KHO:2005:42

Kaivoslaki - Valtaus - Valtauksen este - Alueiden käyttö - Pätevä syy - Erityinen syy - Oikeusvaikutteinen yleiskaava - Vesialue - Natura 2000 -verkosto - Arviointivelvollisuus - Ennalta varautumisen periaate - Valitusoikeus - Naapuri

Kauppa- ja teollisuusministeriö oli antanut yhtiölle valtauskirjan 27,9 hehtaarin suuruiseen valtausalueeseen, joka käsitti pelkästään vesialuetta Porkkalanniemen edustalla Kirkkonummen kunnassa. Oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa valtausalue oli vesialuetta (W) ja sen läpi kulki kaksi kaavaan merkittyä veneväylää. Valtausalueen läheisyydessä sen länsipuolella sijaitseva saari oli merkitty luonnonsuojelualueeksi (SL) kuten myös niemenkärki valtausalueen luoteispuolella. Välittömästi valtausalueen itäpuolella olevan saaren eteläosa oli merkitty RA/3-merkinnällä ensisijaisesti loma-asuntoalueeksi ja pohjoisosa VR-1-merkinnällä retkeily- ja ulkoilualueeksi. Kaavaselostuksen mukaan kaavan keskeinen tavoite oli Porkkalanniemen ainutlaatuisen rannikko- ja saaristoluonnon säilyttäminen. Valtausalue sijaitsi Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin mukaisena SCI-alueena kuuluvan kohteen Kirkkonummen saaristo sisällä, siihen tosin kuulumatta, mutta verkostoon kuuluvien alueen osien välittömässä läheisyydessä.

Valtausalueen läheisyydessä sijaitsevien ja osin myös siihen välittömästi rajoittuvien maa-aluetta tai maa- ja vesialuetta käsittävien kiinteistöjen omistajilla oli valitusoikeus, kun otettiin huomioon valtausalueella kaivoslain 12 §:n nojalla sallitut toimenpiteet ja valittajien omistamien kiinteistöjen sijainti vesialueella sijaitsevaan valtausalueeseen nähden.

Kirkkonummen kunta oli vastustanut valtauksen suorittamista viitaten muun ohella Porkkalanniemen ja sen lähialueen luonto- ja virkistysarvoihin ja osayleiskaavan sisältöön. Kun otettiin huomioon, että valtausalue sijaitsi Natura 2000 -verkostoon sisältyvän kohteen rajauksen sisällä, verkostoon kuuluvien alueen osien välittömässä läheisyydessä, ja lähialueiden kaavavaraukset, aluekokonaisuuden linnustollinen ja virkistyskäytöllinen merkitys sekä aluetta halkovat väylät, Kirkkonummen kunta oli vastustanut valtausta kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetusta alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä. Koska yhtiö ei ollut esittänyt erityistä syytä valtauksen suorittamiselle, valtaukselle oli ollut este.

Kauppa- ja teollisuusministeriö oli tutkinut luonnonsuojelulain 65 §:n 1 mukaisen arviointikynnyksen ylittymistä tukeutuen valtaushakemuksen tekijäyhtiön antamaan selvitykseen suoritettavista tutkimustöistä. Yhtiön esittämä selvitys oli yleisluontoinen eikä siitä ilmennyt, oliko valtaajayhtiön tarkoitus käyttää kaivoslain 12 §:n 1 momentin mahdollistamalla tavalla maata valtausalueen ulkopuolella. Kun otettiin huomioon valtausalueen sijainti vesialueella Natura 2000 -verkostoon sisältyvän kohteen välittömässä läheisyydessä, ministeriön olisi tullut vaatia yhtiöltä tavanomaista valtaushakemusta huomattavasti yksityiskohtaisempi, kaivoslain 8 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu selvitys tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta. Ministeriöllä ei ollut ollut käytettävissään riittävää selvitystä sen arvioimiseksi, edellyttikö valtaushanke, ottaen erityisesti huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan tulkinnassa sovellettavan ennalta varautumisen periaatteen, luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun arviointi- ja lausuntomenettelyn suorittamista.

Kaivoslaki 4 § 1 ja 2 mom., 6 § 1 mom. 8 k., 8 § 1 mom. 3 ja 4 k., 10 § 1 mom., 12 § ja 71 § 2 mom.
Luonnonsuojelulaki 65 § 1 ja 2 mom.
Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 mom.

Kort referat på svenska

ASIAN KÄSITTELY KAUPPA- JA TEOLLISUUSMINISTERIÖSSÄ

X Oy on kauppa- ja teollisuusministeriölle 27.2.2003 saapuneella hakemuksellaan hakenut valtausta Kirkkonummen kunnassa sijaitsevaan pinta-alaltaan 86 hehtaarin suuruiseen alueeseen, johon on sisältynyt vesialueen lisäksi muun muassa Pampskatan-niminen niemenkärki, Strekan-niminen saari, valtaosa Batterigrundet-nimisestä saaresta, osa Höga Segelkobben -nimisestä saaresta sekä eräitä pienempiä saaria. Osa haetusta valtausalueesta, muun muassa Pampskatan-niminen niemenkärki, Strekan-niminen saari ja Batterigrundet-niminen saari, kuuluvat valtioneuvoston 20.8.1998 hyväksymään ehdotukseen Natura 2000 -verkostoksi luontodirektiivin mukaisena SCI-alueena (kohde Kirkkonummen saaristo, FI0100026).

Hakemuksesta on valtauksen esteiden osalta antanut lausuntonsa Espoon maistraatille muiden ohella Kirkkonummen kunta, joka on 17.2.2003 päivätyssä lausunnossaan vastustanut hakemusta sillä perusteella, että Porkkalanniemen eteläkärjellä lähialueineen on suuri merkitys luonnonsuojelun ja muinaismuistojen suojelun ohella myös virkistysalueena. Kaivoslain mukainen toiminta alueella on oikeusvaikutteisen Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavan vastaista ja haittaa olennaisella tavalla yleiskaavan toteuttamista. Lisäksi kunta on viitannut Natura 2000 -verkostoehdotukseen ja todennut, että Natura-alue on perustettu edustavaksi näytteeksi saariston monimuotoisesta luonnosta, jossa luontoa muuttava toiminta on kielletty. Porkkalanniemen eteläkärki, Pampskatan, on maailmanlaajuisesti tunnettu lintujen kevät- ja syysmuuttojen havaintopaikka.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on 25.3.2003 päivätyllä kirjeellään pyytänyt X Oy:ltä kaivoslain 8 §:ssä edellytetyn tutkimussuunnitelman. Ministeriö on lisäksi pyytänyt yhtiötä arvioimaan luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetulla tavalla valtaukseen liittyvät geologista ja malminetsintää koskevat suunnitelmat.

X Oy on kauppa- ja teollisuusministeriölle 23.4.2003 saapuneessa vastauksessaan muuttanut valtaushakemustaan siten, että valtausalue on pinta-alaltaan 34,5 hehtaarin suuruinen ja siihen kuuluu pelkästään vesialuetta. Yhtiön kirjelmässä on lausuttu, että tutkimustoimenpiteet pyritään suorittamaan timanttikairauksin talviaikaan jäältä käsin ja satunnaiset tutkimustoimenpiteet kesällä (vene, lautta, ponttoni) lintujen pesimäajan ulkopuolella. Yhtiö on myös lausunut, että toimenpiteet eivät todennäköisesti juuri ollenkaan heikentäisi niitä luonnonarvoja, joiden vuoksi kohde Kirkkonummen saaristo on sisällytetty Natura 2000 -verkostoehdotukseen.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on 23.5.2003 päivätyllä kirjeellään, todeten, että muutetun valtaushakemuksen kohteena oleva alue sijoittuu lähes kokonaisuudessaan Natura 2000 -verkostoehdotukseen kuuluvalle alueelle, pyytänyt Uudenmaan ympäristökeskukselta luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentissa tarkoitettua lausuntoa hakijan antamasta selvityksestä.

Uudenmaan ympäristökeskus on 1.12.2003 päivätyssä luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetussa lausunnossaan kauppa- ja teollisuusministeriölle todennut, että valtaushakemuksen kohteena oleva merialue sijoittuu Kirkkonummen saariston Natura 2000 -alueen (FI0100026) välittömään läheisyyteen. Ympäristökeskus on lausuntonaan todennut, että valtaukseen liittyvien tutkimustöiden vaikutuksia ehdotetun Kirkkonummen saaristo Natura 2000 -alueen luonnonarvoille ei ole arvioitu luonnonsuojelulain 65 §:n ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan edellyttämällä luontotyyppi- ja lajikohtaisella tarkkuudella. Vaikutusarvioinnista ei käy ilmi myöskään hankkeen vaikutusalue. Ympäristökeskus on katsonut, että hankkeen vaikutuksia ei ole asianmukaisesti arvioitu luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n mukaista arviointi- ja lausuntomenettelyä varten. Lisäksi on otettava huomioon, että Segelkobbarnan luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräykset kieltävät maa- ja kallioperän vahingoittamisen tai muuttamisen sekä maa-ainesten oton.

Kirkkonummen kunta on tilan Nedergård RN:o 2:136 omistajana muutettuun valtaushakemukseen sisältyvästä Natura-selvityksestä kauppa- ja teollisuusministeriölle antamassaan 22.9.2003 päivätyssä lausunnossa, jollaisen ovat antaneet myös eräät muut valtaushakemuksen tarkoittamaan alueeseen kuuluvien alueiden haltijat, vastustanut valtaushakemuksen hyväksymistä, koska suunniteltu valtaustoiminta heikentäisi Natura 2000 -verkostoon ehdotettujen alueiden luonnonarvoja ja on Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavan mukaisen alueidenkäytön vastainen.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on 22.1.2004 päivätyllä kirjeellään varannut X Oy:lle tilaisuuden antaa selitys saatujen lausuntojen, muun ohella Uudenmaan ympäristökeskuksen ja Kirkkonummen kunnan lausuntojen, johdosta.

X Oy on kauppa- ja teollisuusministeriölle 2.2.2004 saapuneessa selityksessään muuttanut valtaushakemustaan siten, että valtausalue on pinta-alaltaan 27,9 hehtaarin suuruinen. Muutettuun valtausalueeseen kuuluu pelkästään vesialuetta, joka ei kuulu Natura 2000 -verkostoehdotuksen alueeseen. Edelliseen valtaushakemukseen verrattuna valtaushakemusta on muutettu siten, että siitä on poistettu vesialuetta Hundkobben-nimisen niemen edustalta ja lisäksi vesialuetta Batterigrundet -nimisen saaren edustalta siten, että valtausalueeseen ei enää kuulu Segelkobbarnan luonnonsuojelualueen aluetta.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on 5.2.2004 päivätyllä kirjeellään ilmoittanut Kirkkonummen kunnalle, Uudenmaan ympäristökeskukselle ja A ry:lle muun ohella, että X Oy on selityksessään pienentänyt valtausaluetta.

KAUPPA- JA TEOLLISUUSMINISTERIÖN PAATÖS 27.2.2004

Kauppa- ja teollisuusministeriö on antanut X Oy:lle valtauskirjan Porkkalanniemi-nimiseen valtausalueeseen kaivosrekisterinumero 7583/1. Kooltaan 27,9 hehtaarin suuruinen valtausalue käsittää pelkästään vesialuetta Porkkalanniemen edustalla ja sijaitsee Kirkkonummen kunnan Porkkalan kylässä tilojen Nedergård RN:o 2:136 ja Rysshamnen RN:o 1:108 alueilla. Valtauskirjan mukaan valtaajalla on sen nojalla oikeus valtausalueella kaivoskivennäisiin kohdistuvaan tutkimustyöhön siten kuin kaivoslaissa ja lähinnä sen 3 luvussa valtausoikeudesta säädetään. Valtauskirjan mukaan valtauksen hakija otaksuu alueella olevan sinkkiä. Kaivospiirin määräämistä on haettava viimeistään 27.2.2007, johon saakka valtaus on voimassa.

Valtauskirjassa lausutaan kauppa- ja teollisuusministeriön katsoneen valtaajan selvittäneen riittävällä tavalla, ettei malminetsintä todennäköisesti merkittävästi heikennä luonnonsuojelulain 65 §:ssä (371/1999) tarkoitetulla tavalla Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon. Valtaajan tulee kuitenkin olla yhteydessä alueelliseen ympäristökeskukseen ja alueen haltijaan, jotta tarvittava luonnonarvojen huomioon ottaminen malminetsinnässä varmistetaan.

Valtauskirjan liitteenä olevan, valtauskirjan lähtökohtia ja perusteluja koskevan asiakirjan perusteluja koskevassa osassa lausutaan seuraavaa:

Kaivoslain (503/1965) 4 §:n mukaan valtauskirjan saatuaan valtaajalla on oikeus valtauskirjalla osoitetulla alueella kaivoskivennäisiin kohdistuvaan tutkimustyöhön sen mukaan kuin 3 luvussa säädetään. Kaivoslain 10 §:n mukaan mikäli valtaushakemus täyttää kaivoslaissa säädetyt edellytykset, kauppa- ja teollisuusministeriön on annettava hakijalle valtauskirja siihen alueen osaan, johon ei kohdistu valtauksen esteitä. Nykyinen pinta-alaltaan 27 hehtaarin kokoinen valtaushakemuksen kohteena oleva alue ei sisällä lainkaan maa-alueita. Valtausalue ei näin ollen sisällä oikeusvaikutteisessa Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa luonnonsuojelualueiksi (SL) merkittyjä Pampskatan-nimistä niemeä eikä Batterigrundet ja Strekan -nimisiä saaria lähiympäristöineen. Hakija on ilmoittanut 22.4.2003 päivätyssä lisäselvityksessään suorittavansa tutkimustoimenpiteet talviaikaan jäältä käsin sekä satunnaiset tutkimustoimenpiteet kesällä lintujen pesimäajan ulkopuolella. Hakijan antaman selvityksen nojalla tutkimustyö voidaan suorittaa aiheuttamatta häiriötä alueen luonnolle tai linnuille. Kauppa- ja teollisuusministeriö pitää selvitettynä, ettei valtausalueeseen kohdistu valtauksen esteitä kaivoslaissa tarkoitetulla tavalla eikä myöskään luonnonsuojelulain 10 luvun nojalla ole esteitä valtauksen myöntämiselle. Valtaushakemuksen käsittelyn yhteydessä kauppa- ja teollisuusministeriö ei ota kantaa haetun valtausalueen malmikriittisyyteen tai muinaismuistolain (295/1963) mukaiseen suojelutarpeeseen. Näin ollen kauppa- ja teollisuusministeriö antaa hakijalle valtauskirjan kaivoslain 10 §:n 1 ja 2 momentin nojalla kolmeksi vuodeksi valtauskirjan antamispäivästä lukien.

KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1) Kirkkonummen kunnanhallituksen valitus

Kirkkonummen kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että kauppa- ja teollisuusministeriön päätös, jolla on annettu valtauskirja kunnan omistaman tilan Nedergård RN:o 2:136 alueelle, kumotaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan (1102/2000) mukaan valtausta ei saa suorittaa ilman erityistä syytä asemakaavan tai oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella, jos kunta vastustaa sitä alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä. Valtaukselle on laissa määritelty este, kun kunta on vastustanut valtaushakemusta pätevästä syytä eikä hakemuksen jättänyt X Oy ole esittänyt edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettua erityistä syytä. Ministeriön päätöstä tehtäessä ei myöskään ole otettu huomioon luonnonsuojelulain 65 §:n määräyksiä hankkeiden ja suunnitelmien arvioinnista.

Kirkkonummen kunta on pitkään ja johdonmukaisesti ottanut maankäytön suunnittelussaan saaristo- ja rannikkoalueillaan huomioon alueen erityispiirteet, kuten sen merkityksen lintujen muuton ja pesinnän kannalta. Kunta on aktiivisilla toimillaan pyrkinyt luonnonarvojen säilyttämiseen alueella muun muassa hankkimalla maa-alueita omistukseensa ja rauhoittamalla niitä kaavamääräyksin. X Oy:n valtaus vaikeuttaa kunnan maankäytön suunnitelmien toteuttamista ja vaarantaa alueen luonnonarvojen säilymisen. Kun kaivoslain 6 §:ää muutettiin, oli muutoksen lähtökohtana parantaa maankäytön kokonaisvaltaista suunnittelua ja turvata yhdyskunnan kokonaisetujen mukainen maankäyttö. Nyt kyseessä oleva alue on merkittävä luontokokonaisuus ja tärkeä linnuston pesimäalue.

Valtausalue sijaitsee Natura-alueen ja luonnonsuojelualueiden välittömässä läheisyydessä Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa vesialueeksi (W) merkityllä alueella. Mikäli vesialueelle olisi kaavassa tarkoitettu sallia jotakin toimintaa, se olisi merkitty eri tavoin. Kaavamerkintä W ei salli muuta kuin tavanomaisen vesillä liikkumisen. Valtausalueen poikki kulkee kaksi kaavaan merkittyä veneväylää. Osayleiskaavassa on luonnonsuojelualueeksi (SL) merkitty välittömästi valtausalueen lounais-, länsi- ja luoteispuolella olevat saaret ja Porkkalanniemen eteläisin kärki. Valtausalueen pohjois-, koillis- ja länsipuolella olevat lähimmät maa-alueet tai saaret on kaavassa varattu ensi sijassa loma-asumiseen (RA).

Valtausalue sijaitsee alueella, jonka Suomen valtio jatkosodan jälkeen rauhanehdoissa määritellyllä tavalla vuokrasi Neuvostoliitolle. Aluetta ei vuokra-ajan jälkeen ole kokonaan tutkittu mahdollisten sotien aikaisten jäännösten kartoittamiseksi. Alueen tutkiminen saattaa aiheuttaa ennalta arvaamattomia seurauksia ympäristölle tai turvallisuudelle, mikäli merenpohjaa tutkittaessa osuttaisiin tuntemattomiin esineisiin. Lisäksi alueella sijaitsee merikaapeleita, joita tutkimustoiminta voi vahingoittaa.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Ministeriö on lausunut muun ohella seuraavaa:

Valtausalueen kokoa on alkuperäiseen hakemukseen verrattuna supistettu merkittävästi 86 hehtaarista 27,9 hehtaariin siten, että se ulottuu yksinomaan vesialueelle. Valtausalueeseen ei kuulu Pampskatanin, Strekanin, Batterigrundetin eikä Höga Segelkobbenin alueita. Vesialuetta, jolla valtausalue sijaitsee, eivät osayleiskaavassa koske erityismääräykset. Valtaus ei rajoitu loma-asuntoalueeksi merkittyyn alueeseen. Ainoastaan valtausalueen yksi kulma osuu lähelle ensisijaisesti loma-asuntoalueeksi merkittyä Högholmenia.

Hakemuksen käsittelyn aikana merkittävästi supistuneen valtausalueen hyväksymiselle ei ollut kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua estettä, koska valtausoikeuden piiriin kuuluvasta etsintä- ja tutkimustyöstä ei aiheudu haittaa alueen käytölle sen kaavassa määrättyyn tarkoitukseen. Käytännössä valtausoikeuden piiriin kuuluvaa etsintä- ja tutkimustyötä ei ole vaikutuksiltaan pidettävä tavanomaisesta vesialueen käytöstä poikkeavana toimintana, joka aiheuttaisi haittaa muille vesi- ja ranta-alueiden käyttäjille tai luonnolle.

Kaivoslain 21 §:n mukaan kaivospiirin määrääminen edellyttää valtausta tai valtaushakemusta. Valtaushakemuksen ja kaivospiirihakemuksen käsittely ovat kuitenkin erilliset menettelyt, joihin kohdistuvat vaatimukset poikkeavat toisistaan. Käsiteltäessä kaivospiirin määräämistä koskevaa hakemusta on hankkeen vaikutukset ympäristöön ja luontoon arvioitava huomattavasti tarkemmin kuin käsiteltäessä valtaushakemusta.

Käsiteltävänä olevassa tapauksessa ei ole vireillä kaivospiirihakemusta eikä varmuutta, että sellainen koskaan tehtäisiin. Arviolta vain noin 0,5 prosenttia valtauksista johtaa kaivospiiriin. Pääsääntöisesti valtauksilla tehdyistä järjestelmällisistä tutkimuksista huolimatta ei löydetä sellaisia esiintymiä, joiden hyödyntäminen olisi taloudellisesti mahdollista. Siten luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisessa arvioinnissa otetaan tarkastelun kohteeksi valtaushakemus, muttei teoriassa mahdollista ja tilastollisesti arvioiden epätodennäköistä kaivospiirihakemusta.

Hyväksyttyyn valtausalueeseen ei kuulu lähistöllä olevan yksityisen Segelkobbarnan luonnonsuojelualueen vesialueita eikä myöskään Natura 2000 -verkoston tai -verkostoehdotuksen alueita. Siten on lähtökohtaisesti katsottava, ettei valtauksella myöskään voi olla luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia.

Koska valtaushakemukseen alun perin kuului myös Natura 2000 -verkostoehdotukseen kuuluvia alueita ja koska osa alueista oli välittömästi tällaisen alueen välittömässä läheisyydessä, pyydettiin X Oy:ltä luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin soveltamiseen liittyvää selvitystä. Vastauksessaan X Oy ilmoitti supistavansa valtausaluetta 34,5 hehtaariin siten, että muun muassa Pampskatan, Strekan, Batterigrundet ja Höga Segelkobben jäävät valtausalueen ulkopuolelle ja että valtausalue on yksinomaan vesialuetta. Lisäksi X Oy selvitti, miten etsintä- ja tutkimustyöt on tarkoitus toteuttaa mahdollisimman vähän luontoa haittaavasti. Sittemmin X Oy supisti edelleen valtausaluetta 27,9 hehtaariin. Koska hyväksytty valtausalue ei sisällä Natura 2000 -verkostoon tai -verkostoehdotukseen kuuluvia alueita eikä valtausalueella suoritettavasta etsintä- ja tutkimustyöstä aiheudu merkittäviä heikennyksiä Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojelluille luonnonarvoille, on X Oy:n laatimaa selvitystä pidettävä riittävänä eikä Uudenmaan ympäristökeskuksen lausunnossaan edellyttämää luontotyyppi- ja lajikohtaista tarkkuutta ole pidettävä tarpeellisena.

X Oy:llä on ollut kaivoslain 8 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetut riittävät perusteet ja tutkimussuunnitelma, joka täyttää asetetut vaatimukset ja vastaa vähintään sitä tasoa, mitä vastaavanlaisissa valtaushakemuksissa esitetään. Koska valtaushakemus on täyttänyt kaivoslain 10 §:ssä säädetyt edellytykset, on ministeriön ollut annettava valtauskirja.

X Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Kirkkonummen kunnanhallitus on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

X Oy ei ole esittänyt mitään erityistä syytä hakemuksensa perusteeksi. Se ei ole pyrkinyt millään tavalla selvittämään hankkeensa taustoja tai näkymiä kunnalle taikka pyytänyt lausuntoa hankkeensa soveltuvuudesta suunnitellulle alueelle, ei maankäytön suunnittelun kannalta eikä luonnonsuojelullisten näkökohtien kannalta. Saatuaan hakemusprosessin kuluessa selville, että valtaushakemuksen tarkoittama alue sijaitsee luonnonsuojelullisesti tärkeällä alueella, yhtiö on rajannut haettua valtausaluetta siten, että se ei ulotu Natura 2000 -alueelle eikä rauhoitetuille saarille. Tässäkään vaiheessa yhtiö ei ole antanut mitään selvitystä esimerkiksi siitä, millä tavoin järjestetään esimerkiksi kulku valtausalueelle.

Porkkalanniemen eteläkärki on luonnonolosuhteiltaan merkittävä alue. Se on osayleiskaavassa osoitettu luonnonsuojelualueeksi. Kunta on aikanaan hankkinut alueita suojelutarkoituksessa. Nyt kunnassa on valmisteilla hanke, jolla kaavan tarkoittama suojelu toteutetaan rauhoittamalla alue luonnonsuojelulain tarkoittamalla tavalla. Luonnonsuojelualueeksi on kaavassa merkitty merkittävä määrä ranta-alueita, ja nyt vireillä oleva rauhoitushanke koskee myös Pampskatanin eteläkärjen kohdalla olevien pikkusaarien rauhoittamista. Kirkkonummen kunnalla on pätevä syy vastustaa valtauksen myöntämistä.

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan lisääminen kaivoslakiin menettäisi merkityksensä, jos hyväksytään kauppa- ja teollisuusministeriön näkemys, jonka mukaan kunnan maankäytön pitkäaikaisen suunnitelman toteuttamiselle ei annettaisi painoarvoa eikä hakemuksen tueksi tarvitsisi esittää mitään erityisiä syitä, vaan tyydyttäisiin normaalitilanteessa riittävään hakemuksen perustelutasoon.

2) A ry:n ja sen asiakumppaneiden B ry:n, C:n, D:n, E:n, F:n, G:n, H:n ja I:n valitus

A ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että kauppa- ja teollisuusministeriön päätös kumotaan ja X Oy:n valtaushakemus hylätään.

Valittajien valitusoikeudesta on esitetty muun ohella seuraavaa:

Suunniteltu toiminta rikkoo useita kaivoslain 71 §:n 2 momentissa mainituista luonnonsuojelulain säännöksistä. Valtaushankkeesta on tehtävä luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi. A ry:n ja B ry:n valitusoikeus määräytyy näin ollen luonnonsuojelulain mukaisesti. Luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin mukaan valitusoikeus on eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. A ry ja B ry ovat lain tarkoittamia yhdistyksiä. Koska valtausalue on oleellinen osa Porkkalanniemen kärjen laajasta, erittäin merkittävästä lintujen pesimä- ja levähdysalueesta ja myös suojeltu tästä syystä, B ry:llä on valitusoikeus myös hallintolainkäyttölain 6 §:n nojalla. Tutkimustoiminta valtausalueella vaikuttaa yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen ja etuun lainkohdassa tarkoitetulla tavalla.

Muiden valittajien eli C:n, D:n, E:n, F:n, G:n, H:n ja I:n omistamat kiinteistöt ovat valtausalueen välittömässä läheisyydessä tai vaikutuspiirissä. Valtausalue motittaa osan kiinteistöistä lahdenpoukamaan ja estää asukkaiden vapaan kulun merelle, tutkimusporaukset vaikuttavat veteen ja sen laatuun ja tutkimustyöhön liittyvät kuljetusjärjestelyt haittaavat kiinteistöjen käyttöä. Kiinteistönomistajilla on valitusoikeus hallintolainkäyttölain 6 §:n perusteella.

Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Valtaushakemus voidaan hyväksyä vain mikäli se täyttää laissa asetetut edellytykset eikä vallattavaan alueeseen kohdistu valtauksen estettä. X Oy:n valtaushakemus ei täytä kaivoslaissa säädettyjä edellytyksiä. Tutkimussuunnitelmaa ja perustetta otaksumalle kaivoskivennäisten esiintymisestä ei ole esitetty kaivoslain 8 §:n edellyttämällä tavalla. Koska valtaushakemus ei täydennettynäkään vastaa lain vaatimuksia, ministeriön olisi tullut hylätä hakemus puutteellisena ja selvittämättömänä.

Kaivoslain 8 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan valtaushakemuksessa on ilmoitettava, mitä kaivoskivennäisiä hakija otaksuu alueella olevan ja mihin otaksunta perustuu, sekä perustelut tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta. Lainkohta ei sinänsä edellytä, että kaivoskivennäisten esiintyminen osoitetaan. Säännöksen tarkoituksena on kuitenkin rajoittaa aiheettomasti tehtäviä valtauksia, joten otaksumalla on oltava joitakin perusteita. Geologian tutkimuskeskuksen lausunnon 31.3.2003 mukaan aluetta ei voi pitää malmikriittisenä, joten hakijan otaksuma malmin esiintymisestä ei ole perusteltu. X Oy:n selvitys ei myöskään täytä tutkimussuunnitelmalle asetettavia vaatimuksia.

Kirkkonummen kunta on pätevästä syystä vastustanut valtausta eikä valtaukselle ole esitetty erityistä syytä, joten valtaukselle on olemassa kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan mukainen este.

Hankkeen vaikutuksia ei ole arvioitu luonnonsuojelulain 65 §:n vaatimalla tavalla. Tehty arvio on niin puutteellinen, että itse asiassa arvioinnin voidaan katsoa puuttuvan. On otettava huomioon, että tutkimuslupa on annettu koko valtausalueelle eikä sille ole esitetty rajoituksia. Hakijan selvitys tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta ei täytä myöskään kaivoslain vaatimuksia. Alueen sijainnin herkkyydestä johtuen täsmällisen tutkimussuunnitelman puuttumisen vuoksi ei tutkimustyön todennäköisiä vaikutuksia voida ennakkoon asianmukaisesti arvioida. Valtausalueelta ei ole lainkaan selvitetty syvyystietoja, pohjanlaatua ja eliöstöä, pohjanmuotoja, virtausolosuhteita eikä ylipäätään tehty mitään tarkempia selvityksiä. Valtausalueen tutkimustöiden aiheuttamat erilaiset haitalliset päästöt kulkeutuvat hyvin todennäköisesti välittömästi valtausalueen ympärillä oleville Natura 2000 -alueille. Virtausten mukanaan kuljettamat päästöt aiheuttavat myös hyvin todennäköisesti merkittävää haittaa valtauksen ympärillä oleville rantakiinteistölle. Haitta-arviointi olisi ollut syytä tehdä myös lintujen osalta. Ministeriön päätös on luonnonsuojelulain 65 §:n, luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ja lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan vastainen.

Ministeriö ei ole perustellut riittävästi päätöstään. Päätöksessä ei esimerkiksi perustella, miksi Kirkkonummen kunnan syy vastustaa hanketta ei ole ollut "pätevä" ja mikä "erityinen syy" on puoltanut hakemuksen hyväksymistä. Ministeriö myös toteaa pitävänsä selvitettynä, ettei luonnonsuojelulain 10 luvun nojalla ole esteitä valtauksen myöntämiselle. Koska X Oy ei käytännössä ole tehnyt selvitystä asiasta, ministeriön ratkaisun arvioinnin kannalta olisi tärkeää tietää, mihin se on perustanut käsityksensä.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on lausunnossaan ensisijaisesti esittänyt, että valitus jätetään tutkimatta, ja toissijaisesti, että se hylätään. Ministeriö on lausunut muun ohella seuraavaa:

A ry:llä ja B ry:llä ei ole valitusoikeutta. Koska hyväksytty valtausalue ei sisällä Natura 2000 -verkostoon tai -verkostoehdotukseen kuuluvia alueita eikä valtausalueella suoritettavasta etsintä- ja tutkimustyöstä aiheudu luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia Natura 2000 -verkostoon tai -verkostoehdotukseen kuuluville alueille, ei luonnonsuojelulaki eikä myöskään luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentti tule sovellettavaksi. B ry:tä ei myöskään voida pitää hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei yhdistys saa asianosaisen asemaa pelkästään sillä perusteella, että päätös vaikuttaa sen toimialaan tai koskee edunvalvontaan kuuluvaa asiaa.

Kiinteistöjen omistajilla C:llä, D:llä, E:llä, F:llä, G:llä, H:lla ja I:llä ei voida katsoa olevan hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitettua asianosaisen asemaa, koska nämä eivät miltään osin omista valtausalueeseen kuuluvaa vesialuetta eikä näiden siten voida katsoa olevan valtausoikeuden piiriin kuuluvien etsintä- ja tutkimustöiden välittömässä vaikutuspiirissä. Käytännössä valtausoikeuden piiriin kuuluvia etsintä- ja tutkimustöitä ei ole vaikutuksiltaan pidettävä tavanomaisesta vesialueen käytöstä poikkeavana toimintana, joka aiheuttaisi haittaa muille vesi- ja ranta-alueiden käyttäjille tai luonnolle.

X Oy:n valtaushakemus täyttää kaivoslain 8 §:ssä säädetyt edellytykset eikä valtauksen hyväksymiselle ole kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettua estettä. Tarkempien perustelujen osalta ministeriö on viitannut Kirkkonummen kunnanhallituksen valituksen johdosta antamaansa lausuntoon.

Koska hyväksytty valtausalue ei sisällä Natura 2000 -verkostoon tai -verkostoehdotukseen kuuluvia alueita eikä valtausalueella suoritettavasta etsintä- ja tutkimustyöstä aiheudu merkittäviä heikennyksiä Natura 2000 -verkostoon tai -verkostoehdotukseen kuuluvien alueiden suojelluille luonnonarvoille, on X Oy:n laatimaa selvitystä pidettävä riittävänä. Tarkempien perustelujen osalta ministeriö on viitannut Kirkkonummen kunnanhallituksen valituksen johdosta antamaansa lausuntoon.

X Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

A ry ja sen asiakumppanit ovat vastaselityksessään lausuneet muun ohella seuraavaa:

Kiinteistöjen omistajien valitusoikeus ei edellytä toimenpiteen kohteena olevan vesi- tai muun alueen omistamista. Myös kyseisen alueen naapuri voi olla tehtävien toimenpiteiden välittömässä vaikutuspiirissä tavalla, joka muodostaa asianosaisuuden. Oikeuskäytännössä naapuruusperusteinen puhevalta on yleisesti tunnustettu. Valitusoikeuden on yleensä katsottu olevan niillä, joihin toimenpiteiden mahdolliset haitalliset vaikutukset saattavat ulottua.

Ministeriö ei ole perustellut mitenkään väitettään, että valtausoikeuden piiriin kuuluvia etsintä- ja tutkimustöitä ei ole pidettävä tavanomaisesta vesialueen käytöstä poikkeavana toimintana, josta ei aiheudu haittaa. Koska X Oy ei ole esittänyt tarkempaa selvitystä tavoista, joilla hanke toteutetaan tai hankkeen vaikutuksista, ei voida perustellusti väittää, ettei hankkeella voisi olla myös naapureihin ulottuvia merkittäviä vaikutuksia. Päinvastoin haittavaikutukset ovat erittäin todennäköisiä hankkeen luonteen vuoksi. On lisäksi huomattava, että kaivoslain 12 §:n mukaan valtaajalla on oikeus käyttää valtausalueen ulkopuolellakin maata teitä sekä voima-, vesi- ja muita johtoja varten. Tällaista lähikiinteistöjen käyttöä ei voida pitää tavanomaisena vesialueen käyttönä, josta ei aiheutuisi haittaa.

X Oy on ilmoittanut tutkimussuunnitelmanaan muun muassa harvat ja lyhyet timanttikairaukset talviaikaan jäältä. Alueella vallitsevien jääolosuhteiden takia on erittäin epätodennäköistä, että tutkimukset voitaisiin tehdä edellä mainituin tavoin. Vaikka jään käyttäminen joskus harvoin olisikin mahdollista, tutkimusvälineistö on kuitenkin jotenkin saatava paikalle. Tämä tapahtuu lähikiinteistöjen kautta, samoin kuin välineistön huoltoajot ja muut vaadittavat toimet. Sama koskee kesällä tehtävää tutkimustyötä. Kummassakin tapauksessa toiminta tulee monin tavoin rasittamaan lähikiinteistöjä.

A ry:llä ja B ry:llä on valitusoikeus luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin nojalla. Ministeriö on asiaa käsitellessään pyytänyt Uudenmaan ympäristökeskukselta luonnonsuojelulain 65 §:n edellyttämän lausunnon ja tällöin jo soveltanut luonnonsuojelulakia. Se, ettei haittavaikutuksia ministeriön käsityksen mukaan ole, ei johda siihen, etteikö luonnonsuojelulaki tulisi edelleen sovellettavaksi. Arviointimenettelyn oikeellisuus on voitava tutkia ja tämä tapahtuu soveltamalla luonnonsuojelulain säännöksiä.

Yhdistyksillä on valitusoikeus myös hallintolainkäyttölain 6 §:n nojalla. Perinteisesti säännöstä on tulkittu siten, että järjestöillä ei ole valitusoikeutta pelkästään edunvalvontaintressin nojalla. Kyse on kuitenkin tulkintaperinteestä. Säännös on joustava eikä sinällään määrää, että järjestöillä ei voisi olla valitusoikeutta. Nykyinen tulkintalinjakaan ei ole selvä eikä yksimielinen, kuten eräät viime aikaiset korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut osoittavat. Myös oikeuskirjallisuudessa on esitetty perusteluita järjestöjen valitusoikeuden puolesta. Suomen perustuslain 20 §:llä on merkitystä myös tulkittaessa valitusoikeuden ulottuvuutta. Siinä ilmaistu perustuslaillinen toimeksianto kehittää vaikuttamismahdollisuuksia heijastuu myös valitusoikeutta koskevien säännösten tulkintaan. Perustuslain 20 §:n ja sen tulkintavaikutuksen voidaan katsoa väljentävän asianosaisuuden määrittelyä.

A ry on toimialueellaan edesauttanut suojelualueiden muodostamista, pitkäjänteisesti edistänyt suojelutason säilymistä sekä muilla tavoin huolehtinut Kirkkonummen kunnan luonnon säilymisestä ja luontoa uhkaavien tekijöiden torjumisesta. B ry puolestaan on Suomen suurin lintuharrastajien paikallisyhdistys, joka on aktiivisesti edistänyt lintuharrastusta ja -tutkimusta sekä lintujen elinympäristöjen ja luonnon monimuotoisuuden suojelua. Yhdistykset ovat muun muassa toimintansa luonteen vuoksi kiistatta asianosaisia myös siinä tapauksessa, että hallintolainkäyttölain 6 §:ää tulkittaisiin perinteisen käytännön mukaan.

Vastaselityksessä on lausuttu lisäksi muun ohella, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisessa arviointimenettelyssä on tarkoitus kartoittaa luontoarvot ja vasta tämän jälkeen voidaan arvioida, mikä minkäkin toimenpiteen vaikutus näihin arvoihin olisi. Jos tehty arviointi ja tutkimussuunnitelma ovat täysin puutteelliset, ei luonnonsuojelulain 66 §:n edellyttämää lupaharkintaa voida tehdä. Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntävän viranomaisen on katsottava, että arviointi on tehty. Ministeriö ei ole täyttänyt tätä velvoitetta. Koska kyseessä on luonnoltaan ja linnustoltaan arvokas alue, olisi ympäristöarvioinnin laadulle asetettava korkeat vaatimukset päinvastoin kuin ministeriö on tehnyt.

Alueesta olisi pitänyt tehdä muiden selvitysten lisäksi myös linnustoselvitys, koska alue on kansainvälisesti tärkeällä linnustoalueella (IBA). Ympäristöministeriö on esittänyt aluetta Naturan lintudirektiivialueeksi vuoden 2004 syksyllä alkaneessa kuulemisessa. Vaikka aluetta ei vielä ole osoitettu SPA-alueeksi, olisi asiaa arvioitaessa tullut ottaa huomioon näitä alueita koskeva sääntely.

Vaikka X Oy:n ympäristöselvitys ei täytä luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa asetettavia vaatimuksia ja on lähinnä hakijan mielipide, kaiken muun hakemuksen yhteydessä esiin tulleen selvityksen perusteella voidaan todeta hankkeen lähialueen olevan niin arvokas luonto- ja linnustoalue ja herkkä vaikutuksille, että valtaushakemus olisi tullut hylätä jo luonnonsuojelulain 66 §:n perusteella.

KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

A ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen tutkimista koskeva ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus jättää valituksen A ry:n ja B ry:n tekemänä tutkimatta.

Kauppa- ja teollisuusministeriön väite, että C:llä, D:llä, E:llä, F:llä, G:llä, H:lla ja I:llä ei ole valitusoikeutta, hylätään.

Perustelut

Kaivoslain 68 §:n mukaan kauppa- ja teollisuusministeriön mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten nojalla antamasta päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kaivoslaissa ei säädetä, kenellä on valitusoikeus valtauskirjan antamista koskevasta kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksestä. Valitusoikeus määräytyy tämän vuoksi hallintolainkäyttölain 6 §:n nojalla. Luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin säännöstä valitusoikeudesta ei sovelleta, vaikka valtauskirjan antamista koskevassa kaivoslain nojalla annetussa päätöksessä olisi kaivoslain ja -asetuksen lisäksi sovellettu luonnonsuojelulakia. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Viranomaisen valitusoikeudesta on lisäksi säädetty saman pykälän 2 momentissa.

Hallintolainkäyttölaissa ei ole luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momenttia vastaavaa säännöstä, joka antaisi yleisesti valitusoikeuden yhdistysten kaltaisille yhteisöille niiden ohella, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Tällaista säännöstä ei ole myöskään kaivoslaissa. Luonnonsuojelulain 63 §:ssä on toisaalta säädetty valituksesta muun lain kuin luonnonsuojelulain nojalla tehdystä päätöksestä, kun valitus tehdään sillä perusteella, että tuo muun lain mukainen päätös on luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen. Valitusoikeus on sanotussa pykälässä annettu kuitenkin yksinomaan alueelliselle ympäristökeskukselle.

Valtauskirjan antamista koskevaa valituksenalaista kauppa- ja teollisuusministeriön päätöstä ei ole kohdistettu A ry:hyn eikä B ry:hyn eikä päätöksen voida katsoa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi vaikuttavan mainittujen yhdistysten oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, vaikka yhdistysten toimialaan kuuluisikin luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen valtausalueella tai sen läheisyydessä. Tämän vuoksi ja ottaen lisäksi huomioon luonnonsuojelulain 63 §:n valitus on A ry:n ja B ry:n tekemänä jätettävä tutkimatta.

C, D, E, F, G, H ja I ovat valtausalueen läheisyydessä sijaitsevien ja osin myös siihen välittömästi rajoittuvien maa-aluetta tai maa- ja vesialuetta käsittävien kiinteistöjen omistajia. Valtauskirjan antamista koskevaa valituksenalaista kauppa- ja teollisuusministeriön päätöstä ei ole kohdistettu mainittuihin henkilöihin eikä yhdistykseen.

Kaivoslain 12 §:ssä säädetään valtausoikeuden mahdollistamasta tutkimustyöstä ja alueiden käytöstä. Pykälän 1 momentin mukaan valtaajalla on muun ohella oikeus tarpeen mukaan käyttää valtausalueen ulkopuolellakin maata teitä sekä voima-, vesi- ja muita johtoja varten. Pykälän 2 momentin mukaan tutkimustyö ja alueiden käyttö on rajoitettava niihin toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen tutkimustyön tarkoituksen saavuttamiseksi, niin kuin kuivattamiseen, kaivamiseen, koelouhintaan, syväkairaukseen, koerikastamiseen ja muuhun sellaiseen.

Kauppa- ja teollisuusministeriön antamassa valtauskirjassa ei ole asetettu kaivoslain 12 §:n säännöksiä pitemmälle meneviä rajoituksia tutkimustöille eikä alueiden käytölle lukuun ottamatta valtaajalle asetettua yhteydenpitovelvoitetta, joka liittyy luonnonarvojen huomioon ottamiseen. Kun otetaan huomioon valtausalueella edellä lausuttu huomioon ottaen sallitut toimenpiteet ja valittajien omistamien kiinteistöjen sijainti vesialueella sijaitsevaan valtausalueeseen nähden, valtauskirjan antamista koskeva päätös vaikuttaa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välittömästi edellä mainittujen henkilöiden ja yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Tämän vuoksi kauppa- ja teollisuusministeriön väite, että C:llä, D:llä, E:llä, F:llä, G:llä, H:lla ja I:llä ei ole valitusoikeutta, on hylättävä.

Pääasiaratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on Kirkkonummen kunnanhallituksen sekä C:n, D:n, E:n, F:n, G:n, H:n ja I:n valituksista tutkinut asian.

Kauppa- ja teollisuusministeriön päätös kumotaan ja asia palautetaan ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettu valtauksen este

Kaivoslain (503/1965) 4 §:n 1 momentin mukaan sen, joka haluaa käyttää mainitun lain mukaista oikeutta kaivoskivennäisten esiintymään, on haettava joko valtauskirjaa alueeseen tai samanaikaisesti myös kaivospiirin määräämistä esiintymän hyväksi käyttämistä varten. Pykälän 2 momentin (589/1997) mukaan valtauskirjan saatuaan hakijalla (valtaajalla) on oikeus (valtausoikeus) valtauskirjalla osoitetulla alueella (valtausalueella) kaivoskivennäisiin kohdistuvaan tutkimustyöhön sen mukaan kuin 3 luvussa säädetään ja niiden hyväksi käyttämiseen mainitun pykälän 3 ja 4 momentin mukaan.

Kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan (1102/2000) mukaan valtausta ei saa suorittaa (valtauksen esteet) ilman erityistä syytä asemakaavan tai oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella, jos kunta vastustaa sitä alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä.

Muun ohella mainitun lainkohdan lisäämistä kaivoslakiin koskevan hallituksen esityksen laiksi kaivoslain muuttamisesta (HE 148/2000 vp) yleisperustelujen mukaan lainmuutoksella parannettaisiin kunnan mahdollisuuksia vaikuttaa maankäytön suunnitteluun.

Kaivoslain 8 §:n 1 momentin mukaan valtaushakemuksessa, joka on kirjallisesti tehtävä kauppa- ja teollisuusministeriölle, on ilmoitettava:
3) valtausalueen suuruus, sen maantieteellinen sijainti ja rajat sekä sillä olevat kiinteistöjen rajat hakemukseen liitettyyn karttaan niin tarkoin merkittyinä, ettei epätietoisuutta niistä voi syntyä, hyväksyttävine selvityksineen siitä, ettei ole 6 §:ssä mainittuja valtauksen esteitä; ja 4) mitä kaivoskivennäisiä hakija otaksuu alueella olevan ja mihin otaksunta perustuu sekä perustelut tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta (1625/1992).

Kaivoslain 10 §:n 1 momentin mukaan, mikäli valtaushakemus täyttää tässä laissa säädetyt edellytykset, kauppa- ja teollisuusministeriön on annettava hakijalle valtauskirja hakemuksessa tarkoitettuun alueeseen tai siihen alueen osaan, johon ei ole valtauksen estettä.

Kaivoslain 3 lukuun sisältyvän 12 §:n 1 momentin mukaan valtaajalla on oikeus mainitussa luvussa säädetyillä ehdoilla toimittaa valtausalueella tutkimustyötä esiintymän laadun ja laajuuden selvittämiseksi sekä tarpeen mukaan käyttää alueen ulkopuolellakin maata teitä sekä voima-, vesi- ja muita johtoja varten. Pykälän 2 momentin mukaan tutkimustyö ja alueiden käyttö on rajoitettava niihin toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen tutkimustyön tarkoituksen saavuttamiseksi, niin kuin kuivattamiseen, kaivamiseen, koelouhintaan, syväkairaukseen, koerikastamiseen ja muuhun sellaiseen. Toimenpiteet on suoritettava siten, että niistä aiheutuu mahdollisimman vähän vahinkoa tai haittaa. Pykälän 3 momentin (208/1995) mukaan, lukuun ottamatta valtion omistamalla alueella maalajeista huuhdottua kultaa ja sen huuhdonnan yhteydessä sivutuotteena talteen otettua muuta kaivoskivennäistä, ei valtaajalla ole ilman maanomistajan suostumusta oikeutta käyttää hyväkseen valtausalueella louhittuja kaivoskivennäisiä muulla tavoin eikä suuremmassa määrin kuin on välttämätöntä niiden käyttökelpoisuuden ja markkinoimismahdollisuuksien tutkimista varten analysoimisen, koerikastuksen, koesulatuksen tai muun sellaisen menettelyn avulla. Valtausalueelle ei saa rakentaa tai siirtää muita kuin tutkimustöiden suorittamista varten tarpeellisia rakennuksia ja laitteita. Kauppa- ja teollisuusministeriö voi vaatia, että näille on etukäteen haettava lupa. Luvan edellytyksiä harkittaessa otetaan tällöin huomioon tarpeellisten tutkimustöiden määrä, laatu ja kesto.

Oikeusvaikutteisessa, 3.10.1996 vahvistetussa Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa valtausalue on vesialuetta (W). Valtausalueen keskiosassa risteää kaksi kaavaan merkittyä veneväylää. Valtausalueen läheisyydessä sen länsipuolella sijaitseva Batterigrundet-niminen saari on merkitty luonnonsuojelualueeksi (SL) kuten myöskin Pampskatan-niminen niemenkärki valtausalueen luoteispuolella. Välittömästi valtausalueen itäpuolella olevan Högholmenin saaren eteläosa on merkitty RA/3-merkinnällä ensisijaisesti loma-asuntoalueeksi ja pohjoisosa VR-1-merkinnällä retkeily- ja ulkoilualueeksi. Kaavaselostuksen mukaan kaavan keskeinen tavoite on Porkkalanniemen maamme oloissa ainutlaatuisen rannikko- ja saaristoluonnon säilyttäminen.

Valtausalue sijaitsee Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin (92/43/ETY) mukaisena SCI-alueena kuuluvan kohteen Kirkkonummen saaristo (FI0100026) rajauksen sisällä. Kohdetta koskevan tietolomakkeen mukaan kohteeseen kuuluvat rajauksen sisällä olevat saaret ja mannerrannat sekä jo perustettujen luonnonsuojelualueiden vesialueet. Rajauksen sisällä on siten 12 484 hehtaaria vesialuetta, joka ei kuulu Natura-alueeseen. Perusteena kohteen sisällyttämiselle Natura 2000 -verkostoon on 15 luontodirektiivin liitteen I luontotyyppiä. Alueelta tavataan tietolomakkeen mukaan myös 17 lintudirektiivin (79/409/ETY) liitteen I lajia.

Kirkkonummen kunta on vastustanut valtauksen suorittamista perusteluin, jotka ilmenevät edeltä tämän päätöksen kohdasta "Asian käsittely kauppa- ja teollisuusministeriössä". Kunta on viitannut muun ohella Porkkalanniemen ja sen lähialueen luonto- ja virkistysarvoihin ja osayleiskaavan sisältöön.

Kun otetaan huomioon, että valtausalue sijaitsee Natura 2000 -verkostoon sisältyvän kohteen rajauksen sisällä, verkostoon kuuluvien alueen osien välittömässä läheisyydessä, ja lähialueiden kaavavaraukset, aluekokonaisuuden linnustollinen ja virkistyskäytöllinen merkitys sekä aluetta halkovat väylät, Kirkkonummen kunta on vastustanut valtausta kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetusta alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä. Koska X Oy ei ole esittänyt erityistä syytä valtauksen suorittamiselle, valtaukselle on ollut este, eikä kauppa- ja teollisuusministeriö kaivoslain 10 §:n 1 momentti huomioon ottaen olisi saanut antaa valtauskirjaa.

2. Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely

Kaivoslain 71 §:n 2 momentin (1103/1996) mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin kaivoslain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on sen lisäksi, mitä kaivoslaissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47-49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään. Luonnonsuojelualueella ja linnoitusalueella on niin ikään noudatettava, mitä erikseen on säädetty tai määrätty.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 65 §:n 1 momentin (371/1999) mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on, jollei hankkeeseen ole sovellettava ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä, asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto alueelliselta ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Valtausalue sijaitsee Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin mukaisena SCI-alueena kuuluvan kohteen Kirkkonummen saaristo (FI0100026) sisällä, siihen tosin kuulumatta, mutta verkostoon kuuluvien alueen osien välittömässä läheisyydessä. Valtausalue on yksinomaan vesialuetta.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on valtauskirjan antamista koskevassa päätöksessään katsonut valtaajan selvittäneen riittävällä tavalla, ettei malminetsintä todennäköisesti merkittävästi heikennä luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetulla tavalla Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon. Ministeriö on tutkinut luonnonsuojelulain 65 §:n 1 mukaisen arviointikynnyksen ylittymistä tukeutuen valtaushakemuksen tekijän X Oy:n antamaan selvitykseen suoritettavista tutkimustöistä. Yhtiön esittämä selvitys on yleisluontoinen eikä siitä esimerkiksi ilmene, onko valtaajan tarkoitus käyttää kaivoslain 12 §:n 1 momentin mahdollistamalla tavalla maata valtausalueen ulkopuolella. Kun otetaan huomioon valtausalueen sijainti vesialueella Natura 2000 -verkostoon sisältyvän kohteen välittömässä läheisyydessä, kauppa- ja teollisuusministeriön olisi tullut vaatia X Oy:ltä tavanomaista valtaushakemusta huomattavasti yksityiskohtaisempi, kaivoslain 8 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu selvitys tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta. Kauppa- ja teollisuusministeriöllä ei ole ollut käytettävissään riittävää selvitystä sen arvioimiseksi, edellyttääkö nyt kysymyksessä oleva valtaushanke, ottaen erityisesti huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan tulkinnassa sovellettavan ennalta varautumisen periaatteen, luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun arviointi- ja lausuntomenettelyn suorittamista.

3. Lopputulos

Kauppa- ja teollisuusministeriö on valituksenalaisella päätöksellään antanut valtauskirjan X Oy:n tarkistetun hakemuksen mukaisesti, vaikka edellä on katsottu, että Kirkkonummen kunta on vastustanut hakemusta alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä eikä X Oy ole esittänyt erityistä syytä valtauksen suorittamiselle ja että kauppa- ja teollisuusministeriöllä ei ole ollut käytettävissään riittävää selvitystä sen arvioimiseksi, edellyttääkö nyt kysymyksessä oleva vielä Uudenmaan ympäristökeskuksen 1.12.2003 antaman lausunnon jälkeen supistettu valtaushanke luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun arviointi- ja lausuntomenettelyn suorittamista.

Kun kauppa- ja teollisuusministeriöllä on ollut näistä asioista toinen käsitys, ministeriön päätös on kaivoslain 68 § ja hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti huomioon ottaen lainvastaisena kumottava ja asia palautettava kauppa- ja teollisuusministeriölle uudelleen käsiteltäväksi. Ministeriön on varattava X Oy:lle, jos se haluaa valtaushakemustaan jatkaa, tilaisuus esittää selvitystä kaivoslain 6 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetusta erityisestä syystä sekä kaivoslain 8 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetut perustelut tarpeellisten tutkimusten arvioidusta määrästä ja laadusta niin yksityiskohtaisesti esitettynä, että ministeriön on mahdollista arvioida, edellyttääkö valtaushanke luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun arviointi- ja lausuntomenettelyn suorittamisen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Irma Telivuo. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Kari Kuusiniemen äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Lauri Tarasti yhtyi:

"Olen muutoin samaa mieltä kuin enemmistö, mutta olen valmis tutkimaan asian myös A ry:n ja B ry:n valituksesta.

Perustelut

Kaivoslaissa ei säädetä, kenellä on valitusoikeus valtauskirjan antamista koskevasta kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksestä. Asiassa on näin ollen sovellettava hallintolainkäyttölain 6 §:ää. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölakia säädettäessä tarkoituksena ei ollut muuttaa asianosaisen valitusoikeuden määräytymisperusteita verrattuna aiempaan lakiin eli muutoksenhausta hallintoasioissa annettuun lakiin (154/1950). Muutoksenhausta hallintoasioissa annetun lain perustelujen mukaan asianosaiskäsite pyrittiin tarkoituksellisesti muotoilemaan joustavasti. Näin ollen viime kädessä oikeuskäytännön tehtäväksi jätettiin asianosaiskäsitteen ja siten valitusoikeuden ulottuvuuden tulkinnan vahvistaminen ja kehittäminen.

Yleensä oikeuskäytännössä ei ole katsottu esimerkiksi luonnon- tai ympäristönsuojelun alalla toimivilla vapaaehtoisilla kansalaisjärjestöillä olevan valitusoikeutta, jollei niiden valitusoikeudesta erikseen säädetä tai jollei niillä poikkeuksellisesti ole valitusoikeutta asianosaisina, kuten alueen haltijoina.

Suomen perustuslain (731/1999) 20 § sisältää ympäristöä koskevan perusoikeussäännöksen. Pykälän 1 momentissa säädetään yleisesti vastuusta luonnosta ja ympäristöstä. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Mainittua 2 momenttia toteutetaan ensi sijassa lainsäädännöllä, mutta perustuslain säännöksellä voi olla myös merkitystä joustavien oikeusnormien tulkinnassa.

Kaivoslain 71 §:n 2 momentin (1103/1996) mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin kaivoslain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on sen lisäksi, mitä kaivoslaissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47-49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään. Luonnonsuojelualueella ja linnoitusalueella on niin ikään noudatettava, mitä erikseen on säädetty tai määrätty.

Luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin mukaan valitusoikeus on niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Muissa kuin korvausta sekä eräitä poikkeuslupia koskevissa asioissa on valitusoikeus myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen.

Luonnonsuojelulain 63 § koskee oikeutta valittaa muun lain kuin luonnonsuojelulain nojalla tehdystä päätöksestä. Sen lisäksi, mitä muutoksenhausta erikseen säädetään, alueellisella ympäristökeskuksella on oikeus valittaa muun lain mukaisesta luvan myöntämistä tai suunnitelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä sillä perusteella, että päätös on luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen. Alueellisen ympäristökeskuksen tehtäviin kuuluu muun ohella luonnonsuojelun edistäminen ja valvominen toimialueellaan.

Luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin säännös ei sinänsä koske muutoksenhakua kaivoslain mukaisissa asioissa. Kaivoslain 71 §:n 2 momentissa kuitenkin edellytetään, että eräät luonnonsuojelulain säännökset otetaan huomioon valtauskirjan antamista koskevaa asiaa käsiteltäessä.

A ry ja B ry ovat valituksessaan vaatineet kauppa- ja teollisuusministeriön päätöstä kumottavaksi muun ohella sillä perusteella, että valtauskirjan antamista koskeva päätös on luonnonsuojelulain 10 luvun Natura 2000 -verkostoa koskevien säännösten vastainen. Valittajina olevat yhdistykset ovat paikallisia tai alueellisia rekisteröityjä yhdistyksiä, joiden tehtäviin niiden sääntöjen mukaan kuuluu luonnon- ja ympäristönsuojelun edistäminen.

Kaivoslaissa on tunnustettu luontoarvojen suoja valtausasiaa käsiteltäessä. Vuonna 1965 säädettyyn kaivoslakiin, jota tosin on myöhemmin muutettu, ei sisälly luonnon- tai ympäristönsuojelun alalla toimivien kansalaisjärjestöjen valitusoikeutta tai ylipäätään muutoksenhakua valtausasiassa koskevia säännöksiä. Näin ollen valitusoikeuden olemassaolo ratkaistaan soveltamalla hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin joustavaa yleissäännöstä. Kun otan huomioon Suomen perustuslain 20 §:n 1 ja 2 momenttien säännökset ja sen, että yhdistyksille luonnonsuojelulaissa nimenomaisesti on annettu valitusoikeus, katson, että yhdistyksillä on oikeus saattaa valituksessa tarkoitetut vaatimuksensa muutoksenhaun kohteeksi myös kyseisessä valtauskirjan antamista koskevassa asiassa, vaikka myös alueellisella ympäristökeskuksella luonnonsuojeluviranomaisena on luonnonsuojelulain 63 §:n mukaisesti oikeus valittaa valtauskirjan antamista koskevasta päätöksestä."