KHO:2005:46

Laitoskohtaisten päästöoikeuksien myöntäminen - Lämpövoimalaitos - Ennakkoratkaisupyyntö - Perintömenetelmä - Kohtuullistaminen

Asiassa oli kysymys päästökauppalain 29 §:n tarkoittamasta kohtuullistamisesta.

Päästökauppalaki 18, 23, 24 ja 29 §

Kort referat på svenska

1. Asian aikaisempi käsittely

1.1 Valtioneuvoston päätös 19.8.2004 kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä

Valtioneuvosto on Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta (päästökauppadirektiivi) kansallisesta toimeenpanosta säädetyn päästökauppalain (683/2004) nojalla päättänyt Suomen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä direktiivin määrittelemälle päästökauppakaudelle 2005-2007.

Päästöoikeuksien kokonaismääräksi on esitetty 136,5 miljoonaa hiilidioksiditonnia, mikä on noin kolme prosenttia pienempi kuin kaudelle 2005-2007 arvioidut hiilidioksidipäästöt. Lukuun on sisältynyt 2,5 miljoonaa hiilidioksiditonnia varauksena uusille osallistujille. Päästöoikeuksien kokonaismäärä vuosille 2005-2007 on määritelty päästökauppadirektiivin liitteen III mukaisesti siten, että se on johdonmukainen Suomen päästötavoitteen kanssa vuosille 2008-2012.

Jakosuunnitelmaesityksen mukaan päästöoikeudet jaetaan toiminnanharjoittajille laitoksittain. Päästöoikeuksien jako perustuu niin sanottuun perintömenetelmään, jossa kullekin laitokselle jaettaviksi aiotut päästöoikeudet lasketaan päästökauppalaissa määritellyillä laskentasäännöillä kyseisen laitoksen toteutuneista päästöistä vuosilta 1998-2002. Lauhdevoiman tuotannolle jakso on kuitenkin 2000-2003. Vuonna 1998 tai sen jälkeen valmistuneille laitoksille on käytetty päästökauppalaissa säädettyjä erillisiä jakoperusteita.

Jakosuunnitelmaesityksen mukaan päästöoikeudet jaetaan maksutta eikä huutokauppaa käytetä. Mahdollisia käyttämättä jääviä päästöoikeuksia ei voi siirtää päästökauppakaudelle 2008-2012.

Euroopan yhteisöjen komissiolta on haettu erikseen lupaa sisällyttää päästökaupan piiriin myös eräitä sellaisia kaukolämmön tuotantolaitoksia, joiden nimellinen lämpöteho on 20 MW tai sitä pienempi.

1.2 Hyvinkään Lämpövoima Oy:n mielipide jakosuunnitelmaesityksestä

Hyvinkään Lämpövoima Oy on lausunut, että se on Hyvinkään kaupungin omistama kaukolämpötoimintaa harjoittava yhtiö, joka on perustettu vuonna 1974. Lämmön myynti on nykyään runsaat 320 gigawattituntia vuodessa ja kaukolämpötoimitukset kattavat noin 80 prosenttia koko Hyvinkäästä.

Vuodesta 1990 alkaen Hyvinkään vuotuisesta kaukolämpötarpeesta lähes 90 prosenttia on ostettu Fortum Power and Heat Oy:n Hyvinkään kaasuturpiinilaitokselta. Osto on jatkunut jakoperustevuosien 1998-2002 aikana. Nykyinen ostosopimus päättyy 31.12.2005 ja sen jatkuminen näyttää tällä hetkellä epätodennäköiseltä.

Koska Fortum Power and Heat Oy:n Hyvinkään voimalaitos tuottaa lämpöä vain Hyvinkään kaukolämpöverkkoon, vuoden 2006 alussa sen toiminta joko päättyy kokonaan tai ainakin muuttuu merkittävästi. Tällöin joudutaan tilanteeseen, jossa Hyvinkään Lämpövoima Oy tuottaa vuodesta 2006 alkaen kaiken tarvitsemansa kaukolämmön itse omissa nykyisissä maakaasu- ja öljylaitoksissaan sekä mahdollisesti saneerattavassa tällä hetkellä varakattilana olevassa kiertopetikattilassa.

Kaukolämmön tuotannon todelliset hiilidioksidipäästöt eivät muutu Hyvinkäällä, vaikka tälläkin hetkellä maakaasun osuus kaukolämmön tuotannosta on lähes 95 prosenttia. Päästöoikeuksia ei kuitenkaan jakosuunnitelmaesityksessä ole kohdennettu Hyvinkään Lämpövoima Oy:lle, joka päästökauppakaudella 2005-2007 omissa laitoksissaan tuottaa Hyvinkään tarvitseman kaukolämmön. Tämä johtaa kohtuuttomuuteen, joka on päästökauppalain ja -direktiivin vastaista sekä Euroopan unionin kilpailuoikeuden vastaista. Päästökauppalain 15 §:n ilmaisjaon periaate ei toteudu Hyvinkään Lämpövoima Oy:n kohdalla.

Tämän seurauksena Hyvinkään Lämpövoima Oy:n omat kaukolämmön hiilidioksidipäästöt kasvavat 70 000 tonnia vuodessa eli noin kahdeksankertaisiksi. Kirjattavien päästöoikeuksien tarve on kohtuuden mukaan vähintään noin 80 000 tonnia vuodessa, mutta jakoperustevuosien perintömenettelyssä Hyvinkään Lämpövoima Oy saa vain 11 277 tonnia vuodessa. Kansallisen jakosuunnitelmaesityksen perusteella Fortum Power and Heat Oy:n Hyvinkään voimalaitos on saamassa päästöoikeuksia 107 267 tonnia vuodessa.

Vuosien 1998-2002 laskettu päästöoikeusperintö jää 90-prosenttisesti entiselle lämmöntoimittajalle eli Fortum Power and Heat Oy:lle, joka voi käyttää näin säästyviä päästöoikeuksia hyväkseen muualla kaukolämmön ja sähkön tuotannossa ja myynnissä. Jos sama päästöoikeusmäärä siirtyy kaudelle 2008-2012, kokonaistilanne huononee hyvinkääläisillä kaukolämmön käyttäjillä entisestään. Ilmaisen päästöoikeuden hintaa ei saa lisätä kaukolämmön hintaan, mutta ostetun päästöoikeuden hinta on pakko lisätä. Päästöoikeuksien laskentakaavat johtavat siis kiellettyyn valtiontukeen, jonka lopullisiksi maksajiksi on kanavoitu Hyvinkään asukkaat.

1.3 Euroopan yhteisöjen komission päätös 20.10.2004 Suomen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY mukaisesti ilmoittamasta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kansallisesta jakosuunnitelmasta

Euroopan yhteisöjen komissio on arvioinut Suomen kansallisen jakosuunnitelman komission tiedonannon mukaisesti, joka koskee ohjeita jäsenvaltioiden avustamiseksi direktiivin 2003/87/EY liitteessä III lueteltujen perusteiden täytäntöönpanossa. Komissio on ilmoittanut, että kansallista jakosuunnitelmaa ei vastusteta, jos siihen sisällytetään tietyt Ahvenanmaata koskevat, päätöksestä ilmenevät muutokset.

1.4 Hyvinkään Lämpövoima Oy:n kohtuullistamishakemus

Hyvinkään Lämpövoima Oy on hakenut päästökauppalain 29 §:n mukaista päästöoikeusmäärän kohtuullistamista Sahanmäen laitokselle tukkumyyntisopimuksen loppumisen ja syrjinnän takia.

Laskentakaavat johtavat ilmeiseen kohtuuttomuuteen, koska ne eivät ota huomioon kaukolämmön tukkuostoista johtuvaa laitoksen alhaista käyttöastetta tarkastelujaksolla. Yhtiön ostosopimus kohdentaa päästöoikeudet toiminnanharjoittajalle, jonka velvollisuuksiin kaukolämpöverkon hallinnointi ja lämmönjakelu ei kuulu.

Yhtiö on vuodesta 1990 alkaen ostanut lähes 90 prosenttia kaukolämmöntarpeesta Fortum Power and Heat Oy:n Hyvinkään kaasuturpiinilaitokselta. Tukkuostoilla on korvattu 294 000 tonnia kattiloiden päästöjä vuosina 1998-2002. Kaukolämmön ostosopimus päättyy 31.12.2005. Tämän jälkeen yhtiön on tarkoitus tuottaa vuodesta 2006 alkaen kaikki tarvitsemansa kaukolämpö omassa laitoksessaan. Ostosopimuksen päättymisen vuoksi kaukolämmön tuotanto ja hiilidioksidipäästöt tulevat lisääntymään Sahanmäen kaasukattiloilla kymmenkertaiseksi ja laitos joutuisi ostamaan päästöoikeuksia ilman kohtuullistamista. Hyvinkään Kaukolämpö Oy:n kaukolämmön hiilidioksidipäästöt kasvavat puolestaan 70 000 tonnia vuodessa ja päästöoikeuksien kokonaistarve 81 500 tonnia vuodessa.

Fortum Power and Heat Oy:n Hyvinkään laitokselle aiotaan historiatietojen perusteella myöntää päästöoikeuksia 107 267 tonnia vuodessa. Hyvinkään Lämpövoima Oy:n laitoksille on esitetty päästöoikeuksia ainoastaan 11 277 tonnia vuodessa.

Laskentakaavat syrjivät Hyvinkään Lämpövoima Oy:tä. Kaavojen soveltaminen merkitsee kaukolämmön tukkumyyntiä harjoittaville suunnattua kiellettyä valtiontukea, asettaa saman alaryhmän tukkumyyjät ja ostajat eriarvoiseen asemaan, antaa yhteistuotantolaitoksia hallinnoiville mahdollisuuden siirtää kilpailua vääristäen päästöoikeuksia sähkön tuotantoon ja asettaa kaukolämpöverkkojen asiakkaat eriarvoiseen asemaan. Kilpaileva toiminnanharjoittaja voi toimia sekä kaukolämpö- että yhteistuotantomarkkinoilla. Laskentakaava mahdollistaa ylimääräisiä päästöoikeuksia saavan laitoksen tuotannon vähentämisen ja mahdollisuuden siirtää oikeudet enemmän kilpailluille markkinoille.

Hyvinkään Lämpövoima Oy on esittänyt, että hiilidioksidipäästöt otettaisiin huomioon päästöoikeuksien laskennassa hakemukseen sisältyvän laskelman mukaisella tavalla. Laskelma perustuu yrityksen arvioon.

2. Valtioneuvoston päätös sikäli kuin nyt on kysymys

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään 21.12.2004 päästökauppalain 23, 24, 29, 30 ja 37 §:n nojalla myöntänyt alaryhmiin C1 ja C2 kuuluvalle Hyvinkään Lämpövoima Oy:n Sahanmäen lämpökeskukselle päästöoikeuksia yhteensä 29 665 tonnia hiilidioksidia vuosille 2005-2007. Valtioneuvosto on hylännyt Hyvinkään Lämpövoima Oy:n kohtuullistamishakemuksen katsoen, ettei kysymys ole sellaisesta päästökauppalain 29 §:n mukaisesta perusteesta, jonka nojalla päästöoikeusmäärää voitaisiin kohtuullistaa.

Päästöoikeuksien kohtuullistamisen yleisperustelut

Päästökauppalain 29 §:n mukaan päästöoikeuksia voidaan kohtuullistaa, jos lain mukaiset laskentasäännöt johtavat yksittäisen laitoksen osalta ilmeiseen kohtuuttomuuteen muihin samaan alaryhmään kuuluviin kilpaileviin toiminnanharjoittajiin verrattuna samalla tarkastelujaksolla laissa mainituista syistä johtuen. Laitoskohtaisten päästöoikeuksien kohtuullistamista voidaan harkita ainoastaan laitoksille aiheutuneiden erittäin poikkeuksellisten tapahtumien osalta.

Kohtuullistamissäännöksen soveltaminen edellyttää, että laitokselle on laskentasääntöjen vuoksi tullut kohtuuttoman vähän tai kohtuuttoman paljon päästöoikeuksia. Vertailukohteina ovat saman alaryhmän kilpailevat toiminnanharjoittajat. Vertailussa on otettava huomioon kilpailijoiden toiminta ja niiden toimintaan vaikuttaneet syyt saman tarkastelujakson aikana.

Päästökauppalain kohtuullistamispykälä sisältää esimerkkiluettelon kohtuuttomuuteen johtaneista syistä. Laissa mainittuna syynä kohtuullistamiselle voi olla käyttöönottovaiheesta johtuva alhainen käyntiaste, tuotantoa vaikeuttanut konerikko, tulipalo tai muu vastaava syy. Koska säännöstä sovelletaan ainoastaan poikkeustapauksissa, mikä tahansa vika tai haittatekijä ei oikeuta säännöksen mukaiseen kohtuullistamiseen. Laitoksen päästöjä alentavan syyn on oltava poikkeuksellinen ja merkittävä ja sen on vähennettävä laitoksen päästömäärää niin paljon, että laitoksen päästöoikeusmäärä jää kohtuuttoman alhaiseksi kilpaileviin toiminnanharjoittajiin verrattuna. Esimerkiksi yrityksen toiminnan luonteeseen kuuluvia koeajoja, tuotantokatkoksia tai tavanomaisia huoltoseisokkeja ja niistä aiheutuvia päästövähenemiä ei oteta huomioon päästöoikeuksien kohtuullistamisessa. Lyhytaikaiset koneviat tai muut päästöihin vaikuttavat seisokit korjautuvat jo laskentasääntöjen perusteella. Sen mukaisesti laitoksen päästötiedoista poistetaan pienin ja suurin arvo päästöjen keskiarvon laskemista varten.

Kohtuullistamisen ulkopuolelle jäävät myös markkinatilanteesta tai sopimussuhteista johtuvat taikka yrityksen liiketoimintaan liittyvät syyt. Päästökauppalailla tai kohtuullistamisella ei voida ratkaista näistä syistä aiheutuvia päästömäärien lisäyksiä. Kohtuullistaminen on kuitenkin mahdollista sellaisen syyn perusteella, jolla päästöoikeuksia esitetään kohtuullistettavaksi alaspäin. Tämä on päästökauppadirektiivin tavoitteiden mukaista. Eduskunnan talousvaliokunnan mietintö päästökauppalaista annetusta hallituksen esityksestä (TaVM 14/2004 vp) vahvistaa hallituksen edellä mainittua näkemystä.

Kohtuullistamispykälän mukaan kohtuullistamiseen oikeuttavana syynä voi olla myös muu vastaava syy. Tällaisena muuna kohtuullistamiseen oikeuttavana syynä voi olla esimerkiksi sellaisesta tekijästä aiheutuva päästöjen väheneminen tai lisääntyminen, johon toiminnanharjoittaja ei ole voinut omalla toiminnallaan vaikuttaa. Tällainen syy on esimerkiksi lakko tai viranomaisen määräys. Kohtuuttomuuteen johtavana muuna syynä voidaan pitää myös tilannetta, jossa päästöoikeuksien jakoa määrittävällä tarkastelujaksolla hiilidioksidipäästöt ovat olleet uuden kaasutustekniikan vuoksi poikkeuksellisen pienet, tai energialaitosten investoinnit uusiutuvan energian käyttöön ovat olleet juuri ennen tarkastelujaksoa poikkeuksellisen suuria.

Toiminnanharjoittajien kohtuullistamishakemuksia on tullut yhteensä 55 kappaletta. Näistä kokonaan tai osittain on hyväksytty kuusi kappaletta. Kohtuullistamista on haettu yhtä poikkeusta lukuun ottamatta liian vähäisen päästöoikeusmäärän takia.

Kohtuullistamisratkaisun erityisperustelut Hyvinkään Lämpövoima Oy:n osalta

Hakijan antaman selvityksen mukaan laitoksen päästöjen määrä kasvaa, koska toisen toiminnanharjoittajan kanssa tehty tukkumyyntisopimus päättyy. Kohtuullistamisella ei kuitenkaan voida puuttua toiminnanharjoittajien välisiin sopimussuhteisiin taikka ratkaista sopimuksen päättymisestä johtuvaa aliallokaatiota. Kohtuullistamisella ei myöskään ole mahdollista ennalta ratkaista tulevia sopimussuhteen muutoksia. Kyse on sellaisesta päästöjen määrään vaikuttavasta tekijästä, johon toiminnanharjoittaja voi vaikuttaa omalla toiminnallaan.

Laitosten päästöoikeuksien laskentaperusteet määräytyvät alaryhmäkohtaisesti laitosten toiminnan tai tuotettavan tuotteen perusteella. Tällä jaottelulla pyritään siihen, että laitoksia kohdeltaisiin yhtäläisesti samaan alaryhmään kuuluvien vastaavan tyyppistä toimintaa harjoittavien yritysten kanssa. Kohtuullistamisessa ei verrata eri alaryhmiin kuuluvia toiminnanharjoittajia toisiinsa.

Laitoksen päästöoikeuksien laskenta perustuu päästökauppalaissa säädettyihin jakoperusteisiin. Jakoperusteet on laadittu ottaen huomioon päästökauppadirektiivin liitteessä III esitetyt jakosuunnitelman laatimisen perusteet, syrjimättömyysperiaate mukaan lukien. Periaatteeseen on vastattu siten, että laitokset on ryhmitelty niiden tuotannon tai toiminnan luonteen perusteella alaryhmiin ja niille on määritelty omat jakoperusteet. Alaryhmäkohtaisen ryhmittelyn tarkoituksena on, että laitoksia kohdeltaisiin yhtäläisesti samalla toimialalla olevien kilpailijoiden kanssa.

Yrityksen ilmoittamat syyt eivät ole sellaisia, että yrityksen laitokselle saama päästöoikeusmäärä olisi niiden vaikutuksesta ilmeisen kohtuuton kilpaileviin toiminnanharjoittajiin nähden.

Laitoksen päästöoikeuksien jakoperusteiden lainmukaisuus on muilta osin tarkistettu myöntämispäätöksen valmistelun yhteydessä päästökauppalain nojalla hallintolain (434/2003) menettelysääntöjen mukaisessa järjestyksessä.

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1 Hyvinkään Lämpövoima Oy:n valitus

3.1.1 Vaatimukset

Hyvinkään Lämpövoima Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toteaa Sahanmäen lämpökeskukselle jaettujen päästöoikeuksien määrän ja kohtuullistamisratkaisun osalta valtioneuvoston päätöksen päästökauppalain vastaiseksi ja palauttaa asian valtioneuvoston käsiteltäväksi kohtuullistamista varten. Jos yhtiön vaatimusta ei voida hyväksyä, muutoksenhakija on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää ennakkoratkaisua Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta perustamissopimuksen ja päästökaupasta annetun direktiivin tulkinnasta.

Lisäksi Hyvinkään Lämpövoima Oy on vaatinut, että valtioneuvosto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut.

3.1.2 Vaatimusten perustelut

Taustatiedot

Valtioneuvosto on myöntänyt yhtiölle yhteensä 34 668 päästöoikeutta eli oikeutta päästää ekvivalenttista hiilidioksiditonnia vuosien 2005-2007 aikana. Näistä 29 665 päästöoikeutta on myönnetty Sahanmäen lämpökeskukselle. Jakoperustevuosien 1998-2002 aikana Hyvinkään Lämpövoima Oy:llä oli Fortum Power and Heat Oy:n kanssa sopimus kaukolämmön tukkukaupasta, minkä vuoksi Sahanmäen lämpökeskus sai sovituskerroin 0,9461 huomioon ottaen noin 130 000 (noin 65 500 vuodessa vuosille 2006-2007) päästöoikeutta vähemmän kuin se olisi saanut, jos sopimusta ei olisi ollut tai jos päästöoikeudet olisi myönnetty käyttötarkoitukseensa. Määräaikainen sopimus on voimassa 31.12.2005 saakka.

Yhtiö on 17.3.2004 antanut lausunnon valtioneuvoston jakosuunnitelmaesityksestä sekä esittänyt 16.9.2004 mielipiteen kauppa- ja teollisuusministeriölle valtioneuvoston kansallisesta päästöoikeuksien jakosuunnitelmaesityksestä 19.8.2004 tekemästä päätöksestä. Lausuntoa ja mielipidettä ei ole kommentoitu. Päästöoikeudet vuosille 2005-2007 on myönnetty niin sanottuna perintömenettelynä.

Koska alaryhmien Cl ja C2 jakoperusteet eivät sellaisenaan mahdollista yhtiön tarvitsemien päästöoikeuksien jakamista, yhtiö on hakenut jakosuunnitelmaesityksestä tehdyn päätöksen jälkeen päästökauppalain 29 §:n nojalla päästöoikeuksien kohtuullistamista. Valtioneuvoston päätökseen sisältyy Sahanmäen lämpökeskusta koskeva kohtuullistamispäätös. Valtioneuvosto on jakanut päästöoikeudet Hyvinkään Lämpövoima Oy:n laitoksille, mutta ei ole kohtuullistamispäätöksessään siitä ilmenevillä perusteilla hyväksynyt Sahanmäen lämpökeskuksen päästöoikeusmäärästä tehtyä kohtuullistamishakemusta.

Valtioneuvoston päätöksen lainvastaisuus

Jakoperusteiden laskentakaavoissa ei ole käytetty päästökauppadirektiivissä edellytettyjä objektiivisia perusteita kaukolämmöntuotannon sisällä eikä suhteessa energiantuotantoon. Muutoksenhakijan kannalta tämä on realisoitunut kohtuullistamishakemukseen annetussa ratkaisussa. Jakoperusteiden mukainen päästöoikeuksien kohdentaminen johtaa lisäksi muutoksenhakijan direktiivinvastaiseen syrjintään suhteessa Fortum Power and Heat Oy:öön sekä kaukolämpöalan syrjintään suhteessa muuhun energiantuotantoon. Päätös myös suosii päästökauppadirektiiviin kuuluvaa sähköntuotantoalaa sekä direktiivin soveltamisalaan kuulumattomia lämmitysmuotoja. Tämän lisäksi kaukolämmöntuotanto on päästökauppalaissa erotettu omaksi alaryhmäkseen direktiivistä poiketen. Tällä on myös direktiivin sisällöstä piittaamatta ja muuta energiantuotantoa tukien pyritty poistamaan kaukolämmityssektorilta muutoksenhakumahdollisuuksia.

Päästöoikeusmäärän kohtuullistamismahdollisuus olisi mahdollistanut direktiivin mukaisen tulkinnan. Valtioneuvoston päästöoikeuksien jakopäätöksen lainvastaisuus on selvinnyt vasta kohtuullistamisratkaisun tulkinnassa. Valtioneuvoston päätöksen lainvastaisuus liittyy ensinnäkin siihen, ettei päästökauppadirektiivin säännöksiä yritysten ja alojen syrjimisestä ole noudatettu. Toiseksi lainvastaisuus aiheutuu siitä, että tiettyjä yrityksiä ja aloja on aiheettomasti suosittu päästökauppadirektiivin ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan valtiontukisäännösten vastaisesti.

Päätöstä ei tee lainmukaiseksi se, että Euroopan komissio ja sen apuna toimiva komitea ovat 20.10.2004 yleisellä tasolla hyväksyneet kansallisen jakosuunnitelmaesityksen, vaikka syrjintäkiellon noudattaminen on yksi jakosuunnitelmaesityksen hyväksymisedellytyksistä.

Kohtuullistaminen edellyttää, että hakemuksessa on esitetty syy, jonka perusteella kohtuullistamista haetaan, perustelut kohtuullistamiselle ja arvio laitoksen normaalia käyttöä vastaavista päästöoikeuksien laskennassa käytettävistä tiedoista. Syynä voi olla, että päästöoikeuksien laskentakaavat johtavat yksittäisen laitoksen osalta ilmeiseen kohtuuttomuuteen muihin samaan alaryhmään kuuluviin (alaryhmä C1 tai C2) kilpaileviin toiminnanharjoittajiin verrattuna.

Kilpailevia toiminnanharjoittajia energiantuotantoalalla ovat muut energiantuottajat. Kaukolämmöntuotannossa kilpailevia toiminnanharjoittajia ovat ensinnäkin kaukolämmön tukkumyyjät, jotka ovat voineet tuottaa tai myydä ylimääräistä kaukolämpöä kaukolämmöntuottajan omia tuotantokustannuksia edullisemmin. Kaukolämpötuotannon kilpailijoita ovat myös kilpailevat lämmitysmuodot, kuten hiilidioksidipäästöjä lisäävät lämmitysmuodot öljy- ja sähkölämmitys. Kun syrjintäkielto koskee päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kuuluvia yrityksiä ja aloja, niin suosimiskielto koskee myös direktiivin soveltamisalaan kuulumattomia yrityksiä ja toimintoja.

Perusteluna kohtuullistamiselle on päästökauppalain 29 §:n mukaan laitoksen käyttöönottovaiheesta johtuva alhainen käyttöaste, laitoksen tuotantoa vaikeuttanut konerikko, tulipalo tai muu edellä mainittuihin syihin rinnastettava syy.

Käytännössä rinnastettavan syyn on pitänyt olla sellainen, ettei toiminnanharjoittaja ole voinut sitä ennakoida. Kohtuuttoman syyn ennakoimattomuus on valtioneuvoston päätöksessä arvioitu suhteessa jakoperustevuosien tilanteeseen, ei suhteessa päästökauppalakiin ja siinä säädettyihin jakoperusteisiin. Jos toiminnanharjoittaja on toimenpiteillään voinut vaikuttaa asiaan jo jakoperustevuosina, valtioneuvosto ei ole katsonut syytä lain 29 §:ssä mainittuihin perusteisiin rinnastettavaksi. Rinnastettavaksi syyksi on katsottu kuitenkin esimerkiksi vähemmän päästöjä aiheuttaneen tekniikan käyttö jakoperustevuosien aikana. Kaukolämmön tukkuostot on katsottava tällaiseksi rinnastuvaksi syyksi.

Arvio laitoksen normaalia käyttöä vastaavista päästöoikeuksien laskennassa käytettävistä tiedoista tarkoittaa sen arvioimista, mikä olisi ollut laitoksen päästömäärä normaalituotannossa. Selvää on, ettei laitos ole normaalikäytössä silloin, kun se on tehnyt kaukolämmön toimittamisesta tukkusopimuksia.

Euroopan yhteisöjen oikeuden etusijan periaatteen ja lojaliteettiperiaatteen mukaisesti asia voidaan ratkaista muutoksenhakijan hyväksi ilman Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisua. Valtioneuvoston päätökseen sisältyvä päästökauppalain vastaisuus voidaan vahvistaa pyytämällä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja direktiivin tulkinnasta myös Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisua, jos muutoksenhakijan vaatimuksia ei sellaisenaan voida hyväksyä. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimella ei ole toimivaltaa määrätä päästökauppalain muuttamisesta Euroopan yhteisöjen oikeuden mukaiseksi, mutta sillä on toimivalta 234 artiklan nojalla ohjata Euroopan yhteisöjen oikeuden tulkinnassa myös korkeinta hallinto-oikeutta siten, että se voi arvioida päästökauppalain yhteensopivuutta Euroopan yhteisöjen oikeuden kanssa tässä yksittäistapauksessa.

Vaikka korkeimman hallinto-oikeuden on käsiteltävä valitus kiireellisenä, ei prosessuaalisilla määräyksillä voida sulkea pois yksityisen oikeutta vedota Euroopan yhteisöjen oikeusjärjestelmän takaamaan oikeussuojaan myös Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa siinäkään tapauksessa, että ennakkoratkaisun pyytäminen merkitsisi asian lykkäämistä. Prosessinormi ei saa johtaa siihen, että Euroopan yhteisöjen oikeuden toteutuminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.

Kohtuullistamisen perustelut

Kohtuullistamispäätöksen antaminen on muuttanut valtioneuvoston jakopäätöksen Hyvinkään Lämpövoima Oy:tä syrjiväksi, kilpailijoita suosivaksi sekä ympäristön kannalta vahingolliseksi. Kohtuullistamisratkaisua annettaessa on tulkintavaikutuksena otettava huomioon myös direktiivissä osoitettu tulos sekä sen tavoitteet ja määräykset.

Jakosuunnitelman laskentakaavat johtavat ilman kohtuullistamista siihen, että Fortum Power and Heat Oy saa valtiontukena käyttöönsä valtaosan Hyvinkään kaupungin kaukolämmitystoiminnassa tarvittavista päästöoikeuksista, joita se päästöjä vähentämättä voi käyttää hyväksi sähköntuotannon lisäämiseksi muualla.

Laskentakaavoissa ei ole pyritty varmistamaan sitä, että päästöoikeudet jaetaan siihen käyttöön, johon ne on tarkoitettu. Tällaisen menetelmän puuttuessa päästökauppajärjestelmän tavoitteena oleva päästöjen vähentäminen muutoksenhakijan kaukolämmitystoiminnassa käy kustannuksiltaan mahdottomaksi ilman kohtuullistamista. Kaukolämmön hinta nousee useita prosentteja, mikä johtaa sähköntuotannon suosimisen lisäksi kilpailevien lämmitysmuotojen tukemiseen. Kilpailevia lämmitysenergian lähteitä ovat etenkin sähkö ja öljy, mikä johtaa taas hiilidioksidipäästöjen lisääntymiseen ja näin ollen päästökauppadirektiivin ja -lain tavoitteiden vastaiseen lopputulokseen.

Päästökauppa ei saisi johtaa siihen, että rakennuksen erillislämmityksen taloudellisuus nousisi kaukolämmitystä paremmaksi. Päästökauppadirektiivissä tarkoitettu kielto suosia aiheettomasti muita aloja koskee muitakin kuin päästökauppadirektiivin mukaiseen soveltamisalaan kuuluvia aloja, siis sähkölämmityksen lisäksi esimerkiksi öljylämmitysliiketoimintaa.

Valtiontuella tarkoitetaan positiivisia suorituksia ja toimenpiteitä, jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattaviksi tulevia kustannuksia. Valtiontuen määritelmä on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklassa. Päästöoikeuksien jako muutoksenhakijan sijaan Fortum Power and Heat Oy:lle täyttää mainitussa artiklassa luetellut yleiset valtiontukiedellytykset. Fortum Power and Heat Oy kuuluu lisäksi valtion suurimmaksi osaksi omistamaan Fortum Oyj:n konserniin, johon kuuluu lisäksi muun muassa Fortum Oil Oy. Tuki on muutoksenhakijaa syrjivää myös siten, että valtio perusteettomina päästöoikeuksina maksaa tukea suoraan valtionyritykselle, mikä on myös ympäristön kannalta huono vaihtoehto.

Direktiivin tulokseen liittyviä ympäristöllisiä tavoitteita ovat sen johdannon, artiklojen ja liitteiden perusteella hiilidioksidipäästöjen vähentäminen Euroopan yhteisön taakanjakosopimusta silmällä pitäen. Direktiivillä edistetään energiatehokkuuden huomioon ottaen vähemmän päästöjä tuotantoyksikköä kohden aiheutuvien tekniikkojen käyttöä kasvihuonekaasujen vähentämiseksi kustannustehokkaasti ja taloudellisesti. Hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen tähtäävien politiikkojen on oltava johdonmukaisia.

Suomen erityispiirteenä on laaja ja merkittävä kaukolämpösektori, joka keskittyy etenkin kaupunkeihin. Jos kaukolämpösektorin syrjiminen johtaa kaukolämmön hinnan nousuun, se johtaa muiden lämmitysmuotojen valinnan seurauksena hiilidioksidipäästöjen merkittävään kasvuun. Näin tulee käymään juuri muutoksenhakijan kohdalla, jos valtioneuvoston päätöstä ei muuteta. Tämä taas ei ole Kioton taakanjakosopimuksen noudattamisen kannalta tehokasta eikä päästökauppadirektiivin perimmäisten tavoitteiden mukaista.

Ympäristön kannalta merkittävää on myös se, että energiankäytön tehokkuus heikkenee. Valtioneuvoston päätös johtaa Hyvinkäällä siihen, että kaukolämpötoimintaan kohdistuvat ylimääräiset kustannukset vähentävät suurilla ominaispäästöillä varustettujen pienten yksiköiden liittymistä keskitettyyn lämmitysjärjestelmään.

Hyvinkään Lämpövoima Oy ei ole omalla toiminnallaan voinut vaikuttaa sopimuksesta johtuvien pienien päästöjen päästöoikeuksia vähentäviin vaikutuksiin. Tarkastelujaksoa aiemmin tehdyssä sopimuksessa, joka on voimassa 1.1.1990-31.12.2005 välisenä aikana, ei kohtuudella ole voitu ottaa huomioon sen enempää tulevaa päästökauppalakia kuin muitakaan Euroopan yhteisön lainsäädännön vaikutuksia. Muutoksenhakijalla ei omalla toiminnallaan ole mitään mahdollisuuksia jälkikäteen vaikuttaa asiaan.

Kohtuullistamisella ei tarvitse puuttua aiempaan eikä ennakolta tulevaankaan sopimussuhteeseen. Kohtuullistamisessa on päinvastoin otettava huomioon, ettei tällaista sopimusta vuoden 2006 alusta lukien ole enää voimassa. Kaukolämmitystoimintaa varten varatut päästöoikeudet voidaan käyttää valtiontukena Fortum Power and Heat Oy:n sähköntuotanto- ja kaukolämmitystoiminnassa. Kyse on sekä kielletystä syrjimisestä että aiheettomasta suosimisesta, joka koskee sekä muutoksenhakijaa että kaukolämpösektoria, jolle päästöoikeudet olisi tullut jakaa. Jos sopimussuhteella ei olisi merkitystä, päästöoikeudet jaettaisiin käyttötarkoitukseensa sopimuksesta riippumatta. Kohtuullistamisella voidaan päinvastoin eliminoida sopimussuhteiden syrjivä vaikutus.

Tarkastelujaksolla 1998-2002 voimassa ollut kaukolämmön ostosopimus on päästökauppalain 29 §:ssä tarkoitettu peruste etenkin, kun sopimus ei ensimmäisellä päästökauppakaudella 1.1.2006 lukien ole enää voimassa. Sopimuksiin perustuvat myös laitosten investoinnit kaasutustekniikkaan ja uusiutuvien energiavarojen käyttöön. Päästökauppalain 29 §:ssä tai sen perusteluissa ei kiistetä mahdollisuutta käyttää kaukolämmön tukkuostosopimuksia muuna rinnastettavana syynä. Kohtuullistamissäännös on toisaalta tarkoitettu ratkaisemaan juuri laskentakaavoista johtuvaa aliallokaatio-ongelmaa.

Valtioneuvoston päätöksessä on viitattu siihen, ettei kohtuullistamisessa tehdä vertailua eri alaryhmiin kuuluviin kilpaileviin toiminnanharjoittajiin. Tämä energiasektorin sisäinen jako on yksin Suomea koskeva keinotekoinen konstruktio maksattaa suurempien yritysten kilpailukyvyn ylläpitoa kaukolämpösektorilla, joka Suomessa on kokonaisuutena merkittävä. Alaryhmäkäsitettä on tulkittava päästökauppadirektiivin tavoin energiasektorina kokonaisuudessaan niin, että syrjintä ja suosiminen sekä kaukolämmön muuttuminen kannattamattomaksi lämmitysmuodoksi voidaan estää. Tämän lisäksi myös Fortum Power and Heat Oy voidaan tässä tapauksessa samaan verkkoon kytkettynä tulkita kilpailevaksi toiminnanharjoittajaksi.

Jakoperusteiden lainmukaisuuden tarkistaminen myöntämispäätöksen valmistelun yhteydessä ei osoita yksittäisten laitosten ja toiminnanharjoittajien kohdalla jakoperusteiden lopullista kohtuuttomuutta ennen päästöoikeuksien jakopäätökseen liittyvän kohtuullistamisratkaisun antamista. Jakosuunnitelman perusteet tarkistanut komissio tai tarkennettuna sitä avustava komitea on ottanut jakoperusteisiin kantaa vain yleisellä tasolla. Se ei poista valtioneuvoston velvollisuutta ehkäistä syrjintää Euroopan yhteisön säädösten mukaisesti myös soveltamistasolla kaikilla sen käytössä olevilla keinoilla.

3.2 Kauppa- ja teollisuusministeriön lausunto

Ministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että yhtiön valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Perusteluinaan ministeriö on lausunut muun ohella seuraavaa:

3.2.1 Taustaa

Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastonmuutosta koskevaa puitesopimusta (SopS 61/1994, muutettu SopS 82/1998) täsmentävä Kioton pöytäkirja on hyväksytty Japanissa Kiotossa joulukuussa 1997. Se on tullut kansainvälisesti voimaan 16.2.2005. Kioton pöytäkirjassa määritellään teollisuusmaille sekä ajallisesti että määrällisesti kasvihuonekaasujen päästövähennysvelvoitteet sitoumuskaudeksi 2008-2012. Euroopan yhteisön ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden (15 vanhaa jäsenvaltiota) kasvihuonekaasupäästöjen on sitoumuskaudella 2008-2012 oltava keskimäärin korkeintaan 92 prosenttia vuoden 1990 päästöistä. Euroopan unioni lähti Kioton pöytäkirjaa neuvoteltaessa siitä, että sen on järkevää päättää kunkin jäsenvaltion määrällisestä päästövähennysvelvoitteesta sisäisesti. Yhteisön sisäistä taakanjakoa koskeva päätös 2002/358/EY on hyväksytty lopullisesti 25.4.2002. Vahvistetun taakanjaon mukaisesti Suomen vuotuiset kasvihuonekaasupäästöt saavat olla vuosina 2008-2012 keskimäärin korkeintaan samat kuin ne olivat vuonna 1990.

Euroopan komissio on lokakuussa 2001 julkaissut tiedonannon "Euroopan ilmastonmuutosohjelman ensimmäisen vaiheen toteuttaminen" (KOM (2001) 580). Tiedonanto oli osa laajempaa ilmastopakettia, johon sisältyi myös komission tekemä ehdotus direktiiviksi Euroopan laajuisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmästä (KOM (2001) 581; jäljempänä päästökauppadirektiivi). Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat hyväksyneet päästökauppadirektiivin lopullisen sisällön heinäkuussa 2003 (direktiivi 2003/87/EY). Päästökauppadirektiivi on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä 25.10.2003, jolloin se on tullut myös voimaan. Direktiivin 31 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 31.12.2003.

Päästökauppadirektiivi luo yhteisön laajuiset markkinat päästöoikeuksille. Päästökauppa perustuu ajatukseen, että kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään siellä, missä se on kustannustehokkainta. Päästökauppadirektiivin tarkoituksena on, että päästökauppajärjestelmään kuuluvien toimialojen päästöt pysyvät kansallisissa päästöoikeuksien jakosuunnitelmissa määritellyn kokonaispäästömäärän rajoissa. Yhteisön sisäinen päästökauppajärjestelmä on käynnistynyt direktiivin mukaisesti vuoden 2005 alussa. Vuosina 2005-2007 järjestelmää sovelletaan ainoastaan hiilidioksidipäästöihin.

Päästöoikeuksien jako perustuu kansalliseen päästöoikeuksien jakosuunnitelmaan, joka laaditaan kausittain. Ensimmäinen kausi on 2005-2007, minkä jälkeen siirrytään viiden vuoden pituisiin kausiin. Kansallisessa jakosuunnitelmassa on päästöoikeuksien kokonaismäärä koko kaudelle ja siinä luetellaan myös päästöoikeuksien määrä, joka on tarkoitus jakaa kullekin päästökauppajärjestelmään kuuluvalle laitokselle. Kansallinen jakosuunnitelma ilmoitetaan komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Komissiolla on oikeus ehdottaa muutoksia kansalliseen jakosuunnitelmaan ja myös hylätä se. Komission käsittelyn jälkeen jäsenvaltiot myöntävät päästöoikeudet kunkin laitoksen toiminnanharjoittajalle.

Päästökauppalain 3 luvussa säädetään kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä ja päästöoikeuksien jakoperusteista päästökauppakaudelle 2005-2007 sekä 4 luvussa kansallisen jakosuunnitelmaesityksen ja päästöoikeuksien myöntämispäätöksen valmistelusta, päätöksenteosta, sisällöstä ja tiedottamisesta.

Päästöoikeusmäärän kohtuullistaminen

Euroopan yhteisöjen komission ympäristö- ja kilpailupääosastot ovat tarkastelleet jäsenvaltioille 17.3.2004 lähettämässään valtion tukea ja kansallisia jakosuunnitelmia koskevassa kirjeessä päästöoikeuksien jakoa sellaisten tilanteiden osalta, joissa päästöoikeuksien jako voi sisältää kilpailua vääristävää sopimatonta valtion tukea. Kirjeen mukaan vakavaa kilpailun vääristymistä voi ilmetä muun muassa silloin, kun jäsenvaltio jakaa yrityksille enemmän päästöoikeuksia kuin ne todennäköisesti tarvitsevat kattaakseen kyseisen päästökauppakauden ennakoidut päästöt.

Myös ministeriön kriteerityöryhmän mietinnön valmistelussa on kiinnitetty huomiota siihen, että päästöoikeuksien jakokaavojen tuottamat tulokset voivat joidenkin laitosten osalta johtaa kilpailijoihin nähden tai muuten kohtuuttoman suuriin tai pieniin päästöoikeuksiin. Työryhmä on ottanut komission näkemykset huomioon ja pitänyt kohtuullistamista tarpeellisena, mikäli jakosuunnitelman laatimisessa noudatettavien jakoperusteiden käyttäminen johtaa yksittäisen laitoksen osalta ilmeiseen kohtuuttomuuteen muihin samaan alaryhmään kuuluviin laitoksiin verrattuna. Kaukolämpöverkossa toimivien laitosten yliallokoinnin estäminen oli työryhmän mukaan kuitenkin mahdollista jo laskentakaavan perusteella. Mietinnössään työryhmä toteaa, että "suurimmilta yliallokoinneilta vältytään, kun kaukolämpöverkossa olevien polttolaitosyksiköiden oikeuksia määriteltäessä niitä käsitellään siten, että verkon tuotanto olisi yksi polttolaitosyksikkö ja oikeudet jaetaan polttolaitoksille niiden pisimmän yhteisen toteutuneen tuotantojakson 1998 - 2002, tai sen jälkeisen jakson perusteella."

Työryhmän näkemykset on kirjattu suurelta osin päästökauppalakiin, jonka 29 §:n mukainen kohtuullistamissäännös koskee päästöoikeuksien yli- ja aliallokaatiotilanteita. Säännökseen ei sisälly työryhmän esitystä kohtuuttomuuden suuruuden määrittämiseksi. Säännöksen tarkoittaman kohtuuttomuuden tulee kuitenkin olla "ilmeinen".

Päästökauppadirektiivi ei tunne mahdollisuutta kohtuullistaa laitokselle laskettua päästöoikeusmäärää. Myös valtioneuvoston päätöksen valmistelussa ja lainvalmistelussa lähtökohtana oli, että kohtuullistamissäännöstä tulkitaan suppeasti ja sitä käytetään ainoastaan erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa. Muunlainen tulkinta vaikeuttaisi huomattavasti Suomen valmiuksia täyttää osaltaan Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välisen taakanjakosopimuksen (neuvoston päätös 2002/358/EY) mukaisia velvoitetta.

Muutoksenhaku valtioneuvoston päätökseen

Päästökauppalain 30 §:n mukaisesti kaikkien laitosten päästöoikeuksiin on käytetty sovituskerrointa 0,9461. Jos jokin laitos saa lisää päästöoikeuksia, saattaa se vaikuttaa myös sovituskertoimeen, jolloin kaikkien muiden laitosten päästöoikeuksien määrät pienenevät. Suurin osa laitosten toiminnanharjoittajista ei kuitenkaan ole valittanut valtioneuvoston myöntämispäätöksestä. Toinen mahdollisuus on muuttaa ainoastaan sen laitoksen päästöoikeuksia, jota valitus koskee. Päästökauppajärjestelmään kuuluvien toiminnanharjoittajien oikeusvarmuuden kannalta on tärkeää, että korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee selvästi, koskeeko mahdollinen valtioneuvoston myöntämispäätöksen muutos tai palauttaminen ainoastaan valituksen kohteena olevaa laitosta tai laitoksia vai koko valtioneuvoston myöntämispäätöstä. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtyjen valitusten perusteella ministeriössä on laskettu, että valituksen tehneet toiminnanharjoittajat ovat yhteensä vaatineet päästöoikeuksia lisää 672 289 tonnia hiilidioksidia päästökauppakaudelle 2005-2007.

Päästökauppadirektiivissä ei ole säännöksiä siitä, miten laitosten toiminnanharjoittajien muutoksenhakuoikeus ja mahdolliset muutokset (erityisesti lisäykset) päästöoikeuksien määrään vaikuttavat päästökauppajärjestelmään. Myöskään komissio ei ole linjannut, miten se tulee toimimaan tai miten jäsenvaltioiden tulee toimia, jos kansalliset muutoksenhakuelimet katsovat, että jonkin toiminnanharjoittajan tulisi saada päästöoikeuksia enemmän siten, että komission hyväksymän kansallisen jakosuunnitelman päästöoikeuksien kokonaismäärä tämän vuoksi ylittyisi. Epävirallisissa keskusteluissa komission ympäristöpääosaston edustajat ovat todenneet, että tällaisissa tapauksissa muutoksenhaun seurauksena laitoksen toiminnanharjoittajalle tulevat päästöoikeudet tulisi ostaa päästöoikeusmarkkinoilta. Komission edustajat ovat pitäneet tärkeänä, että sen kansallisen jakosuunnitelman hyväksymisen yhteydessä hyväksymää päästöoikeuksien kokonaismäärää ei lisätä. Mitään virallista komission linjausta tai päätöstä ei asiasta vielä kuitenkaan ole. Useissa jäsenvaltioissa toiminnanharjoittajat ovat hakeneet muutosta laitoskohtaisiin päästöoikeuksiin. Ministeriön tiedossa ei muutoksenhakua koskevia kansallisia päätöksiä.

3.2.2 Valituksen perusteet

Yrityksen neljälle laitokselle on myönnetty päästöoikeuksia yhteensä 34 669 tonnia hiilidioksidia päästökauppakaudelle 2005-2007. Sahanmäen lämpökeskuksen päästöoikeusosuus siitä oli 29 665 tonnia. Valituksen hyväksyminen yrityksen vaatimusten mukaisella tavalla merkitsisi sitä, että yritys saisi päästöoikeuksia yhteensä lisää 46 831 tonnia päästökauppakaudelle 2005-2007. Vaaditussa päästöoikeusmäärässä ei ole otettu huomioon päästökauppalain 30 §:n mukaista sovituskerrointa (0,9461).

Objektiivisuus ja avoimuus

Päästöoikeuksien jakoa koskevat päästökauppadirektiivin säännökset sisältyvät 9 artiklan 1 kohtaan, 10 artiklaan ja liitteeseen III. Lisäksi komissio on 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti laatinut ohjeet liitteessä III lueteltujen perusteiden täytäntöönpanosta.

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan kansallisen jakosuunnitelman laatimisessa on käytettävä objektiivisia ja avoimia perusteita, mukaan lukien liitteessä III luetellut perusteet, ja siinä on otettava asianmukaisesti huomioon yleisön huomautukset.

Direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa päästöoikeuksien jakoperusteet on sisällytetty päästökauppalain 16-30 §:ään. Laitokset tai niiden osat on päästökauppalain 17 §:ssä ryhmitelty alaryhmiin niiden toiminnan luonteen tai luotettavan tuotteen perusteella. Kullekin alaryhmälle on päästökauppalaissa säädetty päästökauppakaudeksi 2005-2007 erilliset päästöoikeuksien jakoperusteet, joita sovelletaan alaryhmiin kuuluviin laitoksiin ja teollisuusprosesseihin. Päästöoikeudet lasketaan erikseen kullekin laitoksen tai sen tuotannon osalle.

Laitoksen tai sen tuotannon osat voivat jakaantua kahteen tai useampaan alaryhmään. Siten alaryhmään C2 kuuluvassa yhteistuotantolaitoksessa voidaan tuottaa kaukolämpöä ja yhteistuotantosähköä sekä lisäksi alaryhmään D kuuluvaa lauhdesähköä. Laitoksen eri alaryhmien mukaisia tuotantoja käsitellään kyseisen alaryhmän jakoperusteilla, joten useamman alaryhmän tuotantoa tuottaville laitoksille ei tarvitse määrittää pääasiallista alaryhmää.

Alaryhmäkohtaisten jakoperusteiden soveltaminen päästöoikeuksien laskentaan tarkoittaa sitä, että esimerkiksi sellaisen lämmitysvoimalaitoksen, joka tuottaa kaukolämmön ja sen kanssa kiinteässä suhteessa syntyvän yhteistuotantosähkön lisäksi lauhdesähköä, päästöoikeudet lasketaan päästökauppalain 23 §:n 1 momentin 1-4 kohdan, 2-3 momentin ja 24 §:n nojalla erikseen kaukolämmölle ja sitä vastaavalle yhteistuotantosähkölle ja päästökauppalain 23 §:n 1 momentin 1 ja 5 kohdan ja 25 §:n nojalla lauhdesähkölle. Laitoksen kokonaispäästöoikeudet saadaan erikseen laskettujen päästöoikeuksien summana.

Laitosten ja tuotannon osien sijoittaminen laitosryhmiin tähtää siihen, että niitä kohdeltaisiin yhtäläisesti samaan alaryhmään kuuluvien vastaavan tyyppistä toimintaa harjoittavien toiminnanharjoittajien kanssa. Sillä, kuka on laitoksen toiminnanharjoittaja tai mikä on laitoksen omistajan pääasiallinen toimiala, ei ole merkitystä päästöoikeuksien jakoperusteita sovellettaessa.

Alaryhmiä muodostettaessa ei ole käytetty päästökauppadirektiivin liitteen I toimintojen luokitusta, joka perustuu IPPC-direktiivin (96/61/EY) liitteen I luokitukseen. Päästökauppadirektiivin liite I on keskeinen määriteltäessä direktiivin ja vastaavasti päästökauppalain soveltamisalaa. Sen sijaan se ei kuvaa eri tyyppisten toimintojen mahdollisuuksia vähentää päästöjä. Päästökauppadirektiivi ei edellytä, että päästöoikeuksien jakoperusteet olisi laadittava liitteen I toimintojen ryhmittelyn mukaisesti. Esimerkiksi massa-, paperi- ja kartonkitehtaiden päästöt aiheutuvat suureksi osaksi polttolaitoksista, mutta massa-, paperi- ja kartonkitehtaat on kuitenkin direktiivin liitteessä I luokiteltu omaksi toiminnokseen. Näiden tehtaiden jakoperusteiden osalta olisi vaikea määritellä, mihin liitteen I mukaiseen toimintoon niiden polttolaitokset kuuluvat. Direktiivin liitteessä I polttolaitoksia ei ole millään tavoin luokiteltu niiden käyttötarkoituksen tai muiden ominaisuuksien mukaan.

Päästökauppadirektiivi mahdollistaa jakoperusteiden määrittämisen kansallisesti. Päästökauppalaissa polttolaitokset tai niiden tuotannon osat voivat kuulua niiden käyttötarkoituksen ja ominaisuuksien mukaisesti alaryhmiin B1, B2, C1, C2, D tai E. Alaryhmiä muodostettaessa ja sijoitettaessa laitoksia tai laitosten tuotannon osia niihin on otettu huomioon eri tyyppisten laitosten ja teollisuusprosessien tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet vähentää päästöjä.

Päästökauppalaissa säädetty laitosten ja niiden tuotannon jako alaryhmiin ja kullekin alaryhmälle säädetyt päästöoikeuksien jakoperusteet täyttävät direktiivin 9 artiklan 1 kohdan vaatimuksen, jonka mukaan jakosuunnitelman laatimisessa on käytettävä objektiivisia ja avoimia perusteita.

Syrjimättömyys

Alaryhmiä muodostettaessa ja kunkin alaryhmän jakoperusteita määritettäessä on otettu huomioon erityyppisten teollisuusprosessien ja laitosten tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet vähentää päästöjä. Sillä, kuka on laitoksen toiminnanharjoittaja tai mikä on laitoksen omistajan pääasiallinen toimiala, ei ole merkitystä päästöoikeuksien jakoperusteita sovellettaessa. Siten päästökauppalain säännökset täyttävät päästökauppadirektiivin liitteen III kohdan 5 vaatimuksen, jonka mukaa suunnitelma ei saa, ottaen erityisesti huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan, syrjiä eri yrityksiä tai aloja toisiinsa nähden siten, että suosittaisiin aiheettomasti tiettyjä yrityksiä tai toimialoja.

Päästökauppalain säännökset ja niiden nojalla tehdyt valtioneuvoston päätös kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä ja päästöoikeuksien myöntämispäätös ovat sopusoinnussa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen valtion tukia koskevien säännösten kanssa. Komissio on kansallisen jakosuunnitelmaesityksen hyväksymisen yhteydessä tutkinut myös sen, että jakosuunnitelmaesitys ei ole ristiriidassa perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklojen kanssa.

Direktiivin soveltamisalaan kuulumattomien yritysten ja toimintojen suosintakielto

Kansalliseen jakosuunnitelmaesitykseen ja päästöoikeuksien myöntämispäätökseen sisältyy ainoastaan päästökauppadirektiivin ja vastaavasti päästökauppalain soveltamisalaan kuuluville laitoksille myönnettävät päästöoikeudet. Päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittäminen on kuvattu kansallisen jakosuunnitelmaesityksen ja päästöoikeuksien myöntämispäätöksen liitteessä 1. Päästökauppadirektiivin liitteen III kohdassa 1 tarkoitettu strateginen päästöura vuosille 2005-2007 on määritetty myöntämispäätöksen liitteen 1 kohdassa 9 ja päästöoikeuksien kokonaismäärä kohdassa 10. Päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittäminen on tehty päästökauppadirektiivin edellyttämällä tavalla.

Rakennusten lämmitysmuodoista kaukolämpö, jos kaukolämpöverkossa on nimellislämpöteholtaan yli 20 megawatin polttolaitos, ja sähkölämmitys ovat välillisesti päästökauppajärjestelmän piirissä, koska kaukolämpöä ja sähköä tuottavat polttolaitokset kuuluvat päästökauppadirektiivin ja päästökauppalain soveltamisalaan. Sen sijaan kiinteistökohtainen lämmitys ja muut pienet enintään 20 megawatin polttolaitokset eivät kuulu päästökauppajärjestelmään. Päästökauppadirektiivissä ei säädetä näihin kohdistuvista ohjauskeinoista, kuten verotuksesta.

Muiden sektoreiden mahdollisuudet vähentää kasvihuonepäästöjä on otettu huomioon määritettäessä päästöoikeuksien kokonaismäärä. Päästöjen vähentämismahdollisuuksia on tarkasteltu kansallisen jakosuunnitelmaesityksen ja valtioneuvoston myöntämispäätöksen liitteessä 1. Sähkölämmitykseen käytetystä sähköstä ja kiinteistökohtaiseen lämmitykseen käytetystä kevyestä polttoöljystä peritään energiaveroja (laki sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta 1260/1996 ja laki nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta 1472/1994). Päästökaupan vaikutuksia eri energiantuotantomuotojen, polttoaineiden ja sähkön hintaan ja kilpailukykyyn on tutkittu useissa selvityksissä ja niitä on kuvattu myös päästökauppalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 49/2004 vp). Valmisteilla olevan kansallisen ilmasto- ja energiastrategian yhteydessä tarkastellaan kaikkia kasvihuonekaasuja aiheuttavia toimintoja, niiden päästöjen kehitystä ja niihin kohdistettavia ohjauskeinoja. Päästökauppalaki ja kansallinen jakosuunnitelmaesitys koskevat ainoastaan päästökauppajärjestelmään kuuluvia laitoksia/toimintoja.

Päästökauppadirektiivin ja vastaavasti päästökauppalain soveltamisalaan kuuluu ainoastaan osa kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavista toiminnoista. Päästökauppajärjestelmän sääntely kohdistuu päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittämistä lukuun ottamatta ainoastaan päästökauppajärjestelmään kuuluviin toimintoihin ja laitoksiin. Tämä on päästökauppadirektiivin mukaista eikä ole muutoinkaan ristiriidassa Euroopan yhteisön oikeuden kanssa.

Päästöoikeuksien jakomenetelmä

Päästökauppadirektiivin mukaisesti päästöoikeudet voidaan jakaa toiminnanharjoittajille kokonaan ilmaiseksi, myydä toiminnanharjoittajille, pääsääntöisesti huutokaupalla, tai ilmaisen jaon ja huutokaupan yhdistelmänä. Päästökauppadirektiivin 10 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on päästökauppakaudella 2005-2007 jaettava vähintään 95 prosenttia päästöoikeuksista maksutta. Jäsenvaltioilla on siis mahdollisuus jakaa kaikki kansalliseen, komission hyväksymään jakosuunnitelmaan sisältyvät päästöoikeudet ilmaiseksi päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten toiminnanharjoittajille. Jäsenvaltio voi myös kansallisessa täytäntöönpanossa päättää, että se jakaa enintään viisi prosenttia päästöoikeuksista huutokaupalla.

Artiklassa 10 ei säädetä, että kunkin laitoksen toiminnanharjoittajan on saatava vähintään 95 prosenttia arvion mukaan tarvitsemistaan päästöoikeuksista ilmaiseksi. Päästökauppajärjestelmän keskeisenä tavoitteena on vähentää päästökauppajärjestelmään kuuluvien laitosten eli koko päästökauppasektorin hiilidioksidipäästöjä. Tämän tavoitteen kannalta keskeisin asia on jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärä, joka määritellään kansallisessa jakosuunnitelmassa. Päästökauppadirektiivin liitteen III kohdan 1 mukaan päästökauppakaudella 2005-2007 päästöoikeuksien kokonaismäärän on oltava johdonmukainen niiden toimien kanssa, joilla pyritään saavuttamaan tai ylittämään kunkin maan tavoite Euroopan unionin taakanjakopäätöksen (2002/358/EY) ja Kioton pöytäkirjan mukaisesti. Kansallisia jakosuunnitelmia arvioidessaan komissio on erityisesti kiinnittänyt huomioita päästöoikeuksien kokonaismäärään ja sen uskottavuuteen kunkin jäsenvaltion Kioton pöytäkirjan ja taakanjakosopimuksen mukaisen velvoitteen täyttämisen kannalta ja vaatinut tämän perusteella eräitä jäsenmaita alentamaan jakosuunnitelmissa esittämiään päästöoikeuksien kokonaismääriä. Kansallinen rajoittamistavoite on useissa vanhoissa Euroopan unionin maissa niin tiukka, että niiden olisi teoreettisestikin mahdotonta jakaa kaikkien laitosten toiminnanharjoittajille 95 prosenttia arvioidusta päästöoikeuksien tarpeesta ilmaiseksi.

Päästökauppalain 15 §:n mukaan päästökauppakaudelle 2005-2007 päästöoikeudet jaetaan toiminnanharjoittajille maksutta. Suomi ei siis käytä huutokauppamahdollisuutta. Päästökauppalain 16 §:ssä on direktiivin liitteen III kohtaa 1 vastaava säännös päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittämisestä. Päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittämistä on kuvattu ja perusteltu kansallisessa jakosuunnitelmaehdotuksessa ja valtioneuvoston päästöoikeuksien myöntämispäätöksessä.

Päästökauppalain 15 § ja valtioneuvoston päästöoikeuksien myöntämispäätös ovat ministeriön näkemyksen mukaan sopusoinnussa päästökauppadirektiivin 10 artiklan kanssa.

Kilpailulliset perusteet

Hyvinkään kaukolämpöverkkoon ovat tarkastelujaksolla 1998-2003 toimittaneet kaukolämpöä Hyvinkään Lämpövoima Oy ja Fortum Power and Heat Oy:n Hyvinkään voimalaitos. Toiminnanharjoittajien Hyvinkään kaukolämpöverkkoon kaukolämpöä tarkastelujakson aikana ovat toimittaneet päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kuuluvat seuraavat laitokset: Hyvinkään Lämpövoima Oy:n Sahanmäen lämpökeskus, Suokadun lämpökeskus, Veikkarin lämpökeskus ja Hakakallion lämpökeskus sekä Fortum Power and Heat Oy:n Hyvinkään voimalaitos. Viimeksi mainittu laitos on toimittanut huomattavasti enemmän kaukolämpöä Hyvinkään kaukolämpöverkkoon kuin Hyvinkään Lämpövoima Oy. Fortum Power and Heat Oy:n kaukolämmöntuotannon hiilidioksidipäästöt ovat olleet Hyvinkään Lämpövoima Oy:n päästöjä suuremmat.

Hyvinkään Lämpövoima Oy:n ja sen laitosten laskelmissa on noudatettu päästökauppalain 23 ja 24 §:ää. Kaukolämmöntuotannon päästöoikeuksia laskettaessa kaukolämpöä tuottavia laitoksia käsitellään yhtenä kokonaisuutena päästökauppalain 24 §:n mukaisesti.

Samaan kaukolämpöverkkoon kaukolämpöä tuottavien laitoksien päästöoikeudet lasketaan seuraavanlaisesti:

1) kaukolämpölaitoksia käsitellään yhtenä kokonaisuutena laskemalla niiden kaukolämmöntuotannon ja sen yhteydessä tuotetun yhteistuotantosähkön polttoainekulutukset ja hiilidioksidipäästöt yhteen kunakin tarkastelujakson vuonna;

2) näin käsitellylle kokonaisuudelle määritetään päästöoikeudet päästökauppalain 23 §:n mukaisesti ja näin saadut päästöoikeudet kohdistetaan yksittäisille laitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksidipäästöjä yhteisinä toimintavuosina vuoden 1998 jälkeen.

Hyvinkään kaukolämpöverkolle lasketut päästöoikeudet jaetaan kohdan 2 perusteella siten yhteisten toimintavuosien 1998 jälkeen aiheutettujen kaukolämmöntuotannon hiilidioksidipäästöjen suhteessa. Kaukolämpöverkkoon ei ole vuoden 1998 jälkeen valmistunut siihen kaukolämpöä toimittavia uusia laitoksia, joten kaukolämpöverkolle lasketut päästöoikeudet jaetaan siihen kaukolämpöä tuottaville laitoksille vuosien 1998-2003 hiilidioksidipäästöjen perusteella. Laskelmat osoittavat selkeästi, että Fortum Power and Heat Oy:n tarkastelujaksolta lasketut päästöt ja sen perusteella lasketut päästöoikeudet ovat Hyvinkään Lämpövoima Oy:tä suuremmat.

Kaukolämpölaitoksia koskeva päästökauppalain 24 §:n mukaisesti tehty päästöoikeuslaskelma on oikea. Päästökauppalain 24 §:n mukaisesti tehtyä laskelmaa on sovellettu syrjimättömyysperiaatteen mukaisesti samalla tavoin vastaavassa tilanteessa oleviin muihin päästökauppalain soveltamisalaan kuuluviin kaukolämpölaitoksiin niiden päästöoikeuksia laskettaessa. Alaryhmäkohtaisella jaottelulla ja samoilla laskentasäännöillä on haluttu varmistaa se, että kaukolämpölaitoksia kohdeltaisiin yhtäläisesti samalla toimialalla olevien toiminnanharjoittajien kanssa.

Mikäli yhtiön näkemys, että Fortum Power and Heat Oy:tä tulisi pitää sen kilpailijana, hyväksyttäisiin, päästökauppalain 24 § ja sen tarkoitus tulisivat merkityksettömiksi.

Valtiontuki

Toisin kuin yhtiö valituksessaan esittää, päästöoikeuksien kohtuullistaminen Hyvinkään Lämpövoima Oy:n esittämällä tavalla (menetetty päästöoikeusmäärä yhteensä 130 000 tonnia hiilidioksidia) johtaisi siihen, että Hyvinkään kaukolämpöverkko saisi kokonaisuutena kiellettyä valtiontukea päästöoikeuksien yliallokoinnin takia. Toisin sanoen päästöoikeuksia myönnettäisiin kahteen kertaan, toisaalta verkkoon lämpöä toimittaneelle Fortum Power and Heat Oy:lle ja toisaalta Hyvinkään Lämpövoima Oy:lle. Yliallokoinnin estämistä varten kaukolämpölaitosten päästöoikeudet on laskettu päästökauppalain 23 ja 24 §:n mukaisesti tietyn tarkastelujakson ajalta. Tässä tapauksessa tarkastelujaksona ovat olleet yhteiset toimintavuodet 1998-2003. Hyvinkään Lämpövoima Oy on tarkastelujakson aikana toimittanut verkkoon kaukolämpöä ja se on saanut lämmöntuotantoaan vastaavasti päästöoikeuksia. Fortum Power and Heat Oy:n kanssa tehty ostosopimus on vähentänyt Hyvinkään Lämpövoima Oy:n omaa lämmöntuotantoa Hyvinkään kaukolämpöverkossa.

Ympäristölliset perusteet

Päästökauppadirektiivin tavoitteet ovat myös ympäristöllisiä. Päästökaupalla pyritään vähentämään hiilidioksidipäästöjä kiintiöittämällä päästöt tietyn suuruisiksi. Suomessa päästökauppasektorin päästöoikeuskiintiö vuosille 2005-2007 on yhteensä 136,5 miljoonaa hiilidioksiditonnia, josta 134 miljoonaa hiilidioksiditonnia on valtioneuvoston myöntämispäätöksellä jaettu päästökauppalain soveltamisalaan kuuluville laitoksille. Loppu 2,5 miljoonan hiilidioksiditonnin suuruinen päästöoikeuskiintiö on varattu niin kutsutuille uusille osallistujille. Kokonaispäästöoikeusmäärä on päästökauppadirektiivin liitteen III mukaisesti johdonmukainen niiden toimien kanssa, joilla pyritään saavuttamaan niin kutsutun Kioto-kauden eli vuosien 2008-2012 päästötavoitteet.

Päästökauppajärjestelmän tarkoituksena on vähentää hiilidioksidipäästöjä. Ilmastonmuutoksen torjunnan kannalta olennaista on, että hiilidioksidipäästöt yleisesti ottaen vähenevät. Nyt kyseessä olevassa tapauksessa yrityksen päästövähenemän syynä on ollut Fortum Power and Heat Oy:n kanssa tehty ostosopimus. Fortum Power and Heat Oy on yrityksen tavoin kaukolämpöverkkoon lämpöä tuottava yritys, joten sille myönnetyt päästöoikeudet ovat samalla kohdistuneet kaukolämmön tuotantoon.

Yrityksen skenaariossa myöntämispäätöksen aiheuttamaa kaukolämmön hinnannousua ja sen haittavaikutuksia on ylikorostettu. Päästöoikeusmäärän rajallisuus voi sinänsä aiheuttaa yrityksessä lisääntyvien kustannusten takia painetta korottaa lämmöntoimitussopimusten hintaa. Korotuspaineesta aiheutuva kilpailullinen uhka olisi kuitenkin rajallinen ja se koskisi lähinnä uusia asiakkaita. Kaukolämpösopimuksen tehneiden vanhojen asiakkaiden tekemissä lämmityssopimuksissa sillä ei ole vastaavanlaista vaikutusta. Kaukolämpöverkolla on luonnollinen monopoliasema myyntialueellaan.

Ostosopimus

Lain mukaiset jakoperusteet eivät mahdollista sitä, että laskelmassa otettaisiin huomioon erityisesti samaan kaukolämpöverkkoon kuuluvien lämmöntoimittajien kesken mahdollisesti solmitut lämmöntoimitussopimukset tai niiden päättymiset. Kohtuullistamissäännös on puolestaan tarkoitettu sovellettavaksi ainoastaan erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa. Kuten valtioneuvoston myöntämispäätöksessä ja Hyvinkään Lämpövoima Oy:n Sahanmäen lämpökeskusta koskevassa kohtuullistamisratkaisussa todetaan, ei toiminnanharjoittajien välistä sopimussuhdetta tai sen vaikutusta yrityksen päästöihin voida pitää säännöksen mukaisena poikkeuksellisena tapahtumana. Toiminnanharjoittajien välisellä sopimuksella on huolehdittu siitä, että Hyvinkään kaukolämpöverkkoon toimitetaan tarvittava määrä lämpöä.

Kuten päästökauppalain 24 §:n mukainen laskentaperuste edellyttää, kaukolämpöverkostoa tulee käsitellä yhtenä kokonaisuutena niin, että vältetään päästöoikeuksien liikajako-ongelma ja mahdollinen kiellettynä pidetty valtiontuki. Säännöksen mukaisessa laskennassa on voitu ottaa huomioon se, että laitoksella tuottamatta jäänyt lämpö on korvattu toisen kaukolämpöverkossa toimivan lämmöntoimittajan tuottamalla lämmöllä. Kaukolämpölaitosten päästöoikeusmäärien kohtuullistaminen on niiden erityispiirteistä johtuen poikkeuksellisempaa muihin päästökaupan piiriin kuuluviin laitoksiin verrattuna.

Jos Hyvinkään Lämpövoima Oy:n kohtuullistamishakemus olisi hyväksytty ja kohtuullistamissäännöstä tulkittu toisella tavalla, olisivat päästökauppalain ja sen 24 §:n tarkoitus menettäneet merkityksensä. Päästöoikeuksien siirtäminen toiminnanharjoittajalta toiselle ei ole päästökauppalain tai kohtuullistamissäännöksen nojalla mahdollista.

Väite, ettei valmistelussa ole kommentoitu yhtiön antamia lausuntoja

Ministeriö on jakosuunnitelmaa ja myöntämispäätöstä valmisteltaessa käsityksensä mukaan huomioinut asianmukaisella tavalla, hallintolain ja päästökauppalain mukaisessa järjestyksessä, toiminnanharjoittajien ja yleisön mielipiteet. Toiminnanharjoittajia on kuultu useampaan eri kertaan. Ministeriö on 21.5.2004 kirjeitse pyytänyt laitoskohtaisia laskelmia varten yrityksiltä ja laitoksilta päästökauppalakiesityksen 33 §:n 2 momentin mukaisia tietoja, joiden perusteella laitoskohtaiset päästöoikeudet on voitu laskea. Laskelmat on tarkistutettu toiminnanharjoittajilla hallintolain 41 §:n mukaisessa kuulemismenettelyssä 15.7.2004. Toiminnanharjoittajille on päästökauppalain 36 §:n mukaisesti ilmoitettu jakosuunnitelmaesityksestä ja varattu mahdollisuus mielipiteen esittämiseen. Mielipiteet ja lausunnot on otettu asianmukaisilta osin huomioon myöntämispäätöksen valmistelussa.

Yhtiön lausuntoja edellä mainituissa tilanteissa ei ole ymmärretty sellaisiksi, että niitä tulisi erikseen yritykselle kommentoida.

3.3 Hyvinkään Lämpövoima Oy on antanut vastaselityksen.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

4.1 Ratkaisun lähtökohdat

4.1.1 Päästökauppadirektiivin säännökset

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta (päästökauppadirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivillä perustetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä yhteisössä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti.

Direktiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on päätettävä 1 päivänä tammikuuta 2005 alkavaa kolmivuotiskautta varten myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärästä ja päästöoikeuksien jakamisesta kunkin laitoksen toiminnanharjoittajalle. Päätös on tehtävä vähintään kolme kuukautta ennen kauden alkamista, ja sen on perustuttava 9 artiklan nojalla laadittuun kansalliseen jakosuunnitelmaan ja oltava 10 artiklan mukainen, ottaen asianmukaisesti huomioon yleisön huomautukset. Direktiivin 11 artiklan 3 kohdan mukaan artiklan 1 kohdan mukaisesti tehdyssä päätöksessä on noudatettava Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 87 ja 88 artiklan vaatimuksia. Jakopäätöksiä tehdessään jäsenvaltioiden on otettava huomioon se, että päästöoikeuksia on oltava uusien osallistujien saatavilla.

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua kautta varten laadittava kansallinen suunnitelma, jossa esitetään päästöoikeuksien kokonaismäärä, jonka jäsenvaltio aikoo kyseiseksi kaudeksi myöntää, sekä se, miten sen on tarkoitus nämä oikeudet jakaa. Suunnitelman laatimisessa on käytettävä objektiivisia ja avoimia perusteita, mukaan lukien liitteessä III luetellut perusteet, ja siinä on otettava asianmukaisesti huomioon yleisön huomautukset. Komissio laatii 31 päivään joulukuuta 2003 mennessä ohjeet liitteessä III lueteltujen perusteiden täytäntöönpanosta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimuksen soveltamista. Artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltion tehtyä ilmoituksen kansallisesta jakosuunnitelmasta komissio voi kolmen kuukauden kuluessa hylätä suunnitelman tai sen osan sillä perusteella, että se ei ole liitteessä III lueteltujen perusteiden tai 10 artiklan mukainen. Jäsenvaltio voi tehdä 11 artiklan 1 kohdan mukaisen päätöksen vain, jos komissio hyväksyy ehdotetut muutokset.

Direktiivin 10 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on jaettava vähintään 95 prosenttia päästöoikeuksista maksutta 1 päivänä tammikuuta 2005 alkavaksi kolmivuotiskaudeksi.

4.1.2 Päästökauppadirektiivin liite III

Päästökauppadirektiivin liitteessä III on esitetty perusteet kansallisten jakosuunnitelmien laatimiselle. Liitteen perusteen 3 mukaan jaettavien päästöoikeusmäärien on vastattava tämän suunnitelman kattamien toimintojen edellytyksiä, myös teknisiä edellytyksiä, vähentää päästöjä. Jäsenvaltiot voivat perustaa päästöoikeuksien jakamisen kasvihuonekaasujen päästöjen tuotekohtaiseen keskitasoon kussakin toiminnassa sekä kussakin toiminnassa saavutettavissa olevaan edistykseen. Perusteen 5 mukaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja etenkin sen 87 ja 88 artiklan vaatimusten mukaisesti suunnitelma ei saa syrjiä eri yrityksiä tai aloja toisiinsa nähden siten, että suosittaisiin aiheettomasti tiettyjä yrityksiä tai toimintoja.

4.1.3 Komission tiedonanto 7.1.2004 KOM(2003) 830 lopullinen

Komissio on antanut päästökauppadirektiivin 9 artiklan 1 kohdan nojalla 7.1.2004 tiedonannon ohjeista jäsenvaltioiden avustamiseksi päästökauppadirektiivin liitteessä III lueteltujen perusteiden täytäntöönpanossa.

4.1.4 Päästökauppadirektiivin toimeenpano Suomessa

Päästökauppadirektiivi on toimeenpantu Suomessa päästökauppalailla (683/2004) ja eräillä lain säätämiseen liittyneillä muutoksilla muihin lakeihin. Päästökauppalain 3 luvussa on säädetty kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä ja päästöoikeuksien jakoperusteista ja 4 luvussa kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä tehtävästä päätöksestä ja päästöoikeuksien myöntämisestä.

Päästöoikeuksien jaossa Suomessa päästökauppakaudelle 2005-2007 on valittu noudatettavaksi niin sanottu perintömenetelmä, mikä tarkoittaa sitä, että laitoksille jaetaan päästöoikeuksia niiden valittuina vertailuvuosina toteutuneiden päästöjen perusteella eikä esimerkiksi tuotannon kasvuennusteiden perusteella. Tämä menetelmä on hyväksytty päästökauppalaissa ja menetelmän hyväksymisen edellytyksiä on nimenomaisesti käsitelty myös lain eduskuntakäsittelyssä. Eduskunta-asiakirjoja on selostettu jäljempänä kohdassa 4.3.

Valtioneuvosto on 19.8.2004 päästökauppalain nojalla päättänyt Suomen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä päästökauppadirektiivin määrittelemälle päästökauppakaudelle 2005-2007. Jakosuunnitelmaesityksessä on viitattu komission ympäristö- ja kilpailupääosastojen 17.3.2004 valtion tukea ja kansallisia jakosuunnitelmia koskevaan jäsenvaltioille lähetettyyn kirjeeseen, jossa tarkastellaan tilanteita, joissa päästöoikeuksien jako voi sisältää kilpailua vääristävää valtion tukea ja jonka mukaan vakavaa kilpailun vääristymistä voi ilmetä muun muassa silloin, kun jäsenvaltio jakaa yrityksille enemmän päästöoikeuksia kuin ne todennäköisesti tarvitsevat kattaakseen kyseisen päästökauppakauden ennakoidut päästöt. Esityksen mukaan yliallokaatio-ongelmaa on pyritty välttämään siten, että kaukolämpöverkossa olevien polttolaitosyksiköiden oikeuksia määriteltäessä niitä käsitellään siten, että verkon tuotanto olisi ikään kuin yksi polttolaitosyksikkö ja oikeudet jaetaan polttolaitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksidipäästöjä vuoden 1998 jälkeen. Jakosuunnitelmaesityksessä on muun ohella käsitelty päästökauppadirektiivin liitteen III mukaisten jakosuunnitelman perusteiden huomioon ottamista jakosuunnitelmassa ja todettu perusteen 5 osalta, että perusteeseen on vastattu siten, että päästöoikeuksien jakoa varten laitokset on ryhmitelty niiden tuotannon tai toiminnan luonteen perusteella alaryhmiin. Kullekin alaryhmälle on määritelty erilliset päästöoikeuksien jakoperusteet, joita sovelletaan alaryhmään kuuluviin laitoksiin ja teollisuusprosesseihin. Laitosten sijoittaminen alaryhmiin tähtää siihen, että niitä kohdeltaisiin yhtäläisesti samalla toimialalla olevien kilpailijoiden kanssa.

Euroopan yhteisöjen komissio on edellä tästä päätöksestä ilmenevällä tavalla hyväksynyt Suomen jakosuunnitelman. Jakosuunnitelmaa koskeneessa päätöksessään komissio on muun ohella ilmoittanut, että se on arvioinut päästökauppadirektiivin liitteen III perusteen 5 mukaisesti, suositaanko suunnitelmalla aiheettomasti tiettyjä yrityksiä tai toimintoja perustamissopimuksen ja erityisesti sen 87 ja 88 artiklan vaatimusten vastaisesti. Komissio on katsonut Suomen valtion toimittamien tietojen perusteella, että mahdollinen tuki todennäköisesti soveltuisi yhteismarkkinoille, jos se arvioitaisiin perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään jakanut päästökauppalaissa tarkoitetut päästöoikeudet päästökauppakaudelle 2005-2007 lukuun ottamatta niin sanottujen uusien osallistujien osuutta päästöoikeuksien kokonaismäärästä.

4.1.5 Muutoksenhaun rajaus

Päästökauppalain 71 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston mainitun lain 37 §:n nojalla tekemään päästöoikeuksien myöntämispäätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Valtioneuvoston päätökseen ei saa hakea muutosta siltä osin kuin päätös koskee päästöoikeuksien kokonaismäärää tai uusille osallistujille varattua osuutta.

4.2 Sovellettavat säännökset

Päästökauppalain 18 §:ssä säädetään kansallisen jakosuunnitelmaesityksen alaryhmistä. Alaryhmään C1 kuuluvat polttoaineita käyttävät laitokset, jotka tuottavat lämpöä tai höyryä (kaukolämpö) toimitettavaksi tuotantopaikan ulkopuolelle lämmönjakoverkkoon ja edelleen loppukulutukseen, ja alaryhmään C2 polttoaineita käyttävät laitokset, jotka tuottavat lämpöä tai höyryä tuotantopaikalla tapahtuvaan sähkön tuotantoon (yhteistuotantosähkö) ja lämpöä toimitettavaksi pääasiassa tuotantopaikan ulkopuolelle lämmönjakoverkkoon ja edelleen loppukulutukseen (yhteistuotantolaitokset). Alaryhmään kuuluvat myös kaukolämpöä ja sähköä tuottavat kaasuturpiinit sekä muut vastaavat energian tuotantolaitokset. Alaryhmään D kuuluvat polttolaitokset, jotka toimittavat höyryä samalla tuotantopaikalla olevaan pääasiassa sähkön tuotantoa varten rakennettuun höyryturpiiniin (lauhdutusvoimalaitokset) sekä lauhdutusvoimaksi luettava osuus yhteistuotantolaitoksista.

Päästökauppalain 23 §:n 1 momentin mukaan alaryhmään C1 ja C2 kuuluville laitoksille päästökauppakaudelle 2005–2007 myönnettävät yhtä vuotta vastaavat päästöoikeudet lasketaan siten, että:

1) alaryhmään C2 kuuluvan laitoksen vuotuisesta polttoainekulutuksesta vähennetään laitoksen tuottaman lauhdesähkön laskennallinen polttoainetarve käyttäen hyötysuhteena arvoa 0,4 ja käyttäen lauhdesähkön polttoainejakautumana laitoksen kyseisen vuoden polttoainejakautumaa;

2) laitoksen vuotuinen polttoainekulutus korjataan vastaamaan pitkän aikavälin ulkolämpötilaa kertomalla kyseiset polttoainekulutukset kertoimella, joka saadaan, kun kerrotaan luku 0,65 laitoksen sijaintipaikan suuralueen vuosien 1971–2000 keskimääräisen ja tarkastelujaksolla 1998–2002 toteutuneen vuotuisen lämmitystarveluvun suhteella ja kun näin saatuun tuloon lisätään 0,35; alaryhmään C2 kuuluvan laitoksen osalta lämpötilakorjaus tehdään polttoainekulutuksille, joista on poistettu kohdassa 1 mainittu polttoainekulutus;

3) edellä määritellyllä tavalla laskettu keskimääräinen polttoainekulutus kerrotaan keskimääräisellä ominaispäästökertoimella;

4) edellä laskettu luku kerrotaan laitoksen tai mahdollisesti muiden samaan kaukolämpöverkkoon liitettyjen saman toiminnanharjoittajan laitosten vuoden 2002 loppuun mennessä tehtyjen kaukolämpöasiakkaiden lämpösopimusten tilaustehojen summalla ja jaetaan vuoden 1997 loppuun mennessä tehtyjen lämpösopimusten tilaustehojen summalla;

5) näin saatuun päästöoikeuksien määrään lisätään kohdassa 1 tarkoitettu alaryhmän D jakoperusteiden mukaisesti laskettu päästöoikeuksien määrä.

Pykälän 2 momentin mukaan polttolaitoksen keskimääräinen polttoainekulutus lasketaan viidestä 1 momentin 1 kohdan mukaisella vähennyksellä korjatusta sekä 1 momentin 2 kohdassa määritellyllä tavalla lämpötilakorjatusta vuosihavainnosta vuosilta 1998–2002 siten, että suurin ja pienin havainto jätetään huomiotta ja jäljelle jäävistä kolmesta havainnosta lasketaan aritmeettinen keskiarvo. Pykälän 3 momentin mukaan keskimääräinen ominaispäästökerroin lasketaan viidestä 1 momentin 1 kohdan mukaisella vähennyksellä korjatusta vuosihavainnosta vuosilta 1998–2002 siten, että suurinta ja pienintä kerrointa ei oteta huomioon ja jäljelle jäävistä kolmesta kertoimesta lasketaan aritmeettinen keskiarvo.

Päästökauppalain 24 §:n mukaan samaan kaukolämpöverkkoon kaukolämpöä tuottavien alaryhmään C1 ja C2 kuuluville laitoksille päästöoikeudet lasketaan siten, että:

1) näitä laitoksia käsitellään yhtenä kokonaisuutena laskemalla niiden kaukolämmön tuotannon polttoainekulutukset ja hiilidioksidipäästöt yhteen kunakin tarkastelujakson vuonna;

2) näin käsitellylle kokonaisuudelle määritellään päästöoikeudet 23 §:n mukaisesti ja näin saadut päästöoikeudet kohdistetaan yksittäisille laitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksidipäästöjä yhteisinä toimintavuosina vuoden 1998 jälkeen.

Pykälän 2 momentin mukaan, kun päästöoikeuksia jaetaan 1 momentin mukaisesti sellaisille laitoksille, jotka tuottavat kaukolämpöä eri kaukolämpöverkkoihin, lasketaan kutakin kaukolämpöverkkoa koskeva lämpösopimusten tilaustehojen kehitystä kuvaava 23 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu kerroin kyseisen verkon loppuasiakkaiden lämpösopimusten tilaustehojen avulla.

Päästökauppalain 29 §:n mukaan päästöoikeuksien määrää voidaan kohtuullistaa, jos päästöoikeuksien laskentakaavat johtavat yksittäisten laitosten osalta ilmeiseen kohtuuttomuuteen muihin samaan alaryhmään kuuluviin kilpaileviin toiminnanharjoittajiin verrattuna tarkastelukaudella olleen laitoksen käyttöönottovaiheesta johtuvan alhaisen käyntiasteen, laitoksen tuotantoa vaikeuttaneen konerikon, tulipalon tai muun näihin rinnastettavan syyn vuoksi. Toiminnanharjoittajan tulee päästöoikeuksia hakiessaan esittää perustelut haluamalleen kohtuullistamiselle.

4.3 Lainvalmisteluaineisto

Päästökauppalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 49/2004 vp) on päästökauppalain 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että samassa kaukolämpöverkossa olevia laitoksia käsiteltäisiin päästöoikeuksien laskennan ensi vaiheessa yhtenä kokonaisuutena. Sen jälkeen päästöoikeudet laskettaisiin yksittäisille laitoksille siten, että ne saisivat osuutensa kaukolämpöverkon päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Näin vältettäisiin osaltaan päästöoikeuksien liikajako-ongelmaa.

Hallituksen esityksen 29 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu seuraavaa:

"29 §. Päästöoikeusmäärän kohtuullistaminen. Päästöoikeuksien jakoperusteet saattavat joissain tapauksissa tuottaa tuloksen, jonka mukaan laitoksen päästöoikeudet jäävät selvästi pienemmiksi kuin sen toteutuneet päästöt ovat olleet viime vuosina tai miksi ne muodostuvat päästökauppakaudella (aliallokaatio). Päästöoikeudet saattavat myös muodostua tarvetta selvästi suuremmiksi (yliallokaatio). Mahdollinen ali- tai yliallokaatio aiheutuu toisaalta sovellettavasta perintömenettelystä ja toisaalta laitosten muutoksista tarkastelukaudella, 2003-2004 tai päästökauppakaudella 2005-2007.

Päästökauppadirektiivi ja komission ohjeet kansallisen jakosuunnitelman laatimisesta eivät hyväksy yliallokaatiota. Se rinnastetaan valtion tukeen ja se tulisi ilmoittaa komissiolle valtion tukien hyväksymistä koskevien sääntöjen mukaan. Yliallokaatio-ongelma on pyritty ratkaisemaan ensinnäkin siten, että laitosten päästöoikeuksien laskentasäännöillä laskettujen päästöoikeuksien summa sovitetaan kokonaispäästöoikeuksien määrään 30 §:ssä esitetyllä tavalla ja sen lisäksi siten, että alaryhmien C1 ja C2 laitosten päästöoikeudet lasketaan käsittelemällä kaukolämpöverkkoa kokonaisuutena, jolloin siinä olevat eri polttolaitokset eivät voi summana saada tarvettaan enempää päästöoikeuksia sekä vielä siten, että samalla laitospaikalla oleville teollisuuden polttolaitoksille päästöoikeudet lasketaan 22 §:n 6 momentin mukaisesti.

Toiminnanharjoittajien esittämien näkemysten mukaan aliallokaatio-ongelma saattaa aiheutua yhtäältä siitä, että laitos joutuu sen energian tuotannon kasvaessa ja vähäpäästöisempien polttoaineiden, kuten puun saatavuuden vaikeutuessa kattamaan kasvavan osan energiantuotannostaan fossiilisilla polttoaineilla, minkä seurauksena laitoksen päästöt kasvavat. Tällaista eri polttoaineiden saatavuudesta johtuvaa aliallokaatio-ongelmaa ei nähdä kuitenkaan mahdolliseksi ratkaista kansallisen jakosuunnitelman päästöoikeuksien myöntämismenettelyssä, joten sitä koskevaa menettelytapaa ei esitetä käytettäväksi ehdotetussa pykälässä.

Laitos saattaa saada liian vähän päästöoikeuksia myös sen vuoksi, että sen tuotanto on jäänyt käyttöönottovaiheesta johtuvan alhaisen käyntiasteen, tuotantoa vaikeuttaneen konerikon, tulipalon tai muun vastaavan syyn vuoksi vastaavan toiminnon normaalia tuotantoa vastaavaa tuotantoa alhaisemmaksi. Tämän vuoksi ehdotetun pykälän mukaan tällaisessa aliallokaatiotapauksessa päästöoikeuksia voitaisiin kohtuullistaa. Kohtuullistaminen edellyttäisi, että toiminnanharjoittaja hakisi sitä esittämällä sille perustelut."

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on todennut päästökauppalakia koskeneesta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 14/2004 vp) päästöoikeuksien jaosta seuraavaa:

"Säännökset päästöoikeuksien jakamisesta ovat merkityksellisiä perustuslain 15 §:n 1 momentissa jokaiselle turvatun omaisuuden suojan kannalta. Sääntely liittyy myös elinkeinon harjoittamisen vapauteen.

Toiminnanharjoittajien taloudellisten toimintamahdollisuuksien näkökulmasta keskeisiä ovat kysymykset päästöoikeuksien määrästä ja niiden jakoperusteista. Päästöoikeudet ovat kuitenkin vaihdantakelpoisia, minkä vuoksi niiden jako-osuudet eivät muodostu ehdottomiksi. Toiminnanharjoittaja voi päästökauppajärjestelmän puitteissa hankkia itselleen lisää päästöoikeuksia tai luovuttaa niitä muille.

Sääntelyn tarkkarajaisuudesta valiokunnalla ei ole huomautettavaa. Laitokset ryhmitellään 3 luvun säännösten perusteella alaryhmiin laitoksissa harjoitettavan toiminnan luonteen tai niissä tuotettavien tuotteiden perusteella. Samaan alaryhmään kuuluville laitoksille jaetaan päästöoikeuksia samoilla perusteilla. Oikeasuhtaisuuden näkökulmasta on valiokunnan mielestä asianmukaista pitää laitosten päästöhistoriaa ehdotetulla tavalla keskeisenä päästöoikeuksien jakoperusteena ensimmäisellä päästökauppakaudella. Kun lisäksi otetaan huomioon, että tällä kaudella päästöoikeudet jaetaan toiminnanharjoittajille maksutta (15 §) ja että lakiehdotus sisältää säännöksiä päästöoikeusmäärän kohtuullistamisesta (29 ja 31 §), ei sääntely valiokunnan mielestä muodostu perustuslain näkökulmasta suhteettomaksi. Koska lain vaikutukset ovat vaikeasti ennakoitavissa, tulee perusoikeusrajoitusten oikeasuhtaisuuteen liittyvät näkökohdat ottaa lakia sovellettaessa - samoin kuin lainsäädäntöä esimerkiksi seuraavia päästökauppakausia varten kehitettäessä - asianmukaisesti huomioon niin, ettei sääntely muodostu suhteellisuusvaatimuksen kannalta ongelmalliseksi elinkeinojen harjoittamiselle."

Eduskunnan talousvaliokunta on mietinnössään (TaVM 14/2004 vp) lausunut päästökauppalain 29 §:n kohtuullistamissäännöksestä seuraavaa:

"Käyntiastetta laskenut kohtuullistamisen peruste on täytynyt olla olemassa tarkastelujaksolla 1998-2002, lauhdesähkö 2000-2003, ja laskentakaavojen soveltamisen jälkeen sen on täytynyt johtaa kyseisen laitoksen osalta kohtuuttomuuteen verrattuna samaan alaryhmään kuuluvien kilpaileviin toiminnanharjoittajiin. Laskentakaavan poistaessa suurimman ja pienimmän vuosiarvon poistuvat useat poikkeukselliset tilanteet. Vuosihuollot vaihtelevat vuodesta toiseen, joten viisivuotisen tarkastelujakson voi katsoa tasoittavan niiden vaihtelun riittävästi. Valiokunnan saaman tiedon mukaan kohtuullistamista on tarkoitus käyttää vain todella poikkeuksellisissa tapauksissa, ei esimerkiksi keskimääräistä pitempien huoltoseisokkien tasaamiseen. Kohtuuttomuuteen johtavana muuna syynä pidetään kuitenkin muun muassa tilannetta, jossa päästöoikeuksien jakoa määrittävällä tarkastelujaksolla hiilidioksidipäästöt ovat olleet uuden kaasutustekniikan vuoksi poikkeuksellisen pienet tai energialaitosten investoinnit uusiutuvan energian käyttöön ovat olleet juuri ennen tarkastelujaksoa poikkeuksellisen suuria."

4.4 Ennakkoratkaisun pyytäminen

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklan mukaan "yhteisön tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu:
a) tämän sopimuksen tulkinnasta;
b) yhteistön toimielimen tai EKP:n säädöksen pätevyydestä ja tulkinnasta;
c) neuvoston säädöksellä perustettua toimielintä koskevien sääntöjen tulkinnasta, jos näissä säännöissä niin määrätään.

Jos tällainen kysymys tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä tuomioistuin voi, jos se katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen, pyytää yhteisön tuomioistuinta ratkaisemaan sen.

Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi."

Päästöoikeudet Hyvinkään Lämpövoima Oy:lle on valituksenalaisella päätöksellä jaettu päästökauppalain 23 ja 24 §:ssä säädettyjen jakoperusteiden mukaisesti. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, olisiko jakoperusteiden mukaisesti saatua päästöoikeuksien määrää tullut kohtuullistaa päästökauppalain 29 §:n nojalla. Kysymystä päästökauppalain 29 §:n soveltamisesta ei voida saattaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artikla huomioon ottaen Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Päästökauppadirektiivissä ei ole yksityiskohtaisesti säädetty kansallisen jakosuunnitelman laatimisen perusteista, vaan perusteet on jätetty kunkin jäsenvaltion sisäisessä menettelyssä ja komission hyväksymismenettelyssä päätettäviksi.

Päästökauppalaissa säädetyt jakoperusteet mukaan lukien kohtuullistamista koskevat perusteet on esitetty Euroopan yhteisöjen komission hyväksyttäväksi päästökauppadirektiivin mukaisessa menettelyssä.

Päästökauppadirektiivin 11 artiklan 2 kohdan 1 virkkeen mukaan päästöoikeuksien jakamista koskevissa päätöksissä on noudatettava Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 87 ja 88 artiklan vaatimuksia. Direktiivin johdannon 7 kohdan mukaan yhteisön säännökset päästöoikeuksien jakamisesta jäsenvaltioissa ovat tarpeen, jotta voidaan varmistaa, ettei sisämarkkinoiden toiminta häiriinny, ja vältetään kilpailun vääristyminen. Direktiivin liitteen III perusteen 5 mukaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja etenkin sen 87 ja 88 artiklan vaatimusten mukaisesti suunnitelma ei saa syrjiä eri yrityksiä tai aloja toisiinsa nähden siten, että suosittaisiin aiheettomasti tiettyjä yrityksiä tai toimintoja. Komission direktiivin liitteen III perustetta 5 koskevassa ohjeessa todetaan, että sopimuksen 87 ja 88 artiklan sovellettavat säännöt ovat normaalit valtiontukisäännöt.

Päästökauppadirektiivin mukaisessa menettelyssä komissio on muun ohella tarkistanut, että Suomen valtion esittämä jakosuunnitelma on direktiivin liitteessä III lueteltujen perusteiden ja direktiivin 10 artiklan mukainen. Suomen jakosuunnitelmaa koskevassa päätöksessään komissio on arvioinut päästökauppadirektiivin liitteen III perusteen 5 mukaisesti, suositaanko suunnitelmalla aiheettomasti tiettyjä yrityksiä tai toimintoja perustamissopimuksen ja erityisesti sen 87 ja 88 artiklojen vaatimusten vastaisesti. Komissio on Suomen valtion toimittamien tietojen perusteella katsonut, että mahdollinen tuki todennäköisesti soveltuisi yhteismarkkinoille, jos se arvioitaisiin perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

Kun otetaan huomioon, miten päästökauppadirektiivissä on säädetty päästöoikeuksien myöntämisperusteista ja menettelystä myöntämisperusteiden laatimisessa, tässä asiassa, joka koskee kansallisten jakoperusteiden soveltamista yksittäistapauksessa, ei ole tullut esille sellaista Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 234 artiklassa tarkoitettua tulkintakysymystä, joka olisi ratkaistava, jotta korkein hallinto-oikeus voisi antaa tässä asiassa päätöksen. Edellytyksiä pyytää asiassa ennakkoratkaisua Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta ei näin ollen ole.

4.5 Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuus Hyvinkään Lämpövoima Oy:lle myönnettyjen päästöoikeuksien osalta

Kaukolämpöverkon päästöoikeuksien laskenta

Päästöoikeuksien jako nyt kysymyksessä olevalle päästökauppakaudelle perustuu päästökauppalain ja hyväksytyn jakosuunnitelman mukaan niin sanottuun perintömenetelmään, jossa kunkin laitoksen päästöoikeudet lasketaan päästökauppalaissa määritellyillä laskentasäännöillä kyseisen laitoksen toteutuneista päästöistä vuosilta 1998-2002.

Päästökauppadirektiivissä annetaan jäsenvaltiolle oikeus direktiivin 10 artiklassa jakomenetelmille ja 9 artiklassa jakoperusteille asetetuissa rajoissa itse valita menetelmä, jolla se jakaa päästöoikeudet.

Perintömenetelmän valinta Suomessa käytettäväksi menetelmäksi on perusteltu EY:n päästökauppadirektiivin mukaisten päästöoikeuksien laskentaperusteita valmistelleen työryhmän mietinnössä. Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta ratkaistaessa on otettava huomioon, että tämä perintömenetelmä on hyväksytty päästökauppalaissa ja että menetelmän hyväksymisen edellytyksiä on nimenomaisesti käsitelty myös lain eduskuntakäsittelyssä siten kuin edellä kohdassa 4.3 on selostettu.

Hyväksytyssä jakosuunnitelmassa ja päästökauppalaissa on laitokset ryhmitelty niiden tuotannon tai toiminnan luonteen perusteella alaryhmiin, joille on kullekin määritelty omat jakoperusteet. Tällainen menetelmä on omiaan takaamaan sen, että samalla toimialalla toimivia laitoksia kohdellaan keskenään yhdenvertaisesti.

Kaukolämpöverkon erityisominaisuudet on otettu huomioon päästökauppalain 24 §:ssä siten, että ensi vaiheessa päästöoikeuksia laskettaessa kaukolämpöverkossa olevia laitoksia käsitellään yhtenä kokonaisuutena. Kaukolämpöverkon osaltakin päästöoikeudet perustuvat perintömenetelmään siten, että päästöoikeudet kohdistetaan yksittäisille kaukolämpöverkkoon kuuluville laitoksille lainkohdan mukaisesti määriteltävien aikaisempien hiilidioksipäästöjen perusteella.

Kun otetaan huomioon päästökauppalain 23, 24 ja 33 §, päästökauppa-asetuksen 8 § sekä päästökauppadirektiivin 11 artiklan 1 kohta, valtioneuvosto ei ole päästöoikeuksia jaettaessa voinut ottaa huomioon aikaisempien päästöjen sijasta liiketaloudellisten olosuhteiden vuoksi vuosina 2004-2007 mahdollisesti muuttuvaa päästöoikeuksien käyttötarkoitusta.

Hyvinkään Lämpövoima Oy ei ole tosin väittänytkään, että sen vaatimat päästöoikeudet olisi tullut myöntää sille suoraan päästökauppalain 23 ja 24 §:n nojalla. Yhtiö on perustanut vaatimuksensa päästökauppalain 29 §:ään ja vaatinut lain 23 ja 24 §:n perusteella lasketun päästöoikeuksien määrän kohtuullistamista.

Kohtuullistaminen

Päästökauppalain 29 §:n mukainen kohtuullistaminen liittyy perintömenetelmän eli tietyn tarkastelukauden päästötietojen käyttöön päästöoikeuksia jaettaessa. Yhtiö on kohtuullistamisvaatimuksensa perusteluissa sinänsä uskottavasti esittänyt, että Sahanmäen lämpökeskuksen toiminnan laajuus päästöoikeuksien perustana olevalla tarkastelukaudella poikkeaa toiminnan laajuudesta sinä ajanjaksona, jolle päästöoikeudet on myönnetty.

Yhtiön kohtuullistamiselle esittämän perustelun mukainen syy ei ole yksikään päästökauppalain 29 §:ssä nimenomaisesti mainituista syistä. Yhtiön esittämän vaatimuksen hyväksyminen merkitsisi sitä, että samoihin aikaisempien vuosien päästöihin perustuvat päästöoikeudet myönnettäisiin yhtä aikaa kahdelle eri yritykselle: perintömenetelmän perusteella Fortum Power and Heat Oy:lle ja kohtuullistamisen perusteella Hyvinkään Lämpövoima Oy:lle. Yhtiön saamaan päästöoikeuksien määrään vaikuttaneiden aikaisempien vuosien päästöjen suuruuteen ovat vaikuttaneet liiketoiminnalliset syyt, joita ei voida pitää päästökauppalain 29 §:ssä mainittuihin syihin rinnastettavina.

Edellä olevilla perusteilla valtioneuvoston päätös ei ole valituksenalaiselta osin ole lainvastainen.

4.6 Lopputulos

Hyvinkään Lämpövoima Oy:n vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta hylätään.

Hyvinkään Lämpövoima Oy:n valitus hylätään.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Hyvinkään Lämpövoima Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvausta koskeva vaatimus hylätään.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg ja hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo ja Anne E. Niemi. Asian esittelijät Tuulia Riikonen ja Kai T. Kokko.