KHO:2005:67

Viestintämarkkinalaki - Teleyritys - Markkina-analyysi - Huomattava markkinavoima - EY-oikeus

Viestintäviraston päätös määrätä teleyritys huomattavan markkinavoiman omaavaksi yritykseksi kumottiin ja palautettiin virastolle uudelleen käsiteltäväksi, koska Viestintävirasto ei ollut markkina-analyysissään ottanut yrityksen markkinaosuuden lisäksi riittävän laajasti ja yksityiskohtaisesti huomioon muita, direktiivin 2002/21/EY nojalla annetuissa komission ohjeissa esimerkinomaisesti mainittuja tekijöitä, muun muassa teleyritysten keskinäistä neuvotteluvoimaa niiden välisissä verkkojen yhteenliittämisneuvotteluissa.

Viestintämarkkinalaki 17 §

Kort referat på svenska

Viestintäviraston päätös

Viestintävirasto on 6.2.2004 antamassaan päätöksessä katsonut, että Finnet Verkot Oy:llä on viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima Finnet Verkot Oy:n matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla.

Viestintävirasto on asettanut Finnet Verkot Oy:lle viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla seuraavat velvollisuudet:

1. Yhteenliittämisvelvollisuus (viestintämarkkinalain 39 §:n 2 momentti)

Yhtiöllä on velvollisuus liittää matkaviestinverkko tai viestintäpalvelu yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon tai viestintäpalvelun kanssa.

2. Toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus (viestintämarkkinalain 33 §)

Yhtiöllä on velvollisuus julkaista laskevan liikenteen sekä kaikkien laskevan liikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen toimitusehdot ja hinnastot. Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava yhtiön internet-sivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavissa paperimuodossa.

3. Hinnoittelua ja muita ehtoja koskevat velvollisuudet (viestintämarkkinalain 37 ja 84 §)

Yhtiöllä on velvollisuus hinnoitella edellä 2 kohdassa mainituista tuotteista ja palveluista perityt korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita ja syrjimättömiä, sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja.

4. Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää (viestintämarkkinalain 87 §)

Yhtiöllä on velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Yhtiö voi itse valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän. Yhtiön on laadittava ja toimitettava Viestintävirastolle kustannuslaskentajärjestelmästä kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan.

5. Eriyttämisvelvollisuus (viestintämarkkinalain 89 §)

Yhtiöllä on velvollisuus eriyttää kirjanpidossa kaikki matkaviestinverkon ja viestintäpalvelujen yhteenliittämiseen liittyvät toiminnot yhtenä kokonaisuutena (jäljempänä "eriytettävä toiminto") yhtiön muusta palvelun tarjonnasta.

Yhtiön on laadittava ja toimitettava Viestintävirastolle kirjalliset eriyttämisperiaatteet. Yhtiön on laadittava tilikausittain eriyttämislaskelma, johon sisältyvät eriytettävän toiminnon ja yhtiön muun toiminnan tuloslaskelmat, taseet sekä näiden aikaansaamiseksi tarvittavat taustaselvitykset. Tuloslaskelman ja taseen rakenteen tulee noudattaa yhtiön virallisen tilinpäätöksen erittelytarkkuutta siten, että tuloslaskelma laaditaan tilikauden tulokseen asti ja taseesta esitetään vastaavaa-puolen erät. Koko eriyttämislaskelma laaditaan kirjanpitoarvoisena, mukaan lukien poistot, jotka tulee ilmoittaa laskelmassa suunnitelman mukaisina poistoina.

Yhtiön on huolehdittava siitä, että yhtiön tilintarkastajat tarkastavat eriyttämislaskelmat ja antavat niistä erillisen lausunnon. Eriytetyt tuloslaskelmat ja taseet on toimitettava Viestintävirastolle kuukauden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamisesta.

Päätöksessä asetettua eriyttämisvelvollisuutta on noudatettava vuonna 2005 alkavasta tilikaudesta alkaen laadittavassa kirjanpidossa. Siihen asti yhtiön on noudatettava aikaisempia eriyttämisvelvoitteita.

Päätös on voimassa 1.3.2004 alkaen toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten takia. Päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää.

Perusteluina päätökselleen Viestintävirasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Relevantit hyödykemarkkinat

Relevantteina hyödykemarkkinoina on laskeva puheliikenne yksittäiseen matkaviestinverkkoon. Kyseessä on niin sanottu tukkutason markkina, joka sisältyy Euroopan yhteisöjen komission suositukseen sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (markkina n:o 16). Viestintämarkkinalain (393/2003) 16 § velvoittaa Viestintävirastoa ottamaan huomioon komission suosituksen merkityksellisiä viestintämarkkinoita määritellessään.

Viestintämarkkinalain 43 §:n 3 momentin mukaan laskevalla liikenteellä tarkoitetaan teleyrityksen puhelinverkon käyttöä, kun yhteys muodostetaan toisen teleyrityksen puhelinverkosta teleyrityksen puhelinverkkoon. Laskeva liikenne on liikennettä yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle.

Verkkoyritykset tarvitsevat laskevan liikenteen palveluja tuottaakseen liittymäasiakkailleen matkapuhelupalveluja. Yhteenliittäminen yleensä ja laskevan liikenteen palvelut sen osana ovat edellytys sille, että teleyritys pystyy tarjoamaan viestintäpalveluja eri matkaviestinverkkoihin liittyneiden tilaajien välillä. Tarjotakseen tilaajilleen mahdollisuuden viestintään tietyn verkkoyrityksen matkaviestinverkkoon liittyneiden tilaajien kanssa teleyrityksen on hankittava laskevan liikenteen palvelut juuri kyseiseltä verkkoyritykseltä. Laskevaa liikennettä ei voida korvata muun teleyrityksen verkkoon laskevalla liikenteellä.

Vähittäismarkkinoilla Finnet Verkot Oy:n matkaviestinverkkoon liittyneen loppukäyttäjän voi tavoittaa vain Finnet Verkot Oy:n matkaviestinverkkoon päättyvän puhelun avulla. Puhelua tietylle käyttäjälle ei voida korvata puhelulla johonkin toiseen verkkoon liittyneelle käyttäjälle. Laskevan liikenteen korvauksen määrittää toisaalta se verkko-operaattori, jonka verkkoon puhelulla tavoiteltu loppukäyttäjä on liittynyt, eikä kutsuva tilaaja voi tietyn matkapuhelun sijasta valita matkapuhelua toiseen, mahdollisesti edullisempaan verkkoon.

Yleisesti kyseiseen hyödykemarkkinaan katsotaan kuuluvaksi laskeva liikenne teleyrityksen matkaviestinverkkoon sekä laskevan liikenteen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja –palvelut. Laskevan liikenteen välittämiseksi tarpeen ovat esimerkiksi yhdysjohtoliitännän käyttöönotto ja ylläpito, YKM-liitännän kytkentä, muutos ja ylläpito sekä muut mahdolliset laskevan liikenteen toteuttamiselle välttämättömät tuotteet ja palvelut.

Relevantit maantieteelliset markkinat

Koska tarkastelun kohteena on yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva liikenne, jokainen laskevan liikenteen palvelua tarjoava matkaviestinverkko muodostaa oman relevantin markkinansa. Markkinamäärittely huomioon ottaen tietyssä matkaviestinverkossa tarjottua laskevan liikenteen palvelua ei ole mahdollista korvata jossain toisessa matkaviestinverkossa tarjotulla laskevan liikenteen palvelulla. Näin ollen relevanttien markkinoiden maantieteellinen ulottuvuus on perusteltua rajata kunkin verkon sijainnin ja maantieteellisen kattavuuden mukaan. Finnet Verkot Oy:n matkaviestinverkon peittoalue on toimilupaehtojen mukaisesti Manner-Suomi.

Markkina-analyysi ja huomattavan markkinavoiman yrityksen nimeäminen

Viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä teleyritys huomattavan markkinavoiman (HMV) yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä.

Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen palvelu on yksi keskeisistä teleyritysten verkkopalveluista ja liittyy televerkkojen ja -palvelujen yhteenliittämiseen. Yhteenliittäminen on edellytys sille, että telepalvelujen käyttäjät voivat harjoittaa televiestintää ja käyttää toisten teleyritysten palveluita. Kun uusi teleyritys aloittaa toimintansa, sen verkko ja/tai palvelu on käytännössä liitettävä kaikkiin Suomen matkaviestinverkkoihin, jotta telepalveluiden käyttäjät voivat harjoittaa televiestintää ja käyttää toisten teleyritysten palveluita. Toisaalta matkaviestinmarkkinoiden kilpailun lisäämiseksi on varmistettava uusien telepalveluiden yhteenliittäminen televerkkoyritysten verkkoihin.

Finnet Verkot Oy:n matkaviestinverkkoon liittyneen loppukäyttäjän voi tavoittaa vain Finnet Verkot Oy:n matkaviestinverkkoon päättyvän puhelun avulla. Finnet Verkot Oy:n matkaviestinverkkoon laskevaa liikennettä ei ole mahdollista korvata johonkin muuhun verkkoon laskevalla liikenteellä.

Finnet Verkot Oy:n matkaviestinverkkoon laskee myös muiden verkossa toimivien palveluyritysten kuin Finnet Oy:öön kuuluvan DNA Finland Oy:n asiakkaiden liittymiin tuleva puhelinliikenne. Finnet Verkot Oy hallitsee kaikkea verkkoonsa päättyvää liikennettä. Koska jokainen matkaviestinverkko muodostaa oman relevantin markkinansa, Finnet Verkot Oy:llä on 100 prosentin markkinaosuus laskevan liikenteen tarjoamisessa omassa verkossaan, mikä yksinäänkin on vahva indikaattori huomattavasta markkinavoimasta.

Noin 15 prosenttia Suomen matkapuhelinasiakkaista on liittynyt Finnet Verkot Oy:n verkkoon. Jotta muut teleyritykset voisivat tarjota asiakkailleen kilpailukykyisiä matkaviestintäpalveluita, niiden on yhteenliitettävä verkkonsa myös Finnet Verkot Oy:n verkkoon. Näin ollen Finnet Verkot Oy:n suhteellisen matala markkinaosuus Suomen matkaviestinliittymistä ei pienennä sen neuvotteluvoimaa yhteenliittämisneuvotteluissa.

Finnet Verkot Oy on laskevan liikenteen tarjoamisen lisäksi myös erittäin vahva muiden verkkotuotteiden tarjoaja toimialueellaan ja sillä on laaja hyödykevalikoima, jota se markkinoi muille teleyrityksille. Finnet Verkot Oy on myös omistajansa Finnet Oy:n kautta osa Finnet-ryhmää, jolla on pitkä kokemus teletoiminnan harjoittamisesta ja vakiintuneet asiakassuhteet merkittävään osaan suomalaisista kuluttajista ja yrityksistä. Finnet-ryhmä on vertikaalisesti pitkälle integroitunut ja kontrolloi koko arvoketjua matkaviestinverkosta myyntiorganisaatioon saakka. Finnet-ryhmä on myös horisontaalisesti integroitunut ja toimii muun muassa kauko- ja ulkomaanpuhelumarkkinoilla. Edellä mainitut seikat vahvistavat Finnet Verkot Oy:n asemaa markkinoilla.

Relevanteilla hyödykemarkkinoilla on merkittäviä alalle tulon esteitä. Finnet Verkot Oy hallitsee kaikkea verkkoonsa laskevaa liikennettä. Sen verkossa toimii Finnet Oy:n oman palveluyrityksen DNA Finland Oy:n lisäksi joitakin niin sanottuja ulkopuolisia palveluyrityksiä. Muun muassa näiden seikkojen perusteella on aiheellista olettaa, että relevanteilla hyödykemarkkinoilla Finnet Verkot Oy:llä on sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä.

Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto on katsonut, että Finnet Verkot Oy:llä on viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima Finnet Verkot Oy:n matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla.

Perustelut velvollisuuksien asettamiselle

Viestintävirasto on perustellut Finnet Verkot Oy:lle viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla asettamiaan velvollisuuksia päätöksestään ilmenevin tavoin. Finnet Verkot Oy:lle asettamansa hinnoittelu- ja syrjimättömyysvelvoitteen osalta Viestintävirasto on muun ohella lausunut seuraavaa:

Ilman hinnoittelu- ja syrjimättömyysvelvoitetta verkkoyrityksellä olisi mahdollisuus käyttää huomattavaa markkinavoimaansa hinnoittelemalla verkkonsa käyttö kilpailevalle teleyritykselle kohtuuttoman kalliiksi tai käyttämällä kilpailevia teleyrityksiä syrjiviä ehtoja. Laskevan liikenteen palvelut ovat edellytys sille, että muiden teleyritysten verkkoihin liittyneet loppuasiakkaat voivat harjoittaa viestintää Finnet Verkot Oy:n verkkoon liittyneiden asiakkaiden kanssa. Jossain toisessa verkossa toimiva teleyritys tarvitsee laskevan liikenteen palveluja voidakseen tarjota laadukkaita palveluja asiakkailleen. Ottaen huomioon yhtiön verkon merkitys yhteenliittämiskohteena muille teleyrityksille, voisi Finnet Verkot Oy merkittävästi vaikeuttaa kilpailijoidensa toimintaa estämällä verkkonsa käytön käyttämällä syrjiviä toimitusehtoja tai hinnoittelemalla laskevan liikenteen palvelut kohtuuttoman kalliiksi. Syrjimättömyys- ja hinnoitteluvelvollisuudet ovat siten kohtuullisia niillä tavoiteltuun kilpailun turvaamisen päämäärään nähden.

Viestintävirasto on perusteltuaan asettamiaan velvollisuuksia lausunut, että kaikki asetetut velvollisuudet ovat tarpeen myös kilpailun edistämiseksi matkaviestinverkon loppuasiakasmarkkinoilla. Viestintämarkkinalain mukaan Viestintäviraston tulee pyrkiä ratkaisemaan vähittäismarkkinoiden kilpailuongelmia ensisijaisesti asettamalla tukkumarkkinoilla toimiville HMV-yrityksille velvoitteita.

Päätöksessään mainituin perustein Viestintävirasto on katsonut, että yhtiölle asetetut HMV-velvollisuudet ovat tarpeen kilpailun puutteesta johtuvien ongelmien lieventämiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla ja että asetetut velvollisuudet eivät ole yhtiön kannalta kohtuuttomia niillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden.

Kansallinen kuuleminen

Viestintävirasto on varannut teleyrityksille sekä teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille tilaisuuden esittää käsityksensä viraston päätösluonnoksista huomattavasta markkinavoimasta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla. Viestintävirasto on saanut viisi lausuntoa, jotka koskivat nyt kyseessä olevan päätöksen päätösluonnosta tai matkaviestinnän tukkumarkkinoiden päätösluonnoksia yleisesti.

Kilpailuvirasto on todennut lausunnossaan, ettei ole yksiselitteisen selvää, että kyseessä olevat markkinat tulisi määritellä verkkokohtaisesti. Lisäksi virasto on katsonut, että joissakin tapauksissa saattaa tulla arvioitavaksi myös se, ovatko kiinteä verkko ja matkaviestinverkko joltakin osin toisiaan korvaavia tai täydentäviä.

Viestintävirasto on selostettuaan saatujen lausuntojen pääasiallista sisältöä todennut, että se on markkinoiden määrittelyssä pitänyt lähtökohtanaan komission suositusta relevanteista markkinoista. Suosituksen perustelujen mukaan tarkoituksenmukaiset relevantit markkinat muodostuvat tällä hetkellä laskevasta puheliikenteestä yksittäiseen matkaviestinverkkoon. Viestintävirasto on katsonut, etteivät Suomen kansalliset olosuhteet tarjonnan tai kysynnän korvattavuuden osalta poikkea komission suosituksen mukaisesta määrittelystä siten, että verkkokohtaisen tarkastelun sijaan markkinat tulisi määritellä esimerkiksi kansallisiksi.

Viestintävirasto on tarkentanut hyödykemarkkinamäärittelyä koskemaan ainoastaan puheliikennettä. Viestintävirasto on todennut, että muilta osin lausunnot eivät ole aiheuttaneet muutoksia hyödykemarkkinan määrittelyyn, sillä Viestintäviraston näkemyksen mukaan laskevan liikenteen välittämiseksi välttämättömät tuotteet ja palvelut riippuvat teleyrityksen käyttämästä tekniikasta ja teknisestä kehityksestä eikä näistä tuotteista ja palveluista voida esittää tyhjentävää luetteloa. Viestintävirasto on todennut myös, että yhteenliittämistä koskevat velvoitteet ovat samat verkon teknisestä toteutuksesta riippumatta.

Viestintävirasto on saatujen lausuntojen perusteella tarkastellut asetettujen velvoitteiden tarkoituksenmukaisuutta. Viestintävirasto on katsonut edelleen, että Finnet Verkot Oy:lle päätöksessä asetetut velvollisuudet ovat yhtiön kokoon ja toiminnan laajuuteen nähden kohtuullisia. Viestintävirasto on muuttanut päätösluonnosta siten, että siinä ei sanota julkaisuvelvollisuuden olleen aiemman lainsäädännön mukainen.

Kansainvälinen kuuleminen

Viestintävirasto on antanut komissiolle tiedoksi Viestintäviraston päätösluonnokset huomattavasta markkinavoimasta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoilla. Komissio on antanut direktiivin 2002/21/EY 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun lausuntonsa 17.12.2003. Komissio on lausunut Viestintäviraston päätösluonnoksen mukaisista HMV-velvoitteista Viestintäviraston päätöksessä selostetulla tavalla.

Viestintävirasto on päätöksessään todennut ottaneensa huomioon komission lausunnon ja esittänyt kannanottonsa komission esittämiin näkökohtiin.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Täytäntöönpanon kielto

Finnet Verkot Oy (jäljempänä myös "Finnet Verkot") on hakiessaan muutosta Viestintäviraston 6.2.2004 antamaan päätökseen pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus määrää päätöksen täytäntöönpanon keskeytettäväksi siihen asti, kunnes korkein hallinto-oikeus on antanut asiassa päätöksensä.

Korkein hallinto-oikeus on 31.5.2004 antamallaan päätöksellä (taltionro 1284) keskeyttänyt viestintämarkkinalain 127 §:n 3 momentin ja hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin nojalla valituksenalaisen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon, kunnes Finnet Verkkojen mainitusta päätöksestä tekemä valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Viestintävirasto on pyytänyt 4.2.2005 korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneessa hakemuksessaan, että korkein hallinto-oikeus muuttaisi 31.5.2005 antamansa määräyksen Finnet Verkkoja koskevan päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä hakemuksessa vaaditulla tavalla, kunnes päätöstä koskevat valitukset on käsitelty korkeimmassa hallinto-oikeudessa tai asiassa toisin määrätään.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 30.3.2005 (taltionro 689) hylännyt Viestintäviraston hakemuksessa esitetyt vaatimukset.

2. Pääasia

2.1. Finnet Verkot Oy:n valitus

Finnet Verkot on valituksessaan pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus
(i) kumoaa Viestintäviraston päätöksen;
(ii) toissijaisesti kumoaa Viestintäviraston päätöksen seuraavilta osin:
a) hinnoittelua ja muita ehtoja koskevat velvollisuudet;
b) velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää; ja
c) eriyttämisvelvollisuus; sekä
(iii) velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan Finnet Verkkojen oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Finnet Verkot on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Viestintäviraston päätöksen perustelemisvelvollisuus

Viestintävirasto on laiminlyönyt erityisesti asettamiensa velvoitteiden osalta päätöksen perusteluvelvollisuuden. Viestintäviraston päätöksestä puuttuu kokonaisuudessaan sen arvioiminen, olisiko kilpailun varmistaminen voitu toteuttaa jollakin lievemmällä vaihtoehdolla. Finnet Verkkojen käsityksen mukaan päätöksen perusteluiksi ei riitä se, että Viestintävirasto on toistanut hallituksen esityksessä mainittuja perusteita siitä, millä edellytyksillä jokin velvoite voidaan asettaa teleyritykselle.

Viestintävirasto on jättänyt kokonaisuudessaan perustelematta, mitkä ovat päätöksessä mainitut kilpailuongelmat vähittäismarkkinoilla. Viestintävirasto on todennut ainoastaan, että kaikki edellä asetetut velvollisuudet ovat tarpeen myös kilpailun edistämiseksi matkaviestinverkon loppuasiakasmarkkinoilla. Siten päätöksessä on jäänyt kokonaisuudessaan osoittamatta velvoitteiden välttämättömyys loppuasiakasmarkkinoilla ja velvollisuuksien vaikutus kilpailun edistämiseen loppuasiakasmarkkinoilla.

Viestintävirasto on jättänyt päätöksessään yksilöimättä lopullisesti, mitä eri toimintoja sen käyttämä markkinamäärittely kattaa. Koska päätöksen perusteella Finnet Verkoille asetetaan velvollisuuksia, päätöksessä tulee yksityiskohtaisesti kuvata ne toiminnot, joihin nämä velvollisuudet kohdistuvat. Viestintäviraston käyttämää esimerkkiluetteloa ei voida pitää tässä suhteessa riittävänä.

Merkityksellisten markkinoiden määritteleminen

Viestintäviraston päätös tuotemarkkinoiden osalta ei perustu taloudellisten tosiseikkojen riittävään analysointiin. Tuotemarkkinoiden määrittelyssä ei ole otettu tarvittavassa määrin huomioon kysynnän korvaavuutta.

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että Finnet Verkoilla on 100 prosentin markkinaosuus omaan verkkoonsa laskevan liikenteen markkinoilla. Tästä huolimatta Finnet Verkot ei pysty nostamaan hintoja tai muutoinkaan sanelemaan verkkoonsa laskevan liikenteen ehtoja. TeliaSonera Ab hallitsee suvereenisti loppuasiakasmarkkinoita ja laskevan liikenteen liikennemääriä. Mahdollinen hinnannosto laskevassa liikenteessä vaikuttaisi epäedullisesti markkinoiden pienempien toimijoiden kuten Finnet Verkkojen ja DNA Finland Oy:n markkina-asemaan ja taloudelliseen toimintakykyyn. Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva liikenne ei voi olla kilpailuoikeudellisten määritelmien mukainen relevantti hyödykemarkkina.

Kilpailuoikeudelliselle arvioinnille ei ole vierasta se, että omilta tai oman ryhmän ylä- tai alamarkkinoilta tulevat kilpailupaineet, jotka olennaisesti rajoittavat toimintavapautta, vaikuttavat relevanttien markkinoiden määrittelyyn. Tässä tapauksessa Finnet Verkkojen toimintavapautta omaan verkkoonsa laskevan liikenteen ehtojen asettamisessa rajoittaa se, että Finnet Verkkojen liiketoiminnan menestys ja tulot ovat riippuvaisia sen verkkoa käyttävän palveluoperaattorin DNA Finland Oy:n myynnistä. DNA Finland Oy saa liittymiä myydyksi vain sillä edellytyksellä, että Finnet Verkkojen verkko on liitetty muihin matkaviestinverkkoihin ja että DNA Finland Oy:n liittymäasiakkaiden puheluista muihin matkaviestinverkkoihin perittävät kustannukset saadaan muiden verkko-operaattorien kanssa käytävissä yhteenliittämisneuvotteluissa siedettävälle tasolle. Jotta Finnet Verkot saa oman ryhmänsä liittymäasiakkaille siedettävät laskevan liikenteen hinnat muihin verkkoihin, sen on vastikkeeksi pidettävä oman laskevan liikenteen hinta sellaisella tasolla, että kilpailijat hinnan hyväksyvät.

Finnet Verkot Oy:n neuvotteluvoimaa yhteenliittämisneuvotteluissa vähentää olennaisesti se, että sen "vastike" koskee vain noin 15 prosenttia kaikesta matkaviestinverkkoihin laskevasta liikenteestä.

Viestintävirasto on sivuuttanut arvioinnissaan sen yhteenliittämisen perusseikan, että yhden verkon terminoinnin suorittava operaattori tarvitsee oman verkkonsa toiminnan edellytyksenä muiden verkkojen laskevaa liikennettä. Yhden verkon laskevalla liikenteellä ei ole toimintaedellytyksiä ilman, että kyseinen operaattori voi hyödyntää oman nousevan liikenteen kohteena toisen operaattorin verkkoa ja sen laskevaa liikennettä. Tämän riippuvuuden tulisi vaikuttaa markkinoiden määrittelyyn.

Viestintäviraston markkinamäärittely ei myöskään vastaa komission suositusta 2003/311/EY. Suositus ei rajaa tuotemarkkinoita yksittäiseen verkkoon, vaan tuotemarkkinat käsittävät kaikki yksittäiset verkot.

Viestintäviraston käsityksen mukaan terminointia ei ole mahdollista korvata toiseen verkkoon laskevalla liikenteellä. Viestintäviraston näkemys ei vastaa taloudellisia realiteetteja eikä komission näkemystä. Viestintävirasto ei ole huomioinut analyysissään vähittäismarkkinoilla käytävää kilpailua, joka vaikuttaa suoraan matkaviestinverkko-operaattorien liiketoimintaan. Kilpailun toimivuuden analysointi tulee tässä tapauksessa tehdä ensisijaisesti vähittäismarkkinoiden perusteella, joilla ainoastaan TeliaSonera Ab:llä on määräävä markkina-asema. Tämä vastaisi Kilpailuviraston aikaisemmissa matkapuhelinmarkkinoita käsitelleissä tapauksissa omaksumaa kantaa. Terminoinnin korvattavuutta tulee arvostella ensisijaisesti suhteessa loppukäyttäjiin eli liittymäasiakkaisiin. Kilpailuvirasto on todennut edellä olevaa kantaa tukien Viestintävirastolle antamassaan lausunnossa, että ei ole yksiselitteisen selvää, että kyseessä olevat markkinat tulisi määritellä verkkokohtaisiksi.

Viestintävirasto ei ole arvioinnissaan ottanut huomioon korvaavia ketjuja, joiden komissio on todennut ohjeissaan olevan tuotemarkkinoiden määrittelyssä huomioitava tekijä. Korvaavia ketjuja arvioitaessa on selvää, että liittymäasiakkaalla on mahdollisuus vaihtaa liittymä sellaiseksi, joka toimii toisen operaattorin verkossa.

Viestintäviraston markkinamäärittely ei ota huomioon telealan dynaamisia piirteitä, vaan johtaa siihen kestämättömään tilanteeseen, että verkko-operaattorilla on pysyvästi staattinen 100 prosentin markkinaosuus. Erityisesti terminoinnin osalta on huomioitava, että se muodostaa yhden osan matkaviestinmarkkinasta, eikä terminoinnilla ole itsenäistä asemaa erillisenä toimintona. Terminoinnilla on merkitystä matkaviestinverkon osana suhteessa liittymäasiakkaisiin.

Huomattavan markkinavoiman analysoiminen

Viestintävirasto on virheellisesti arvioinut vähittäismarkkinoilla käytävän kilpailun merkityksen laskevalle liikenteelle. Finnet Verkkojen käsityksen mukaan laskevan liikenteen kysyntä kohdistuu matkaviestinverkkoon ainoastaan sen takia, että matkaviestinverkon piirissä on liittymäasiakkaita. Ilman liittymäasiakkaita ei laskevaan liikenteeseen kohdistu ollenkaan kysyntää. Tästä johtuen varsinaista kilpailua ei käydä laskevasta liikenteestä, vaan liittymäasiakkaista, joiden perusteella myös laskevaa liikennettä syntyy. Toisin kuin Viestintävirasto on esittänyt, markkinavoiman analyysissä pitää ottaa huomioon kunkin matkaviestinverkon asema loppuasiakasmarkkinoilla. Näiden markkinoiden huomioon ottaminen on perusteltua, koska Viestintävirasto on päätöksessään selkeästi katsonut, että laskevalla liikenteellä on vaikutusta myös matkaviestinverkkojen loppuasiakasmarkkinoille.

Finnet Verkkojen matkaviestinverkkoon on liittynyt noin 15 prosenttia Suomen matkapuhelinasiakkaista. Finnet Verkkojen markkinaosuus jää selkeästi alle komission ohjeissa määritellyn 25 prosentin ja oikeuskäytännön 40-50 prosentin markkinaosuusrajojen.

Tämä 15 prosentin osuus vähittäisasiakkaista vastaa myös Finnet Verkkojen osuutta laskevasta liikenteestä. Finnet Verkot on pienin markkinoilla toimiva yritys, jolla on vähiten neuvotteluvoimaa yhteenliittämisneuvotteluissa. Finnet Verkkojen markkinaosuus ei siten ole riittävä huomattavaan markkinavoimaan.

Finnet Verkkojen ei ole mahdollista vaikuttaa kilpailuun laskevan liikenteen markkinoilla. Ryhmän palveluoperaattori DNA Finland Oy ja sen liiketoimintaan sidoksissa oleva Finnet Verkot ovat riippuvaisia suuremmista operaattoreista.

Viestintävirasto ei ole päätöksessään analysoinut sitä vaihtoehtoa, ettei Finnet Verkot yhteenliittäisi muiden verkko-operaattorien verkkoja sen omaan verkkoon. Tämän vaikutuksena ei olisi Finnet Verkkojen aseman vahvistuminen markkinoilla, vaan päinvastoin sen toimintaedellytysten häviäminen.

Finnet Verkot on merkittävässä määrin riippuvainen sekä markkinoilla olevista kilpailijoista että asiakkaista, mikä ei anna sille mahdollisuutta riippumattomaan käyttäytymiseen. Muilla operaattoreilla on laskevan liikenteen osalta sellaista ostovoimaa, joka rajoittaa huomattavassa määrin Finnet Verkkojen väitettyä markkinavoimaa.

Terminointimaksut määräytyvät matkaviestinoperaattorien välisissä yhteenliittämisneuvotteluissa, joita käydään kaupallisilla perusteilla. Varsinkaan pienillä operaattoreilla, jollaiseksi Finnet Verkot on katsottava, ei ole mahdollisuutta yksipuolisesti vaikuttaa laskevan liikenteen hintoihin tai muihin ehtoihin. Muilla markkinaosapuolilla, jotka ovat Finnet Verkkoja taloudellisesti vahvempia ja huomattavasti suurempia, olisi mahdollisuus vastata tähän muutokseen ja poistaa sen merkitys.

Radiolinja Origo Oy, Sonera Mobile Networks Oy ja Finnet Verkot ovat käyneet erillisiä terminointineuvotteluja, joiden johdosta laskevan liikenteen minuuttihinnat laskivat. Tämä on selkeä osoitus siitä, ettei markkinoilla tarvita sääntelyä ainakaan Viestintäviraston päätöksen mukaisessa laajuudessa. Käytännössä TeliaSonera markkinajohtajana määrittelee neuvotteluissa terminointitason, jota muiden on käytännössä pakko seurata. Siten TeliaSonera on ainoa markkinatoimija, jolla on selkeästi huomattava markkinavoima suhteessa terminointiin.

Viestintäviraston suorittaman markkina-analyysin perusteella markkinavoiman osalta päädyttäisiin kestämättömään tilanteeseen, jossa verkko-operaattorilla olisi huomattava markkinavoima riippumatta sen asiakkaista. Tätä korostaa vielä se, ettei Viestintävirasto ole analyysissään huomioinut muiden verkko-operaattorien ostovoimaa laskevassa liikenteessä eikä liittymäasiakkaiden asettamia vaatimuksia tavoitettavuudelle. Viestintäviraston määritelmä yksittäisen verkon markkinoista johtaisi siihen, että verkko-operaattorilla olisi huomattava markkinavoima, vaikkei sen verkossa olisi kuin yksi matkapuhelinasiakas.

Finnet Verkot on katsonut, ettei verkkotuotevalikoiman voida katsoa vahvistavan Finnet Verkkojen asemaa markkinoilla.

Verrattaessa Finnet Verkkoa sen kilpailijoihin voidaan selkeästi todeta, ettei Finnet Verkoilla ole hallussaan sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, mikä on viestintämarkkinalain 17 §:n soveltamisen edellytyksenä. Finnet Verkkojen taloudelliset resurssit ovat ainoastaan murto-osa muiden markkinoilla toimivien yritysten resursseista eivätkä ne siten mahdollista kilpailijoista tai asiakkaista riippumatonta käyttäytymistä. Lisäksi TeliaSoneralla on muihin markkinoilla toimiviin yrityksiin nähden ylivoimaiset mahdollisuudet investointeihin sekä tutkimus- ja kehitystoiminnan harjoittamiseen.

Viestintäviraston asettamien velvoitteiden arvioiminen

Viestintävirasto on laiminlyönyt sille asetetut määräykset sen asettamien velvollisuuksien tarkoituksesta, suhteellisuudesta sekä kohtuullisuudesta. Tästä johtuen Viestintäviraston esittämät velvoitteet ovat ylimitoitettuja kilpailuongelmiin ja Finnet Verkkojen markkina-asemaan nähden.

Viestintävirasto on ohittanut päätöksessään myös sen, että viestintämarkkinalain mukaiset velvoitteet ovat luonteeltaan väliaikaisia toimenpiteitä. Viestintäviraston soveltama kaavamainen markkina-analyysi ja markkinoiden määritteleminen johtaa siihen, että yksittäisellä verkko-operaattorilla on aina huomattava markkinavoima omassa verkossaan. Tämä tekee Viestintäviraston asettamista velvoitteista lähes pysyviä rasitteita verkko-operaattorille ja siten myös lain tarkoituksen vastaisia.

Käyttöoikeusdirektiivissä (2002/19/EY) on nimenomaisesti todettu, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi kaupallisten neuvottelujen epäonnistuessa oltava valtuudet varmistaa riittävät verkkojen käyttöoikeudet ja yhteenliittäminen sekä palvelujen yhteentoimivuus loppukäyttäjien etujen turvaamiseksi. Viestintäviraston esittämiä velvoitteita ei ole mahdollista perustella kilpailun edistämisellä tai kilpailun esteiden poistamisella, koska terminointisopimukset perustuvat nykyiselläänkin kaupallisiin neuvotteluihin.

Finnet Verkoille asetettu hinnoitteluvelvoite ei ole tarkoituksenmukainen eikä välttämätön, kustannuslaskentajärjestelmän käyttämistä koskeva velvollisuus ei ole oikeassa suhteessa kustannuksiin ja eriyttämisvelvollisuus aiheuttaa kohtuuttomia kustannuksia.

2.2. Viestintäviraston lausunto

Viestintävirasto on antamassaan lausunnossaan pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus hylkää Finnet Verkkojen valituksen kokonaisuudessaan perusteettomana Viestintäviraston lausunnossaan ja valituksenalaisessa päätöksessään esittämin perusteluin. Viestintävirasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Merkitykselliset markkinat

Euroopan komissio on määritellyt markkinasuosituksessaan ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla alakohtainen ennakkosääntely voi markkinoiden ominaispiirteiden vuoksi olla perusteltua. Komissio on sisällyttänyt matkaviestinnän verkkokohtaiset laskevan liikenteen markkinat markkinasuositukseensa, koska näille markkinoille ovat tyypillisiä korkeat alalle tulon esteet (verkkojen rakentamiskustannukset ja toiminnassa tarvittavat rajalliset taajuudet), markkinat eivät kehity kohti toimivaa kilpailua lyhyellä tarkastelujaksolla eikä kilpailuoikeuden voida katsoa olevan riittävä keino kilpailuongelmien ratkaisemiseen näillä markkinoilla.

Viestintäviraston päätöksessä on nimenomaan tarkasteltu laskevan liikenteen palvelun ja laskevan liikenteen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden korvattavuutta asiakkaiden eli toisten teleyritysten kannalta. On selvää, että Finnet Verkkojen tarjoamaa laskevan liikenteen palvelua ei voida korvata ostamalla laskevan liikenteen palvelua toiselta matkaviestinverkkoyritykseltä.

Viestintäviraston markkinamäärittely on komission markkinasuosituksen mukainen. Suosituksen ja siihen liittyvän komission perustelumuistion mukaan merkitykselliset markkinat muodostuvat laskevasta puheliikenteestä yksittäiseen matkaviestinverkkoon.

Viestintävirasto on päätöksessään sisällyttänyt tuotemarkkinamäärittelyyn laskevan liikenteen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja –palvelut. Laskevan liikenteen välittämiseksi tarpeen ovat esimerkiksi yhdysjohtoliitännän käyttöönotto ja ylläpito, YKM-liitännän kytkentä, muutos ja ylläpito. On tärkeää, että myös laskevan liikenteen välittämiseksi tarpeelliset tuotteet on sisällytetty tuotemarkkinamäärittelyyn, ettei HMV-yhtiöllä olisi mahdollisuutta käyttää markkina-asemaansa myöskään näiden tuotteiden tarjonnassa. Viestintäviraston mukaan laskevan liikenteen välittämiseksi välttämättömät tuotteet ja palvelut riippuvat teleyritysten kulloinkin käyttämästä tekniikasta sekä muutoinkin teknisestä kehityksestä, joten näistä tuotteista ja palveluista ei voida esittää tyhjentävää luetteloa.

Komissio on katsonut lausunnossaan, että Viestintäviraston tekemä hyödykemarkkinamäärittely vastaa komission suosituksessa olevaa hyödykemarkkinamäärittelyä, eikä komissiolla ollut huomautettavaa Viestintäviraston maantieteellisten markkinoiden määrittelystä tai HMV-yritysten nimeämisestä.

Finnet Verkot on katsonut, että laskevan liikenteen toimivuuden analysointi tulisi tehdä ensisijaisesti vähittäismarkkinoiden perusteella ja että tämä vastaisi Kilpailuviraston omaksumaa kantaa sen aikaisemmissa matkapuhelinmarkkinoita koskevissa tapauksissa. Komission markkinasuosituksessa vähittäismarkkinat ja tukkumarkkinat on kuitenkin määritelty erikseen markkina-analyysiä ja mahdollista ennakkosääntelyä varten. Komissio ei sisällyttänyt matkaviestinnän vähittäismarkkinoita markkinasuositukseensa, joten Viestintävirasto ei ole analysoinut näitä markkinoita. Koska laskevan liikenteen verkkokohtaiset markkinat ovat komission suosituksessa, Viestintäviraston tulee analysoida nämä tukkumarkkinat ja asettaa näillä markkinoilla havaittujen kilpailuongelmien lieventämiseen tarvittavat HMV-velvollisuudet. Lausunnossaan Kilpailuvirasto on todennut, ettei sillä ole matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen osalta aiempaa tapauskäytäntöä.

Finnet Verkkojen huomattava markkinavoima

Viestintäviraston päätöksessä mainituin perustein Finnet Verkot omaa viestintämarkkinalain (393/2003) 17 §:ssä tarkoitetun huomattavan markkinavoiman laskevan liikenteen verkkokohtaisilla markkinoilla matkaviestinnässä. Markkina-analyysiä tehdessään Viestintävirasto on ottanut huomioon komission markkina-analyysiä koskevat ohjeet.

Finnet Verkot hallitsee kaikkien verkkoonsa liittyneiden loppuasiakkaiden liittymiin päättyvää liikennettä eikä sen tarjoamaa tuotetta voi korvata muiden teleyritysten tarjoamilla tuotteilla. Tämä seikka tuo sille itsenäisen aseman yhteenliittämisneuvotteluissa, mikä merkitsee myös neuvotteluvoimaa. Kuten Finnet Verkot on esittänyt, kaikille matkaviestinverkkoyrityksille on elintärkeää sopia verkkonsa yhteenliittämisestä muiden teleyritysten kanssa. Samalla teleyritykset kuitenkin omaavat neuvotteluvoimaa oman laskevan liikenteen tuotteensa suhteen. Finnet Verkkojen suhteellisen matala markkinaosuus Suomen matkaviestinliittymistä ei pienennä sen neuvotteluvoimaa yhteenliittämisneuvotteluissa.

Finnet Verkoille asetetut HMV-velvoitteet

Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä on perusteltu, miksi Finnet Verkoille asetetut HMV-velvoitteet ovat tarpeen kilpailun puutteesta johtuvien ongelmien lieventämiseksi laskevan liikenteen verkkokohtaisilla markkinoilla ja että velvollisuudet ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Komissio on sisällyttänyt laskevan liikenteen verkkokohtaiset markkinat suositukseensa, koska näillä markkinoilla kilpailuoikeuden ei voida katsoa olevan riittävä keino kilpailuongelmien ratkaisemiseen.

Koska jokainen matkaviestinverkkoyritys hallitsee verkossaan oleviin liittymiin laskevaa liikennettä, näiden verkkokohtaisten markkinoiden HMV-sääntely on tarpeen. Määräämällä velvoitteita HMV-yritykselle pyritään takaamaan, että yritys ei voi käyttää markkina-asemaansa kilpailun rajoittamiseen tai vääristämiseen merkityksellisillä markkinoilla ja että se ei myöskään voi hyödyntää tällaista markkinavoimaa lähimarkkinoilla.

Tukkumarkkinoiden HMV-sääntelyn edellytyksenä ei ole se, että velvoitteet olisivat välttämättömiä myös loppuasiakasmarkkinoilla. Vähittäismarkkinat ovat tukkumarkkinoista erilliset, tuotteet ovat erilaiset ja vähittäismarkkinoilla toimijoita on useampia kuin matkaviestinnän tukkumarkkinoilla, joilla toimivat vain matkaviestinverkkoyritykset. Viestintämarkkinalain esitöiden mukaan HMV-velvollisuuden on liityttävä teleyrityksen palvelun tarjontaan nimenomaan niillä hyödykemarkkinoilla, joilla yrityksellä on huomattava markkinavoima. Tukkumarkkinoiden HMV-velvoitteilla pyritään vähentämään kilpailun puutteesta johtuvia ongelmia nimenomaan tukkutasolla esimerkiksi estämällä kohtuuton laskevan liikenteen hinnoittelu. Tämä koituu kuitenkin viime kädessä matkaviestinnän loppukäyttäjien hyödyksi esimerkiksi alempina vähittäishintoina.

Viestintävirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessään analysoinut matkaviestinnän vähittäismarkkinoita tai analysoinut vertikaalisia markkinoita.

Sonera Mobile Networks Oy:n ja Radiolinja Origo Oy:n tahtoon alentaa laskevan liikenteen hintojaan on myös mitä ilmeisimmin vaikuttanut se, että näiden yritysten laskevan liikenteen hintoja on jo aikaisemman viestintämarkkinalainsäädännön nojalla säännelty vastaavasti kuin Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä. Neuvotteluvaiheessa oli myös tiedossa Viestintäviraston Finnet Verkkoja koskeva HMV-päätösluonnos. Lisäksi Viestintävirasto on Sonera Mobile Networks Oy:n HMV- velvoitteiden nojalla vaatinut päätöksellään yhtiötä alentamaan laskevan liikenteen maksujaan.

Kaupalliset neuvottelut ovat edelleen tarpeen yhteenliittämissopimusten ehdoista sopimiseksi sekä laskevan liikenteen hintojen asettamiseksi. Viestintävirastolla ei ole toimivaltaa asettaa teleyritysten hintoja, mutta HMV-päätöksissä asetettujen velvoitteiden perusteella sillä on toimivalta ja keinot valvoa, että HMV-yritysten hinnoittelu on syrjimätöntä ja kustannussuuntautunutta.

Viestintävirasto on asettanut kaikille Manner-Suomessa toimiville HMV-yrityksille samat HMV-velvoitteet, mikä tulisi myös ottaa huomioon valitusta käsiteltäessä.

2.3. Finnet Verkot Oy:n vastaselitys

Finnet Verkot on toimittanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon johdosta sekä 23.5.2005 lisäkirjelmän. Yhtiö on esittänyt 26 111,90 euron suuruisen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Merkityksellisten markkinoiden määrittely

1.1. Merkitykselliset hyödykemarkkinat

Sovellettavat säännökset

Viestintämarkkinalain (393/2003) markkinamäärittelyä koskevan 16 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään säännöllisin väliajoin määriteltävä merkitykselliset viestintämarkkinat. Saman pykälän 2 momentissa säädetään, että Viestintäviraston on merkityksellisiä markkinoita määritellessään toimittava yhteistyössä liikenne- ja viestintäministeriön kanssa. Jos liikenne- ja viestintäministeriö katsoo, että markkinamäärittely on tehtävä Euroopan yhteisöjen komission markkinamäärittelyä koskevasta suosituksesta poikkeavalla tavalla, markkinamäärittely tehdään liikenne- ja viestintäministeriön päätöksellä.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta (HE 112/2002 vp) on todettu, että merkitykselliset markkinat määritellään puitedirektiivin edellyttämällä tavalla kilpailuoikeudellisten periaatteiden mukaisesti. Hallituksen esityksen mukaan Viestintäviraston tulee merkityksellisiä markkinoita määritellessään ottaa huomioon komission suositus merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sekä komission markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat ohjeet. Hallituksen esityksessä on lausuttu, että komission suosituksessa määritellään ne jäsenvaltioiden tuote- ja palvelumarkkinat, joille markkinoiden erityispiirteet huomioon ottaen on syytä kohdistaa erityistä sääntelyä.

Viestintämarkkinalailla on pantu täytäntöön muun ohella Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (jäljempänä "puitedirektiivi") ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (jäljempänä "käyttöoikeusdirektiivi").

Puitedirektiivin markkinoiden määrittelyssä noudatettavaa menettelyä koskevan 15 artiklan 1 kohdan mukaan komissio antaa suosituksen merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista kuultuaan julkisesti asiaan liittyviä tahoja ja kansallisia sääntelyviranomaisia. Suosituksessa yksilöidään puitedirektiivin liitteen I mukaisesti ne sähköisen viestinnän alan tuote- ja palvelumarkkinat, jotka ominaisuuksiensa perusteella saattavat edellyttää erityisdirektiiveissä vahvistettujen sääntelyvelvollisuuksien asettamista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tällaisten markkinoiden määrittelyä kilpailulainsäädännön mukaisesti yksittäisissä tapauksissa. Komissio määrittelee markkinat kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti ja arvioi suositusta säännöllisin väliajoin uudelleen.

Puitedirektiivin 15 artiklan 2 kohdan mukaan komissio julkaisee viimeistään direktiivin voimaantulopäivänä markkina-analyysia ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat kilpailulainsäädännön periaatteiden kanssa yhdenmukaiset suuntaviivat.

Artiklan 3 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on, suositus ja suuntaviivat mahdollisimman tarkasti huomioon ottaen, määriteltävä kilpailulainsäädännön periaatteiden mukaisesti kansallisia olosuhteita vastaavat merkitykselliset markkinat, erityisesti alueellaan vallitsevat merkitykselliset maantieteelliset markkinat. Kansallisten sääntelyviranomaisten on noudatettava 6 ja 7 artiklassa tarkoitettuja menettelyjä ennen kuin ne määrittelevät markkinoita, jotka poikkeavat suosituksessa esitetyistä.

Edellä mainittujen puitedirektiivin 15 artiklan säännösten nojalla komissio on antanut ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä (2002/C 165/03, EYVL 11.7.2002, C 165/6; jäljempänä "ohjeet") sekä suosituksen sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (2003/311/EY, EYVL 8.5.2003, L 114/45; jäljempänä "suositus").

Komissio on käsitellyt ohjeissaan markkinoiden määrittelyä. Ohjeiden kohdassa 27 todetaan, että alakohtaisen sääntelyn tarpeisiin merkitykselliset markkinat määritellään ennakoivasti, koska kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat arvioinnissaan huomioon myös markkinoiden tulevat kehitysnäkymät. Ohjeiden kohdan 38 mukaan se, muodostaako tuotteen tai palvelun tarjoaminen tietyllä maantieteellisellä alueella merkitykselliset markkinat, riippuu siitä, esiintyykö valmistajan (valmistajien) tai palvelun tarjoajan (tarjoajien) hinnoitteluun vaikuttavaa kilpailupainetta. Kun arvioidaan yrityksen toimintaa markkinoilla, on otettava huomioon kaksi pääasiallista kilpailupaineen aiheuttajaa eli kysynnän ja tarjonnan korvattavuus. Yrityksen toimintaan vaikuttaa myös kolmas kilpailupainetta aiheuttava tekijä eli potentiaalinen kilpailu. Ohjeiden kohdassa 39 on määritelty kysynnän ja tarjonnan korvattavuus. Kysynnän korvattavuutta käytetään mittaamaan sitä, kuinka valmiita kuluttajat ovat vaihtamaan kyseessä olevat palvelut tai tuotteet toisiin palveluihin tai tuotteisiin. Tarjonnan korvattavuus puolestaan osoittaa, voisivatko muut kuin kyseisten tuotteiden valmistajat tai palvelujen tarjoajat heti tai lyhyellä aikavälillä siirtyä näiden tuotteiden valmistukseen tai palvelujen tarjontaan ilman huomattavia lisäkustannuksia.

Komission ohjeiden kohdassa 24 todetaan, että markkinoiden määrittelyssä ja huomattavan markkinavoiman arvioinnissa on käytettävä samoja menetelmiä kuin kilpailuoikeudessa. Ohjeiden mukaan ei niiden kohdassa 27 selostettujen syiden vuoksi voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että kilpailuoikeuden tarkoituksiin ja alakohtaisen sääntelyn tarkoituksiin määritellyt markkinat voivat toisinaan poiketa toisistaan.

Komission suosituksen tarkoituksena on sen kohdan 2 mukaan määritellä ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla ennakkosääntely voi olla perusteltua.

Suosituksen kohdassa 9 todetun mukaisesti määriteltäessä markkinoita, joilla ennakkosääntely markkinoiden ominaispiirteiden vuoksi saattaa olla perusteltua, olisi kilpailuoikeuden periaatteiden mukaisesti noudatettava kolmea perustetta. Ensimmäinen on se, että markkinoille tulolle on suuria ja pysyväisluonteisia rakenteellisia, oikeudellisia tai sääntelyllisiä esteitä. Toisen perusteen muodostaa se, että markkinoiden rakenne ei ole omiaan johtamaan todelliseen kilpailuun merkityksellisellä aikavälillä. Kolmantena perusteena on se, että pelkän kilpailuoikeuden soveltaminen ei riittäisi korjaamaan kyseisiä markkinaongelmia.

Suosituksen kohdassa 6 todetaan, että sähköisen viestinnän alalla on otettava huomioon ainakin kahdenlaiset merkitykselliset markkinat: loppukäyttäjille tarjottujen palvelujen tai tuotteiden markkinat (vähittäismarkkinat) ja sellaisten hyödykkeiden markkinat, joita operaattorit tarvitsevat palvelujen ja tuotteiden tarjoamiseen loppukäyttäjille (tukkumarkkinat). Näiden kahden markkinatyypin sisällä markkinoita voidaan jakaa pienempiin lohkoihin kysynnän ja tarjonnan ominaispiirteiden mukaan. Suosituksen kohdan 7 mukaan markkinoiden määrittelyn ja yksilöimisen lähtökohtana on vähittäismarkkinoiden ominaispiirteiden selvittäminen tiettynä ajanjaksona ottaen huomioon kysynnän ja tarjonnan korvattavuus.

Komissio on suositellut, että määritellessään merkityksellisiä markkinoita direktiivin 2002/21/EY 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti kansalliset sääntelyviranomaiset tekevät analyysin suosituksen liitteessä määritellyistä tuote- ja palvelumarkkinoista. Komission suosituksen liitteessä olevaan tukkumarkkinoita koskevaan luetteloon sisältyy muun ohella Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessään viittaama markkina n:o 16 "Puheensiirto kohdeverkkona toimivassa yksittäisessä matkaviestintäverkossa".

Merkityksellisten hyödykemarkkinoiden määrittely

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että merkityksellisinä hyödykemarkkinoina on laskeva puheliikenne yksittäiseen matkaviestinverkkoon. Komissio on todennut Viestintävirastolle antamassaan lausunnossa, että ilmoitettujen toimenpideluonnosten sekä Viestintäviraston toimittamien lisätietojen nojalla komissio päättelee hyödykemarkkinamäärittelyn vastaavan komission merkityksellisistä markkinoista antamaa suositusta.

Asiassa esitetty selvitys ei osoita, että ainakaan nykyisin käytössä oleva tekniikka mahdollistaisi tiettyyn matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen korvaamisen muun teleyrityksen verkkoa käyttämällä tai että verkkoyritysten perimät maksut laskevasta liikenteestä ohjaisivat palvelujen käyttäjiä käyttämään muita, korvaavia viestintävälineitä. Asiassa ei myöskään ole esitetty selvitystä siitä, että Suomen viestintämarkkinoilla vallitsisi sellaisia kansallisia tai paikallisia erityisolosuhteita, jotka perustelisivat poikkeamista komission suosituksen mukaisesta markkinamäärittelystä. Mahdollinen tasapainottava ostajavoima tulee otettavaksi huomioon markkinavoimaa arvioitaessa. Näin ollen Viestintävirasto on päätöksessään esitetyillä perusteilla voinut katsoa, että merkityksellisen hyödykemarkkinan muodostaa laskeva puheliikenne yksittäiseen matkaviestinverkkoon.

Hyödykemarkkinoiden yksilöinti

Viestintäviraston päätöksessä merkitykselliseksi hyödykemarkkinaksi on määritelty laskeva puheliikenne yksittäiseen matkaviestinverkkoon ja todettu, että yleisesti kyseiseen hyödykemarkkinaan katsotaan kuuluvaksi laskeva liikenne teleyrityksen matkaviestinverkkoon sekä laskevan liikenteen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja –palvelut. Laskevan liikenteen välittämiseksi tarpeen ovat esimerkiksi yhdysjohtoliitännän käyttöönotto ja ylläpito, YKM-liitännän kytkentä, muutos ja ylläpito sekä muut mahdolliset laskevan liikenteen toteuttamiselle välttämättömät tuotteet ja palvelut.

Finnet Verkot on katsonut, että Viestintävirasto jättää päätöksessään yksilöimättä lopullisesti sen, mitä eri toimintoja sen käyttämä markkinamäärittely kattaa. Viestintäviraston mukaan laskevan liikenteen välittämiseksi välttämättömät tuotteet ja palvelut riippuvat teleyritysten kulloinkin käyttämästä tekniikasta sekä muutoinkin teknisestä kehityksestä, joten näistä tuotteista ja palveluista ei voida esittää tyhjentävää luetteloa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole osoitettu tai muutoin ilmennyt, että Viestintäviraston päätös olisi hyödykemarkkinoiden yksilöinnin kannalta sillä tavoin epätarkka, että päätöksessä asetettujen velvollisuuksien noudattaminen olisi tämän johdosta mahdotonta tai vaikeata.

1.2. Merkitykselliset maantieteelliset markkinat

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta (HE 112/2002 vp) on todettu, että Viestintävirasto määrittelee komission luettelemien merkityksellisten tuote- ja palvelumarkkinoiden maantieteellisen ulottuvuuden. Merkityksellinen maantieteellinen alue on sellainen, jolla kilpailuolosuhteet ovat samanlaiset tai riittävän yhtenäiset ja joka voidaan erottaa vierekkäisistä alueista kilpailuolosuhteiden huomattavan erilaisuuden perusteella. Komission ohjeiden kohtaan 56 sisältyy vastaavansisältöinen määritelmä.

Viestintäviraston päätöksen mukaan relevanttien markkinoiden maantieteellinen ulottuvuus on perusteltua rajata kunkin verkon sijainnin ja maantieteellisen kattavuuden mukaan. Merkityksellisiksi maantieteellisiksi markkinoiksi Viestintäviraston päätöksessä on katsottu Finnet Verkkojen toimilupaehtojen mukainen matkaviestinverkon peittoalue eli Manner-Suomi.

Asiassa ei ole esitetty sellaisia seikkoja, jotka perustelisivat merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden määrittelyä Viestintäviraston päätöksestä poikkeavalla tavalla.

2. Markkina-analyysi

Sovellettavat säännökset

Viestintämarkkinalain 17 §:ssä säädetään markkina-analyysistä ja huomattavasta markkinavoimasta annettavasta päätöksestä. Säännöksen 1 momentin mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista säännöllisin väliajoin markkina-analyysi. Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä teleyritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä.

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta (HE 112/2002 vp) on todettu, että jos markkina-analyysin perusteella todetaan, että kilpailu ei toimi tarkasteltavana olevilla markkinoilla ja että se johtuu yhden tai useamman teleyrityksen markkinakäyttäytymisestä, määräävässä tai hallitsevassa asemassa olevat teleyritykset nimetään huomattavan markkinavoiman yrityksiksi. Viestintäviraston on päätöstä tehdessään otettava huomioon komission huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat suositukset ja ohjeet. Yrityksen markkina-asemaa on arvioitava tapauskohtaisesti.

Viestintämarkkinalain 17 §:n säännös perustuu puitedirektiivin 14 artiklan säännökseen. Puitedirektiivin 16 artikla koskee markkina-analyysissä noudatettavaa menettelyä. Artiklan 1 kohdan mukaan mahdollisimman pian komission suosituksen tai sen ajan tasalle saattamisen jälkeen kansallisten sääntelyviranomaisten on suoritettava analyysi merkityksellisistä markkinoista ottamalla suuntaviivat mahdollisimman tarkasti huomioon. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tämä analyysi suoritetaan tarvittaessa yhteistyössä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa.

Jos kansallisen sääntelyviranomaisen on, muun ohella käyttöoikeusdirektiivin 7 tai 8 artiklan nojalla tehtävä päätös siitä, asettaako, pitääkö voimassa, muuttaako tai poistaako se tiettyjä yrityksiä koskevia velvollisuuksia, sen on puitedirektiivin 16 artiklan 2 kohdan mukaan 1 kohdassa tarkoitetun markkina-analyysinsä perusteella määriteltävä, vallitseeko merkityksellisillä markkinoilla todellinen kilpailu.

Jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, että merkityksellisillä markkinoilla vallitsee todellinen kilpailu, se ei saa 16 artiklan 3 kohdan mukaan asettaa eikä pitää voimassa minkäänlaisia 2 kohdassa tarkoitettuja erityisiä sääntelyvelvollisuuksia. Jos alakohtaisia sääntelyvelvollisuuksia jo on voimassa, sen on poistettava tällaiset yrityksille merkityksellisillä markkinoilla asetetut velvollisuudet. Niille osapuolille, joita velvollisuuksien poistaminen koskee, on ilmoitettava asiasta hyvissä ajoin.

Jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, ettei merkityksellisillä markkinoilla vallitse todellista kilpailua, sen on 16 artiklan 4 kohdan mukaan määriteltävä yritykset, joilla kyseisillä markkinoilla on huomattava markkinavoima 14 artiklan mukaisesti, ja kansallisen sääntelyviranomaisen on asetettava tällaisille yrityksille tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja asianmukaisia erityisiä sääntelyvelvollisuuksia tai, jos niitä jo on, pidettävä tällaiset velvollisuudet edelleen voimassa tai muutettava niitä.

Komissio on markkina-analyysin tekemistä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista koskevien ohjeiden kohdassa 19 todennut, että kansalliset sääntelyviranomaiset arvioivat kaikilla näillä merkityksellisillä markkinoilla, vallitseeko niillä todellinen kilpailu. Uutta sääntelyjärjestelmää sovellettaessa todellinen kilpailu tarkoittaa, että merkityksellisillä markkinoilla yksikään yritys ei ole yksin tai yhdessä muiden yritysten kanssa yksinomaisessa tai kollektiivisessa määräävässä asemassa. Kun kansalliset sääntelyviranomaiset toteavat, että merkityksellisillä markkinoilla ei vallitse todellinen kilpailu, ne nimeävät huomattavan markkinavoiman yritykset kyseisillä markkinoilla ja joko asettavat tarpeelliset erityisvelvoitteet tai jatkavat tai muuttavat jo olemassa olevia velvoitteita puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

Puitedirektiivin ja sen perusteella annettujen komission ohjeiden mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen on siten suoritettava markkina-analyysi sen arvioimiseksi, vallitseeko markkinoilla todellinen kilpailu, ja todetessaan todellisen kilpailun puuttumisen kansallisen sääntelyviranomaisen on nimettävä huomattavan markkinavoiman yritykset. Puitedirektiivi ei aseta viestintämarkkinalakia sovellettaessa edellytykseksi huomattavan markkinavoiman yritykseksi määräämiselle hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp lausutuin tavoin sitä, että Viestintäviraston tulisi nimenomaisesti todeta kilpailun puuttumisen johtuvan yhden tai useamman teleyrityksen markkinakäyttäytymisestä.

Komissio on ohjeissaan käsitellyt huomattavan markkinavoiman arviointiperusteita. Komission ohjeiden kohdassa 78 on todettu, että määräävän markkina-aseman toteaminen ei voi perustua pelkästään suuriin markkinaosuuksiin. Suuret markkinaosuudet luovat ainoastaan mahdollisuuden sille, että kyseinen operaattori voi olla määräävässä asemassa. Kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tehtävä perusteellinen ja kattava analyysi merkityksellisten markkinoiden taloudellisista piirteistä ennen kuin ne tekevät päätöksen huomattavan markkinavoiman olemassaolosta.

Kyseisen ohjeiden kohdan mukaan mitattaessa yrityksen voimaa, jonka turvin se voisi toimia huomattavassa määrin kilpailijoistaan, asiakkaista ja kuluttajista riippumattomasti, voidaan käyttää muun muassa seuraavia kriteerejä: yrityksen koko, vaikeasti toisinnettavan infrastruktuurin hallinta, tekninen etulyöntiasema tai paremmuus, tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttuminen tai heikkous, helppo tai etuoikeutettu mahdollisuus hyödyntää pääomamarkkinoita ja rahoituslähteitä, tuotteiden/palveluiden monipuolisuus (esimerkiksi tuote- tai palveluyhdistelmät), mittakaavaedut, tuotevarioinnin edut, vertikaalinen integraatio, pitkälle kehittynyt jakelu- ja myyntiverkosto, potentiaalisen kilpailun puuttuminen ja laajentumisen esteet.

Viestintäviraston päätöksen mukainen markkina-analyysi

Markkinoiden määritteleminen siten, että jokainen matkaviestinverkko muodostaa oman merkityksellisen markkinansa, merkitsee, että verkkoyritys on ainoa palvelun tarjoaja omassa verkossaan ja sillä on 100 prosentin markkinaosuus laskevan liikenteen tarjoamisessa omassa verkossaan. Finnet Verkoilla on siten 100 prosentin markkinaosuus merkityksellisillä markkinoilla. Kuitenkin arvioitaessa kysymystä siitä, onko Finnet Verkoilla viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentin tarkoittama huomattava markkinavoima, on markkinaosuuden lisäksi erityisesti otettava huomioon verkkoyrityksen neuvottelu- ja ostovoima suhteessa muihin verkkoyrityksiin sekä muut huomattavan markkinavoiman arvioinnissa vaikuttavat tekijät.

Kilpailuvirasto on todennut Viestintävirastolle päätösluonnoksista antamassaan lausunnossa, että Viestintäviraston soveltama lähestymistapa ottaa varsin rajoitetusti huomioon erisuuruisten laskevan liikenteen palveluja hankkivien yritysten toisistaan poikkeavan ostajavoiman, joka saattaa rajoittaa varsinkin pienempien verkko-operaattorien markkinavoimaa. Myös Finnet Verkot on valituksessaan vedonnut siihen, että sen neuvotteluvoimaa yhteenliittämisneuvotteluissa vähentää olennaisesti se, että sen markkinaosuus on vain 15 prosenttia kaikesta matkaviestinverkkoihin laskevasta liikenteestä. Lisäksi Finnet Verkot on viitannut siihen, että sen on toiminnassaan otettava huomioon matkaviestinpalvelumarkkinoilla toimivan DNA Finland Oy:n menestymismahdollisuudet.

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että muut teleyritykset eivät voi tarjota asiakkailleen kilpailukykyisiä matkaviestinpalveluita ilman, että ne liittävät verkkonsa myös Finnet Verkkojen verkkoon. Siten Finnet-ryhmän suhteellisen matala markkinaosuus matkaviestinliittymistä ei pienennä sen neuvotteluvoimaa yhteenliittämisneuvotteluissa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaosuuden lisäksi huomattavan markkinavoiman arvioinnissa on otettava huomioon myös useita muita, komission ohjeiden kohdassa 78 esimerkinomaisesti mainittuja tekijöitä, muun muassa markkinaosuutta tasapainottavan neuvotteluvoiman mahdollinen puuttuminen ja myös se, onko muiden verkkoyritysten neuvotteluvoimaa rajoitettu huomattavan markkinavoiman yritykselle asetetuilla velvollisuuksilla.

Edellä lausutun johdosta korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Viestintäviraston päätöksessä ole riittävän laajasti ja yksityiskohtaisesti arvioitu kaikkia niitä tekijöitä, jotka on otettava huomioon harkittaessa, onko Finnet Verkoilla viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima.

3. Lopputulos

Viestintäviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan sille uudelleen käsiteltäväksi.

4. Oikeudenkäyntikulut

Markkinamäärittelyn osalta Finnet Verkkojen vaatimukset eivät ole tulleet hyväksytyiksi. Markkina-analyysin osalta Viestintäviraston menettely on todettu puutteelliseksi ja asia palautetaan uutta käsittelyä varten. Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, ei siten ole kohtuutonta Viestintäviraston päätöksen kumoamisesta huolimatta, että Finnet Verkot joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Finnet Verkkojen vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylätään.

5. Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanoa koskeva määräys

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 2 ja 3 momentin säännökset huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus määrää, että Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva, korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellään 31.5.2004 antama määräys ei ole enää voimassa ja että Viestintäviraston kumottua päätöstä on noudatettava, kunnes asia on ratkaistu Viestintävirastossa uudestaan tai Viestintävirasto määrää sitä ennen toisin.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Raimo Anttila, Tuulikki Keltanen, Heikki Kanninen ja Matti Halén. Asian esittelijä Anne Nenonen.