KHO:2005:47

Laitoskohtaisten päästöoikeuksien myöntäminen - Kaukolämpöverkko - Päästökauppalain 26 §:n soveltaminen

Kun kaukolämpöverkko oli ollut toiminnassa ennen vuotta 1998, kaukolämpöverkon yhtenä kokonaisuutena saamat päästöoikeudet oli laskettava päästökauppalain 23 §:n mukaisesti ja kohdistettava yksittäisille kaukolämpöverkkoon kuuluville laitoksille siinä suhteessa kuin niillä oli ollut hiilidioksiidipäästöjä yhteisinä toimintavuosina vuoden 1998 jälkeen. Kaukolämpöverkossa toimivien yritysten osalta ei siten sovellettu päästökauppalain 26 §:ää.

Päästökauppalaki 18, 23, 24, 26 ja 29 §

Kort referat på svenska

1. Asian aikaisempi käsittely

1.1 Valtioneuvoston päätös 19.8.2004 kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä

Valtioneuvosto on Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta (päästökauppadirektiivi) kansallisesta toimeenpanosta säädetyn päästökauppalain nojalla päättänyt Suomen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä direktiivin määrittelemälle päästökauppakaudelle 2005-2007.

Päästöoikeuksien kokonaismääräksi on esitetty 136,5 miljoonaa hiilidioksiditonnia, mikä on noin kolme prosenttia pienempi kuin kaudelle 2005-2007 arvioidut hiilidioksidipäästöt. Lukuun on sisältynyt 2,5 miljoonaa hiilidioksiditonnia varauksena uusille osallistujille. Päästöoikeuksien kokonaismäärä vuosille 2005-2007 on määritelty päästökauppadirektiivin liitteen III mukaisesti siten, että se on johdonmukainen Suomen päästötavoitteen kanssa vuosille 2008-2012.

Jakosuunnitelmaesityksen mukaan päästöoikeudet jaetaan toiminnanharjoittajille laitoksittain. Päästöoikeuksien jako perustuu niin sanottuun perintömenetelmään, jossa kullekin laitokselle jaettaviksi aiotut päästöoikeudet lasketaan päästökauppalaissa määritellyillä laskentasäännöillä kyseisen laitoksen toteutuneista päästöistä vuosilta 1998-2002. Lauhdevoiman tuotannolle jakso on kuitenkin 2000-2003. Vuonna 1998 tai sen jälkeen valmistuneille laitoksille on käytetty päästökauppalaissa säädettyjä erillisiä jakoperusteita.

Jakosuunnitelmaesityksen mukaan päästöoikeudet jaetaan maksutta, huutokauppaa ei käytetä. Mahdollisia käyttämättä jääviä päästöoikeuksia ei voi siirtää päästökauppakaudelle 2008-2012.

Euroopan yhteisöjen komissiolta on haettu erikseen lupaa sisällyttää päästökaupan piiriin myös eräitä sellaisia kaukolämmön tuotantolaitoksia, joiden nimellinen lämpöteho on 20 MW tai sitä pienempi.

1.2 Kokkolan Voima Oy:n mielipide jakosuunnitelmaesityksestä

Kokkolan Voima Oy on mielipiteestään ilmenevillä perusteilla vaatinut, että niin sanottujen nuorten toimijoiden laskentakaavaa eli päästökauppalain 26 §:ää sovelletaan lain sanamuodon mukaisesti myös kaukolämpöverkkoon lämpöä toimittaviin laitoksiin. Näin päästöoikeuksien jako muodostuu kohtuulliseksi suoraan laskentakaavojen perusteella ilman erillistä päästökauppalain 29 §:n mukaista kohtuullistamista.

1.3 Euroopan yhteisöjen komission päätös 20.10.2004 Suomen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY mukaisesti ilmoittamasta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kansallisesta jakosuunnitelmasta

Euroopan yhteisöjen komissio on arvioinut Suomen kansallisen jakosuunnitelman komission tiedonannon mukaisesti, joka koskee ohjeita jäsenvaltioiden avustamiseksi direktiivin 2003/87/EY liitteessä III lueteltujen perusteiden täytäntöönpanossa. Komissio on ilmoittanut, että kansallista jakosuunnitelmaa ei vastusteta, jos siihen sisällytetään tietyt Ahvenanmaata koskevat, päätöksestä ilmenevät muutokset.

1.4 Kokkolan Voima Oy:n kohtuullistamishakemus

Kokkolan Voima Oy on hakenut päästökauppalain 29 §:n mukaista päästöoikeusmäärän kohtuullistamista, koska yhtiön lämmitysvoimalaitos on valmistunut joulukuussa 2001, eikä sillä siten ole päästöhistoriaa kaikilta vuosilta 1998-2002. Laitoksen ensimmäinen täysi toimintavuosi on ollut 2002, mutta se on toiminut teknisesti normaalisti vasta vuonna 2003. Lisäksi laitoksen toiminnassa on tarkastelujakson aikana hyödynnetty poikkeuksellisen paljon päästökaupan ulkopuolelle jäävän kemian teollisuuden prosessilämpöä, mikä on vääristänyt laitoksen tarkastelujakson päästöjä. Yrityksen kaukolämmöntoimitukset eivät voi kuitenkaan pysyvästi perustua teollisuusprosessin lämmöntoimitussopimuksiin, vaan yrityksen on investoitava turvetta käyttävään laitokseen.

Päästökauppalain 24 §:n mukaisesti lasketussa päästöoikeusmäärässä ei oteta huomioon uuden laitoksen myötä alkanutta sähköntuotantoa. Vuodesta 2003 lukien Kokkolan Voima Oy tuottaa vuosittain lähes 70 000 MWh yhteistuotanto- eli CHP-sähköä. Tuotannon lisäys nostaa polttoainekulutusta ja hiilidioksidipäästöjä siitä, mitä ne olivat keskimäärin vuosina 1998-2002.

Yhteistuotantovoimalaitoksen vertailukohtana tulisi käyttää muita alaryhmien C1 ja C2 laitoksia ja uusia laitoksia. Kummankin vertailuryhmän saamat päästöoikeudet ylittävät sen määrän, mitä yhtiölle aiotaan myöntää. Laskentakaavan soveltaminen merkitsisi sitä, että Kokkolan Voima Oy saisi päästöoikeuksia vain 64 prosenttia vuonna 2003 toteutuneesta päästömäärästä. Uusiin laitoksiin verrattuna päästöoikeusmäärä olisi 48 prosenttia.

Laitokseen tulisi soveltaa myös uusia osallistujia koskevaa päästökauppalain 28 §:ää. Näin menetellen laitoksen päästöoikeusmääräksi tulisi noin 112 000 tonnia hiilidioksidia vuodessa.

Kokkolan Voima Oy on esittänyt, että mainitut hiilidioksidipäästöt otettaisiin huomioon päästöoikeusmäärän laskennassa.

2. Valtioneuvoston päätös sikäli kuin nyt on kysymys

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään 21.12.2004 päästökauppalain 23, 24, 29, 30 ja 37 §:n nojalla myöntänyt alaryhmiin C1 ja C2 kuuluvalle Kokkolan Voima Oy:n Kokkolan lämmitysvoimalaitokselle päästöoikeuksia yhteensä 224 434 tonnia hiilidioksidia vuosille 2005-2007. Valtioneuvosto on päästökauppalain 29 §:n nojalla kohtuullistanut Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen päästöoikeusmäärää 61 613 päästöoikeusyksikköä, mutta hylännyt kohtuullistamishakemuksen enemmälti.

2.1 Yleisperustelut päästöoikeuksien jakoperusteista eri alaryhmiin kuuluville teollisuusprosesseille ja laitoksille

Laitokset, jotka ovat valmistuneet vuonna 1997 tai sitä ennen

Olemassa olevien laitosten päästöoikeuksien jaossa on noudatettu niin sanottua perintömenetelmää, mikä tarkoittaa sitä, että laitoksille jaetaan päästöoikeuksia niiden toteutuneiden päästöjen perusteella. Laitoskohtaisten päästöoikeuksien laskennassa ei ole käytetty alaryhmäkohtaisia, toimialakohtaisia eikä laitoskohtaisia tuotannon kasvuennusteita. Niiden laitosten osalta, joiden laskennassa on käytetty vuoden 2002 jälkeisiä tuotantokapasiteetin kasvuja, on mukaan otettu vain sellaiset kapasiteetin laajennukset, jotka ovat jo rakenteilla tai joista on sitova rakentamispäätös.

Vuonna 1997 tai sitä ennen käyttöönotettujen laitosten perintömenetelmässä on käytetty päästökauppalain 20-23 §:n mukaisesti laskentajaksona vuosia 1998-2002. Alaryhmään D kuuluvien lauhdutusvoimalaitosten päästöoikeudet on laskettu kaudelta 2000-2003 päästökauppalain 25 §:n mukaisesti. Tämä jakso vastaa paremmin normaalin lämpötilan ja keskimääräisen pohjoismaisen vesivoimatuotannon mukaista tilannetta kuin kausi 1998-2002, johon on osunut poikkeuksellisen lämpimiä ja runsasvetisiä vuosia.

Päästökauppalain 23 §:n mukaisesti kaukolämmöntuotantoa edustaviin alaryhmiin Cl ja C2 kuuluvien laitosten toteutuneet polttoainekulutukset on korjattu vastaamaan pitkän aikavälin keskimääräistä lämpötilaa. Lämpötilakorjaus on tehty kuitenkin vain, jos laitoksen ulkopuolelle toimitetun kaukolämmön osuus on ollut laitoksen lämmöntuotannosta keskimäärin yli 20 prosenttia valitulla tarkastelujaksolla (päästökauppalain 22 §). Lämmön ja sähkön yhteistuotannon polttoaineet on jaettu kaukolämmölle ja sähkölle niiden tuotantojen suhteessa.

Päästökauppalain 20-25 §:t määrittelevät yksityiskohtaisesti, miten päästöoikeudet lasketaan yksittäisille laitoksille eri alaryhmissä.

Laitokset, jotka ovat valmistuneet vuonna 1998 tai sen jälkeen

Päästöoikeuksien jaossa käytettävä perintömenetelmä ei sovellu sellaisenaan laitoksiin, jotka ovat valmistuneet vuonna 1998 tai sen jälkeen. Sama pätee teollisuusalueisiin, joilla on tapahtunut tarkastelujaksolla yksittäisten laitosten tai polttolaitosten muutoksia. Tällaisille laitoksille on päästökauppalain 26 §:ssä määritelty erikseen päästöoikeuksien jakoperusteet valmistumisvuoden mukaan. Ne ovat seuraavat:

Laitoksille, jotka ovat valmistuneet vuonna 1998 ja joilla oli vuoden 2002 loppuun mennessä neljä täyttä toimintavuotta, on jaettu päästöoikeuksia kyseisen alaryhmän jakoperusteiden mukaan siten, että laskennassa on poistettu laitosten toteutuneiden polttoainekulutusten ja ominaispäästöjen suurimmat ja pienimmät vuosiarvot ja laskentakaavassa on käytetty polttoainekulutusten ja ominaispäästöjen keskiarvona kahden jäljellejääneen vuoden aritmeettista keskiarvoa.

Laitoksille, jotka ovat valmistuneet vuonna 1999 ja joilla oli vuoden 2002 loppuun mennessä kolme täyttä toimintavuotta, on jaettu päästöoikeuksia kyseisen alaryhmän jakoperusteiden mukaan ottamalla mukaan vuoden 2003 arvot siten, että laskennassa on poistettu laitosten toteutuneiden polttoainekulutusten ja ominaispäästöjen suurimmat ja pienimmät vuosiarvot. Laskentakaavassa on käytetty polttoainekulutusten ja ominaispäästöjen keskiarvona kahden jäljellejääneen vuoden aritmeettista keskiarvoa.

Laitoksille, jotka ovat valmistuneet vuonna 2000 ja joilla oli vuoden 2002 loppuun mennessä kaksi täyttä toimintavuotta, on jaettu päästöoikeuksia kyseisen alaryhmän jakoperusteiden mukaan ottamalla mukaan vuoden 2003 arvot ja laskemalla näistä kolmesta vuodesta aritmeettinen keskiarvo.

Laitoksille, jotka ovat valmistuneet vuonna 2001 ja joilla oli vuoden 2002 loppuun mennessä yksi täysi toimintavuosi, on jaettu päästöoikeuksia kyseisen alaryhmän jakoperusteiden mukaan siten, että mukaan on otettu vuoden 2003 polttoainekulutuksen ja ominaispäästön arvot ja laskentakaavassa on käytetty keskiarvoina vuosien 2002 ja 2003 aritmeettista keskiarvoa.

Laitoksille, jotka ovat valmistuneet vuonna 2002 ja joilla oli vuoden 2003 loppuun mennessä yksi täysi toimintavuosi, on jaettu päästöoikeuksia kyseisen alaryhmän jakoperusteiden mukaan ottamalla mukaan toiminnanharjoittajan esittämät arviot vuoden 2004 polttoainekulutuksesta ja ominaispäästöstä ja laskemalla vuosien 2003-2004 perusteella polttoainekulutuksen ja ominaispäästöjen aritmeettiset keskiarvot.

Laitoksille, jotka ovat valmistuneet vuonna 2003 ja joilla on toukokuun 2004 loppuun mennessä yksi täysi toimintavuosi, on jaettu päästöoikeuksia kyseisen alaryhmän jakoperusteiden mukaan käyttäen vertailukautena laitoksen valmistumisen jälkeistä 12 kuukauden jaksoa sekä toiminnanharjoittajan arviota tätä 12 kuukauden jaksoa seuraavasta 12 kuukauden jaksosta ja laskemalla näistä polttoainekulutusten ja ominaispäästöjen aritmeettiset keskiarvot.

Laitokselle, joka on valmistunut vuoden 2003 toukokuun lopun ja sen ajankohdan välisenä aikana, jolloin valtioneuvosto päättää 34 §:n mukaisesti kansallisesta jakosuunnitelmakehyksestä, voidaan päästöoikeudet laskea joko toiminnanharjoittajan arvioimista polttoainemääristä ja ominaispäästökertoimista laitoksen valmistumisen jälkeisen 12 kuukauden jaksolta tai laskennassa voidaan käyttää uusille osallistujille määriteltäviä arvoja. Näistä valitaan se vaihtoehto, joka antaa pienimmät päästöoikeudet.

Päästöoikeudet päästökauppakaudella 2005-2007 alaryhmittäin

Kun laitoskohtaiset päästöoikeudet lasketaan edellä kuvatuilla päästökauppalain mukaisilla laskentaperusteilla, muodostuu niiden summa, mukaan luettuna uusille osallistujille varattava määrä, noin viisi prosenttia suuremmaksi kuin luvussa 4 esitetty strategiseen uraan perustuva päästöoikeuksien kokonaismäärä. Tämän vuoksi laitoskohtaiset päästöoikeusmäärät vuosille 2005-2007 on sopeutettu päästökauppalain 30 §:n mukaisesti tavoitteeseen kertomalla kaikkien laitosten päästöoikeudet samalla kertoimella eli 0,9461:lla. Sopeuttaminen koskee myös niitä päästöoikeuksia, jotka toiminnanharjoittajat ovat saaneet kohtuullistamispäätöksillä.

Erillisen kaukolämmön tuotannon (Cl) ja yhdyskuntien yhdistetyn lämmön ja sähkön tuotannon (C2) laitosten päästöoikeudet kasvavat viime vuosiin verrattuina. Näin tapahtuu yhtäältä sen vuoksi, että päästöoikeuksien laskentakaavassa on otettu huomioon lämpötilakorjaus ja toisaalta siksi, että kaavassa oleva liittymistehojen kasvun huomioiva kerroin lisää näihin alaryhmiin kuuluvien laitosten päästöoikeuksia verrattuna siihen tilanteeseen, missä päästöoikeudet laskettaisiin pelkästään lämpötilakorjattujen vuosina 1998-2002 toteutuneiden päästöjen perusteella.

Käytetyillä laskentakaavoilla lauhdevoimalaitosten päästöoikeuksien summa muodostuu selvästi suuremmaksi kuin niiden päästöjen kokonaismäärä oli keskimäärin 1990- ja 2000- lukujen taitteessa. Päästöoikeuksien kokonaismäärä jää kuitenkin pienemmiksi kuin mitä se oli tuotannon huippuvuonna 2003.

Komission ympäristö- ja kilpailupääosastojen 17.3.2004 valtion tukea ja kansallisia jakosuunnitelmia koskevassa jäsenvaltiolle lähetetyssä kirjeessä on tarkasteltu tilanteita, joissa päästöoikeuksien jako voi sisältää kilpailua vääristävää valtion tukea. Kirjeen mukaan vakavaa kilpailun vääristymistä voi ilmetä muun muassa silloin, kun jäsenvaltio jakaa yrityksille enemmän päästöoikeuksia kuin ne todennäköisesti tarvitsevat kattaakseen kyseisen päästökauppakauden ennakoidut päästöt.

Suomen kansallisessa jakosuunnitelmassa ja päästöoikeuksien myöntämispäätöksessä yliallokaatio-ongelmaa on pyritty välttämään siten, että kaukolämpöverkossa olevien polttolaitosyksiköiden oikeuksia määritettäessä niitä käsitellään siten, että verkon tuotanto olisi ikään kuin yksi polttolaitosyksikkö ja oikeudet jaetaan polttolaitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksidipäästöjä vuoden 1998 jälkeen.

2.2 Kohtuullistamisratkaisun perustelut Kokkolan Voima Oy:n osalta

Valtioneuvosto on käsitellyt toiminnanharjoittajan hakemuksen ottaen huomioon päästökauppalain 29 §:n ja sen tarkoituksen valtioneuvoston myöntämispäätöksessä esitetyin tavoin. Valtioneuvosto on katsonut, että lämmöntuotannon osalta kysymys ei ole sellaisista päästökauppalain mukaisista perusteista, joiden nojalla laitoksen päästöoikeusmäärää voitaisiin kohtuullistaa. Valtioneuvosto on kuitenkin päättänyt kohtuullistaa yrityksen päästöoikeuksia laitoksen merkittävän sähköntuotannon kasvun takia.

Hakijan antaman selvityksen mukaan laitoksen lämmöntuotannolle myönnettäväksi aiotut päästöoikeudet ovat vääristyneet laitoksen myöhäisen käyttöönoton ja prosessilämmön ostosopimuksen takia.

Valtioneuvosto on katsonut, että mainitut syyt eivät mahdollista päästöoikeuksien kohtuullistamista. Kaukolämmön osalta valtioneuvosto on pitänyt todennäköisenä, että tuotanto on korvattu toisella laitoksella. Laitoksen lämmöntuotannolle lasketun päästöoikeusmäärän kohtuullisuutta arvioidessa valtioneuvosto on ottanut lisäksi huomioon päästökauppalain 24 §:n, jossa säädetään kaukolämpöverkostoon kuuluvan laitoksen päästöoikeuksien laskentaperusteista. Kaukolämpöverkostoa tulee säännöksen mukaisesti käsitellä yhtenä kokonaisuutena niin, että vältetään päästöoikeuksien liikajako-ongelma ja mahdollinen kiellettynä pidetty valtiontuki. Hakija ei ole hakemuksessaan esittänyt tältä osin sellaisia syitä, joiden perusteella valtioneuvosto on katsonut tarpeelliseksi kohtuullistaa lämmöntuotannolle myönnettäviksi aiottuja päästöoikeuksia.

Hakijan ilmoittamat lämmöntuotantoon vaikuttaneet syyt eivät muutoinkaan ole sellaisia, että yrityksen saama päästöoikeusmäärä olisi niiden vaikutuksesta ilmeisen kohtuuton muihin samaan alaryhmään kuuluviin kilpaileviin toiminnanharjoittajiin verrattuna.

Valtioneuvosto on kuitenkin katsonut, että yrityksen laitoksen sähköntuotannon alkaminen siten, että ensimmäinen täysi tuotantovuosi oli 2002, on lisännyt laitoksen päästömäärää merkittävästi siitä, mikä sille olisi tullut käyttämällä vain koko kauden tietoja. Alkanut sähköntuotanto on kasvattanut päästöjä erittäin merkittävästi vuodesta 2002 lukien, joten on perustelua huomioida tämä kasvu. Laitoksen vuosittain tuottamaan sähkömäärään nähden laitoksen saama päästöoikeusmäärä on ilmeisen kohtuuton sähkömarkkinoilla toimiviin muihin toimittajiin verrattuna. Vertailussa otetaan huomioon alaryhmään C2 kuuluvat toiminnanharjoittajat, jotka tuottavat kaukolämmön lisäksi sähköä. Kaukolämpöverkkoon kuuluvan laitoksen vertaaminen uusiin osallistujiin ei ole mahdollista mahdollisen yliallokoinnin takia.

Laitoksen päästöoikeusmäärää kohtuullistetaan sähköntuotannon osalta siten, että voimalaitoksen tuottamalle sähkölle on laskettu laskennallinen päästömäärä laitoksen kahtena täytenä käyntivuonna 2002-2003 ja tämä määrä on lisätty laitokselle laskettuun päästöoikeusmäärään. Päästömäärä on saatu jakamalla tuotettu keskimääräinen vuotuinen sähkömäärä 67 627 MWh laitoksen keskimääräisellä kokonaishyötysuhteella 0,810 ja kertomalla keskimääräisellä toteutuneella ominaispäästökertoimella 72,2 g-CO₂/MJ, jolloin on saatu päästömäärä 21 708 tonnia vuodessa, eli 65 123 tonnia kolmessa vuodessa. Voimalaitoksen päästöoikeudet lisääntyvät tällä kohtuullistamisella 65 123 päästöoikeudella vuosille 2005-2007 ennen yhteisellä sovituskertoimella kertomista. Laskenta perustuu valtioneuvoston harkintaan ja laitoksella käytettyihin polttoainemääriin.

Laitoksen päästöoikeuksien jakoperusteiden lainmukaisuus on muilta osin tarkistettu myöntämispäätöksen valmistelun yhteydessä päästökauppalain nojalla hallintolain (434/2003) menettelysääntöjen mukaisessa järjestyksessä.

3. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

3.1 Kokkolan Voima Oy:n valitus

3.1.1 Vaatimukset

Kokkolan Voima Oy on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätöstä on muutettava siten, että yhtiön omistamalle Kokkolan lämmitysvoimalaitokselle myönnetään yhteensä 249 636 tonnia maksuttomia päästöoikeuksia jakaantuen siten, että vuosille 2005-2007 myönnetään 83 212 tonnia maksuttomia päästöoikeuksia kullekin.

3.1.2 Vaatimusten perustelut

Valtioneuvoston päätös päästöoikeuksien myöntämisestä perustuu päästökauppalakiin. Lain 26 §:ssä on säädetty, kuinka maksuttomia päästöoikeuksia myönnetään laitoksille, jotka ovat valmistuneet vuonna 1998 tai sen jälkeen. Kokkolan lämmitysvoimalaitos on valmistunut vuonna 2001, joten mainittua 26 §:ää olisi tullut soveltaa siihen. Näin ei ole valtioneuvoston päätöksessä tehty, ja päätös on tältä osin lainvastainen.

Yleistä Kokkolan lämmitysvoimalaitoksesta

Kokkolan Voima Oy:n omistama Kokkolan lämmitysvoimalaitos on valmistunut vuonna 2001. Laitoksen nimellinen lämpöteho on 70 megawattia, ja se on yksi maamme uudenaikaisimmista yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotantolaitoksista. Laitoksen energiatehokkuus on korkea, ja sen aiheuttamat epäpuhtauspäästöt ilmaan ovat pienet. Laitoksella on investoitu Suomen ilmastopolitiikan mukaisesti ensisijaisesti puun käyttöön. Teknisistä syistä ja puupolttoaineen saatavuusrajoituksista johtuen joudutaan kuitenkin merkittävässä määrin turvautumaan myös polttoturpeen käyttöön. Tästä aiheutuu hiilidioksidipäästöjä.

Kokkolan lämmitysvoimalaitos toimittaa kaukolämpöä Kokkolan Energian kaukolämpöverkkoon. Tähän verkkoon toimittavat tai ovat toimittaneet lämpöä myös Outokumpu Oyj:n Kokkolan tehtaat, Imatran Voima Oy/Fortum Power and Heat Oy, Kemira Oyj sekä Kokkolan Energia. Kaukolämmön lisäksi Kokkolan lämmitysvoimalaitos tuottaa sähköä.

Valtioneuvoston päätös Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen osalta

Valtioneuvoston päätöksen lähtökohtana ovat olleet päästökauppalain 3 luvun laskentakaavat, erityisesti päästökauppalain 23, 24 ja 30 §. Näiden perusteella Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen päästöoikeuksiksi tulisi noin 54 300 tonnia vuodessa.

Päästökauppalain 29 §:n mukaisen kohtuullistamisen jälkeen Kokkolan lämmitysvoimalaitokselle on myönnetty 74 811 tonnin vuotuinen maksuton päästöoikeusmäärä.

Päästökauppalain sanamuodon mukainen päästöoikeuksien jako

Maksuttomien päästöoikeuksien myöntämispäätöksen tulee päästökauppalain 37 §:n mukaan perustua lain 3 luvussa olevien 15-27, 29 ja 30 §:n mukaisiin perusteisiin. Mitään harkintavaltaa ei valtioneuvostolle tältä osin jätetä lukuun ottamatta lain 29 §:n mukaista kohtuullistamista.

Valtioneuvoston päätöksessä on Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen osalta viitattu päästökauppalain 23, 24 ja 30 §:ään. Valtioneuvosto ei ole päätöksessään viitannut lain 26 §:ään ja erityisesti sen 1 momentin 4 kohtaan.

Kokkolan lämmitysvoimalaitos on valmistunut vuonna 2001, ja sillä on ollut vuoden 2002 loppuun mennessä yksi täysi toimintavuosi. Lain sanamuodon mukaan sen päästöoikeuksien määrittämisessä tulee siis ottaa huomioon lain 26 §. Tästä huolimatta valtioneuvoston päätöksessä ei ole otettu huomioon mainittua pykälää. Kokkolan Voima Oy:n tietojen mukaan 26 §:ää on jätetty systemaattisesti soveltamatta niissä tapauksissa, joissa sovelletaan kaukolämpölaitosten käsittelyä yhtenä kokonaisuutena koskevaa 24 §:ää.

Mikään lain sanamuodossa ei viittaa siihen, että vuonna 1998 tai sen jälkeen valmistuneita laitoksia koskevaa 26 §:ää ei sovellettaisi kaukolämpöverkon laitoksiin. Myöskään lainsäädännön rakenne ei viittaa siihen, että 26 §:ssä ei tarkoitettaisi 24 §:n laitoksia, sillä 26 §:ää sovelletaan 20, 21, 22, 23 ja 25 §:n mukaisiin laitoksiin.

Teknisesti 26 §:ää on täysin mahdollista käyttää yhdessä 23 ja 24 §:n laskennan kanssa. Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen päästöoikeuksien päästökauppalain mukaiseksi maksuttomien päästöoikeuksien määräksi saadaan 83 212 tonnia vuotta kohden.

Päästökauppalain tavoitteet ja tarkoitus

Valtioneuvoston päätös on selvästi lain sanamuodon vastainen, koska siinä ei ole sovellettu Kokkolan lämmitysvoimalaitosta koskevaa lain 26 §:ää.

Päästökauppalain 20-25 §:ssä on määrätty, kuinka maksuttomat päästöoikeudet myönnetään pääsääntöisesti laitosten vuosien 1998-2002 toiminnan perusteella. Tämä laskentatapa ei kuitenkaan sovellu laitoksiin, jotka on otettu käyttöön vuoden 1998 jälkeen. Niinpä päästökauppalain 26 §:ssä säädetään, minkä vuosien toiminnan perusteella vuonna 1998 tai sen jälkeen valmistuneiden laitosten päästöoikeudet määrätään. Esimerkiksi vuonna 2001 valmistuneen laitoksen päästöoikeudet määrätään siten, että vuosien 1998-2002 sijaan tarkastellaan toimintavuosia 2002 ja 2003.

Kaukolämpölaitosten osalta tilanne on monimutkaisempi, koska niitä koskevat päästökauppalain 24 §:n säännökset siitä, kuinka usealle samaan kaukolämpöverkkoon kuuluville laitoksille myönnetään päästöoikeuksia. Kaukolämpöverkosta on yleensä olemassa historiatietoja kaikilta vuosilta 1998-2002. Tämä johtaa siihen, että päästökauppalain 24 §:n perusteella on laskentateknisesti mahdollista laskea myös esimerkiksi vuonna 2001 valmistuneen laitoksen päästöt käyttämällä vertailuvuosina vuosia 1998-2002.

Vuonna 2001 valmistuneen kaukolämpölaitoksen päästöoikeuksien määrittäminen kaukolämpöverkon vuosien 1998-2002 historiatietojen perusteella ei kuitenkaan johda kaikilta osin järkevään lopputulokseen. Selvin ongelma on, että kaukolämpölaitokset voivat tuottaa myös sähköä (yhteistuotantolaitos), jonka määrä lisääntyy yleensä uuden kaukolämpölaitoksen myötä selvästi. Näin juuri on Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen tapauksessa. Aiemmin kyseisen kaukolämpöverkon laitokset eivät tuottaneet juuri lainkaan sähköä, mutta nykyisin Kokkolan Voima Oy:n laitos tuottaa noin 70 000 MWh sähköä vuodessa. Ellei päästökauppalain 26 §:ää sovelleta, eivät laskentakaavat kohdista tälle sähköntuotannolle lainkaan maksuttomia päästöoikeuksia.

Toinen ongelma on, että Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen tuotanto on korvannut päästökaupan ulkopuolelle jäävää Kemiran rikkihappotehtaan luonteeltaan epävarmaa lämmöntoimitusta. On kohtuutonta, että Kokkolan laitokselle ei myönnettäisi päästöoikeuksia tältä osin.

Valtioneuvoston päätöksessä on osittain tunnustettu edellä kuvatut ongelmat

Ongelmat johtuvat siitä, että vuonna 2001 valmistuneeseen laitokseen on sovellettu vertailuvuosia 1998-2002. Ongelma korjaantuisi siten, että vertailuvuosiksi muutettaisiin päästökauppalain mukaisesti vuodet 2002 ja 2003. Tätä ei kuitenkaan ole valtioneuvoston päätöksessä tehty, vaan sen sijaan päästöoikeusmäärää on kohtuullistettu lain 29 §:n perusteella. Vastaava kohtuullistaminen on nähtävästi tehty joidenkin muidenkin uusien kaukolämpölaitosten kohdalla.

Kohtuullistamisen ansiosta Kokkolan lämmitysvoimalaitokselle myönnetyt maksuttomat päästöoikeudet ovat 74 811 tonnia vuodessa. Tämä on kuitenkin edelleen vähemmän kuin sille lain perusteella kuuluva 83 212 tonnin osuus. Lain perusteella Kokkolan laitokselle tuleva osuus on myös kohtuullinen maksuttomien päästöoikeuksien määrä suhteessa kilpaileviin toiminnanharjoittajiin.

Kohtuullinen päästöoikeusmäärä

Hallintolain perusteella viranomaisen on kohdeltava eri osapuolia tasapuolisesti, ja viranomaisten toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella suojattuja odotuksia. Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen saamien päästöoikeuksien määrää voidaan arvioida muutamilla vertailuilla.

Ensinnäkin voidaan verrata Kokkolan lämmitysvoimalaitokselle myönnettyjä päästöoikeuksia uusien laitosten päästöoikeuksien jakokaavoihin. Jos esimerkiksi vuonna 2005 rakennettaisiin uusi Kokkolan lämmitysvoimalaitosta vastaava kaukolämpölaitos, saisi se päästöoikeuksia päästökauppalain 27 §:n mukaisesti. Laitoksen polttoainetehon (70 MW) lisäksi oletukseksi otettaisiin 6 000 tunnin vuotuinen huipunkäyttöaika sekä ominaispäästökerroin 74,2 g/MJ. Lisäksi otettaisiin huomioon lain 30 §:n mukainen sovituskerroin 0,9461. Tällainen laitos saisi näin ollen 106 000 tonnia päästöoikeuksia vuodessa. Edellä olevalla perusteella uusi Kokkolan lämmitysvoimalaitosta vastaava laitos saisi siis noin 42 prosenttia enemmän päästöoikeuksia kuin valtioneuvoston päätöksessä on Kokkolan Voima Oy:lle myönnetty.

Toiseksi voidaan tehdä vertailuja vuoden 2003 päästöihin. Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen päästöt olivat tällöin noin 83 700 tonnia, eli voimalaitos saa valtioneuvoston päätöksen mukaan noin 11 prosenttia vähemmän päästöoikeuksia kuin sen vuoden 2003 toteutuneet päästöt olivat. Valtioneuvoston päätöksen mukaan Suomen kaukolämpölaitokset saavat keskimäärin viisi prosenttia enemmän päästöoikeuksia kuin niiden päästöt vuonna 2003 olivat.

Edellä olevista vertailusta näkyy selvästi, että valtioneuvoston päätös asettaa Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen epätasa-arvoiseen asemaan suhteessa muihin uusiin ja vanhoihin toiminnanharjoittajiin. Lain sanamuodon mukainen päästöoikeusmäärä 83 212 tonnia vuodessa johtaa sen sijaan muiden toiminnanharjoittajien kanssa tasapuoliseen kohteluun.

3.2 Kauppa- ja teollisuusministeriön lausunto

Ministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valtioneuvoston päätöksessä yritykselle myönnettiin yhteensä 224 434 tonnia hiilidioksidia päästökauppakaudelle 2005-2007. Valituksen hyväksyminen yrityksen vaatimusten mukaisella tavalla merkitsisi sitä, että yritys saisi päästöoikeuksia yhteensä lisää 25 202 tonnia hiilidioksidia päästökauppakaudelle 2005-2007. Vaaditussa päästöoikeusmäärässä ei ole otettu huomioon päästökauppalain 30 §:n mukaista sovituskerrointa (0,9461). Ministeriö on esittänyt, että valitus hylätään.

Väite valtioneuvoston päätöksen lainvastaisuudesta

Päästökauppalain 26 § tai sen perustelut eivät sanamuotonsa perusteella nimenomaisesti sulje Kokkolan Voima Oy:n kaltaisia laitoksia pois säännöksen soveltamisalasta.

Tässä tapauksessa tarkasteltavana on voimalaitos, jonka erityispiirteet käyvät selville lainvalmistelun aikana toimineen päästöoikeuksien laskentaperusteita valmistelleen kauppa- ja teollisuusministeriön niin kutsutun kriteerityöryhmän mietinnöstä. Mietintö sisältää näkemykset voimalaitosten päästöoikeuksien laskennasta ja ne on kirjattu lähes sellaisenaan päästökauppalakiin ja sen perusteluihin. Työryhmän näkemykset toistuvat myös valtioneuvoston myöntämispäätöksessä. Asiakirjat osoittavat riittävän hyvin lain valmisteluvaiheessa vallinneen yksimielisen näkemyksen siitä, miten päästökauppalain 24 ja 26 §:ää tulisi tulkita.

Kriteerityöryhmän mietinnön mukaisesti laitokset on päästöoikeuksien jakoa varten ryhmitelty niiden tuotannon tai toiminnan luonteen perusteella alaryhmiin. Kullekin alaryhmälle on määritelty erikseen päästöoikeuksien laskentakaavat, joilla päästöoikeudet lasketaan näihin alaryhmiin kuuluville laitoksille. Laitosten ryhmittely alaryhmiin tähtää siihen, että niitä kohdellaan yhtäläisesti samaan alaryhmään kuuluvien vastaavan tyyppistä toimintaa harjoittavien yritysten kanssa. Alaryhmiin Cl ja C2 kuuluvat sekä yhdyskuntien kaukolämmön että yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotannon laitokset.

Työryhmän mielestä kaukolämpöverkkoa olisi luontevaa käsitellä päästöoikeuksien jaossa yhtenä laitoksena ja toimijana siitä riippumatta, kuinka monta laitosta lämpöä verkkoon syöttää tai kuinka monta omistajaa laitoksilla on. Sen jälkeen, kun verkolle määriteltävät päästöoikeudet olisi määritelty, voitaisiin ne kohdistaa kyseiseen verkkoon lämpöä tuottaville laitoksille esimerkiksi niiden päästöjen, tuotannon tai jonkin muun muuttujan perusteella.

Ongelmaksi työryhmän mukaan muodostuu erityisesti se, että jos kullekin samassa verkossa olevalle laitokselle myönnettäisiin päästöoikeuksia perintömenetelmän mukaisesti koko verkon asiakaskannan lämpöliittymien kehityksen perusteella, saisivat sellaiset laitokset, joiden tuotantoa esimerkiksi vuonna 2000 verkkoon liitetyt laitokset ovat korvanneet ja joiden tuotanto ja päästöt ovat tämän vuoksi vähentyneet tai jopa loppuneet, päästöoikeuksia vuosina 1998-2000 toteutuneiden päästöjen mukaisesti. Samanaikaisesti myönnettäisiin kyseisen laitoksen korvanneille uusille samassa lämmönjakeluverkossa ja mahdollisesti saman omistajan vuonna 2000 valmistuneille laitoksille päästöoikeuksia vuonna 2000 valmistuneita laitoksia koskevien sääntöjen mukaan. Tässä kohdassa työryhmän tekstissä on viittaus mietinnön kohtaan 5.3, eli vuonna 1998 tai sen jälkeen valmistuneisiin laitoksiin. Työryhmä toteaakin, että tällöin päästöoikeuksia myönnettäisiin selvästi liikaa.

Työryhmän mielestä tämä niin sanottu yliallokaatio-ongelma kaukolämpölaitosten osalta voidaan ratkaista siten, että päästöoikeuksien laskennan ensi vaiheessa kaukolämpöverkkoa, silloin kun se on yhden ja saman omistajan tai useamman hallussa ja operoima, käsitellään kuten yhtä polttolaitosyksikköä ja sille lasketaan päästöoikeudet jäljempänä esitettävien kaavojen mukaan. Tämän jälkeen päästöoikeudet kohdistetaan eri polttolaitoksille siinä suhteessa kuin ne ovat aiheuttaneet päästöjä niiden pisimmältä yhteiseltä historianjaksolta vuosina 1998-2002 tai mahdollisesti sen jälkeen. Jaossa voidaan ottaa huomioon myös vuoden 1998 jälkeen, mutta ennen vuotta 2005 valmistuneet laitokset (mietinnön) luvussa 5.3 esitettyjen laskentasääntöjen mukaisesti. Tällä viimeisellä lauseella tässä yhteydessä tarkoitetaan, että kun ensin kaukolämpöverkko on käsitelty kokonaisuutena, voidaan päästöoikeuksien kohdistamisessa ottaa huomioon päästökauppalain 26 § mukaiset säännöt. Laitoskohtaiset päästöoikeusmäärät eivät tällöin kuitenkaan saa johtaa yliallokointiin.

Päästökauppalain 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 49/2004) edellä kerrottu työryhmän näkemys toistuu kohdassa, jossa todetaan, että kaukolämpöverkkoa käsitellään laskennan ensi vaiheessa yhtenä kokonaisuutena. Tällä on haluttu toistaa työryhmän näkemys siitä, että käsittelemällä kaikki kaukolämpöverkon laitokset yhtenä kokonaisuutena irrottamatta esimerkiksi vuoden 1998 jälkeen valmistunutta voimalaitosta tarkastelusta vältetään mietinnössä kuvattu yliallokaatio-ongelma.

Kaukolämpölaitoksia koskevan säännöksen ensisijaisuus olisi korostunut vieläkin selvemmin, mikäli lain 26 §:n perusteluista kävisi ilmi työryhmän näkemys siitä, että viimeksi mainittu säännös on toissijainen lain 24 §:ään nähden. Nyt annetussa laissa tai sen perusteluissa tätä ei kuitenkaan ole nimenomaisesti todettu.

Valtioneuvoston päätöksessä laitoskohtaisten päästöoikeuksien myöntämisestä on todettu, että päästökauppalain 20-25 § määrittelevät yksityiskohtaisesti, miten päästöoikeudet lasketaan yksittäisille laitoksille eri alaryhmissä. Lisäksi on todettu, että laskentakaavat selityksineen on esitetty valtioneuvoston päätöksen liitteessä 2.

Päätöksen liitteessä 2 on todettu alaryhmien Cl ja C2, eli kaukolämpöä tuottavista laitoksista seuraavaa:

"Samassa kaukolämpöverkossa olevat laitokset ja niiden päästöoikeudet

Päästökauppalain 24 §:n mukaisesti kaukolämpöverkkoa käsitellään päästöoikeuksien jaossa yhtenä laitoksena ja toimijana, siitä riippumatta kuinka monta laitosta lämpöä verkkoon syöttää tai kuinka monta omistajaa laitoksilla on. Sen jälkeen, kun verkolle määriteltävät päästöoikeudet on määritelty, kohdennetaan ne yksittäisille laitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksidipäästöjä yhteisinä toimintavuosina vuoden 1998 jälkeen."

Edellä asiakirjoissa esitettyyn viitaten ministeriö on katsonut, että vaikka työryhmän yksimielinen näkemys lain 24 §:n ensisijaisuudesta ei selkeästi käy ilmi päästökauppalaista taikka valtioneuvoston päätöksestä, ei tämä seikka estä tulkitsemasta lain 24 ja 26 §:ää kriteerityöryhmässä vallinneen yksimielisen näkemyksen mukaisella tavalla. Valtioneuvoston päätöksessä viitatut lainkohdat (20-25 §) tukevat osaltaan työryhmän omaksumaa tulkintaa.

Vaatimus päästökauppalain 23, 24, 26 ja 30 §:n soveltamisesta yrityksen ilmoittamalla tavalla

Kokkolan Voima Oy on valitukseen liitetyssä laskelmassaan ja taulukossa esittänyt, kuinka päästöoikeuksien määrä tuli laskea Kokkolan lämmitysvoimalaitokselle. Laskenta perustuu päästökauppalain 23, 24, 26 ja 30 §:ään Kokkolan Voima Oy:n valitsemassa järjestyksessä. Laskennassa ohitetaan perustarkastelujakso 1998-2002 lähtemällä lain 26 §:stä ja ottamalla sen mukaisesti tarkastelujaksoksi vuodet 2002-2003. Tarkastelujakso kohdistetaan lämmitysvoimalaitokselle ja koko kaukolämpöverkolle, koska 24 §:n mukaan kaukolämpöverkko käsitellään yhtenä kokonaisuutena. Tämän jälkeen laskenta etenee 23 §:n mukaan siten, että tilaustehoille käytetään lyhempää tarkastelujaksoa vastaavia tilaustehoja (31.12.2001-31.12.2003). Lopuksi verkolle näin lasketut päästöoikeudet jaetaan kaukolämpöverkon laitoksille yhteisten toimintavuosien päästöjen suhteessa.

Kun otetaan huomioon päästökauppalain 24 ja 26 §:n tarkoitus, valtioneuvoston päätökseen sisältyvä laskelma on oikea. Kokkolan Voima Oy:n lämmitysvoimalaitokselle on laskettu kaukolämmöntuotannon päästöoikeudet sen mukaisesti kuin päästökauppalain 23 ja 24 §:ssä säädetään. Kaukolämmöntuotannon päästöoikeuksia laskettaessa kaukolämpöä tuottavia laitoksia käsitellään yhtenä kokonaisuutena päästökauppalain 24 §:n mukaisesti.

Samaan kaukolämpöverkkoon, tässä tapauksessa Kokkolan kaukolämpöverkkoon, kaukolämpöä tuottavien alaryhmään Cl ja C2 kuuluville laitoksille päästöoikeudet lasketaan siten, että:

1) näitä laitoksia käsitellään yhtenä kokonaisuutena laskemalla niiden kaukolämmöntuotannon ja sen yhteydessä tuotetun yhteistuotantosähkön polttoainekulutukset ja hiilidioksidipäästöt yhteen kunakin tarkastelujakson vuonna;

2) näin käsitellylle kokonaisuudelle määritetään päästöoikeudet päästökauppalain 23 §:n mukaisesti ja näin saadut päästöoikeudet kohdistetaan yksittäisille laitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksidipäästöjä yhteisinä toimintavuosina vuoden 1998 jälkeen.

Kokkolan kaukolämpöverkkoon ovat tarkastelujaksolla 1998-2002 kaukolämpöä toimittaneet päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kuuluvista toiminnanharjoittajista Kokkolan Voima Oy, Kokkolan Energia ja Fortum Power and Heat Oy. Lisäksi päästökauppasektorin ulkopuolisista toiminnanharjoittajista Kemira Chemicals Oy on toimittanut kaukolämpöä kyseiseen kaukolämpöverkkoon.

Kokkolan Voima Oy:n rakentama yhteistuotantolaitos Kokkolaan on valmistunut vuonna 2001. Vuosi 2002 on ollut laitoksen ensimmäinen täysi toimintavuosi, jolloin se on toimittanut kaukolämpöä Kokkolan kaukolämpöverkkoon. Kokkolan Voima Oy:n uuden yhteistuotantolaitoksen ja muiden Kokkolan kaukolämpöverkkoon kytkettyjen toiminnanharjoittajien yhteiset toimintavuodet 1998 jälkeen määräytyvät lain nojalla Kokkolan Voima Oy:n uuden yhteistuotantolaitoksen täysien toimintavuosien mukaisesti vuosiksi 2002-2003. Kokkolan kaukolämpöverkolle päästökauppalain 24 §:n mukaisesti saadut päästöoikeudet kohdistetaan Kokkolan kaukolämpöverkossa toimiville yksittäisille laitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksidipäästöjä yhteisinä toimintavuosina 2002-2003.

Päästökauppadirektiivin syrjimättömyysperiaatteen mukaisesti ministeriö on noudattanut omaksumaansa tulkintaa yhdenmukaisesti vastaavassa tilanteessa olevien muiden päästökauppalain soveltamisalaan kuuluvien laitosten päästöoikeuksia laskettaessa. Näihin laitoksiin lukeutuvat muun muassa Termia Oy (nykyisin Savon Voima Lämpö Oy), Kymin Voima Oy ja Alholms Kraft Oy. Tämän tulkinnan mukaisesti mihinkään voimalaitokseen ei ole voitu soveltaa lain 26 §:ää, koska päästökauppalain 24 § menee mainitun pykälän edelle.

Jos lain 26 §:ää olisi sovellettu kaukolämpölaitoksiin, olisi se tarkoittanut sitä, että

1) jokainen kaukolämpöverkko ja siinä toimivat laitokset, jossa on vuoden 1998 jälkeen valmistunut laitos, tulisi laskea uudestaan. Laskentaan sisältyisi puolet kaukolämpöverkoista;

2) jokaiselle uudelle laitokselle annettaisiin päästöoikeudet 26 §:n mukaan;

3) vanhat laitokset saisivat kaukolämpöverkkotarkastelun (24 §) perusteella päästöoikeudet ja ne jaettaisiin aina vuosien 1998-2003 päästöjen perusteella laitoksille eli yhteisinä toimintavuosina 1998 jälkeen olisivat tämän mukaisesti kaikki vuodet, kun tarkasteluun ei oteta mukaan uusia laitoksia/kattiloita;

4) kaukolämpöverkot, joissa on vuonna 1998 tai sen jälkeen valmistunut uusi, vanhoja kattiloita korvaamaan rakennettu kaukolämpöä tuottava kattila, saisivat päästöoikeuksia sekä vanhoille että uusille 26 §:ssä tarkoitetuille laitoksille lasketusta päästöoikeusmäärästä. Tämä lisäisi kaukolämmön kokonaisuudessaan saamia päästöoikeusmääriä.

Päästöoikeuksien myöntämispäätöksen osalta yrityksen esittämä laskentasääntö tarkoittaisi sitä, että päästöoikeuksien jako tulisi valmistella uudestaan päästökauppalain 4 lukuun sisältyvien menettelysäännösten mukaisessa järjestyksessä. Lisäksi se mitätöisi kokonaisuudessaan kaukolämpöverkkotarkastelun merkityksen ja päästökauppalain 24 §:n.

Niitä toiminnanharjoittajia, joiden laitoksille on tullut tarkastelujakson aikana vuoden 1998 jälkeen uusi polttolaitosyksikkö tuottamaan kaukolämpöä on yhteensä 34. Päästökauppalain 26 §:n mukaisesti lasketuilla päästöoikeuksilla olisi päästökauppalain 30 §:n mukaiseen sovituskertoimeen ja sitä kautta muille laitoksille myönnettyihin päästöoikeusmääriin suuri vaikutus yhdellä laitoksella, huomattava vaikutus yhteensä kahdeksalla laitoksella, kohtalainen vaikutus yhteensä neljällä laitoksella, ei lainkaan vaikutusta kahdella laitoksella ja muilla laitoksilla pieni vaikutus.

Päästökauppalain 24 §:n mukaisesti tehtyä laskelmaa on sovellettu syrjimättömyysperiaatteen mukaisesti samalla tavoin vastaavassa tilanteessa oleviin muihin päästökauppalain soveltamisalaan kuuluviin, myös korkeimpaan hallinto-oikeuteen myöntämispäätöksestä valituksen tehneisiin kaukolämpölaitoksiin niiden päästöoikeuksia laskettaessa. Alaryhmäkohtaisella jaottelulla ja samoilla laskentasäännöillä on haluttu varmistaa se, että kaukolämpölaitoksia kohdeltaisiin yhtäläisesti samalla toimialalla olevien kilpailijoiden kanssa.

Väite yrityksen eriarvoisesta asemasta muihin toiminnanharjoittajiin nähden kohtuullistamispäätöksestä huolimatta

Valtioneuvosto on myöntämispäätökseen sisältyvässä kohtuullistamisratkaisussaan tehnyt eron Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen lämmön- ja sähköntuotannon välillä. Lämmöntuotannon osalta laitos kuuluu Kokkolan lämpöverkkoon, jonka velvollisuus on monopoliasemansa vuoksi tuottaa lämpöä jollain verkkoon kuuluvalla laitoksella. Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen päästöoikeuksien kohtuullistaminen tältä osin olisi johtanut kiellettynä pidettyyn päästöoikeuksien yliallokointiin. Sähköntuotannon osalta valtioneuvoston päätöksessä on katsottu kuitenkin tarpeelliseksi kohtuullistaa laitoksen päästöoikeuksia, koska päästökauppalain laskentasäännösten nojalla sähköntuotannon huomioon ottaminen ei ollut mahdollista.

Päästökauppalain 29 §:n mukaan päästöoikeuksien määrää voidaan kohtuullistaa, jos päästöoikeuksien laskentakaavat johtavat yksittäisen laitoksen osalta ilmeiseen kohtuuttomuuteen muihin samaan alaryhmään kuuluviin kilpaileviin toiminnanharjoittajiin verrattuna tarkastelujaksolla olleen laitoksen käyttöönottovaiheesta johtuvan alhaisen käyntiasteen, laitoksen tuotantoa vaikeuttaneen konerikon, tulipalon tai muun näihin rinnastettavan syyn vuoksi.

Kuten valtioneuvosto myöntämispäätöksessään on todennut, säännöksen soveltaminen tulee kyseeseen ainoastaan poikkeustapauksissa. Kohtuullistamiselle on katsottu tässä tapauksessa olevan kuitenkin perusteet voimalaitoksen tarkastelujakson aikaisen merkittävän sähköntuotannon lisääntymisen takia. Laitosta koskevan kohtuullistamisratkaisun perusteluissa on todettu, että laitoksen sähköntuotannon alkaminen siten, että ensimmäinen täysi tuotantovuosi oli 2002, on lisännyt laitoksen päästömäärää merkittävästi siitä, mikä sille tuli käyttämällä vain koko kauden tietoja. Alkanut sähköntuotanto on kasvattanut päästöjä erittäin merkittävästi vuodesta 2002 lukien, joten on perusteltua huomioida tämä kasvu. Laitoksen vuosittain tuottamaan sähkömäärään nähden laitoksen saama päästöoikeusmäärä on ilmeisen kohtuuton sähkömarkkinoilla toimiviin muihin toimittajiin verrattuna. Vertailussa on otettu huomioon alaryhmään C2 kuuluvat toiminnanharjoittajat, jotka tuottavat kaukolämmön lisäksi sähköä.

Kohtuullistamisessa käytetty laskentasääntö ottaa huomioon tuotantoon kesken kauden tulleen uuden laitoksen yhteistuotantosähkön tuottamisen, koska Kokkolan Voima Oy:llä ei tarkastelujaksolla ole ollut yhteistuotantosähkön tuotantoa. Laskentasäännön nojalla laitokselle lasketuksi päästöoikeusmääräksi on saatu 74 811 tonnia hiilidioksidia vuodessa. Laskettu päästöoikeusmäärä on 8 401 tonnia hiilidioksidia vuodessa pienempi kuin yritys hakemuksessaan on vaatinut myönnettäväksi.

Ministeriö ei edellä antamansa selvityksen perusteella ole voinut yhtyä yrityksen näkemykseen siitä, että kohtuullistetusta päästöoikeusmäärästä huolimatta yritys olisi edelleen eriarvoisessa asemassa kilpaileviin toiminnanharjoittajiin verrattuna. Ministeriö ei myöskään ole pitänyt yrityksen vertailua eri alaryhmiin yrityksen esittämällä tavalla relevanttina tämän tapauksen kannalta. Uusilla osallistujilla ei ole toiminta- tai päästöhistoriaa eikä niiden päästöoikeuksien laskentaan voida soveltaa perintömenetelmää. Toisaalta yritys on niin sanottujen vanhojen toimijoiden osalta yhdistänyt vertailussaan omansa ja valtioneuvoston päätökseen sisältyvät näkemykset voimalaitoksille myönnettävien päästöoikeusmäärien suuruudesta. Vertailu on myös tältä osin virheellinen, sillä valtioneuvoston päätöksessä esitetty viisi prosenttia koskee kaikille laitoksille laskettujen päästöoikeuksien summaa, jonka todetaan muodostuvan edellä mainitun prosentuaalisen määrän verran suuremmaksi kuin päätöksen luvussa 4 esitetään strategiseen uraan päästöoikeuksien kokonaismäärästä.

3.3 Kokkolan Voima Oy:n vastaselitys

Yhtiö on vastaselityksessään lausunut muun ohella, että eduskuntakäsittelyyn liittyvät asiakirjat eivät millään tavoin tue valtioneuvoston päätöksessä omaksuttua lain sanamuodon vastaista laintulkintaa. Ministeriö on perustanut argumentaationsa ainoastaan asiaa valmistelleen työryhmän mietintöön.

Kriteerityöryhmän mietinnössä on nimenomaan todettu, että jaettaessa päästöoikeuksia kaukolämpölaitoksille voidaan jaossa ottaa huomioon myös vuoden 1998 jälkeen mutta ennen vuotta 2005 valmistuneet laitokset luvussa 5.3 esitettyjen laskentasääntöjen mukaisesti. Tällä perusteella lukija saa sen käsityksen, että myös samaan kaukolämpöverkkoon kaukolämpöä toimittaviin laitoksiin sovelletaan luvun 5.3 laskentasääntöjä, jotka vastaavat päästökauppalain 26 §:n vuoden 1998 jälkeen valmistuneiden laitosten laskentasääntöjä. Vastoin ministeriön käsitystä kriteerityöryhmän mietintö ei tue valtioneuvoston päätöksessä omaksuttua lain tulkintaa, vaan päinvastoin antaa tukea Kokkolan Voima Oy:n esittämälle lain sanamuotoon pohjautuvalle tulkinnalle.

Ministeriö on viitannut lausunnossaan työryhmän yksimieliseen näkemykseen päästökauppalain 24 §:n ensisijaisuudesta. Kokkolan Voima Oy:n tietojen mukaan mitään yksimielisyyttä asiasta ei ole ollut, eikä työryhmässä ole edes keskusteltu kyseessä olevasta tapauksesta.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää Kokkolan Voima Oy:n valituksen.

4.1 Ratkaisun lähtökohdat

4.1.1 Päästökauppadirektiivin säännökset

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta (päästökauppadirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivillä perustetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä yhteisössä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti.

Direktiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on päätettävä 1 päivänä tammikuuta 2005 alkavaa kolmivuotiskautta varten myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärästä ja päästöoikeuksien jakamisesta kunkin laitoksen toiminnanharjoittajalle. Päätös on tehtävä vähintään kolme kuukautta ennen kauden alkamista, ja sen on perustuttava 9 artiklan nojalla laadittuun kansalliseen jakosuunnitelmaan ja oltava 10 artiklan mukainen, ottaen asianmukaisesti huomioon yleisön huomautukset. Direktiivin 11 artiklan 3 kohdan mukaan artiklan 1 kohdan mukaisesti tehdyssä päätöksessä on noudatettava Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 87 ja 88 artiklan vaatimuksia. Jakopäätöksiä tehdessään jäsenvaltioiden on otettava huomioon se, että päästöoikeuksia on oltava uusien osallistujien saatavilla.

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua kautta varten laadittava kansallinen suunnitelma, jossa esitetään päästöoikeuksien kokonaismäärä, jonka jäsenvaltio aikoo kyseiseksi kaudeksi myöntää, sekä se, miten sen on tarkoitus nämä oikeudet jakaa. Suunnitelman laatimisessa on käytettävä objektiivisia ja avoimia perusteita, mukaan lukien liitteessä III luetellut perusteet, ja siinä on otettava asianmukaisesti huomioon yleisön huomautukset. Komissio laatii 31 päivään joulukuuta 2003 mennessä ohjeet liitteessä III lueteltujen perusteiden täytäntöönpanosta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimuksen soveltamista. Artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltion tehtyä ilmoituksen kansallisesta jakosuunnitelmasta komissio voi kolmen kuukauden kuluessa hylätä suunnitelman tai sen osan sillä perusteella, että se ei ole liitteessä III lueteltujen perusteiden tai 10 artiklan mukainen. Jäsenvaltio voi tehdä 11 artiklan 1 kohdan mukaisen päätöksen vain, jos komissio hyväksyy ehdotetut muutokset.

Direktiivin 10 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on jaettava vähintään 95 prosenttia päästöoikeuksista maksutta 1 päivänä tammikuuta 2005 alkavaksi kolmivuotiskaudeksi.

4.1.2 Päästökauppadirektiivin liite III

Päästökauppadirektiivin liitteessä III on esitetty perusteet kansallisten jakosuunnitelmien laatimiselle. Liitteen perusteen 3 mukaan jaettavien päästöoikeusmäärien on vastattava tämän suunnitelman kattamien toimintojen edellytyksiä, myös teknisiä edellytyksiä, vähentää päästöjä. Jäsenvaltiot voivat perustaa päästöoikeuksien jakamisen kasvihuonekaasujen päästöjen tuotekohtaiseen keskitasoon kussakin toiminnassa sekä kussakin toiminnassa saavutettavissa olevaan edistykseen. Perusteen 5 mukaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja etenkin sen 87 ja 88 artiklan vaatimusten mukaisesti suunnitelma ei saa syrjiä eri yrityksiä tai aloja toisiinsa nähden siten, että suosittaisiin aiheettomasti tiettyjä yrityksiä tai toimintoja.

4.1.3 Komission tiedonanto 7.1.2004 KOM(2003) 830 lopullinen

Komissio on antanut päästökauppadirektiivin 9 artiklan 1 kohdan nojalla 7.1.2004 tiedonannon ohjeista jäsenvaltioiden avustamiseksi päästökauppadirektiivin liitteessä III lueteltujen perusteiden täytäntöönpanossa.

4.1.4 Päästökauppadirektiivin toimeenpano Suomessa

Päästökauppadirektiivi on toimeenpantu Suomessa päästökauppalailla (683/2004) ja eräillä lain säätämiseen liittyneillä muutoksilla muihin lakeihin. Päästökauppalain 3 luvussa on säädetty kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä ja päästöoikeuksien jakoperusteista ja 4 luvussa kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä tehtävästä päätöksestä ja päästöoikeuksien myöntämisestä.

Päästökauppadirektiivin mukaisten päästöoikeuksien laskentaperusteita on valmisteltu kauppa- ja teollisuusministeriön asettamassa työryhmässä, joka on antanut mietintönsä 31.3.2004. Tuossa mietinnössä on ehdotettu päästöoikeuksien jakamista päästökauppakaudelle 2005-2007 niin sanotulla perintömenetelmällä, jossa päästöoikeudet jaetaan yksittäisen vuoden tai useamman vuoden päästötietojen mukaan eikä esimerkiksi tuotannon kasvuennusteiden perusteella.

Työryhmä on mietinnössään käsitellyt erillisessä kappaleessa samassa kaukolämpöverkossa olevien laitosten päästöoikeuksia seuraavasti:

"Työryhmän näkemyksen mukaan kaukolämpöverkkoa olisi luontevaa käsitellä päästöoikeuksien jaossa yhtenä laitoksena ja toimijana, siitä riippumatta kuinka monta laitosta lämpöä verkkoon syöttää tai kuinka monta omistajaa laitoksilla on. Sen jälkeen, kun verkolle määriteltävät päästöoikeudet olisi määritelty, voitaisiin ne kohdistaa kyseiseen verkkoon lämpöä tuottaville laitoksille esimerkiksi niiden päästöjen, tuotannon tai jonkun muun muuttujan perusteella.

Työryhmän saamien tietojen mukaan komission tulkinta laitoskäsitteestä ei kuitenkaan mahdollista kaukolämpöverkon käsittelyä yhtenä toimijana kansallisessa jakosuunnitelmassa.

Ongelmaksi muodostuu erityisesti se, että jos kullekin samassa verkossa olevalle laitokselle myönnettäisiin päästöoikeuksia perintömenetelmän mukaisesti koko verkon asiakaskannan lämpöliittymien kehityksen perusteella, saisivat sellaiset laitokset, joiden tuotantoa esimerkiksi vuonna 2000 verkkoon liitetyt laitokset ovat korvanneet ja joiden tuotanto ja päästöt ovat tämän vuoksi vähentyneet tai jopa loppuneet, päästöoikeuksia vuosina 1998-2000 toteutuneiden päästöjen mukaisesti. Samanaikaisesti myönnettäisiin kyseisen laitoksen korvanneille uusille samassa lämmönjakeluverkossa ja mahdollisesti saman omistajan vuonna 2000 valmistuneille laitoksille päästöoikeuksia vuonna 2000 valmistuneita laitoksia koskevien sääntöjen mukaan (ks. luku 5.3). Päästöoikeuksia myönnettäisiin selvästi liikaa.

Tämä ns. yliallokaatio-ongelma kaukolämpölaitosten osalta voidaan ratkaista siten, että päästöoikeuksien laskennan ensi vaiheessa kaukolämpöverkkoa, silloin kun se on yhden ja saman omistajan tai useamman hallussa ja operoima, käsitellään kuten yhtä polttolaitosyksikköä ja sille lasketaan päästöoikeudet jäljempänä esitettävien kaavojen mukaan. Tämän jälkeen päästöoikeudet kohdistetaan eri polttolaitoksille siinä suhteessa kuin ne ovat aiheuttaneet päästöjä niiden pisimmältä yhteiseltä historianjaksolta vuosina 1998-2002 tai mahdollisesti sen jälkeen. Jaossa voidaan ottaa huomioon myös vuoden 1998 jälkeen, mutta ennen vuotta 2005 valmistuneet laitokset luvussa 5.3. esitettyjen laskentasääntöjen mukaisesti."

Työryhmän mietinnön luvussa 5.3. on käsitelty vuonna 1998 tai sen jälkeen valmistuneiden laitosten päästöoikeuksia. Työryhmä on todennut, ettei päästöoikeuksien jaossa käytettävä perintömenetelmä sovellu sellaisenaan laitoksiin, jotka ovat valmistuneet vuonna 1998 tai sen jälkeen. Tällaisille laitoksille on erikseen kehitetty päästöoikeuksien jakoperusteet valmistumisvuoden mukaan.

Valtioneuvosto on 19.8.2004 päästökauppalain nojalla päättänyt Suomen kansallisesta jakosuunnitelmaesityksestä päästökauppadirektiivin määrittelemälle päästökauppakaudelle 2005-2007. Jakosuunnitelmaesityksessä on viitattu komission ympäristö- ja kilpailupääosastojen 17.3.2004 valtion tukea ja kansallisia jakosuunnitelmia koskevaan jäsenvaltioille lähetettyyn kirjeeseen, jossa tarkastellaan tilanteita, joissa päästöoikeuksien jako voi sisältää kilpailua vääristävää valtion tukea ja jonka mukaan vakavaa kilpailun vääristymistä voi ilmetä muun muassa silloin, kun jäsenvaltio jakaa yrityksille enemmän päästöoikeuksia kuin ne todennäköisesti tarvitsevat kattaakseen kyseisen päästökauppakauden ennakoidut päästöt. Esityksen mukaan yliallokaatio-ongelmaa on pyritty välttämään siten, että kaukolämpöverkossa olevien polttolaitosyksiköiden oikeuksia määriteltäessä niitä käsitellään siten, että verkon tuotanto olisi ikään kuin yksi polttolaitosyksikkö ja oikeudet jaetaan polttolaitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksidipäästöjä vuoden 1998 jälkeen.

Euroopan yhteisöjen komissio on edellä tästä päätöksestä ilmenevällä tavalla hyväksynyt Suomen jakosuunnitelman.

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään jakanut päästökauppalaissa tarkoitetut päästöoikeudet päästökauppakaudelle 2005-2007 lukuun ottamatta niin sanottujen uusien osallistujien osuutta päästöoikeuksien kokonaismäärästä.

4.2 Sovellettavat säännökset

Päästökauppalain 18 §:ssä on säädetty kansallisen jakosuunnitelmaesityksen alaryhmistä. Alaryhmään C1 kuuluvat polttoaineita käyttävät laitokset, jotka tuottavat lämpöä tai höyryä (kaukolämpö) toimitettavaksi tuotantopaikan ulkopuolelle lämmönjakoverkkoon ja edelleen loppukulutukseen, ja alaryhmään C2 polttoaineita käyttävät laitokset, jotka tuottavat lämpöä tai höyryä tuotantopaikalla tapahtuvaan sähkön tuotantoon (yhteistuotantosähkö) ja lämpöä toimitettavaksi pääasiassa tuotantopaikan ulkopuolelle lämmönjakoverkkoon ja edelleen loppukulutukseen (yhteistuotantolaitokset). Alaryhmään C2 kuuluvat myös kaukolämpöä ja sähköä tuottavat kaasuturpiinit sekä muut vastaavat energian tuotantolaitokset.

Päästökauppalain 23 §:ssä on säädetty alaryhmiin C1 ja C2 kuuluville laitoksille päästökauppakaudelle 2005–2007 myönnettävien päästöoikeuksien laskentakaavasta. Laskentakaavassa huomioon otettava polttolaitoksen keskimääräinen polttoainekulutus lasketaan pykälän 2 momentin mukaan viidestä 1 momentin 1 kohdan mukaisella vähennyksellä korjatusta sekä 1 momentin 2 kohdassa määritellyllä tavalla lämpötilakorjatusta vuosihavainnosta vuosilta 1998–2002 siten, että suurin ja pienin havainto jätetään huomiotta ja jäljelle jäävistä kolmesta havainnosta lasketaan aritmeettinen keskiarvo, ja keskimääräinen ominaispäästökerroin pykälän 3 momentin mukaan viidestä 1 momentin 1 kohdan mukaisella vähennyksellä korjatusta vuosihavainnosta vuosilta 1998–2002 siten, että suurinta ja pienintä kerrointa ei oteta huomioon ja jäljelle jäävistä kolmesta kertoimesta lasketaan aritmeettinen keskiarvo. Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan laskentakaavassa otetaan huomioon kertoimena laitoksen tai mahdollisesti muiden samaan kaukolämpöverkkoon liitettyjen saman toiminnanharjoittajan laitosten vuoden 2002 loppuun mennessä tehtyjen kaukolämpöasiakkaiden lämpösopimusten tilaustehojen summan ja vuoden 1997 loppuun mennessä tehtyjen lämpösopimusten tilaustehojen summan suhde.

Päästökauppalain 24 §:n 1 momentin mukaan samaan kaukolämpöverkkoon kaukolämpöä tuottavien alaryhmään C1 ja C2 kuuluville laitoksille päästöoikeudet lasketaan siten, että:

1) näitä laitoksia käsitellään yhtenä kokonaisuutena laskemalla niiden kaukolämmön tuotannon polttoainekulutukset ja hiilidioksidipäästöt yhteen kunakin tarkastelujakson vuonna;

2) näin käsitellylle kokonaisuudelle määritellään päästöoikeudet 23 §:n mukaisesti ja näin saadut päästöoikeudet kohdistetaan yksittäisille laitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksidipäästöjä yhteisinä toimintavuosina vuoden 1998 jälkeen.

Pykälän 2 momentin mukaan kun päästöoikeuksia jaetaan 1 momentin mukaisesti sellaisille laitoksille, jotka tuottavat kaukolämpöä eri kaukolämpöverkkoihin, lasketaan kutakin kaukolämpöverkkoa koskeva lämpösopimusten tilaustehojen kehitystä kuvaava 23 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu kerroin kyseisen verkon loppuasiakkaiden lämpösopimusten tilaustehojen avulla.

Päästökauppalain 26 §:ssä on säädetty päästökauppakaudelle 2005-2007 myönnettävien yhtä vuotta vastaavien päästöoikeuksien laskemisesta laitoksille tai niiden osille, jotka ovat valmistuneet vuonna 1998 tai sen jälkeen.

Päästökauppalain 29 §:n mukaan päästöoikeuksien määrää voidaan kohtuullistaa, jos päästöoikeuksien laskentakaavat johtavat yksittäisten laitosten osalta ilmeiseen kohtuuttomuuteen muihin samaan alaryhmään kuuluviin kilpaileviin toiminnanharjoittajiin verrattuna tarkastelukaudella olleen laitoksen käyttöönottovaiheesta johtuvan alhaisen käyntiasteen, laitoksen tuotantoa vaikeuttaneen konerikon, tulipalon tai muun näihin rinnastettavan syyn vuoksi. Toiminnanharjoittajan tulee päästöoikeuksia hakiessaan esittää perustelut haluamalleen kohtuullistamiselle.

4.3 Lainvalmisteluaineisto

Päästökauppalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 49/2004 vp) on päästökauppalain 23 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa: "Pykälässä säädettäisiin jakoperusteet kaukolämpöä tuottaville alaryhmään C1 ja C2 kuuluville laitoksille. Alaryhmään C2 kuuluvien yhteistuotantolaitosten niin sanottujen lauhdeosien tuottama lauhdesähkön määrä on merkittävä. Laskettaessa laitoksen päästöoikeuksia muulle kuin lauhdesähkölle laitosten polttoainetiedoista poistettaisiin mahdollisen lauhdesähkön laskennalliset polttoaineet.

Lauhdesähkön osalta päästöoikeuksien määrä laskettaisiin alaryhmä D jakoperusteiden mukaisesti.

Kaukolämmön tuotanto vaihtelee huomattavasti ulkolämpötilan vaihtelun mukaan. Tämän vuoksi alaryhmiin C1 tai C2 kuuluvalle tuotannolle tehtäisiin lämpötilakorjaus. Vuosille 1998-2002 tehdään lämpötilakorjaus siten, että kaukolämmöntuotannosta 65 prosenttia katsotaan riippuvan ulkolämpötilasta. Tämä edustaa likimain koko maan keskiarvoa ja lämpötilariippuvan osan on todettu useissa selvityksissä olevan tätä luokkaa. Lämpötilariippuvan osuuden suuruus vaihtelee jonkin verran paikkakunnittain ja laitoksittain, muun muassa toimistotilojen osuuden vaihdellessa ja vaikuttaessa siten lämpimän käyttöveden osuuteen lämmönkulutuksesta. Käyttämällä yhtä valtakunnallista arvoa pidettäisiin jakosuunnitelmaesitys selkeämpänä.

Kun laitoksen polttoainekulutuksesta on poistettu lauhdesähkön laskennallinen polttoainetarve ja polttoainekulutus on korjattu vastaamaan pitkän aikavälin ulkolämpötilaa, lasketaan laitoksen alaryhmään C1 tai C2 kuuluvan tuotannon yhtä vuotta vastaava päästöoikeusmäärä kertomalla keskimääräinen polttoainekulutus keskimääräisellä ominaispäästökertoimella.

Koska kaukolämmön tuotanto kasvaa kaukolämmön kulutuksen ja siten kaukolämpöasiakkaiden lämpösopimusten tilaustehojen mukana, on perusteltua korjata kaukolämmön tuotannon päästöoikeuksia siitä, mitä ne olisivat pelkän perintömenettelykaavan perusteella laskettuina. Tilaustehojen kasvu on ollut viime vuosina tyypillisesti 1-2 prosenttia vuodessa. Tilaustehot kuvaavat parhaiten kaukolämmön tuotannon tarvetta. Kaukolämpöasiakkaiden tilaustehojen suhteen kasvua kuvaavalla kertoimella otettaisiin huomioon kaukolämpökuorman nousu tarkastelujakson 1998-2002 aikana."

Hallituksen esityksen 24 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun ohella mainittu, että samassa kaukolämpöverkossa olevia laitoksia käsiteltäisiin päästöoikeuksin laskennan ensi vaiheessa yhtenä kokonaisuutena. Sen jälkeen päästöoikeudet laskettaisiin yksittäisille laitoksille siten, että ne saisivat osuutensa kaukolämpöverkon päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Näin vältettäisiin osaltaan päästöoikeuksien liikajako-ongelmaa.

Hallituksen esityksen 29 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu seuraavaa:

"29 §. Päästöoikeusmäärän kohtuullistaminen. Päästöoikeuksien jakoperusteet saattavat joissain tapauksissa tuottaa tuloksen, jonka mukaan laitoksen päästöoikeudet jäävät selvästi pienemmiksi kuin sen toteutuneet päästöt ovat olleet viime vuosina tai miksi ne muodostuvat päästökauppakaudella (aliallokaatio). Päästöoikeudet saattavat myös muodostua tarvetta selvästi suuremmiksi (yliallokaatio). Mahdollinen ali- tai yliallokaatio aiheutuu toisaalta sovellettavasta perintömenettelystä ja toisaalta laitosten muutoksista tarkastelukaudella, 2003-2004 tai päästökauppakaudella 2005-2007.

Päästökauppadirektiivi ja komission ohjeet kansallisen jakosuunnitelman laatimisesta eivät hyväksy yliallokaatiota. Se rinnastetaan valtion tukeen ja se tulisi ilmoittaa komissiolle valtion tukien hyväksymistä koskevien sääntöjen mukaan. Yliallokaatio-ongelma on pyritty ratkaisemaan ensinnäkin siten, että laitosten päästöoikeuksien laskentasäännöillä laskettujen päästöoikeuksien summa sovitetaan kokonaispäästöoikeuksien määrään 30 §:ssä esitetyllä tavalla ja sen lisäksi siten, että alaryhmien C1 ja C2 laitosten päästöoikeudet lasketaan käsittelemällä kaukolämpöverkkoa kokonaisuutena, jolloin siinä olevat eri polttolaitokset eivät voi summana saada tarvettaan enempää päästöoikeuksia sekä vielä siten, että samalla laitospaikalla oleville teollisuuden polttolaitoksille päästöoikeudet lasketaan 22 §:n 6 momentin mukaisesti.

Toiminnanharjoittajien esittämien näkemysten mukaan aliallokaatio-ongelma saattaa aiheutua yhtäältä siitä, että laitos joutuu sen energian tuotannon kasvaessa ja vähäpäästöisempien polttoaineiden, kuten puun saatavuuden vaikeutuessa kattamaan kasvavan osan energiantuotannostaan fossiilisilla polttoaineilla, minkä seurauksena laitoksen päästöt kasvavat. Tällaista eri polttoaineiden saatavuudesta johtuvaa aliallokaatio-ongelmaa ei nähdä kuitenkaan mahdolliseksi ratkaista kansallisen jakosuunnitelman päästöoikeuksien myöntämismenettelyssä, joten sitä koskevaa menettelytapaa ei esitetä käytettäväksi ehdotetussa pykälässä.

Laitos saattaa saada liian vähän päästöoikeuksia myös sen vuoksi, että sen tuotanto on jäänyt käyttöönottovaiheesta johtuvan alhaisen käyntiasteen, tuotantoa vaikeuttaneen konerikon, tulipalon tai muun vastaavan syyn vuoksi vastaavan toiminnon normaalia tuotantoa vastaavaa tuotantoa alhaisemmaksi. Tämän vuoksi ehdotetun pykälän mukaan tällaisessa aliallokaatiotapauksessa päästöoikeuksia voitaisiin kohtuullistaa. Kohtuullistaminen edellyttäisi, että toiminnanharjoittaja hakisi sitä esittämällä sille perustelut."

Eduskunnan talousvaliokunta on mietinnössään (TaVM 14/2004 vp) lausunut päästökauppalain 29 §:n kohtuullistamissäännöksestä seuraavaa:

"Käyntiastetta laskenut kohtuullistamisen peruste on täytynyt olla olemassa tarkastelujaksolla 1998-2002, lauhdesähkö 2000-2003, ja laskentakaavojen soveltamisen jälkeen sen on täytynyt johtaa kyseessä olevan laitoksen osalta kohtuuttomuuteen verrattuna samaan alaryhmään kuuluvien kilpaileviin toiminnanharjoittajiin. Laskentakaavan poistaessa suurimman ja pienimmän vuosiarvon poistuvat useat poikkeukselliset tilanteet. Vuosihuollot vaihtelevat vuodesta toiseen, joten viisivuotisen tarkastelujakson voi katsoa tasoittavan niiden vaihtelun riittävästi.

Valiokunnan saaman tiedon mukaan kohtuullistamista on tarkoitus käyttää vain todella poikkeuksellisissa tapauksissa, ei esimerkiksi keskimääräistä pitempien huoltoseisokkien tasaamiseen. Kohtuuttomuuteen johtavana muuna syynä pidetään kuitenkin muun muassa tilannetta, jossa päästöoikeuksien jakoa määrittävällä tarkastelujaksolla hiilidioksidipäästöt ovat olleet uuden kaasutustekniikan vuoksi poikkeuksellisen pienet tai energialaitosten investoinnit uusiutuvan energian käyttöön ovat olleet juuri ennen tarkastelujaksoa poikkeuksellisen suuria."

4.4 Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuus Kokkolan Voima Oy:lle myönnettyjen päästöoikeuksien osalta

Kaukolämpöverkon päästöoikeuksien laskenta

Perintömenetelmän valinta Suomessa käytettäväksi menetelmäksi on perusteltu päästökauppadirektiivin mukaisten päästöoikeuksien laskentaperusteita valmistelleen työryhmän mietinnössä. Tämä menetelmä on hyväksytty päästökauppalaissa ja menetelmän hyväksymisen edellytyksiä on nimenomaisesti käsitelty myös lain eduskuntakäsittelyssä.

Perintömenetelmän valitsemisesta käytettäväksi menetelmäksi ja vuosien 1998-2002 valitsemisesta vertailuvuosiksi on esimerkiksi kaukolämpöä tuottavien laitosten osalta seurannut, että jos laitoksella on ollut toimintaa vuosina 1998-2002, ei päästöoikeuksia ole voitu myöntää myöhempien vuosien perusteella vain siksi, että silloin päästöt olisivat olleet suuremmat.

Hyväksytyssä jakosuunnitelmassa ja päästökauppalaissa on laitokset ryhmitelty niiden tuotannon tai toiminnan luonteen perusteella alaryhmiin, joille on kullekin määritelty omat jakoperusteet. Tällainen menetelmä on omiaan takaamaan sen, että samalla toimialalla toimivia laitoksia kohdellaan keskenään yhdenvertaisesti.

Kaukolämpöverkon erityisominaisuudet on otettu huomioon päästökauppalain 24 §:ssä siten, että ensi vaiheessa päästöoikeuksia laskettaessa kaukolämpöverkossa olevia laitoksia käsitellään yhtenä kokonaisuutena. Kuten edellä selostetuista työryhmän mietinnöstä ja lainvalmisteluaineistosta ilmenee, kaukolämpöverkon käsittelemisellä yhtenä kokonaisuutena on pyritty välttämään päästöoikeuksien yliallokointi, johon laitoskohtainen päästöoikeuksien laskeminen olisi saattanut johtaa. Erityisesti työryhmän mietinnössä on todettu, että vuonna 1998 ja sen jälkeen valmistuneita laitoksia koskevien sääntöjen soveltaminen laitoskohtaisesti päästöoikeuksia laskettaessa saattaisi johtaa liian suuriin päästöoikeuksiin.

Päästökauppalain 24 §:n nojalla Kokkolan lämpöverkkoa on käsitelty yhtenä kokonaisuutena, kun päästöoikeuksien kokonaismäärä on laskettu. Kokkolan lämpöverkko on ollut toiminnassa ennen vuotta 1998. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että lämpöverkon yhtenä kokonaisuutena saamat päästöoikeudet on tullut laskea päästökauppalain 23 §:n mukaisesti eikä siten lain 26 §:n perusteella.

Päästökauppalain 24 §:n mukaan päästöoikeudet kohdistetaan yksittäisille kaukolämpöverkkoon kuuluville laitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksipäästöjä yhteisinä toimintavuosina vuoden 1998 jälkeen.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että Kokkolan Voima Oy on rakentanut yhteistuotantolaitoksen Kokkolaan vuonna 2001. Vuosi 2002 oli laitoksen ensimmäinen täysi toimintavuosi, jolloin se toimitti kaukolämpöä Kokkolan kaukolämpöverkkoon. Kokkolan Voima Oy:n uuden yhteistuotantolaitoksen ja muiden Kokkolan kaukolämpöverkkoon kytkettyjen toiminnanharjoittajien yhteiset toimintavuodet vuoden 1998 jälkeen määräytyvät Kokkolan Voima Oy:n uuden yhteistuotantolaitoksen täysien toimintavuosien mukaisesti vuosiksi 2002-2003. Kokkolan kaukolämpöverkolle päästökauppalain 24 §:n mukaisesti saadut päästöoikeudet kohdistetaan Kokkolan kaukolämpöverkossa toimiville yksittäisille laitoksille siinä suhteessa kuin niillä on ollut hiilidioksidipäästöjä yhteisinä toimintavuosina 2002-2003.

Yhteisten toimintavuosien hiilidioksidipäästöjen käyttäminen päästökauppalain 24 §:n mukaisesti kaukolämpöverkon päästöoikeuksien laitoskohtaisessa kohdistamisessa vähentää päästökauppalain 23 §:n perintömenetelmän mukaisen laskentakaavan mahdollista kohtuuttomuutta kaukolämpöverkkoon kaukolämpöä tosiasiassa tuottavien toiminnanharjoittajien kannalta tilanteissa, joissa kaukolämpöä tuohon verkkoon tuottavat laitokset ovat vaihtuneet tai laitosten olosuhteet esimerkiksi uusien kattiloiden vuoksi ovat muuttuneet. Vastaavasti esimerkiksi sellaisten yksittäisten vuonna 1998 tai sen jälkeen valmistuneiden laitosten osalta, jotka eivät kuulu kaukolämpöverkkoon, tulevat sovellettaviksi päästökauppalain 26 §:n säännökset.

Kun vielä otetaan huomioon, että päästökauppalain 23 §:n laskentakaavaan sisältyvällä kaukolämpöasiakkaiden tilaustehojen suhteen kasvua kuvaavalla kertoimella on otettu huomioon kaukolämpökuorman nousu tarkastelujakson 1998-2002 aikana ja näin vähennetty niitä haittoja, joita kaukolämpöverkon laitosten toiminnan muutoksista voi toiminnanharjoittajille aiheutua, valtioneuvoston päätös, jossa Kokkolan Voima Oy:n Kokkolan lämmitysvoimalaitoksen saamat päästöoikeudet on laskettu päästökauppalain 23 ja 24 §:n mukaisesti päästökauppalain 26 §:ää soveltamatta, ei ole lainvastainen.

Kohtuullistaminen

Päästökauppalain 29 §:n mukainen kohtuullistaminen liittyy perintömenetelmän eli tietyn tarkastelukauden päästötietojen käyttöön päästöoikeuksia jaettaessa.

Kokkolan Voima Oy on hakenut kohtuullistamista tarkastelujaksolla käyttöön otetun uuden lämpöä tuottavan Kokkolan lämpövoimalaitoksen takia niin, että voimalaitokselle myönnettäisiin lisää päästöoikeuksia. Valtioneuvosto on kohtuullistanut voimalaitoksen päästöoikeusmäärää 61 613 päästöoikeusyksikköä. Kun vielä otetaan huomioon, että valtioneuvosto on laskentakaavaa soveltaessaan valinnut vuodet 2002-2003 Kokkolan Voima Oy:n uuden laitoksen perusteella kaukolämpöverkon laitoskohtaisen päästöoikeuksien jaon perustana oleviksi yhteisiksi toimintavuosiksi, valtioneuvosto on voinut päästökauppalain 29 §:n mukaisesti myöntää yhtiön kohtuullistamishakemusta vähemmän päästöoikeuksia.

Edellä olevilla perusteilla valtioneuvoston päätös ei ole valituksenalaiselta osaltaan lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg ja hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo ja Anne E. Niemi. Asian esittelijät Tuulia Riikonen ja Kai T. Kokko.