KHO:2005:55

Maankäyttö ja rakentaminen - Yleiskaava - Rantasaunan kohdemerkintä - Kumoaminen

Yleiskaavassa oli osoitettu 14 ohjeellista uutta rantasaunaa koskevaa kohdemerkintää sellaisille rantavyöhykkeillä oleville alueille, jotka oli kaavassa osoitettu maa- ja metsätalousalueiksi (M). Kaavamääräyksen mukaan M-alueelle sai rakentaa vain maa- ja metsätaloutta palvelevia rakennuksia. M-alueen rakennusoikeus oli osoitettu saman maanomistajan omistamille asumiseen varatuille AM-, AP-, RA- ja M-1 -alueille.

Kaava-alueen rantavyöhykkeelle osoitettu ohjeellista uutta rantasaunaa koskeva kohdemerkintä muodosti rantaa varaavan vaikutuksensa vuoksi rantarakennuspaikan. Asiakirjojen mukaan puheena olevaa kohdemerkintää ei ollut otettu erikseen huomioon kaavan yleisissä rantarakentamista koskevissa mitoitusperusteissa. Asiassa ei ollut myöskään luotettavasti selvitettävissä, oliko niillä tiloilla, joihin kuuluville alueille tällainen kohdemerkintä oli osoitettu, kaavan yleisten mitoitusperusteiden mukaan merkintään oikeuttavaa laskennallista rantarakennusoikeutta.

Kaupunginvaltuuston päätös yleiskaavan hyväksymisestä oli kaavassa osoitettujen ohjeellista uutta rantasaunaa koskevien kohdemerkintöjen osalta lainvastainen. Kun otettiin huomioon koko kaava-alueen pinta-ala, sen muunnetun rantaviivan pituus, kaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen määrä sekä mahdollisuus hallintolainkäyttöpäätöksen estämättä osoittaa myöhemmällä kaavoituksella, jos kaavan tällaisen muuttamisen edellytykset muutoin täyttyvät, uusia rantarakennuspaikkoja niille tiloille, joilla mahdollisesti oli kaavan yleisten rantarakentamista koskevien mitoitusperusteiden mukaan jäljellä siihen oikeuttavaa laskennallista rakennusoikeutta, kohdemerkinnöillä ei ollut kuitenkaan kaavaratkaisun kokonaisuuteen nähden sellaista olennaista merkitystä, että kaupunginvaltuuston päätös olisi kohdemerkintöjen lainvastaisuuden vuoksi tullut alueellisen ympäristökeskuksen valituksesta kumota kokonaisuudessaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § 2 mom. ja 73 §
Kuntalaki 90 §

Kort referat på svenska

Asian aikaisempi käsittely

Kajaanin kaupunginvaltuusto on 20.1.2003 hyväksynyt osayleiskaavan, joka on koskenut Kajaanin kaupungissa sijaitsevia Oulujärven ranta-alueita Jormuanlahdessa sekä niihin liittyviä alueita Jormuanlahden pohjois- ja eteläpuolella (Jormuanlahden osayleiskaava).

Kainuun ympäristökeskus on 18.2.2003 tehnyt kaavapäätöksestä kaupungille maankäyttö- ja rakennuslain 195 §:n mukaisen oikaisukehotuksen. Oikaisukehotuksessaan ympäristökeskus on vaatinut, että yleiskaavasta poistetaan 14 rantasaunaa, jotka on osoitettu kohdemerkinnällä "ohjeellinen uusi rantasauna". Merkintään liittyvän kaavamääräyksen mukaan sillä on osoitettu ohjeellinen rantasaunan sijainti eikä sillä muodostu maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lomarakennuspaikkaa. Vaihtoehtoisesti ympäristökeskus on vaatinut, että rantasaunat osoitetaan sitä tarkoittavalla aluemerkinnällä niissä tapauksissa, joissa kantatilalla, oikeastaan emätilalla, on vielä käyttämätöntä rakennusoikeutta.

Kajaanin kaupunginvaltuusto on 28.4.2003 tehnyt kaavaa koskevan uuden päätöksen oikaisukehotuksen johdosta. Kaupunginvaltuusto on pysyttänyt päätöksen oikaisukehotuksesta huolimatta entisellään. Päätöksen mukaan oleva/uusi rakennuspaikka -kohdemerkinnän nojalla ei kiinteistönmuodostamislain 34 §:n mukaan voida muodostaa rakennuspaikkaa, vaan merkinnällä on tarkoitus turvata kaukana rannasta sijaitsevien tilakeskusten tai muun asumisen rakennusjärjestyksen mukainen rantasaunan rakentamismahdollisuus.

A, B, C, D ja hänen asiakumppaninsa sekä E ja F ovat valittaneet kaupunginvaltuuston 20.1.2003 tekemästä päätöksestä Oulun hallinto-oikeudelle. Valitukset ovat maankäyttö- ja rakennuslain 196 § huomioon ottaen sittemmin kohdistuneet kaupunginvaltuuston 28.4.2003 tekemään uuteen kaavan hyväksymispäätökseen.

Kainuun ympäristökeskus on valittanut kaupunginvaltuuston 28.4.2003 tekemästä päätöksestä Oulun hallinto-oikeudelle. Ympäristökeskus on valituksessaan uudistanut oikaisukehotuksessaan esittämänsä vaatimuksen 14 ohjeellisen uuden rantasaunan kohdemerkinnän poistamisesta.

Kajaanin kaupunginhallitus on 18.6.2003 määrännyt kaavan tulemaan voimaan muilta kuin hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa tarkoitetuilta osin.

Oulun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Kajaanin kaupunginvaltuuston 20.1.2003 ja 28.4.2003 tekemät päätökset, maankäyttö- ja rakennuslain 196 §:n 1 momentti huomioon ottaen oikeastaan kaupunginvaltuuston 28.4.2003 tekemän uuden hyväksymispäätöksen, sekä hylännyt E:n ja F:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on samalla lausunut, että asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen Kajaanin kaupunginhallituksen 18.6.2003 tekemä päätös, jolla kaava on määrätty tulemaan osittain voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman, menettää merkityksensä.

Hallinto-oikeus on viitaten päätöksensä sanallisissa perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:ään, hallintolainkäyttölain 74 §:ään sekä kuntalain 90 §:ään perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa on yleiskaavan sisältövaatimuksista todettu muun ohella, että yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Saman pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaan laadittaessa yleiskaavaa pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:
1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;
2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon sekä
3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Kaavoitettava alue ja kaavan kuvaus

Jormuanlahden kaava-alue rajoittuu pohjoisessa Paltamon kunnan rajaan, idässä valtatie 5:een, etelässä vahvistettuun Kirkkoaho-Pärsänsuo-Takkaranta -osayleiskaavaan ja lännessä Hannusrannan osayleiskaava-alueeseen. Kaava-alueen kokonaispinta-ala on 7 089 hehtaaria, josta maapinta-ala on 5 342 hehtaaria ja vesialue 1 747 hehtaaria. Kaava-alueeseen kuuluvia vesistöjä ovat muun ohella Oulujärven Jormuanlahti sekä Kuluntajärvi ja Salmijärvi. Kaava-alueeseen sisältyvän rantaviivan kokonaispituus on noin 54 kilometriä ja rantarakentamisen mitoituksen pohjana käytettävän muunnetun rantaviivan pituus noin 35 kilometriä.

Kaava-aluetta on kaavaa hyväksyttäessä koskenut vahvistettu Kainuun 3.seutukaava. Kaava-alueeseen kuuluvat oikeusvaikutuksettomien Jormuan ja Kuluntalahden osayleiskaavojen valtatie 5:n länsipuoliset osat. Kaava-alueeseen sisältyvälle Mustaniemen alueelle on laadittu kaksi rantakaavaa.

Yleiskaavatyön tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan ollut laatia Jormuanlahden alueelle oikeusvaikutteinen osayleiskaava turvaamaan alueen maanomistajien tasapuolinen kohtelu rakentamisalueiden mitoituksessa. Kaavan tavoitteena on lisäksi muun ohella turvata alueen arvokkaiden maisema-alueiden säilyminen sekä mitoittaa rantarakentaminen siten, että turvataan virkistyskäyttö, arvokkaiden ranta-alueiden säilyminen ja ranta-asumisen viihtyisyys. Kaavamääräysten mukaan ranta-alueella yleiskaavan AM-1, AP/1, AP-1/1, R, RA/1, RA-1/1 -alueilla yleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisesti. Muilta osin ranta-alueilla jää voimaan mainitun pykälän 1 momentin tarkoittama rakentamisrajoitus.

Kaavoitustyötä aloitettaessa olemassa olevia asuin- ja lomarakennuspaikkoja on kaava-alueella ollut 414 kappaletta. Yleiskaavassa on osoitettu 28 uutta lomarakennuspaikkaa ja 179 uutta asuinrakennuspaikkaa. Rakentamistiheys kaavassa on yksi rakennuspaikka 8,6 hehtaaria kohden. Oulujärven rannalla laskennallinen rakentamistiheys on 9,6 lomarakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden. Laskennallista rakentamistiheyttä määriteltäessä asuinrakennuspaikka rantavyöhykkeellä vastaa kahta loma-asuntopaikkaa. Vähintään 250 metrin pitkän yhtenäisen vapaan rannan osuus suunnittelualueen todellisesta rantaviivasta on 51 prosenttia ja muunnetun rantaviivan pituudesta 54 prosenttia. Yleiskaavassa on kaavaselostuksen mukaan osoitettu lisäksi 18 rantasaunaa kohdemerkinnällä olemassa oleva rantasauna ja kaavakartan mukaan 14 rantasaunaa kohdemerkinnällä ohjeellinen uusi rantasauna.

Kaavoituksessa noudatetut periaatteet

Kaavaselostuksen mukaan maanomistajien tasapuolista kohtelua rakennusoikeutta määritettäessä on pyritty toteuttamaan lähtökohtaisesti kantatilatarkastelun, oikeastaan emätilatarkastelun, avulla. Emätilakohtaisen tarkastelun lähtökohtana on ollut kiinteistöjaotus vuonna 1969. Rakennuskelpoisen emätilan perusrakennusoikeus on asuin- tai lomarakennuspaikka. Olosuhteiltaan vastaavia emätiloja pyritään käsittelemään mahdollisimman tasapuolisesti. Rakennusoikeuden määrään vaikuttavat tilan pinta-ala, sijainti, rakentamistiheys ja muut erityispiirteet. Arvioitaessa emätilan jäljellä olevaa rakennusoikeutta on käytetyksi rakennusoikeudeksi laskettu aiemmin rakennetut asuinrakennukset ja loma-asunnot sekä voimassa olevat rakennus- ja poikkeamisluvat. Käyttämätön rakennusoikeus jaetaan mahdollisimman tasapuolisesti emätilasta muodostettujen tilojen kesken.

Maanomistajien tasapuolinen kohtelu pyritään kaavaselostuksen mukaan turvaamaan mitoitusta noudattamalla. Mikäli alue kuitenkin soveltuu erityisen hyvin tai huonosti rakentamiseen tai on olemassa jokin muu erityinen syy, voidaan kohtuustekijät huomioon ottaen lisätä tai vähentää emätilan rakennusoikeuden määrää.

Mikäli emätila ulottuu rantaan, voidaan osa sille kuuluvasta rakennusoikeudesta sijoittaa rantavyöhykkeelle. Rantavyöhykkeellä rakennusoikeuden määrään vaikuttaa emätilatarkastelun lisäksi muunnetun rantaviivan pituus. Asuinrakennuspaikka rantavyöhykkeellä vastaa kahta loma-asuntopaikkaa. Rakentamiselta on tavoitteena jättää vapaaksi 50 prosenttia rantaviivasta. Rakennuspaikat pyritään sijoittamaan ryhmiin, jotta jokaiselle kilometrille jäisi yhtenäinen 250 metrin levyinen vapaan rantavyöhykkeen alue.

Kaavaselostuksen mukaan Oulujärven rannoilla mitoitus on viidestä seitsemään loma-asuntopaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohden. Rakennuspaikan muunnetun rantaviivan pituuden tulee olla vähintään 40 metriä. Pienten vesistöjen, joiden pinta-ala on 4-20 hehtaaria, ranta-alueiden rakennuspaikkojen lukumäärään vaikuttavat vesistön muoto, pinta-ala ja sietokyky. Alle neljän hehtaarin lampien rannoille ei osoiteta rakentamista. Alueille, joilla on luontokohteita, osoitetaan mahdollisimman vähän tai ei ollenkaan uusia rakennuspaikkoja.

Kaavaselostuksessa ei ole todettu mitoituksen ulkopuolisten rantasaunojen osoittamisessa noudatettavia periaatteita ja tavoitteita.

Kohdemerkintä ohjeellinen uusi rantasauna

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavassa on osoitettu 18 rantasaunaa kohdemerkinnällä olemassa oleva rantasauna ja kaavakartan mukaan 14 rantasaunaa kohdemerkinnällä ohjeellinen uusi rantasauna, joita ei ole otettu huomioon kaavan mitoituksessa. Kaavamääräyksen mukaan merkinnöillä ei muodostu maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lomarakennuspaikkaa. Kohdemerkinnällä ohjeellinen uusi rantasauna osoitetut saunat sijaitsevat kaavan maa- ja metsätalousalueella (M). Kaavamääräyksen mukaan tuollainen alue on tarkoitettu maa- ja metsätalouden harjoittamiseen ja sinne saa rakentaa vain maa- ja metsätaloutta palvelevia rakennuksia.

Kysymyksessä olevia uusia rantasaunoja ei ole kaavassa osoitettu asian tarkoitusta vastaavalla aluemerkinnällä. Rantasaunoja ei ole myöskään mitoituksessa laskettu rakennuspaikoiksi, vaikka erillinen rantasauna muodostaa oman rakennuspaikan. Alueen muodostaminen omaksi kiinteistökseen ratkaistaan viime kädessä kiinteistönmuodostamislain säännösten perusteella eikä käytetyn kaavamääräyksen nojalla. Mitoituksen ulkopuolisten erillisten rantasaunojen osoittaminen on kaavaselostuksessa esitettyjen kaavan tavoitteiden ja rakentamisen mitoitusperusteiden vastaista. Kaavaselostuksessa ei myöskään ole todettu kaavan mitoituksesta poikkeavassa rantasaunojen osoittamisessa noudatettavia periaatteita ja tavoitteita. Edellä esitetyillä perusteilla osayleiskaavan kohdemerkintä ohjeellinen uusi rantasauna ei ole maankäyttö- ja rakennuslain mukainen ja sen käyttö vaarantaa maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteen toteutumista. Osayleiskaava on tältä osin lainvastainen.

Johtopäätös

Rakentamisen mitoitusperusteet ovat olennainen osa kaavaa. Kaupungin ja kaavanlaatijan mukaan oleva/uusi rantasauna -kohdemerkinnän käyttö on tärkeä osa Jormuanlahden osayleiskaavan kokonaisuutta. Näin ollen ja kun otetaan lisäksi huomioon uusi rantasauna -kohdemerkinnällä osoitettujen rantasaunojen määrä ja niiden sijainti eri puolilla kaava-aluetta, hallinto-oikeus ei voi muuttaa kaavaa kumoamalla valtuuston päätökset ainoastaan valituksenalaisilta osiltaan. Tähän nähden valtuuston 20.1.2003 tekemä kaavan hyväksymispäätös ja oikaisukehotuksen johdosta 28.4.2003 tekemä päätös, jolla on pysytetty Jormuanlahden osayleiskaavan hyväksymispäätös, on kumottava kokonaisuudessaan.

Maanomistajien tilakohtaiset valitukset

Hallinto-oikeus on kumotessaan valtuuston päätökset kokonaisuudessaan todennut erillisten rantasaunojen osoittamisen olevan kaavan tavoitteiden ja mitoitusperusteiden vastaista sekä vaarantavan maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteen toteutumisen. Mahdollisessa uudessa kaavoituksessa joudutaan ratkaisemaan uudelleen muun ohella rakentamisen mitoitusperusteet sekä rakennusoikeuden jakaantuminen ja sijoittuminen eri tiloille. Kun nämä seikat joudutaan tuolloin ratkaisemaan eri lähtökohdista uudestaan, hallinto-oikeus ei ole lausunut näitä seikkoja koskevista A:n, B:n, C:n, D:n ja hänen asiakumppaniensa sekä E:n ja F:n valituksista.

E ja F:lle ei asian näin päättyessä ja asian laatuun nähden määrätä korvausta heidän oikeudenkäyntikuluistaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kajaanin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Oulun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristökeskuksen valitus hylätään. Joka tapauksessa Oulun hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen myös muulta osin kuin ympäristökeskuksen valituksessa tarkoitettujen neljäntoista rantasaunan osalta. Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaava-alueen maapinta-ala on 5 342 hehtaaria ja rantarakentamisen mitoituksen perusteena käytetty muunnettu rantaviiva noin 35 kilometriä. Tästä rantaviivasta on osoitettu rakennettavaksi 15,8 kilometriä.

Rantasaunoja koskevat kohdemerkinnät liittyvät rantavyöhykkeen rakennuspaikkoina mitoituksessa jo huomioon otettuihin rakennuspaikkoihin. Siten rantasaunojen osoittaminen ei muuta mitoitusta eikä merkitse lisärakennusoikeutta suhteessa mitoitukseen tai verrattuna muihin rannan rakentamispaikkoihin eli RA-rakennuspaikkoihin ja omarantaisiin AP-rakennuspaikkoihin, joissa on erillisen rantasaunan rakentamismahdollisuus ilman eri mainintaa.

Ohjeellista uutta rantasaunaa koskevaa kohdemerkintää on käytetty silloin, kun uuden rantasaunan osoittaminen on perusteltua verrattuna niihin rakennuspaikkoihin, joihin jo liittyy oleva rantasauna maankäyttöä palvelevana talousrakennuksena. Verrattuna rantaviivaan asti ulottuviin rakennuspaikkoihin, joihin sisältyy rantasaunamahdollisuus, rantasaunaa koskevalla kohdemerkinnällä ei saada mitoituksellisesti mitään etua.

Kaavamääräyksen mukaan kohdemerkinnällä ei muodostu lomarakennuspaikkaa. Kaavamääräys estää erillisen rakennuspaikan muodostamisen kiinteistönmuodostamislain 36 §:n nojalla, koska kaavamääräys on otettava huomioon lohkomisessa. Kohdemerkinnän tavoitteena on turvata saunojen rakentamismahdollisuus kiinteänä ja erottamattomana osana tilaa sekä tässä suhteessa yhdenvertainen kohtelu muihin maanomistajiin nähden.

Rantasaunat eivät ole kaavan mitoituksessa tarkoitetulla vapaalla rannalla. Vapaalla rannalla on mitoituksessa tarkoitettu yhtenäistä yli 250 metrin mittaista rakentamatonta ranta-aluetta. Merkinnöillä ei siten ole vaikutusta vapaan rannan määrään.

Rakennusoikeuden mitoitus näin tiheään rakennetulla rannalla on myös ollut kohtuullisen ratkaisun hakemista niille emätiloille ja emätilojen osille, joita ei ole käytetty tehokkaaseen rakentamiseen. Nyt kysymyksessä olevissa tapauksissa rantasaunan rakentamismahdollisuus on tyydyttänyt asianomaisia maanomistajia, eivätkä naapuritkaan ole esittäneet tältä osin muistutuksia.

Rantasaunojen kohdemerkintöjä ei ole pidettävä osallisten ja kaavan tavoitteiden kannalta vähäisenä kaavateknisenä seikkana. Rantasaunoja koskevien kohdemerkintöjen käyttö on ollut osa kaavan kokonaisuutta. Kohdemerkintää on käytetty keinona asumisen vaikutusten lieventämiseksi rantamaisemassa. Edellä lausutusta huolimatta Oulun hallinto-oikeuden tulkinta niiden luonteesta on väärä. Oulun hallinto-oikeuden ratkaisu, jolla koko kaavapäätös on kumottu, on kohtuuton.

Kainuun ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että kaupunginhallituksen valitus hylätään ensisijaisesti esitetyn vaatimuksen osalta, mutta hyväksytään siltä osin, kuin siinä toissijaisesti vaaditaan, että Oulun hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen myös muulta osin kuin neljäntoista rantasaunan osalta. Ympäristökeskus on muutoin lausunut seuraavaa:

Ympäristökeskus oli valittanut Oulun hallinto-oikeuteen ainoastaan neljäätoista ohjeellista uutta rantasaunaa koskevasta kohdemerkinnästä. Ympäristökeskus ei ollut valituksessaan edellyttänyt, että kaupunginvaltuuston päätös kumottaisiin kokonaisuudessaan, vaan ainoastaan valituksenalaiselta osin. Näin ollen hallinto-oikeuden päätös kumota kaava kokonaisuudessaan on kohtuuton ja maankäyttö- ja rakennuslakiin perustumaton. Kyseisiä saunoja ei ole otettu mitoituksessa huomioon, joten merkintöjen poistaminen ei vaaranna maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatetta.

Kajaanin kaupunginhallitus on vastaselityksessään uudistanut rantasaunojen mitoituksen osalta aikaisemmin esittämänsä. Rantasaunojen kohdemerkinnöillä osoitetut uudet ja olemassa olevat rantasaunat on otettu huomioon mitoituksessa samalla tavoin kuin rantavyöhykkeen rantaan asti ulottuviin AM-, AP- ja RA-alueisiin sisältyvät rantasaunat ja rantasaunamahdollisuudet. Niissäkään rantasaunat eivät ole erillisiä itsenäisiä rakennuspaikkoja, vaan rakennuspaikkojen ominaisuuksia ja mahdollisuuksia. Osayleiskaavassa on näin rantavyöhykkeellä olevia ja sen mitoitukseen kuuluvia rakennuspaikkoja käsitelty mahdollisuuksien mukaan samalla tavoin ja maanomistajia kohdeltu tasapuolisesti myös rakennuspaikkojen ominaisuuksien ja käyttöarvon kannalta ja nimenomaan muodostamatta uusia rakennuspaikkoja.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Oulun hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin kaupunginvaltuuston päätös on kumottu muutoin kuin Kainuun ympäristökeskuksen valituksessa tarkoitettujen neljäntoista rantasaunan kohdemerkinnän osalta. Samoin kumotaan päätökseen sisältyvä täytäntöönpanoa koskeva lausuma. Siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen edellä mainittujen neljäntoista kohdemerkinnän osalta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asia palautetaan hallinto-oikeudelle A:n, B:n, C:n, D:n ja hänen asiakumppaniensa sekä E:n ja F:n Kajaanin kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tekemien valitusten käsittelemiseksi. Asian tultua näiden valitusten osalta uuteen tilaan käsittely hallinto-oikeudessa koskee myös E:n ja F:n hallinto-oikeudessa esittämää oikeudenkäyntikuluvaatimusta, jota koskevalta osin hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Perustelut

Asiakirjoista ilmenee, että kysymyksessä olevat neljätoista ohjeellista uutta rantasaunaa koskevaa kohdemerkintää on osoitettu sellaisille rantavyöhykkeellä oleville alueille, jotka on kaavassa osoitettu maa- ja metsätalousalueiksi (M). Puheena olevaa aluevarausta koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu maa- ja metsätalouden harjoittamiseen. Alueelle saa rakentaa vain maa- ja metsätaloutta palvelevia rakennuksia. Alueen rakennusoikeus on osoitettu saman maanomistajan omistamille asumiseen varatuille AM-, AP-, RA- ja M-1 -alueille.

Kaava-alueen rantavyöhykkeelle osoitettu ohjeellinen uutta rantasaunaa koskeva kohdemerkintä muodostaa rantaa varaavan vaikutuksensa vuoksi rantarakennuspaikan. Kaavaselostuksesta tai muusta asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan luotettavasti ilmene, että niillä tiloilla, joihin kuuluville alueille tällainen kohdemerkintä on osoitettu, olisi kaavan yleisten mitoitusperusteiden mukaan merkintään niiden osalta oikeuttavaa laskennallista rantarakennusoikeutta. Asiassa ei ole myöskään luotettavasti selvitetty, että puheena olevat tilat olisi asianomaisella rantavyöhykkeellä otettu mitoituslaskelmissa huomioon rantavyöhykkeen rakennuspaikkoina.

Edellä olevan perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon Oulun hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa kaavoituksessa noudatetuista periaatteista ja kohdemerkinnästä lausuttu, maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentti ja 73 § sekä kuntalain 90 §, Kajaanin kaupunginvaltuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös on kysymyksessä olevien 14 ohjeellista uutta rantasaunaa koskevan kohdemerkinnän osalta lainvastainen. Oulun hallinto-oikeuden on niiltä osin tullut hyväksyä Kainuun ympäristökeskuksen valitus ja kumota Kajaanin kaupunginvaltuuston päätös.

Hallintolainkäytössä valitusten johdosta annettava päätös ei estä osoittamasta myöhemmällä kaavoituksella uusia rantarakennuspaikkoja niille tiloille, joilla mahdollisesti on kaavan yleisten mitoitusperusteiden mukaan jäljellä siihen oikeuttavaa laskennallista rakennusoikeutta, jos kaavan tällaisen muuttamisen edellytykset muutoin täyttyvät.

Kaava-alueella, jonka maapinta-ala on yhteensä 5 342 hehtaaria, on rantarakennusoikeuden mitoituksessa huomioon otettavaa rantaviivaa yhteensä noin 35 kilometriä. Kaava-alueelle osoitettujen olemassa olevien ja uusien rakennuspaikkojen määrä on yhteensä 621.

Edellä lausuttu huomioon ottaen kysymyksessä olevilla ohjeellista uutta rantasaunaa koskevilla kohdemerkinnöillä ei ole kaavaratkaisun kokonaisuuteen nähden sellaista olennaista merkitystä, että kaupunginvaltuuston päätös olisi kohdemerkintöjen lainvastaisuuden vuoksi kumottava kokonaisuudessaan ympäristökeskuksen valituksesta. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon se, että Oulun hallinto-oikeus ei päätöksensä lopputuloksen vuoksi ole lausunut A:n, B:n, C:n, D:n ja hänen asiakumppaniensa sekä E:n ja F:n sille tekemistä valituksista, joita ei ole syytä ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi, asia on näiltä osin palautettava hallinto-oikeudelle edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi ja Irma Telivuo. Asian esittelijä Riitta Mutikainen.