KHO:2005:77

Maankäyttö ja rakentaminen - Poikkeaminen - Golfkenttä - Yleiskaava - Ehdollinen rakentamisrajoitus - Huomattava haitta - Toimenpidelupa - Suunnittelutarvealue

Poikkeusta oli haettu 18-väyläisen golfkentän rakentamiseen. Kysymyksessä oleva noin 92,8 hehtaarin suuruinen alue sijaitsi oikeusvaikutteisissa yleiskaavoissa osoitetuilla maa- ja metsätalousvaltaisilla alueilla (M-4, M-7), joilla oli sallittu maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen. Kysymyksessä olevien yleiskaavojen aluevarauksia koskevat kaavamääräykset, joihin ei sisältynyt nimenomaisia kieltoja tai rajoituksia, olivat voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa tarkoitettuina ehdollisina rakentamisrajoituksina.

Hakemuksessa tarkoitetun golfkentän rakentaminen vaikeutti yleiskaavojen toteuttamista, minkä johdosta hankkeelle oli tarpeen saada maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädetty poikkeus ennen toimenpideluvan myöntämistä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että suunniteltu golfkentän rakentaminen aiheuttaisi ilman kaavallista tarkastelua toteutettavana hankkeena maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Suunnitellussa hankkeessa oli kysymys golfkentän rakentamisesta alueelle, jota oli pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuna suunnittelutarvealueena. Tässä tilanteessa ja hankkeen laatu huomioon ottaen yleiskaavasta johtuva toimenpideluvan epääminen ei aiheuttanut luvan hakijoille maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa tarkoitettua huomattavaa haittaa. Poikkeamista koskeva kysymys oli ratkaistavissa erikseen, ennen sellaista toimenpidelupaa, jonka myöntämisen edellytyksenä poikkeaminen oli.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 § 1 mom., 43 § 1 mom. ja 2 mom., 172 § 1 mom.

Kort referat på svenska

1. Asian aikaisempi käsittely

Tuusulan kunta ja Tuusulan Golfklubi Oy ovat hakeneet lupaa saada käyttää Tuusulan kunnan Kirkonkylän kylässä sijaitseviin tiloihin RN:ot 11:190 ja 11:461 sekä Tuusulan kunnan Tuomalan kylässä sijaitseviin tiloihin RN:ot 6:42, 6:43, 6:55 ja 6:90 kuuluvaa noin 92,8 hehtaarin suuruista aluetta 18-väyläisen golfkentän rakentamiseen siitä huolimatta, että alue sijaitsee osaksi oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitetulla maa- ja metsätalousvaltaisella alueella (M-4), jolla sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen, ja osaksi oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitetulla maa- ja metsätalousvaltaisella alueella (M-7), jolla sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen.

Tuusulan kaavoituslautakunta on 20.4.2004 tekemällään ja julkipanon jälkeen 23.4.2004 antamallaan päätöksellä myöntänyt Tuusulan kunnalle ja Tuusulan Golfklubi Oy:lle edellä mainittua golfkentän rakentamista koskevaa hanketta varten poikkeuksen alueen käyttötarkoitusta koskevista oikeusvaikutteisten osayleiskaavojen määräyksistä seuraavin ehdoin:

– golfkentän yksityiskohtaisessa suunnittelussa väylät 4 ja 2 sijoitetaan siten, että suojeltua suota vastaan jää riittävä suojaetäisyys;
– kentän yksityiskohtaisessa suunnittelussa väylä 9 sijoitetaan siten, että tilan RN:o 11:179 rajaan jää vähintään 50 metrin suojaetäisyys;
– kentän pysäköintialueelle ja klubirakennukselle johtavan tien ja tilojen RN:ot 11:172 ja 11:179 väliin jätetään nykyistä puustoa ja istutetaan uusia puita estämään liikennöinnin aiheuttamaa haittaa asutukselle;
– yleiseen virkistyskäyttöön tarkoitetut ulkoilutiet sijoitetaan golfkentän alueelle siten, että golfin pelaamisesta ei missään olosuhteissa aiheudu vaaraa ulkoilijoille;
– klubirakennuksen sijainti ja koko määritellään erillisellä suunnittelutarveratkaisupäätöksellä;
– rakennusaikainen liikenne tulee ratkaista toimenpideluvan yhteydessä;
– kentän yksityiskohtainen suunnittelu tulee tehdä siten, että asumisviihtyisyys ja turvallisuus eivät vaarannu.

A sekä B ja C ovat muiden ohella valittaneet kaavoituslautakunnan päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. A sekä B ja C ovat vaatineet, että kaavoituslautakunnan päätös kumotaan, koska poikkeuksen myöntämiseen ei ole edellytyksiä. A:n sekä B:n ja C:n mukaan golfkenttähanke voidaan toteuttaa ainoastaan yleiskaavoja muuttamalla.

Tuusulan kaavoituslautakunta on antanut lausunnon valitusten johdosta.

Tuusulan Golfklubi Oy ja Tuusulan kunta ovat antaneet selitykset valitusten johdosta.

B ja C ovat muiden ohella antaneet vastaselityksen. A:lle on muiden ohella varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Helsingin hallinto-oikeus on 3.11.2004 antamallaan päätöksellä, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut Tuusulan kaavoituslautakunnan päätöksen sekä hylännyt Tuusulan kunnan ja Tuusulan Golfklubi Oy:n hakemuksen tarpeettomana. Lisäksi hallinto-oikeus on velvoittanut Tuusulan kunnan korvaamaan B ja C:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut mainitun hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään kaavoituslautakunnan päätöksen kumoamisen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta seuraavasti:

Kaavoituslautakunnan päätöksen kumoaminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 2 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan. Saman pykälän 4 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden luvanvaraisuudesta säädetään tarkemmin asetuksella. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan toimenpidelupa tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin muun muassa urheilu- ja kokoontumisalueen perustamiseen tai rakentamiseen (yleisörakennelma).

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin mukaan toimenpidelupaa myönnettäessä noudatetaan, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään vain siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on, että yleiskaavasta johtuvat saman lain 43 §:n mukaiset rajoitukset otetaan huomioon.

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa säädetään yleiskaavaan liittyvästä ehdollisesta rakentamisrajoituksesta. Momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta. Saman pykälän 2 momentissa säädetään yleiskaavaan liittyvästä rakentamisrajoituksesta. Tämän momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Tällöin rakentamisrajoitus ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitetuin tavoin ehdollinen.

Golfkenttää on pidettävä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna yleisörakennelmana, jonka sijoittaminen vaatii toimenpideluvan. Nyt kysymyksessä oleva golfkenttä on suunniteltu perustettavaksi pääasiallisesti alueelle, joka on Hyrylän laajentumissuuntien oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-4). Kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen ja alueella on ulkoiluun liittyviä virkistysarvoja. Vähäiseltä osin suunniteltu golfkenttä sijoittuu lisäksi Tuomalan oikeusvaikutteisen osayleiskaavan mukaiselle maa- ja metsätalousvaltaiselle alueelle (M-7), jolla sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen.

Hallinto-oikeus on katsonut, että edellä selostetut oikeusvaikutteisten osayleiskaavojen M-4 tai M-7 -alueita koskevat määräykset eivät ole voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettuina määräyksinä. Ennen toimenpideluvan myöntämistä ei siten ole tarpeen saada maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädettyä poikkeusta yleiskaavasta aiheutuvasta maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa säädetystä rakentamisrajoituksesta. Ottaen huomioon, että hanketta on sen laaja-alaisuuden vuoksi pidettävä alueen maankäytön kannalta vaikutuksiltaan merkittävänä, ei hakemuksen mukaiselle poikkeamisen myöntämiselle olisi myöskään ollut edellytyksiä. Hankkeen lupakäsittely edellyttää, että ennen toimenpidelupa-asian ratkaisemista asiassa arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaisen suunnittelutarveratkaisun tarve ja mahdollisuus sen myöntämiseen.

Asian tultua ratkaistuksi edellä lausutulla tavalla lausunnon antaminen valituksissa esitetyistä muista valitusperusteista on rauennut.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Kun otetaan huomioon asian lopputulos, on pidettävä kohtuuttomana, että B ja C joutuisivat pitämään heille valituksen johdosta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut kokonaan vahinkonaan. Kun B ja C eivät kuitenkaan ole valituskirjelmässään tai vastaselityksessään ilmoittaneet korvattavaksi vaadittujen oikeudenkäyntikulujen määrää eivätkä he ole liittäneet valitusasiakirjoihin laskua tai muuta selvitystä heille aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista, hallinto-oikeus on velvoittanut Tuusulan kunnan korvaamaan B:n ja C:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi arvioidulla 500 eurolla viivästyskorkoineen.

2. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

2.1. Valitukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Tuusulan kaavoituslautakunnan päätökset kumotaan, koska haetun poikkeuksen myöntämiseen ei ole edellytyksiä.

Kysymyksessä on rakennushanke, joka koskee noin 100 hehtaarin suuruista luonnonvaraista aluetta. Rakennushankkeen sallittavuus on ratkaistava kaavoitusmenettelyssä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos merkitsee kuitenkin sitä, että kysymyksessä oleva kaavan vastainen hanke voitaisiin toteuttaa suoraan lupamenettelyssä.

Tuusulan Golfklubi Oy ja Tuusulan kunnanhallitus ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee kaavoituslautakunnan päätöksen kumoamista ja että kaavoituslautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Golfkentän perustaminen vaikeuttaa yleiskaavan toteuttamista, minkä johdosta hanke edellyttää poikkeusta yleiskaavan aluevarauksista. Hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys. Hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä esitetty näkemys poikkeuksen myöntämisen edellytyksistä on myös virheellinen.

Kun otetaan huomioon, että rakennushankkeessa on kysymys jo olemassa olevan golfkentän laajentamisesta ennestään rakentamattomalle alueelle, hankkeen toteuttaminen ei edellytä suunnittelutarveratkaisua. Suunniteltu golfkentän laajentumisalue ei myöskään välittömästi rajoitu luonnonsuojelualueeseen.

B ja C ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Tuusulan kaavoituslautakunnan päätökset kumotaan, koska poikkeuksen myöntämiseen ei ole edellytyksiä. Tuusulan kunta on velvoitettava korvaamaan B:n ja C:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Lisäksi B ja C ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kieltää Tuusulan kaavoituslautakunnan 28.6.2004 antaman toimenpidelupapäätöksen täytäntöönpanon. Kaavoituslautakunta on mainitulla päätöksellään myöntänyt Tuusulan kunnalle ja Tuusulan Golfklubi Oy:lle toimenpideluvan golfkentän rakentamiseen.

Hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaan kysymyksessä oleva laaja-alainen golfkenttähanke ei edellytä poikkeusta yleiskaavojen aluevarauksista. Hallinto-oikeus on tästä syystä kumonnut kaavoituslautakunnan poikkeuksen myöntämistä koskeneen päätöksen ja hylännyt hakemuksen tarpeettomana. Hankkeelle on kuitenkin myönnetty toimenpidelupa, joka on perustunut tähän kumottuun poikkeamispäätökseen. Puheena oleva toimenpidelupapäätös on lainvoimainen. Näissä oloissa ja kun myös otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvä lausuma suunnittelutarveratkaisusta, tilanne on hallinto-oikeuden päätöksen johdosta muodostunut oikeudellisesti epäselväksi.

2.2. Selitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tuusulan kaavoituslautakunta on antanut selityksen A:n, Tuusulan Golfklubi Oy:n ja Tuusulan kunnanhallituksen sekä B:n ja C:n valitusten johdosta. Selityksessään kaavoituslautakunta on esittänyt, että A:n sekä B:n ja C:n valitukset jätetään tutkimatta, koska he ovat hakeneet muutosta ainoastaan hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin. Muutoin kaavoituslautakunta on lausunut muun ohella seuraavaa:

Hyrylän laajentumissuuntien osayleiskaavassa M-4 -merkintä tarkoittaa maa- ja metsätalousvaltaista aluetta, jolla sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen. Lisäksi alueella on ulkoiluun liittyviä virkistysarvoja. M-4 -alueeksi on osoitettu Tuomalansuo ympäristöineen.

Tuomalan osayleiskaavassa M-7 -merkintä tarkoittaa maa- ja metsätalousvaltaista aluetta. Alueella sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen. Mitoituksen mukainen rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä tiloittain lasketaan kaavan yleisten määräysten 1 §:ssä esitettyjen perusteiden mukaan. Mitoituksen osoittamien rakentamismahdollisuuksien perusteella muodostettavien uusien rakennuspaikkojen pinta-alan on oltava vähintään 10 000 neliömetriä. Alueella on ulkoiluun liittyviä virkistysarvoja. Lisäksi aluetta koskevat yleisten määräysten 1-9 ja 11 §.

Edellä selostetuissa kaavamääräyksissä M-4 ja M-7 on todettu, minkälainen rakentaminen asianomaisilla alueilla on sallittua. Tällä on tarkoitettu, että muunlainen rakentaminen ei ole kaavamääräysten mukaan sallittua. Kaavamääräyksien sisällöstä päätettäessä ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi mainita jokaisen kaavamääräyksen kohdalla kaikkea sellaista rakentamista, joka ei ole kulloisenkin kyseessä olevan määräyksen mukaan sallittua. Kaavoituslautakunta on lupakäytännössään edellyttänyt poikkeamista maa- ja metsätalousvaltaisen alueen kaavamääräyksestä, jos tällaisen määräyksen sisältävälle alueelle on ollut tarkoitus sijoittaa sellainen hanke, joka ei ole kaavamääräyksen mukainen ja joka vaikeuttaa kaavan toteutumista. Maa- ja metsätalousvaltaisilla alueilla ei ole sallittu sellaista maankäyttöä, joka vaikeuttaa kaavan toteutumista. Poikkeamista on edellytetty, vaikka tällaista nimenomaista määräystä kaavaan ei ole sisällytettykään.

Edellä olevan perusteella kaavoituslautakunta on katsonut, että Hyrylän laajentumissuuntien osayleiskaavan M-4 -merkintä ja Tuomalan osayleiskaavan M-7 -merkintä ovat sellaisia maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:ssä tarkoitettuja rajoituksia, joista on ollut tarpeen saada poikkeus, koska suunniteltu golfkenttä on vaikutuksiltaan sellainen, että se vaikeuttaisi yleiskaavan toteutumista.

Edelleen kaavoituslautakunta on poikkeusta myöntäessään katsonut, että golfkentän laajentaminen hankkeessa esitetyllä tavalla ei johda vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen. Kysymys ei ole ympäristöstään täysin poikkeavasta rakentamisesta, koska hanke koskee olemassa olevan golfkentän laajentamista. Erityiset syyt ovat olleet olemassa. Lisäksi on otettava huomioon, että poikkeaminen on myönnetty päätöksessä tarkemmin mainituin ehdoin.

Kaavoituslautakunnan päätöksessä on ollut kysymys ainoastaan poikkeuksen myöntämisestä. Asiassa ei näin ollen tule käsitellä mahdollisia muita toimenpideluvan myöntämisen edellytyksiä. Lisäksi asiassa on tältä osin otettava huomioon, että toimenpidelupaa edellyttävä golfkentän rakennushanke ei ole koskenut rakennusten rakentamista.

Tuusulan Golfklubi Oy ja Tuusulan kunnanhallitus ovat antaneet selityksen A:n sekä B:n ja C:n valitusten johdosta. Selityksessään valittajat ovat esittäneet, että A:n sekä B:n ja C:n valitukset on ensisijaisesti jätettävä tutkimatta, koska valituksissa on haettu muutosta hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin. Joka tapauksessa valitukset on hylättävä. B:n ja C:n vaatimus toimenpidelupapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä on jätettävä tutkimatta. Maankäyttö- ja rakennuslain säännökset eivät edellytä, että golfkentän rakentaminen olisi sallittua vain sellaiselle alueelle, joka on kaavassa osoitettu mainittuun tarkoitukseen. Hankkeen toteuttaminen ei edellytä yleiskaavojen muuttamista eikä myöskään suunnittelutarveratkaisua.

B ja C ovat antaneet selityksen Tuusulan Golfklubi Oy:n ja Tuusulan kunnanhallituksen valituksen johdosta. Selityksessään B ja C ovat lausuneet muun ohella, että Tuusulan kunnanhallitus ei ole tehnyt päätöstä valitusoikeuden käyttämisestä asiassa. Tuusulan Golfklubi Oy ei omista tai hallitse aluetta siten, että se voisi yksin esiintyä valittajana. Asutusten läheisyyteen sijoittuva golfkenttätoiminta aiheuttaa turvattomuutta. Lyöntiväyliä on tarkoitus sijoittaa asuntojen läheisyyteen. Lisäksi pelikenttäalueita on tarkoitus sijoittaa aivan suon reunaan.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Tuusulan Golfklubi Oy:n ja Tuusulan kunnanhallituksen valituksen johdosta.

Tuusulan ympäristöyhdistys ry on antanut selityksen Tuusulan Golfklubi Oy:n ja Tuusulan kunnanhallituksen valituksen johdosta sekä toimittanut asiassa lisäselvitystä.

2.3. Vastaselitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tuusulan Golfklubi Oy ja Tuusulan kunnanhallitus ovat antaneet yhteisen vastaselityksen Tuusulan kaavoituslautakunnan selityksen johdosta, B:n ja C:n selityksen johdosta sekä Tuusulan ympäristöyhdistys ry:n selityksen johdosta. Vastaselityksessään valittajat ovat esittäneet, että täytäntöönpanon kieltämistä koskeva B:n ja C:n vaatimus jätetään tutkimatta. Vastaselityksessä valittajat ovat myös todenneet, että päätöksen kunnanhallituksen valitusoikeuden käyttämisestä ovat tehneet kunnanjohtaja ja hallintojohtaja, oikeastaan hallintojohtaja ja talousjohtaja, mikä ilmenee valitusta varten annetusta asianajovaltakirjasta. Valituksenalainen asia koskee välittömästi Tuusulan Golfklubi Oy:n etua. Lisäksi yhtiö hallitsee suunnitellun golfkentän alueesta maanvuokrasopimuksen perusteella noin 56 hehtaarin suuruista aluetta. Muutoin valittajat ovat vastaselityksessään lausuneet muun ohella seuraavaa:

Suunniteltu golfkenttä ei estä alueen käyttämistä yleiseen virkistykseen. Lisäksi alueen länsi-, pohjois- ja itäreunat rajoittuvat pääasiassa satojen hehtaarien suuruiseen yhtenäiseen metsä- ja suoalueeseen, joka on muun muassa Tuusulan kunnan ja Keravan kaupungin omistuksessa. Golfkenttää ei siten ole tarkoitus sijoittaa tiiviisti rakennetulle taajama-alueelle, vaan yhtenäisen metsä- ja suoalueen laitaan. Kysymys on lisäksi poikkeuksellisen laajasta golfkenttäalueesta, mikä mahdollistaa väylien sijoittelun siten, että turvallisuusnäkökohdat voidaan ottaa huomioon. Hankkeen vaikutuksista luontoon ja maisemaan on tehty ympäristöselvitys. Golfkentän sijoittuminen suoalueen läheisyyteen on otettu huomioon lupaehdoissa.

Tuusulan Golfklubi Oy on lisäksi antanut erillisen vastaselityksen, jossa yhtiö on lausunut muun ohella, että luvanhakijan on voitava luottaa siihen, että kunnan viranomaisten edellyttämä lupamenettely on oikea.

B ja C ovat antaneet vastaselityksen Tuusulan kaavoituslautakunnan selityksen johdosta sekä Tuusulan Golfklubi Oy:n ja Tuusulan kunnanhallituksen selityksen johdosta. Vastaselityksessään B ja C ovat lausuneet muun ohella, että kysymyksessä on laaja-alainen hanke, jonka ympäristövaikutuksia ei ole selvitetty riittävästi. Alueelle on suunniteltu rakentaa 18-väyläinen golfkenttä klubirakennuksineen, sisääntuloteineen, pysäköintialueineen ja huoltorakennuksineen. Hankkeen ympäristövaikutusten osalta asiassa ei näin ollen voida vedota siihen, että hanke merkitsisi ainoastaan olemassa olevan golfkentän laajentamista.

A:lle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys Tuusulan kaavoituslautakunnan selityksen johdosta sekä Tuusulan Golfklubi Oy:n ja Tuusulan kunnanhallituksen selityksen johdosta.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Tuusulan Golfklubi Oy:n, Tuusulan kunnanhallituksen ja Tuusulan kaavoituslautakunnan väitteet, jotka koskevat A:n sekä B:n ja C:n valitusten tutkimista.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki B:n ja C:n vaatimusta toimenpidelupaa koskevan päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

3. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valitukset. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

4. Korkein hallinto-oikeus hylkää B:n ja C:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Valitusten tutkiminen

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että suunniteltu golfkenttähanke ei edellytä poikkeuksen myöntämistä yleiskaavasta aiheutuvasta rakentamisrajoituksesta. Hallinto-oikeus on tästä syystä hylännyt Tuusulan Golfklubi Oy:n ja Tuusulan kunnan hakemuksen tarpeettomana.

A:lla sekä B:llä ja C:llä on ollut oikeudellinen tarve hakea muutosta edellä mainittuun hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvään asiaratkaisuun. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentti, Tuusulan Golfklubi Oy:n, Tuusulan kunnanhallituksen ja Tuusulan kaavoituslautakunnan väitteet siitä, että A:n sekä B:n ja C:n valitukset olisi ainoastaan päätöksen perusteluihin kohdistuvina jätettävä tutkimatta, on hylättävä.

2. Täytäntöönpanon kieltäminen

B:n ja C:n valituksessaan esittämä vaatimus täytäntöönpanon kieltämisestä kohdistuu puheena olevalle golfkenttähankkeelle myönnettyyn toimenpidelupapäätökseen. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevat valitukset koskevat kuitenkin ainoastaan hankkeelle myönnettyä poikkeusta yleiskaavan määräyksistä. B:n ja C:n vaatimus on näin ollen jätettävä tässä yhteydessä korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

3. Pääasia

3.1. Poikkeuksen tarve

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (ehdollinen rakentamisrajoitus). Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus). Tällöin ei sovelleta, mitä pykälän 1 momentissa säädetään.

Pääosa hakemuksessa tarkoitetun golfkentän alueesta sijaitsee alueella, joka on Hyrylän laajentumissuuntien oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-4). Kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen ja alueella on ulkoiluun liittyviä virkistysarvoja. Puheena olevassa yleiskaavassa M-4 -alueeksi on osoitettu Tuomalansuo ympäristöineen.

Muulta osin hakemuksessa tarkoitettu golfkenttä sijaitsee alueella, joka on Tuomalan oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-7). Kaavamääräyksen mukaan alueella sallitaan maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen. Mitoituksen mukainen rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä tiloittain lasketaan kaavan yleisten määräysten 1 §:ssä esitettyjen perusteiden mukaan. Mitoituksen osoittamien rakentamismahdollisuuksien perusteella muodostettavien uusien rakennuspaikkojen pinta-alan on oltava vähintään 10 000 neliömetriä. Alueella on ulkoiluun liittyviä virkistysarvoja. Lisäksi aluetta koskevat yleisten määräysten 1-9 ja 11 §.

Edellä mainittujen yleiskaavojen maa- ja metsätalousvaltaisia alueita koskevissa aluevarauksissa (M-4, M-7) olevat kaavamääräykset, joihin ei sisälly nimenomaisia kieltoja tai rajoituksia, ovat voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa tarkoitettuina ehdollisina rakentamisrajoituksina.

Kun otetaan huomioon hakemuksessa tarkoitetun golfkentän maankäytölliset ja ympäristölliset vaikutukset verrattuna puheena olevissa yleiskaavoissa M-4 ja M-7 -alueille suunnitellun toiminnan maankäytöllisiin ja ympäristöllisiin vaikutuksiin, suunnitellun golfkentän rakentaminen vaikeuttaa yleiskaavojen toteuttamista.

Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n asema yleiskaavan toteutumisen kannalta, asiassa ei ole merkitystä sillä, että mainitun pykälän 1 momentin mukainen ehdollinen rakentamisrajoitus sanamuotonsa mukaan koskee rakennuksen rakentamista ja 2 momentin mukainen rakentamisrajoitus vastaavasti rakentamista.

Edellä olevan perusteella kysymyksessä olevalle golfkenttähankkeelle on tarpeen saada maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädetty poikkeus yleiskaavoista aiheutuvasta maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa säädetystä ehdollisesta rakentamisrajoituksesta.

3.2. Poikkeamisen edellytykset ja sen ratkaisemista koskeva menettely

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa: 1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle; 2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä 3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Saman pykälän 2 momentin mukaan poikkeusta ei saa myöntää, jos se johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Hakemuksessa on kysymys 18-väyläisen golfkentän rakentamisesta noin 92,8 hehtaarin suuruiselle alueelle. Alueen kaakkoisosa rajautuu Keravan kaupungin puolella sijaitsevaan asutustaajamaan. Hankkeen toteuttaminen edellyttää muun ohella tieyhteyden, pysäköintialueen ja huoltorakennuksen rakentamista sekä alueiden varaamista yleiseen virkistyskäyttöön tarkoitettuja ulkoilureittejä varten. Hyrylän laajentumissuuntien oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitetulla M-4 -alueella on kaavamääräyksen mukaan ulkoiluun liittyviä virkistysarvoja. Golfkenttähankkeen toteuttamisen johdosta suurella osalla aluevaraukseen M-4 sisällytetystä ja yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvasta alueesta yleinen virkistyskäyttömahdollisuus olisi rajoitettua.

Edellä olevan perusteella suunniteltu golfkentän rakentaminen aiheuttaisi ilman kaavallista tarkastelua toteutettavana hankkeena maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Suunnitellussa hankkeessa on kysymys golfkentän rakentamisesta alueelle, jota on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuna suunnittelutarvealueena. Tässä tilanteessa ja hankkeen laatu huomioon ottaen yleiskaavasta johtuva toimenpideluvan epääminen ei aiheuta luvan hakijoille maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa tarkoitettua huomattavaa haittaa.

Kysymys poikkeamisen edellytyksistä on näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentin estämättä ratkaistavissa erikseen, ennen sellaista toimenpidelupaa, jonka myöntämisen edellytyksenä sanottu poikkeaminen on.

3.3. Lopputulos

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Tuusulan kaavoituslautakunnan päätöksen sekä hylännyt Tuusulan Golfklubi Oy:n ja Tuusulan kunnan hakemuksen. Kun otetaan huomioon edellä kohdissa 3.1. ja 3.2. lausuttu, Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle ja C:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján ja Kari Kuusiniemi. Asian esittelijä Riitta Mutikainen.