamista koskeva päätös on alistettava opetusministeriön vahvistettavaksi.

Lunastusluvan hakemisesta päättäminen

Lunastuslupahakemuksen käsittelevän viranomaisen on tutkittava paitsi lunastamisen asialliset edellytykset myös se, että lunastusluvan hakemisesta on päättänyt julkisyhteisön toimivaltainen viranomainen.

Haminan seurakunnan kirkkoneuvosto on 15.5.2001 päättänyt hakea valtioneuvostolta lupaa lunastaa Ristiniemen hautausmaata varten 10 hehtaarin suuruinen lisäalue. Kirkkolain 9 luvun 1 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan kirkkovaltuusto käyttää seurakunnan päätösvaltaa. Kirkkolain 10 luvun 1 §:n 1 momentissa on lueteltu kirkkoneuvoston toimivaltaan kuuluvat asiat. Lunastusluvan hakeminen ei kuulu seurakunnan hallinnon johtamiseen eikä sen talouden tai omaisuuden hoitoon eikä myöskään seurakunnan edun valvomiseen tai seurakunnan edustamiseen eikä kysymyksessä ole sopimuksen tai muun oikeustoimen tekeminen seurakunnan puolesta. Lunastusluvan hakemisesta päättäminen ei siten kirkkolain 10 luvun 1 §:n 1 momentin 3 tai 5 kohdan tai muunkaan mainitun pykälän säännöksen perusteella kuulu kirkkoneuvoston toimivaltaan. Lunastusluvan hakemisesta päättäminen on siten kirkkolain 9 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesti kuulunut kirkkovaltuustolle. Seurakunta ei ole väittänytkään, että kirkkovaltuuston päätösvalta lunastusluvan hakemiseen olisi kirkkolain 9 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitetulla ohje- tai johtosäännöllä siirretty kirkkoneuvostolle.

Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Haminan seurakunnan kirkkovaltuusto on Hamina-Vehkalahden evankelis-luterilaisen seurakunnan korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman selityksen mukaan ennen valtioneuvoston valituksenalaisen päätöksen tekemistä vuoden 2002 talousarvion käsittelyn yhteydessä hyväksynyt investointisuunnitelman vuosille 2002-2004, johon on sisältynyt määrärahavaraus Ristiniemen hautausmaan lisäalueen lunastamista varten sekä se seikka, että alue Kaakkois-Suomen ympäristökeskuksen 25.6.1997 vahvistamassa Vilniemen osayleiskaavassa on hautausmaa-aluetta, valtioneuvoston päätöstä ei ole kumottava sillä perusteella, että Haminan seurakunnan kirkkovaltuusto ei ole nimenomaisesti päättänyt nyt kysymyksessä olevan lunastusluvan hakemisesta.

Kirkkolain 17 luvussa säädetään hautaustoimesta. Vuoden 2004 alusta voimaan tulleen hautaustoimilain 9 §:n 1 momentin mukaan hautausmaan ylläpitäjän tulee omistaa hautausmaana käytettävä kiinteistö tai ylläpitäjällä tulee olla kiinteistöön maakaaren 14 luvun säännösten mukaisesti parhaalle etusijalle kirjattu vuokraoikeus tai muu käyttöoikeus ja kiinteistön omistajan suostumus hautausmaan perustamiseen. Hautausmaan perustamisesta ei nämä säännökset huomioon ottaen voida päättää sellaiselle alueelle, johon hautausmaan pitäjällä ei ole omistusoikeutta tai vastaavaa hautaustoimilain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeutta. Tähän nähden kirkkolain 17 luvun 1 §:n mukaisen, hautausmaan laajentamista koskevan kirkkovaltuuston päätöksen tekeminen ja vahvistaminen ei ole lunastusluvan hakemisen edellytys.

Lunastamisen edellytykset

Asiakirjojen mukaan arkkuhautapaikkoja silloisen Haminan seurakunnan hautausmailla riittäisi enää muutamaksi vuodeksi. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon laajennusalueen sijainti oikeusvaikutteisena yleiskaavana voimassa olevassa Vilniemen osayleiskaavassa hautausmaa-alueeksi osoitetulla alueella ja se, mitä Hamina-Vehkalahden evankelis-luterilainen seurakunta on selityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle lausunut Ristiniemen hautausmaan hautapaikkojen kysynnästä myös tulevaisuudessa, hautausmaan laajentamiselle on ollut yleinen tarve eikä hautapaikkojen tarve kysymyksessä olevalla paikalla ole poistunut Haminan ja Vehkalahden seurakuntien yhdistymisen myötä.

Kun otetaan huomioon, että Haminan seurakunta on vuosia kestänein neuvotteluin pyrkinyt hankkimaan lunastusluvassa tarkoitetun alueen omistukseensa vapaaehtoisin kaupoin tässä kuitenkaan onnistumatta, ei voida katsoa, että lunastuksen tarkoitus voitaisiin yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla kuin myöntämällä lunastuslupa.

Lopputulos

Valtioneuvoston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Tämän vuoksi valitus on hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti huomioon ottaen hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.